Michel Lascombe

Et de quatre !

Le ministre de l’immigration et de l’identité nationale a annoncé hier la mise en place d’une commission pour procéder à une révision constitutionnelle permettant à la France de mettre en œuvre une politique de quota en matière d’immigration. Il est vrai que le principe constitutionnel d’égalité s’applique en France tant au nationaux … qu’aux étrangers ! La politique des quotas n’est donc pas « constitutionnellement » acceptable.

La nouvelle commission (après celle d’E. Balladur et celle de S. Veil) sera présidée Pierre Mazeaud, ancien président du Conseil Constitutionnel et comprendra Jean-Jacques Hyest, sénateur UMP, président de la commission des lois. Kofi Yamgnane, ancien secrétaire d'Etat à l'Intégration socialiste, aurait accepté d’en faire parti. Elle sera installée dans le courant du mois de janvier et devrait rendre son rapport avant le mois d’avril.
Ses travaux conduiront-ils a une révision commune avec celles induites par les travaux des deux autres commissions ?

Pour nous il s’agira de l’ « acte 4 » pour simplifier les choses et le suivi de nos billets. En effet, la révision devient une manière de régler les problèmes du pays, à moins que la France soit attente d’une maladie chronique : la « révisionite ».

L’Assemblée nationale a adopté en première lecture le projet de révision constitutionnelle qui doit permettre la ratification du traité de Lisbonne.

Nombre de votants : 481
Nombre de suffrages exprimés : 381
Majorité absolue : 191
Pour l'adoption : 304
Contre : 77

Voilà les résultats du scrutin pour le Parti socialiste …

Pour: 8
MM. Michel Destot, Paul Giacobbi, Mme Annick Girardin, MM. Armand Jung, Jack Lang, Mmes Jeanny Marc, Dominique Orliac et Sylvia Pinel.

Contre: 51
MM. Jean‑Paul Bacquet, Gérard Bapt, Claude Bartolone, Jacques Bascou, Christian Bataille, Thierry Carcenac, Bernard Cazeneuve, Jean‑Paul Chanteguet, Pierre Cohen, Frédéric Cuvillier, Marc Dolez, Jean‑Pierre Dufau, Jean‑Louis Dumont, Jean‑Paul Dupré, Christian Eckert, Henri Emmanuelli, Laurent Fabius, Mme Martine Faure, MM. Michel Françaix, Jean‑Claude Fruteau, Jean Glavany, Daniel Goldberg, Christian Hutin, Mme Françoise Imbert, MM. Serge Janquin, Régis Juanico, Mmes Marietta Karamanli, Conchita Lacuey, MM. Jérôme Lambert, Jean Launay, Jean‑Yves Le Bouillonnec, Mme Catherine Lemorton, MM. Jean‑Claude Leroy, Serge Letchimy, Jean Mallot, Mme Marie‑Lou Marcel, MM. Philippe Martin, Jean Michel, Arnaud Montebourg, Alain Néri, Christian Paul, Jean‑Claude Perez, Philippe Plisson, Mmes Marie‑Line Reynaud, Chantal Robin‑Rodrigo, M. Patrick Roy, Mme Odile Saugues, MM. Michel Vauzelle, Michel Vergnier, Alain Vidalies et Jean‑Michel Villaumé.

Abstention: 95
Mme Patricia Adam, M. Jean‑Marc Ayrault, Mmes Delphine Batho, Chantal Berthelot, M. Jean‑Louis Bianco, Mme Gisèle Biémouret, MM. Serge Blisko, Patrick Bloche, Daniel Boisserie, Maxime Bono, Mme Marie‑Odile Bouillé, M. Pierre Bourguignon, Mme Danielle Bousquet, M. Jean‑Christophe Cambadélis, Mme Martine Carrillon‑Couvreur, MM. Guy Chambefort, Gérard Charasse, Jean‑Michel Clément, Mmes Marie‑Françoise Clergeau, Catherine Coutelle, Pascale Crozon, Claude Darciaux, M. Pascal Deguilhem, Mme Michèle Delaunay, MM. Guy Delcourt, Michel Delebarre, Bernard Derosier, Tony Dreyfus, William Dumas, Yves Durand, Mmes Odette Duriez, Corinne Erhel, MM. Albert Facon, Hervé Feron, Mmes Aurélie Filippetti, Geneviève Fioraso, M. Jean‑Louis Gagnaire, Mme Geneviève Gaillard, MM. Guillaume Garot, Jean Gaubert, Mme Catherine Génisson, MM. Jean‑Patrick Gille, Joël Giraud, Mme Pascale Got, MM. Marc Goua, Jean Grellier, Mmes Elisabeth Guigou, Danièle Hoffman‑Rispal, M. François Hollande, Mme Monique Iborra, MM. Jean‑Louis Idiart, François Lamy, Patrick Lebreton, Gilbert Le Bris, Michel Lefait, Jean‑Marie Le Guen, Mme Annick Le Loch, MM. Bruno Le Roux, Bernard Lesterlin, Michel Liebgott, Albert Likuvalu, Victorin Lurel, Mme Jacqueline Maquet, M. Jean‑René Marsac, Mmes Frédérique Massat, Sandrine Mazetier, MM. Michel Ménard, Didier Migaud, Pierre Moscovici, Pierre‑Alain Muet, Henri Nayrou, Mmes Marie‑Renée Oget, Françoise Olivier‑Coupeau, George Pau‑Langevin, Marie‑Françoise Pérol‑Dumont, Martine Pinville, M. François Pupponi, Mme Catherine Quéré, MM. Jean‑Jack Queyranne, Dominique Raimbourg, Alain Rodet, Marcel Rogemont, Bernard Roman, René Rouquet, Alain Rousset, Michel Sainte‑Marie, Michel Sapin, Christophe Sirugue, Jean‑Louis Touraine, Philippe Tourtelier, Jean Jacques Urvoas, Daniel Vaillant, André Vallini, Jean‑Claude Viollet et Philippe Vuilque.

