Le blog de Michel Lascombe

Comme chaque année (et pourtant on nous avait expliqué en 1995 que la session parlementaire unique allait les supprimer) le Parlement va siéger en session extraordinaire pendant le mois de juillet. On annonce que celle-ci devrait se prolonger jusqu’au environ du 24 juillet soit environ quatre semaines. Voici l’ordre du jour de cette session.

Il suffit de faire le compte des travaux que le Parlement va réaliser en 12 jours (il siège rappelons le trois jours par semaine …) pour se rendre compte de l’amélioration de la qualité du travail parlementaire que l’on peut attendre !

Voici donc cet ordre du jour à faire pâlir Stakhanov :

 

1° Le débat d'orientation des finances publiques.
2° L'examen et la poursuite de l'examen des propositions et projets de loi suivants :
― projet de loi organique prorogeant le mandat des membres du Conseil économique, social et environnemental ;
― projet de loi relatif à la gendarmerie nationale ;
― projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique ;
― projet de loi relatif à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie ;
― projet de loi organique relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte ;
― projet de loi relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et portant ratification d'ordonnances ;
― projet de loi de programmation relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement ;
― projet de loi relatif à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur internet ;
― projet de loi de développement et de modernisation des services touristiques ;
― projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 ;
― projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense ;
― proposition de loi réaffirmant le principe du repos dominical et visant à adapter les dérogations à ce principe dans les communes et zones touristiques et thermales ainsi que dans certaines grandes agglomérations pour les salariés volontaires ;
― proposition de loi relative à la lutte contre la fracture numérique ;
― proposition de loi visant à créer une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie ;
― projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République populaire de Chine sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements ;
― projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Sénégal sur la promotion et la protection réciproques des investissements ;
― projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de l'Inde sur le transfèrement des personnes condamnées ;
― projet de loi autorisant l'approbation de l'accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume d'Espagne sur les dispositifs éducatifs, linguistiques et culturels dans les établissements de l'enseignement scolaire des deux Etats ;
― projet de loi autorisant la ratification du traité sur le droit des brevets ;
― projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Malte tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune ;
― projet de loi autorisant la ratification de la convention sur les armes à sous-munitions ;
― projet de loi autorisant la ratification de la convention d'extradition entre la République française et le Royaume du Maroc ;
― projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume du Maroc ;
― projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord en vue d'éviter le doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur les gains en capital ;
― projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des Etats-Unis d'Amérique en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune ;
― projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre la France et la Belgique tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative et juridique réciproque en matière d'impôts sur les revenus ;
― projet de loi autorisant la ratification de l'accord entre l'Irlande, le Royaume des Pays-Bas, le Royaume d'Espagne, la République italienne, la République portugaise, la République française et le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d'Irlande du Nord, établissant un centre opérationnel d'analyse du renseignement maritime pour les stupéfiants ;
― projet de loi autorisant l'approbation de la convention de partenariat entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire ;
― projet de loi autorisant l'approbation du protocole relatif à la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) de la Méditerranée ;
― projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation internationale de la francophonie relative à la mise à disposition de locaux pour installer la Maison de la francophonie à Paris ;
― projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil des ministres de la République d'Albanie relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure ;
― projet de loi autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne visant à compléter l'accord relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière.
3° Une séance de questions par semaine.

 

Et oui maintenant, on le sait la séance des questions s’applique pendant les sessions extraordinaires. En revanche, comme nous l’avions dit le temps partagé des quatre semaines alternées ne s’applique pas. Le Gouvernement peut donc tout y mettre sans qu’il y ait une once réservée au contrôle parlementaire ou à l’opposition.

 

Et vive la révision constitutionnelle.

Le discours au Congrès pose une autre question. Elle est récurrente sous la V° République mais encore plus criante lorsqu’on voit la posture du Premier ministre durant l’intervention présidentielle.

A quoi sert le Premier ministre ?