Bref, c’est le désordre le plus total qui règne dans les rangs de ce parti d’opposition. Cela présage sans doute de la situation qui sera celle du Congrès de Versailles dans quelques jours. Mais en définitive peu importe, la révision sera votée puisque seuls les suffrages exprimés sont comptés. Cela a-t-il une conséquence sur la suite des évènements ? Oui évidemment. Si le projet de révision était rejeté, la ratification serait impossible. Mais à l’inverse, l’adoption de la révision ne préjuge pas de la ratification du traité. Ce qui c’est passé en 2005 le démontre aisément.
Que les « nonistes » comme l’on dit, souhaitent que l’autorisation législative de ratifier le traité soit donnée non par le Parlement mais par référendum, on les comprend. Certains « ouiistes » sont d’ailleurs aux-aussi assez choqué que le Parlement puisse accepter ce que le peuple a refusé. On répondra qu’il ne s’agit pas de même traité. Dont acte. Mais on avouera qu’il y ressemble furieusement. Et d’ailleurs si ce n’est pas le même traité pourquoi craint-on alors que le peuple renouvèle son veto.

Que faut-il faire dans ces conditions ? On peut tenter de demander un nouveau référendum. Lorsque le projet de loi autorisant le Président de la République à ratifier le traité de Lisbonne viendra en discussion au Parlement. Il appartient aux députés qui souhaitent que cette procédure soit réutilisée de déposer une motion demandant au Président de soumettre le projet au référendum. Certes on peut croire que cette motion ne sera pas adoptée. Du moins permettra-t-elle à ces parlementaires de montrer leur volonté de respecter la parole du peuple. Quant aux autres, ils devront expliquer pourquoi ils refusent ainsi cette procédure. Le débat sera sans doute intéressant et l’on peut raisonnablement penser qu’un certain nombre de députés de la majorité, hostiles en son temps au traité constitutionnel pourraient rejoindre les « nonistes » de gauche. Si tel n’était pas le cas, il conviendrait là aussi de montrer la contradiction de leur attitude.

Verra-t-on ainsi une nouvelle fois cette procédure de l’article 11 C. mise en œuvre et ne pas aboutir ? On doit le souhaiter pour que les choses soient plus claires.

PS : Hier a été rejetée à l'AN une proposition de loi constitutionnelle visant à compléter l’article 11 de la Constitution par un alinéa tendant à ce que la ratification d’un traité contenant des dispositions similaires à celles d’un traité rejeté fasse l’objet de consultations et soit soumise à référendum.

La « politique de civilisation » que le Président appelle de ses vœux se traduira pour partie dans la (les) révision(s) constitutionnelle(s). A cet égard il est intéressant de noter un différence sensible en le texte écrit l’allocution liminaire à la conférence du Président de la République comme il est reproduit sur le site de l’Elysée et les paroles effectivement prononcées par N. Sarkozy.

Nous reproduisons ici le texte écrit puis le texte effectivement dit en mettant italique dans le dernier cas, les passages « non écrits ».

« En 2008, cette politique de civilisation elle s’exprimera d’abord dans la volonté de faire de notre démocratie une démocratie irréprochable grâce à la réforme de nos institutions inspirée par les travaux de la commission présidée par Edouard Balladur. Elle assurera un meilleur équilibre des pouvoirs en revalorisant le rôle du Parlement et en donnant aux citoyens des libertés nouvelles. Mais s’en tenir à la seule modernisation des règles et des procédures ne serait pas suffisant »

« En 2008, cette politique de civilisation elle s’exprimera d’abord dans la volonté de faire de notre démocratie une démocratie irréprochable grâce à la réforme de nos institutions (que je souhaite ambitieuse) inspirée par les travaux de la commission présidée par Edouard Balladur. (Il faut cesser de parler d’un meilleur équilibre des pouvoirs et décider de revaloriser le rôle du Parlement, et le rôle du parlement sera revalorisé par les initiatives très importantes que nous prendrons sur l’ordre du jour. On a jamais vu un Parlement qui gagne de l’autonomie et du pouvoir sans pouvoir maîtriser une large part de son ordre du jour. Et en donnant aux citoyens des libertés nouvelles).
Mais s’en tenir à la seule modernisation des règles et des procédures ne serait pas suffisant … »

On note que le Président de la République s’est étendu plus largement en annonçant que l’élément essentiel de la future révision sera constitué par l’accroissement de la part de l’ordre du jour laissée à l’initiative du parlement.

Plus loin dans son allocution il indique vouloir reprendre une autre des propositions du comité Balladur :

« … Un Défenseur des Droits fondamentaux doté de larges attributions sera créé pour permettra à chacun de disposer d’un recours efficace et pratique face à la mécanique anonyme de l’administration. Son rôle sera consacré par la Constitution. »

Nous n’avons pas encore commenté ce point du rapport Balladur, nous nous y attèlerons dans un prochain billet.

Et de trois. Voilà une nouvelle révision de la Constitution annoncée. Mme Veil est chargé de présider une commission pour ajouter un pan nouveau à notre préambule à cote ou en plus de la DDHC, du préambule de 1945 et de la Charte de l’environnement. Voilà l'extrait pertinent de l'intervention présidentielle :

"Il me semble que le moment est venu d’ajouter aux droits fondamentaux qui forment le socle de notre République les nouveaux droits que notre époque appelle. Après la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, après le Préambule de 1946 sur les droits sociaux, auxquels il ne faut pas toucher parce que ce sont de grands textes universels, je souhaite que le Préambule de notre Constitution soit complété pour garantir l’égalité de l’homme et de la femme, pour assurer le respect de la diversité, pour rendre possibles de véritables politiques d’intégration ou pour répondre aux défis de la bioéthique.
J’ai demandé à Madame Simone Veil, dont tout le monde connaît la hauteur de vue, de présider la commission qui sera chargée de rédiger un projet de texte. Elle l’a accepté et je lui en suis infiniment reconnaissant car nul n’était plus qualifié qu’elle pour accomplir une tâche aussi importante et aussi délicate. Il ne s’agit pas que de questions juridiques. Il s’agit que sur les problèmes philosophiques, moraux, éthiques posés par la modernité notre Constitution soit en avance sur son temps, et que, comme ce fut si souvent le cas jadis, la France, patrie des Droits de l’Homme montre, la voie à tous les Hommes."

Cette idée reporte-t-elle a plus loin la réforme Balladur pour qu’elle soit combinée avec elle ? Au contraire conduira-t-elle à une nouvelle révision dans quelques mois ? En toutes cas, notre constitution va changer tant dans les prochains moins qu’on se demande s’il est encore possible de suivre son évolution. Nous aurons donc un acte 3. Comme dans les bonnes pièces de théâtre, cet acte sera-t-il le plus fort. A suivre.

P.S. Pour simplifier les choses nous adopterons désormais les règles suivantes :

Révision acte 1 : révision nécessaire à la ratification du traité de Lisbonne
Révision acte 2 : révision "Balladur" précédée des billets "Comité Balladur" qui commentaient le contenu du rapport.
Révision acte 3 : révision "Veil" éventuellement précédée de billets "Comité Veil" qui commenteront l'éventuel rapport

N.B. Les titres et les tags des anciens billets ont été revus en ce sens

L’idée de vouloir noter les ministres conduit nécessairement à s’interroger sur le mécanisme de la responsabilité dans les régimes parlementaires moderne et en particulier sous la V° République.

On sait en effet que la question de la responsabilité est au centre du régime parlementaire. On définit le régime parlementaire comme celui dans lequel le gouvernement est responsable devant le Parlement. En contrepartie, l’exécutif peut dissoudre tout ou partie du Parlement (selon qu’il est mono ou bicaméral). C’est de l’existence de ces moyens de pression réciproque que découle l’équilibre potentiel du régime parlementaire. En effet, une absence de droit de dissolution conduit à l’instabilité gouvernementale dès lors que les parlementaires ne prennent aucun risque en renversant le gouvernement comme cela fut en fait le cas sous les troisième et quatrième Républiques.