A cette question, on connaissait trois réponses selon les cas de figure.

1. La majorité parlementaire est large et conforme à la majorité présidentielle (concordance).

Dans ce cas le Premier ministre sert d’une part de courroie de transmission entre le Président et sa majorité ; d’autre part, il sert de ‘fusible’ si la politique suivie est contestée. Le Président n’est pas directement en première ligne et donc, si ça ne marche pas, il change le Premier ministre tenu pour responsable de l’échec. Le Premier ministre garde pourtant un rôle important en tant que chef de la majorité parlementaire. Il utilise tous les mécanismes constitutionnels pour obtenir du Parlement le vote des lois voulues par le Président et défendues par lui. En effet, c’est lui qui dispose des armes permettant de domestiquer le Parlement et surtout la majorité si d’aventure elle avait des velléités de contester la politique voulue.

2. La majorité parlementaire est conforme à la majorité présidentielle (concordance), MAIS elle est faible, soit parce qu’elle est à peine majoritaire (quelques sièges de plus que l’opposition) soit parce qu’elle est composée de deux partis rivaux qui ont chacun un champion présidentiable potentiel.

Dans ce cas, le Premier ministre gagne en puissance et en indépendance. Puisqu’il faut non seulement s’assurer de plaire à la majorité parlementaire mais aussi éviter des défections qui pourraient lui être fatale, le Premier ministre, utilisant encore un arsenal plus vaste de mécanismes constitutionnels (lois d’habilitation, vote bloqué et 49 al. 3) peu avoir une certaine autonomie et mener sur certains points SA propre politique. Le Président se trouve alors réduit aux seules questions diplomatiques et militaires de ce que l’on qualifie parfois de « domaine réservé ». Bref, le Premier ministre est d’autant plus puissant que le Président est politiquement affaibli par la faiblesse de la majorité qui le soutient. Ce sont là des périodes intéressantes, comme 1958-1962 avec M. Debré, 19167-1968 avec G. Pompidou, 1976 (mais plus encore 1978)-1981 avec R. Barre ou 1988-1991 avec M. Rocard. Pour expliquer cette situation on rappellera simplement une phrase. Interrogeant R. Barre à propos d’une lettre que lui avait envoyée le Président Giscard d’Estaing pour « fixer les orientations des six prochains mois », un journaliste obtint comme réponse : « Il n’y a rien là qui mérite un quelconque intérêt ». Et toc …

3. La majorité parlementaire est opposée à la majorité présidentielle (cohabitation).

Dans ce cas, c’est le Premier ministre qui gouvernement. La Constitution est respectée à la lettre : « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation » (art. 20 C.). N'insistons pas.

 

Nous ne sommes dans aucun de ces cas.

Certes c’est du premier cas dont on se rapproche le plus, mais …

- Mais d’une part, jamais un président ne fut aussi actif et prompt à endosser les habits de Premier ministre. Comme l’a dit avec humour J.-L. Borloo « N. Sarkozy est le seul à avoir du être élu Président de la République pour enfin être Premier ministre ». Certes, dans beaucoup de cas (sauf peut-être les débuts du septennat de J. Chirac qui d’emblée, furent ternis par la nécessité de faire une politique contraire avec celle préconisée durant la campagne) les débuts de mandat présidentiels ont été marqué par l’importance du rôle du Président. Que ce soit G. Pompidou qui voulu doter chaque foyer français d’un lave-linge, de V. Giscard d’Estaing qui imposât l’abaissement de l’âge de la majorité et l’IVG en grande partie contre sa majorité, ou F. Mitterrand qui imposât que les 39 heures fussent payées 40, tous les Président ont dans les premiers temps gouverné. N. Sarkozy le fait avec plus d’ostentation : on sait médiatiquement qu’il décide, ce que les autres cachaient peut-être plus. Il faut dire que les hommes ne sont pas étrangers à cette situation. D’une part N. Sarkozy est un « hyper actif » mais il a pris soin de choisir comme Premier ministre quelqu’un qui avait écrit que l’on pouvait supprimer la fonction de Premier ministre (F. Fillon, La France peut supporter la vérité, Albin Michel 2006).