Pourtant il faut évidemment constater que les gouvernements ne sont plus réellement responsables devant les Parlements. Les crises ministérielles, si elles étaient trop fréquentes au sous les Républiques antérieures, sont devenues rarissimes dans presque tous les pays : en Grande-Bretagne, la dernière remonte à 1979 ; la précédente avait eu lieu en 1939. En France la dernière crise date de 1962. En fait, le phénomène majoritaire conduit à rendre très rares, voire impossibles le renversement des gouvernements. Les parlementaires, élus pour soutenir une majorité, ne souhaitent pas risquer une dissolution et donc la perte de leur siège en renversant le Gouvernement. Ils votent donc les lois que le Gouvernement qu’ils soutiennent leur propose ou plus exactement leur impose. La fonction de législateur se réduit donc à une simple fonction d’enregistrement des volontés gouvernementales. Chez nous, les parlementaires étant élus en tant que soutiens ou opposants au Président de la République, si la majorité parlementaire appartient à la majorité présidentielle, le parlement adopte les lois voulues par le Président, si elle n’appartient à l’opposition parlementaire elle adopte les lois voulues par le Gouvernement. Mais sauf cette nuance, le mécanisme est le même. En fait la responsabilité des gouvernements devant le Parlement n’est plus qu’une affirmation purement théorique. La seule conséquence qu’il est encore aujourd’hui nécessaire d’en tirer est que le gouvernement doit nécessairement être issu de la majorité parlementaire et « soutenu » par elle.
Même si, comme en France, il n’y a plus nécessairement d’investiture, et si donc le gouvernement n’a pas à prouver qu’il dispose d’une majorité qui le soutien, il ne peut y avoir de gouvernement stable dès lors qu’une majorité parlementaire lui serait opposée. Sans investiture, tout ce passe comme s’il appartenait au Parlement d démontrer qu’il est opposé au Gouvernement par le vote d’une motion de censure. Dès lors que le parlement n’arrive à faire cette démonstration, le Gouvernement est certain de pouvoir gouverner et de pouvoir imposer, plus ou moins facilement ses vues au Parlement. On en voudra pour preuve les atermoiements récents qui ont jalonné le vote de la loi de finances pour 2008 s’agissant de l’exonération de la redevance télévisuelle pour certaines personnes âgées soumises à la taxe d’habitation. Le Gouvernement avait indiqué sa volonté de ne pas céder sur cette question : il voulait que la taxe fût désormais payée conformément à la nouvelle réglementation et que l’exonération temporaire cessât. Les députés étaient hostiles à la disparition de cette exonération, quelques mois avant les municipales ; de haute lutte ils obtiennent un compromis : la taxe sera cette année payée uniquement à hauteur de 50 % de son taux effectif. Après cette passe d’armes tout semble réglé. Mais l’Elysée, soucieux des conséquences électorales catastrophique de cette mesure, fait savoir que l’exonération doit être maintenue. Comme un seul homme les parlementaires de la majorité qui venaient de voter le contraire, s’alignent sur l’avis de l’Elysée …

Si le pouvoir législatif se trouve réduit par la disparition du contrôle de censure et le phénomène majoritaire, doit-il en aller nécessairement de même su pouvoir du contrôle en général ? Toute la question est là : le contrôle de censure épuise-t-il le pouvoir du contrôle du Parlement ? Dans la plupart des pays, la réponse à cette question est : non. Les Parlements continuent d’exercer leur contrôle sur le Gouvernement. Certes, il ne s’agit plus d’un contrôle de censure mais d’un contrôle d’investigation sous la forme de questions ou de commissions. Plus généralement il s’agit d’un contrôle de l’action du Gouvernement permettant de faire en sorte qu’elle soit plus efficace et plus en phase avec les préoccupations des électeurs. En effet, les parlementaires sont plus proches des électeurs que les ministres, même si ceux-ci sont souvent eux-mêmes des parlementaires. Pourtant, force est de constater que le parlement français n’a pas cette culture du contrôle. En particulier, la majorité, soucieuse de ne pas déplaire au Gouvernement ou au Président de la République, n’ose pas poser de questions trop « incisives » ou proposer la création de commissions d’enquêtes sur des sujets qui pourraient mettre le Gouvernement en porte-à-faux. Il ne faut donc pas s’étonner que le Parlement français n’utilise pas vraiment les pouvoirs dont il dispose en matière de contrôle du Gouvernement. Faut-il dans ces conditions lui donner des pouvoirs supplémentaires qu’il n’utilisera pas plus que les autres ou essayer de lui inculquer une nouvelle culture du contrôle ?

A partir de ces constatations, on peut s’interroger sur la nécessité de repenser le pouvoir de contrôle du Parlement. Plus qu’une disparition du contrôle de censure, ne doit-on pas parler d’une disparition de la responsabilité collective ? En effet, la pierre angulaire du régime parlementaire était bien là. Par la solidarité gouvernementale, la démission du chef du Gouvernement entraine celle du Gouvernement tout entier. N’est-ce pas simplement cela qui n’est plus possible avec le phénomène majoritaire ? En revanche, ne doit-on pas faire naître (ou plus exactement renaître) une responsabilité individuelle des ministres ?