- Mais d’autre part, jamais un Premier ministre n’avait eu affaire à si forte partie à l’assemblée en la personne du président du groupe majoritaire. Le Premier ministre qui devrait être le chef naturel de la majorité parlementaire ne joue même pas ce rôle dès lors que J.-F. Copé tient les députés UMP comme jamais un président de groupe ne l’avait fait. Même X. Bertrand, envoyé à l’UMP et de retour à l’Assemblée pour tenter de remédier à cette situation, e semble pas pouvoir lutter contre le poids politique à l’Assemblée de J.-F. Copé.

 

Bref notre Premier ministre est pris en sandwich entre deux Présidents : le Président de la République qui gouverne, et le Président du Groupe parlementaire qui souhaite co-légiférer. Dans ces conditions, il n’y a plus de place pour le Premier ministre.

Du moins pour l’instant.

Qu’en sera-t-il dans 5 ans ?

Lorsque N. Sarkozy sera à la moitié de son second mandat et que ni X. Bertrand, Ni J.-F. Copé n’auront réussit à être le seul présidentiable de l’UMP, les parlementaires n’auront-ils pas tendance à rechercher l’appui de l’un ou de l’autre des rivaux potentiel et à ne plus trop soutenir celui qui, de l’Elysée, fera déjà figure de passé.

Alors, le Premier ministre peut jouer un rôle essentiel, tellement essentiel qu’il pourrait, pourquoi pas, ravir aux deux rivaux la place qu’ils convoitent et se présenter à son tour au suffrage des français.

Encore un mot sur ce ‘lundi du message’.

Comme nous l’avions annoncé, avant même de pouvoir écouter le Président de la République, il convenait que le congrès organise sont règlement. Cette procédure étant nouvelle elle n’était pas organisée.

Outre un ‘toilettage’ sans réelle importance, le règlement du congrès s’est donc augmenté d’un article 23 qui dispose :

1 Le Président de la République peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès. À l’heure fixée pour sa déclaration il est introduit dans l’hémicycle sur l’ordre du Président du Congrès, lequel lui donne aussitôt la parole. Sa déclaration terminée, le Président de la République est reconduit hors de l’hémicycle dans les mêmes formes. La séance, au cours de laquelle aucun des membres du Congrès n’est autorisé à intervenir, est ensuite suspendue ou levée.

2 La séance peut être reprise pour un débat sur la déclaration du Président de la République hors la présence de celui-ci. Ce débat est de droit lorsqu’il est demandé par le président d’un groupe de l’une ou l’autre des deux assemblées au plus tard la veille de la réunion du Congrès à midi. Il peut également être décidé par le Bureau du Congrès.

3 Dans le cas où la déclaration du Président de la République donne lieu à un débat et sauf décision contraire du Bureau du Congrès, chaque groupe dispose d’un temps de parole de dix minutes pour l’orateur qu’il désigne. Un temps de parole de cinq minutes est attribué au député ou au sénateur n’appartenant à aucun groupe qui s’est fait inscrire le premier dans le débat.

4 Les inscriptions de parole sont faites par les présidents des groupes. Au vu de leurs indications, le Président du Congrès détermine l’ordre des interventions.

5 Aucun vote, de quelque nature qu’il soit, ne peut avoir lieu.

Le Conseil Constitutionnel s’est prononcé immédiatement après l’adoption de la résolution modifiant le règlement du Congrès () qu’il a estimé conforme à la Constitution.

On reste malgré tout étonné par le ‘débat’ qui est ainsi organisé : 10 minutes par groupes, un orateur par groupe, cinq minutes pour le premier des non inscrits. Bref, en mettant les choses au mieux (au pire) si tous les groupes s’expriment, le tout ne doit pas durer plus de 2 heures … Voilà qui montre quelle peut être la portée d’un tel débat et la nécessité qu’il y a à en provoquer un autre (mais l’insiste trop peut-être). Cette fois, compte tenu de l’absence de certains groupes et du silence d’autres le débat a duré de 16 h 10 à 17 h 20 …

Deux remarques :

a) N’est-il pas paradoxal que les ‘congressistes’ continuent de siéger par ordre alphabétique alors que désormais le congrès est plus qu’une simple assemblée ratifiant les révisions constitutionnelles. Le règlement se référant aux groupes politiques, les parlementaires devraient siéger par groupe soit combiné soit assemblée par assemblée.

b) On redonnera les termes de l’art. 51-1 C. :

Le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'aux groupes minoritaires.

Il ne me semble pas lire, dans le règlement du Congrès de dispositions allant dans ce sens … il est vrai que, comme l’opposition se définit par rapport au ‘Gouvernement’ et à la politique qu’il « détermine et conduit » (art. 20 C ;) et non par rapport au ’Président de la République’ qui, on s’en souvient, « assure par son arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs publics » (art. 5 C.) … il ne peut donc y avoir d’opposition au Président de la République qui, en théorie, n’est plus le chef un parti politique.

On voit encore (mais j’insiste à nouveau) le hiatus qui vicie la formule et la cohérence constitutionnelle : pourquoi le Président de la République vient-il devant le Congrès exposer son programme politique ? Et ce sans débat et sans vote et sans responsabilité.

Revenons donc un instant sur le message président ei de lundi 22 juin 2009. Nous proposions que l’opposition réagisse à ce message par le dépôt d’une motion de censure. Nous avions proposé un texte permettant de montrer qu’en fait, la motion, par delà le Premier ministre à qui elle s’adresse oralement, visait le Président de la république. Il s’agissait de faire entrer la responsabilité du Président de la République devant l’Assemblée nationale par une petite lucarne où elle était déjà passée, subrepticement en 1962. Si l’on admet qu’en droit constitutionnel se sont les pratiques qui font les coutumes puis enfin les règles, on pouvait espérer soit conduire à une disparition de facto du message devant le congrès du fait du risque qu’il présentait soit à un changement de régime plus profond.

Alors que l’idée pouvait avoir séduit (Libération), elle ne fut pas mise en œuvre. Dommage. L’opposition et surtout le PS est encore une fois restée au milieu du guet : « écoute sans participation au débat », c’est tout. C’est pue, c’est trop peu. Certes la non participation au débat avait un sens (nous y reviendrons) mais elle avait un sens relatif uniquement à l’organisation d débat lui-même. En revanche, elle n’avait pas pour effet de marquer que la nouvelle technique de discours présidentiel était largement en contradiction avec les principes de base d’un régime parlementaire, ce qu’est, ne l’oublions pas, al V° République.

Certes, il existe des discours prononcés par les chefs d’Etat devant les parlements dans des régimes parlementaires. Certes par le passé ces discours avaient une grande importance. Mais depuis longtemps en fait ces discours ne sont plus que des souvenirs d’un passé révolu. Le discours du Trône prononcé par le Monarque britannique montre bien cette évolution. La Reine lit un texte rédigé par le Premier ministre … C’est un peu le monde à l’envers par rapport à notre tradition antérieure à 2008, En France les discours présidentiels étaient lus par le Premier ministre.

Quant à dire, comme on l’a beaucoup entendu sur les ondes, que le discours de N. Sarkozy s’apparente à celui de Président des Etats-Unis sur l’état de l’Union, c’est évidement faux. Nous ne sommes pas en régime présidentiel. Le Président des Etats-Unis, vient devant le Congrès pour prononcer un discours. Il est invité par le Congrès qu’il ne peut pas dissoudre (en tout ou partie). Le discours porte sur l’état de l’Union car nous sommes dans un Etat fédéral et les représentants des états (sénateurs) et du peuple (chambre des représentants) qui siègent à Washington doivent être informé sur le fonctionnement du fédéralisme. Rien de tout cela en France, pays unitaire dans lequel le Président peut dissoudre l’Assemblée nationale et qui CONVOQUE le congrès pour s’exprimer devant lui.