Il est vrai que celle-ci existe toujours. Un chef de Gouvernement peut toujours décider du départ d’un ministre qui ne lui conviendrait plus soit du fait des positions qu’il prend soit du fait de son impopularité. Cette responsabilité individuelle des ministres vis-à-vis du Premier ministre existe en France. Ce dernier peut demander au Président de la République de révoquer un ministre (J.-J. Servan-Schreiber en 1974 ; L. Schwartzenberg en 1988) s’il ne parvient pas à l’inciter à la démission (A. Madelin en 1995). Avec la concordance des majorités parlementaire et présidentielle, cette responsabilité vis-à-vis du chef du Gouvernement s’augmente d’une responsabilité vis-à-vis du Chef de l’Etat. Il est vrai que, jusqu’à présent celle-ci c’est plutôt exercée à l’encontre du Premier ministre entrainant la chute de l’ensemble du Gouvernement (Debré en 1962, Chaban-Delmas en 1972, Mauroy en 1985, Rocard en 1991 et Cresson en 1992) marquant bien le caractère dualiste de notre régime parlementaire en période de concordance. Mais les exemples que nous avons donnés de révocations ou de départs fortement suggérés de ministres étaient autant la volonté du Premier ministre que celle du Président de la République. C’est cette responsabilité que vise encore à renforcer la « notation » qu’on annonce. Il s’agit bien de mettre en place un mécanisme de mise en jeu de la responsabilité individuelle des ministres devant le chef du Gouvernement et, par son entremise, devant le Chef de l’Etat, responsabilité basée cette fois sur l’efficacité et la compétence, du moins est-ce l’annonce qui a été faite.

Mais ce qui serait franchement nouveau et sans doute une excellente chose, c’est que cette responsabilité individuelle puisse être mise en œuvre par le Parlement. Le phénomène majoritaire aurait sans doute moins de raison de jouer dès lors qu’il ne s’agirait plus de contester la politique ou l’efficacité du Gouvernement dans son entier mais de tel ou tel de ses membres. N’est-ce pas en fait ce qui est en germe dans la LOLF ? N’est-ce pas ce que met peu à peu en application la commission des finances du Sénat en auditionnant les ministres et les responsables de programme ? On peut raisonnablement se poser la question.

Certes, il est certains que les responsables de programmes ne sont « responsable s » que devant le ministre qui les a nommés. Mais suite à une critique acerbe de la commission des finances de l’une ou l’autre assemblée mettant en évidence leur gestion inefficace, ne peut-on pas imaginer que les ministres soient contraints, de facto, de se séparer d’eux quand bien même ils ne l’auraient pas souhaité ? Et dès lors ne peut-on pas envisager le même raisonnement pour les ministres ? Si leur gestion est critiquée, si les objectifs des programme qui relèvent de la mission dont ils ont la charge (seul ou en collaboration avec un autre ministère) s’avère inefficace, les commissions pourraient aisément le signaler et le porter sur la place publique. Dans ces conditions si le ministre, de lui-même, ne démissionnait pas, le Premier ministre ne serait-il pas contraint de l’obliger à démissionner voire de demander au Président de la République de les destituer ? On voit tout l’intérêt que peut présenter la LOLF sur ce point, une fois qu’elle sera bien maitrisée. Les commissions des finances, d’autant plus si elles sont présidées par un membre de l’opposition, pourraient ainsi devenir le lieu central du contrôle parlementaire. Certes, il n’y aurait pas de leur part, mise en jeu direct de la responsabilité individuelle des ministres ; c’est toujours le Premier ministre et le Président qui seraient l’organe décisionnel. Mais on sait bien que, l’habitude aidant, une « convention de la constitution » pourrait naître et les ministres démissionneraient naturellement dès lors que la critique de leur gestion par l’une des commissions serait trop violente. Commençant sur les questions financières (comme ce fut souvent le cas des pouvoirs que le Parlement a acquis jusqu’alors), cette pratique pourrait naturellement s’étendre à d’autres commissions.

Il faudra sans doute encore attendre quelque temps pour qu’un tel mécanisme naisse. Simplement il nous semble qu’il soit à terme indispensable si le Parlement veut conserver un pouvoir réel. On peut d’ailleurs espérer que l’aide de pourrait dans l’avenir apporter la Cour des comptes aux commissions des finances vienne encore renforcer ce nouveau contrôle.

Mais la logique de cette innovation va bien au-delà. Les ministres ne sont plus les initiateurs des politiques qu’ils mènent ; ils deviennent de plus en plus de simples exécutants de politiques décidées ailleurs. Dès lors, leur responsabilité ne peut plus être seulement collective devant le Parlement ; elle doit devenir individuelle comme elle l’est devant celui qui les a nommés. La mise en place d’une évaluation de l’action ministérielle au sein de l’exécutif doit donc conduire le Parlement à réagir et à réagir vite. La révision constitutionnelle que propose le comité Balladur peut certes favoriser la naissance de cette nouvelle responsabilité et de ce nouveau pouvoir parlementaire mais seulement si le Parlement le veut. Sinon, les pouvoirs qui vont lui être donné resteront purement virtuels. S’il n’utilise pas rapidement les moyens dont il dispose déjà pour intervenir lui aussi dans le contrôle de l’efficacité des politiques publiques et de ceux qui les mènent, le Parlement perdra définitivement tout pouvoir dans le régime politique qui se met progressivement en place avec le quinquennat et l’inversion du calendrier électoral.

Reste évidemment à s’interroger sur la responsabilité du décideur politique lui-même. Mais nous l’avons dit, dans le cadre du phénomène majoritaire cette responsabilité a peut de chance de voir le jour.