Dès lors on comprend bien qu’il y a là un mélange des genres dangereux. Le Président peut convoquer le Congrès pour s’exprimer physiquement devant lui, peut dissoudre l’Assemblée, partie du Congrès, nomme le Premier ministre qui est chargé de mettre en œuvre la politique du Président MAIS ce Président est irresponsable politiquement. Tout cela n’a pas de sens ou plus exactement à un sens précis, mais nous y reviendrons dans un autre billet.

Alors pourquoi ne pas avoir montré cette anomalie en déposant une motion de censure contre le Gouvernement, seul responsable devant le Parlement en régime Parlementaire. On se perd en conjectures.

Un bruit a couru mais ne vaut sans doute que ce que valent les bruits : Le Premier ministre devait, disait-on engager la responsabilité de son gouvernement sur le fondement de l’art. 49. al. 1. De son gouvernement mais duquel ? Un autre bruit … : Pour couper court à toute velléité de motion de censure, le Premier ministre démissionnerait. La motion ayant été déposée contre un gouvernement démissionnaire, elle ‘tombe’ est n’est pas discutée … Dans ces conditions, inutile de déposer une motion puisqu’elle ne sera pas discutée et que le Premier ministre va de toute façon demander un vote de confiance.

Cette dernière possibilité est encore ouverte. Rien dans la Constitution n’oblige le Premier ministre à demander ce vote à la suite de la nomination d’un nouveau gouvernement et, évidemment encore moins à la suite d’un simple remaniement. Mais rien ne l’interdit non plus. Le Premier ministre a le choix du moment pour engager la responsabilité de son gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale ; il peut donc encore le faire. Mais pour l’instant nous ne voyons rien venir. L’engagement de responsabilité en vertu de 49 al. 1 supposant une délibération en Conseil des ministres, il ne semble pas qu’il en soit question dans les prochains jours.

Alors la rumeur a-t-elle était entretenue pour aboutir à se résultat ? Certains se sont-ils persuadés eux-mêmes que les choses iraient comme cela et qu’il était donc sans intérêt de provoquer un vote de censure ? La question reste sans réponse mais l’occasion elle, est manquée.

Il y aura peut-être un autre discours présidentiel après la victoire de l’UMP aux élections régionales de 2010. Alors peut-être y aura-t-il une réaction de l’opposition.

Il est donc temps de dire quelques mots du gouvernement Fillon II remanié. J’ai attendu un peu pour interroger l’un des meilleurs spécialiste de la question : Gilles Toulemonde (Lille 2). Avec son comparse Harold Desclodures (ULCO), Gilles a étudié et continu de suivre toutes les modifications de Gouvernement depuis le début de la V° République. Ils sont tous les deux auteurs d’une étude sur cette question parue à la RDP : « Les décrets relatifs à la composition du gouvernement. Recherche d’une cohérence », RDP, 2004, p. 33. Certes, mes propos ne les engagent pas mais j’ai tenu, avant d’écrire de m’assure que je ne me troupais pas ou du moins pas trop.

 

Première remarque : La presse va vite en besogne. Elle nous parle du Gouvernement Fillon IV. Que nenni ; c’est bien le gouvernement Fillon II. Le décompte des gouvernements se fait dès lors que le Premier ministre démissionne, entrainant la démission du Gouvernement dans son entier ; ce n’est pas le cas en l’espèce ; il n’y pas eu de démission de F. Fillon qui n’a pas été renommé dès lors. On ne doit donc pas compter ce remaniement comme un nouveau Gouvernement mais simplement comme un remaniement. Le Gouvernement Fillon I a duré le temps séparant la présidentielle des législatives de 2007. Comme il est de coutume, le Premier ministre a présenté la démission de son Gouvernement au lendemain des élections législatives. Depuis, F. Fillon se succédant à lui-même en juin 2007, n’a jamais démissionné ; c’est donc toujours le gouvernement Fillon II. Du reste, le décret de ce 23 juin 2009 en atteste puisqu’il renvoi au « décret du 18 juin 2007 portant nomination du Premier ministre ».

 

Deuxième remarque : le texte est très mal ficelé. Il nomme des ministres ou secrétaires d’Etat à certains postes (art. 1 et 2) puis met fin aux fonctions des titulaires de ces portefeuilles (art. 3). La logique aurait voulu que l’article 3 soit le premier et que les articles 1 et 2 deviennent 2 et 3.

 

Troisième remarque : Les visas comportent une erreur. Il est en effet fait référence au « décret du 19 juin 2007 relatif à la composition du Gouvernement », c’est-à-dire au décret composant le Gouvernement Fillon II. Mais si l’on s’en tient à ce seul décret, on ne peut rien comprendre au remaniement actuel. En effet, le Gouvernement Fillon II a été modifié déjà à plusieurs reprises. Les visas auraient donc du se lire de la manière suivante : Vu le décret du 19 juin 2007 modifié  relatif à la composition du Gouvernement ».

 

Dernière remarque : il aurait fallu, un fois pris de décret modifiant la composition du Gouvernement republier un décret complet avec l’ensemble des membres du Gouvernement maintenus, réaffectés et nouveaux. C’est en effet le seul moyen de connaître l’ordre protocolaire des ministres. Cet ordre est intéressant pour savoir qui assure l’intérim du Premier ministre par exemple ; cette fonction est assurée par le premier des ministres dans l’ordre protocolaire puis le suivant s’il en est besoin et ainsi de suite. Certes, dès lors qu’il y a un ministre d’Etat, c’est lui qui est en tête de liste. Jusqu’alors, J.-L. Borloo était le seul ministre d’Etat donc le premier. Depuis le 23 juin 2009 M. Alliot-Marie est aussi ministre d’Etat. Est-elle placée protocolairement avant J.-L. Borloo ? Sans doute non mais cela n’est pas certain d’autant que traditionnellement, le garde des sceaux est toujours très haut dans la hiérarchie ministérielle. Mais de toute façon dans l’hypothèse où il faudrait faire appel au troisième dans l’ordre protocolaire, personne ne peut dire actuellement qui il est.

 

Voilà donc ce que ce décret suscite comme commentaire au juriste. Je reviendrai plus tard sur le discours de Versailles et ses suites.

Voilà donc le remaniement annoncé. Il est plus important que prévu et nous ne reviendrons pas sur tout ce que la presse en dit. Sur le fond du droit, je me réserve encore une journée de réflexion. Pour éviter de dire des bêtises, je dois faire quelques recherches. Reste les remarques d’ordre plus politiste que, bien qu’étant juriste, je vais m’autoriser.