« On va noter les ministres. » C’est du moins ainsi que nombre de médias ont présenté cde qui semble devoir être une nouveauté. Chacun comprend bien que tous les français ne peuvent voir dans cette innovation qu’une mesure de salut public dès lors que règne dans notre pays le sentiment que les ministres, comme les homme politiques en général n’ont d’autre ambition en se portant candidat à une élection ou en acceptant une nomination que de favoriser leur carrière personnelle quand ce n’est pas leur portefeuille. Nul doute, dès lors, que la perspective de voir un ministre renvoyé pour cause de moyenne générale insuffisante ne peut que réjouir nos concitoyens.

Il faut d’une part redonner la véritable portée de la mesure envisagée et d’autre part s’interroger pour savoir en quoi elle constitue ou non une innovation intéressante.

A. - Il est certain que l’on ne va pas noter les ministres. Il s’agit d’abord de s’assurer que les décisions prises sont appliquées. IL s’agit de donc de vérifier que les actes juridiques nécessaires à l’entrée en vigueur d’une décision sont pris rapidement. Qu’il s’agisse des décrets d’application d’une loi ou des décrets nécessaires pour que telle ou telle politique ne nécessitant pas de loi se concrétise, on sait en effet qu’il y a parfois long temps de l’annonce à l’application. Il ne s’agit donc pas de rechercher le ministre le plus médiatique ou le plus sympathique, mais celui dont l’administration est la plus efficace. On peut peut-être avoir l’espoir que cette course à l’échalote permette l’entrée en vigueur plus rapide et surtout complète des lois ou plus généralement des annonces (qu’elles soient ministérielles ou le plus souvent présidentielles). On peut donc voir dans cette « notation » une source d’espoir … Encore faut-il nuancer. Dans bien des cas, le ministre en charge du dossier n’est pas le seul responsable ; dès lors qu’il faut, pour que la politique en question s’applique un accompagnement financier, ce sont bien souvent les services du ministère des finances (des comptes publics en ce moment) qui « bloquent » la décision. Point d’agent, point de contreseing de Bercy et donc point de mesures permettant l’entrée en vigueur. Il y a donc à parier que certain règlements de comptes ne manqueront pas d’affecter la procédure de notation. Mais laissons là cette question.

- Plus intéressant en effet est de savoir si l’on se contente de noter la rapidité d’exécution ou s’il on va plus loin dans la recherche de l’efficacité. En effet, peu importe qu’une mesure ou qu’une loi soit rapidement en vigueur dès lors qu’elle est inefficace. Il faut donc espérer que par delà la simple question de la rapidité de mise en œuvre on s’intéresse à l’effet des décisions prises. On sait par exemple que toutes les mesures pour favoriser l’emploi n’ont été que d’une efficacité limitée ; elles ont pourtant toutes été mises en œuvre rapidement. Dès lors, plus que d’évaluer les ministres, il s’agit d’évaluer les politiques publiques. Ceci implique non seulement de s’avoir si la mesure prise entre rapidement en vigueur mais également de rechercher si elle répond aux besoins qu’elle est censé remplir. Encore cela n’est-il pas entièrement satisfaisant. Une mesure, bonne pour permettre d’atteindre un but déterminé peut s’avérer catastrophique dans d’autres domaines ou sous un autre angle.
Chaque mesure a non seulement une incidence sur l’élément qu’elle vise mais également sur des éléments connexes ou annexes. Si les effets négatifs sur ces éléments sur supérieurs aux avantages que la mesure procure sur l’élément qu’elle vise au premier chef, elle n’a pas d’intérêt public général et s’avère donc mauvaise en soit. Par exemple, L’idée qui préside à la réduction des cautions versées par les locataires aux bailleurs est de faciliter leur accession au logement. En soit l’idée est bonne. Mais les bailleurs peuvent avoir une autre approche. La caution sert surtout à s’assurer que le logement sera rendu dans un état permettant sa relocation rapide ou que le bailleur pourra avec la somme retenue remettre le logement en état en cas de dégradation. Si cette garantie disparaît, il n’est pas impossible que des bailleurs renonce à mettre en location leur bien ou à plus long terme qu’ils préfère ne plus construire de logements à louer. Si l’offre de location se raréfie, il deviendra plus difficile pour les locataires de trouver un logement. On le voit, dans ce cas, l’effet pervers de la mesure conduit exactement au résultat inverse de celui poursuivit par elle à l’origine. Il importe peut dès lors qu’elle soit rapidement et efficacement mise en œuvre si, à long terme, elle présente plus d’inconvénients que d’avantage.

On le voit l’évaluation des politiques publiques est nécessairement une opération délicate qui ne peut se résumer à une simple efficacité comptable à court terme. Quelle est l’efficacité de mesure permettant de diminuer le taux d’échec en première année de fac, si l’on déplace le problème en seconde année ? Ou en licence ? Et même si 80 % d’une classe d’âge atteint le niveau bac + 3, le marché du travail peut-il absorber une telle masse de diplômés sans qu’il en résulte une baisse du niveau moyen de rémunération à l’embauche de ces licenciés ?

Il faut donc s’interroger plus avant sur ce que l’on appelle un ministre efficace, surtout lorsque le ministre n’est plus le concepteur de la politique mais simplement celui chargé de la mettre en œuvre.

B. Mais surtout, la mesure annoncée est-elle vraiment nouvelle ? La réponse est claire : non ! On le sait, la recherche de l’efficacité des politiques publiques est une préoccupation ancienne. On peut en trouver des traces, pour ne parler que des projets les plus récents dans la conception du PPBS (planing programming budgeting system) aux Etats-Unis qui deviendra en France la RCB (rationalisation des choix budgétaires) à partir de la fin des années 60. Certes, la RCB ne fut pas une grande réussite. Mais il faut dire à sa décharge qu’elle fut appliquée au début d’une période de récession et que les administrations y ont plus vu une contrainte technocratique qu’un outil nécessaire. De même, la création en 1996 qu’un office parlementaire d’évaluation des politiques publiques n’a pas été couronné de succès. Mais ces échecs ont pourtant conduit à ce que la réflexion sur cette question se développe et finisse par convaincre tant les parlementaires que le gouvernement d’une nécessaire réforme de la procédure budgétaire.

En effet, l’idée de base de la LOLF (loi organique sur les finances publiques) de 2001 est bien celle-là : s’assurer de l’efficacité des politiques menées par un contrôle de l’efficacité des décisions financières qui permettent leur mise en œuvre. Un énorme travail de mise en place d’indicateurs de performance a donc été entrepris. Pour chacune des différentes missions de l’Etat des objectifs sont fixés et des indicateurs définis pour s’assurer que l’objectif est en passe d’être atteint. L’idée est simple : si avec une substantielle augmentation de crédits affectés à une politique, les objectifs fixés ne sont pas atteint, il ne faut pas renouveler les dépenses telles qu’elles. Combinée avec la justification des demandes de crédit au premier euro, il s’agit donc bien de s’assurer que les politiques publiques sont efficaces et efficientes. Lès documents budgétaires qui accompagnent la loi de finances de l’année comprennent donc toutes les informations nécessaires pour que les parlementaires puissent décider de la nécessité de la dépense publique. Leur nom est d’ailleurs bien clair : « projet annuel de performance ». Comprenant des tableaux sur plusieurs années, ils permettent de savoir si les objectifs fixés pourront être atteint. Ils sont complétés, au moment du vote de la loi de règlement, par les « rapports annuels de performance » qui permettent de s’assurer que les promesses faite lors des demande de crédit on été respectées. Il y a donc naissance d’un « chaînage vertueux » Lorsqu’en décembre 2007 le Parlement a adopté le budget 2008, il l’a fait en connaissant les effets des politiques mises en œuvre en 2006 puisque la loi de règlement de cet exercice a été examinée en juillet 2007. Il lui était donc possible de s’assurer que l’exécution du budget 2006 avait été efficace et avait permis de remplir les objectifs annoncés lors du vote de la loi de finances
2006.

- Nous sommes donc maintenant en présence de plusieurs centaines d’indicateurs ; ceux proposés par l’agence privée sont-ils différents de ceux utilisés dans la LOLF ? Et si oui, en quoi sont-ils plus « performants » que ceux-là ? Il y a là une question essentielle de méthode. En effet, les indicateurs de résultats sont nécessairement des éléments subjectifs. On nous dit que ceux retenus par l’agence privée à l’usage des « ministres » seraient parfaitement objectifs. On peut raisonnablement en douter s’ils sont seulement quantitatifs, comme cela semble devoir être le cas. Nous avons montré plus haut combien un indicateur quantitatif pouvait masquer les « effets pervers » d’une réforme. L’élaboration de ces indicateurs n’a semble-t-il pas été concerté. A l’inverse, ceux utilisés dans la LOLF ont été élaborés par le gouvernement mais en étroite collaboration avec le parlement. Autrement dit, le contrôleur et le contrôlé se sont mis d’accord sur les indicateurs les plus significatifs ce qui les rend nécessairement moins contestables. Du reste l’élaboration de ces indicateurs a nécessité plusieurs années de travail et ils sont encore aujourd’hui soumis à rectification pour améliorer la lisibilité qu’ils donnent de l’action publique. A partir de ces indicateurs, les commissions des finances des assemblées (mais surtout celle du Sénat jusqu’à présent) ont mis en place un mécanisme d’audition des ministres mais aussi, pour chaque programme composant une mission, des « responsables de mission » véritables chevilles ouvrière de la mise en œuvre des politiques publiques. Ces auditions dont les comptes-rendus sont facilement accessibles pour les citoyens permettent, en toute transparence, à chacun des protagonistes d’expliquer les ratés d’une politique tout autant que d’en mettre en exergue les succès. Le contrôle parlementaire de l’action ministériel existe donc déjà comme les indicateurs existent pour le réaliser. Fallait-il dans ces conditions doubler ce que la LOLF a récemment institué d’un mécanisme supplémentaire. Ne risque-t-il pas d’y avoir concurrence et même contradiction entre les deux contrôles. Il serait en effet amusant que le parlement conclue à l’inefficacité sociale d’une politique qui aurait été louée par les indicateurs quantitatifs de l’agence privée …

- Mais surtout, pour chaque mission, les indicateurs retenus par la LOLF se placent sous des angles différents selon qu’il s’agit d’analyser la performance de telle politique telle que la ressent l’usager, le contribuable ou le citoyen. Ces trois approches ne peuvent pas être les mêmes. On se doute que l’usager verra une bonne politique dans une amélioration du service quelque soit son impact financier. En revanche, le contribuable verra une bonne politique dans l diminution du coût du service. Enfin, le citoyen verra une bonne politique dans l’intérêt collectif de celle-ci alors que les précédents, usager et contribuable, ont nécessairement une vision plus individuelle. Qui peut contester qu’une politique diminuant le nombre de mort par accident soit une bonne politique. Mais cet objectif peut être atteint par plusieurs actions : améliorer le réseau routier ; diminuer la vitesse sur route ; améliorer les performances des services d’un hôpital spécialisé la médecine d’urgence. Dans le premier cas, l’usager est satisfait mais le contribuable l’est moins, dans le second le contribuable est satisfait l’usager les moins ; dans le troisième cas, on peut raisonnablement penser que les progrès dans la qualités des soins s’adresseront non seulement aux victimes des accidents de la route mais aussi à d’autres victimes (accidents domestiques par exemple) ce qui ne peut que satisfaire les citoyens qui ne sont pas automobilistes … On le voit, l’efficacité d’une politique n’est pas ressentie de la même manière selon l’angle choisi. Or l’intérêt des indicateurs lolfiques s’attachent à indiquer lequel de ces trois aspects ils permettent de vérifier. En est-il de même des indicateurs qui seront retenus par l’évaluateur privé pour les ministres ?

Pour conclure, nous dirons que l’annonce de l’évaluation des performances ministérielles comme elle a été annoncée pose plus de questions qu’elle n’en résout. Mais surtout, en cette période de révision constitutionnelle dont le but avoué est de vouloir revaloriser le rôle du Parlement n’est-il pas contre productif de retirer de facto au Parlement l’une de ses missions essentielles et selon nous là plus fondamentale dans le mesure où sont rôle en tant que législateur est de plus en plus réduit à celui de chambre d’enregistrement ? On peut d’autant plus s’en étonner que la clef de voûte de la réforme proposée par le Comité Balladur, est justement la revalorisation du rôle de contrôle du Parlement. Il faut donc suivre avec intérêt le cheminement des deux réformes qui se profilent à l’horizon. Nous y reviendrons évidemment.

Voilà le texte du communiqué de Matignon sur le projet de révision constitutionnel induit par l'éventuelle (... ?) ratification du traité de Lisbonne.

On suppose que la révision permettant la rétification ne sera qu’un ajout supplémentaire de la référence au traité de Lisbonne comme nous l’avions indiqué. A suivre …

"La garde des Sceaux, ministre de la Justice, a présenté un projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution.

Ce projet de loi procède aux modifications de la Constitution que le Conseil constitutionnel, par sa décision du 20 décembre 2007, a déclaré nécessaires pour que puisse être ratifié le traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé le 13 décembre 2007.

Il comporte, d’une part, des dispositions d’application immédiate qui permettront la ratification du traité par la France. Il adapte, d’autre part, la rédaction du titre XV de la Constitution au contenu du traité, par des dispositions qui deviendront applicables à partir de l’entrée en vigueur du traité.

Cette adaptation permettra de mettre en cohérence, à compter de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les termes de la Constitution avec les modifications que le nouveau traité aura apportées aux traités européens. Elle reconnaîtra, en outre, des prérogatives nouvelles à l’Assemblée nationale et au Sénat conformément à ce que prévoit le traité de Lisbonne, en ajoutant à la Constitution de nouveaux articles 88-6 et 88-7.

L’article 88-6 définit les conditions dans lesquelles chaque assemblée pourra s’assurer du respect, par les institutions de l’Union européenne, du principe de subsidiarité. Rendus destinataires de certains projets d’actes, l’Assemblée nationale et le Sénat pourront chacun adopter et adresser aux présidents des institutions européennes un avis motivé indiquant les raisons pour lesquelles le principe de subsidiarité pourrait être méconnu. Chaque assemblée pourra, en outre, saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’un recours contre un acte adopté qu’elle estimerait contraire au principe de subsidiarité.

L’article 88-7 organise la procédure permettant au Parlement, par le vote d’une motion adoptée en termes identiques par les deux Assemblées, de faire opposition à la modification des règles d’adoption de certains actes européens dans les cas prévus par les traités".