Le gouvernement tel qu’il est conçu par l’actuel président de la république est avant tout un ‘casting’, un générique et mieux encore un générique fait pour la télévision et non pour le cinéma. Ce qui compte, bien plus que la compétence (même si elle n’est pas toujours absente, c’est le côté ‘vendeur’ pour la télévision. Quoi de plus normal alors que, à l’heure où les journaux de vingt heures font le plein de ‘ménagères de moins de 50 ans’ (selon l’expression si élégante de médiamétrie) l’annonce de la composition nouvelle du gouvernement soit faite. Il eut été dommage de devoir attendre mercredi matin et gâcher ainsi une belle séquence pour le téléspectateur, avec suspens et rebondissement. Pourtant, est-il absolument certain que cela soit pleinement délibéré. Après tout ne pouvait-on pas profiter des JT du mercredi soir et respecter ainsi le ‘timing’ annoncé par le Président lors de son intervention devant le congrès (j’en profite pour dire que je reviendrai sur cette question aussi mais un peu plus tard pour les mêmes raisons que celles indiquées ci-dessus … quelques recherches encore à faire). Certes mais alors il fallait reporter le traditionnel ‘conseil du mercredi’. Ce n’est pas essentiel mais cela aurait sans doute pu être interprété aussi comme la conséquence d’une difficulté à trouver les stars gouvernementales. De tout façon, F. Mitterrand n’avait-il pas défloré le sujet et surtout mangé le ‘coup médiatique’ que sa nomination devait provoquer. Il est vrai que F. Mitterrand a violé tous les codes traditionnels dans matière de nomination dans un gouvernement. Annoncer que l’on est nommé au gouvernement avant même que l’annonce en soit faite par l’Elysée est d’une rare goujaterie. Or F. Mitterrand est sans doute bien élevé et l’on peut penser qu’il n’a pas mangé la consigne sans que cela ne soit su de Paris. Il est vrai que pour se trouver mercredi au Conseil des ministres il fallait certainement avoir quitté la « Villa Médicis » mardi dans la soirée et qu’il fallait là-bas donner au moins une bonne raison à ce départ précipité. La fuite, sans être organisée (et encore) était sans doute prise en compte, d’autant qu’elle augmentait l’intérêt de l’annonce de la composition nouvelle du Gouvernement. Nombreux étaient sans doute ceux qui voulaient savoir si F. Mitterrand allait bien devenir ministre de N. Sarkozy.

Les choses sont telles d’ailleurs que cette information à occulté pratiquement toutes les autres. Se souvient-on encore des autres noms des entrants ou des sortants en fin de JT ce mardi … Que nenni. Tout le monde (enfin tout le monde médiatico-télévisuel) ne parle que de ça : un enfant de la télé (il a d’ailleurs fait entré la télé à la Villa Médicis …) et un neveu de ‘tonton’ (prémonitoire) oint le Gouvernement. Je poserai simplement une question … Ne va-t-on pas revoir revenir Georges-Marc Bénamou à Rome ? Ou Olivier Poivre d’Arvor ?

Quant aux autres nouveaux et partants justement :

On signalera le départ de

- C. Boutin. C’était attendu mais longtemps on a pensé qu’un strapontin pourrait lui être fabriqué sur mesure. Il est vrai que faire de cette ministre un secrétaire d’état été déjà un manque évident de courtoisie. Mais en plus attribuer à l’ancienne titulaire du logement le portefeuille des prisons était à tous le moins cocasse surtout après que le Président ait parlé de la question comme une honte de la République (ce qui est du reste tout à fait vrai).

- B. Laporte. Erreur de casting évidente. Il avait déjà fallu lui retirer la jeunesse … L’affaire est entendue, les professionnels de la profession à la tête d’un ministère de la profession ce n’est jamais une réussite. Il reste à B. Laporte à se recentrer sur ces fondamentaux … dont on ne sait plus c’est le ballon ovale ou la roulette.

Les autres font les frais de mauvaise gestion de leur domaine : C. Albanel qui n’avait pas vu venir le Conseil Constitutionnel ; Y. Jégo qui n’a pas su empêcher la grève général outre-mer, R. Karoutchi qui n’est pas parvenu à dominer les parlementaires et en particulier les députés emmenés par J.-F. Copé

Le départ de A. Santini est plus inexplicable ; il n’a d’ailleurs pas été vraiment commenté dans les médias. Pauvre A. Santini, lui qui chaque année ou presque obtenait le prix de l’humour politique n’ pas vraiment fait recette depuis qu’il est au Gouvernement. Il reviendra au Sénat et avec lui les petites phrases assassines qui font tellement rire.

On signalera parmi les huit l’arrivée de

- Henri de Raincourt aux relations avec le parlement. C’était l’homologue de J.F. copé au Sénat … Il connait aussi bien les rouages parlementaires que son alter égo de l’assemblée et sait sans doute mieux tenir ses troupes … Surtout les Sénateurs qui, il faut bien le reconnaître ont depuis quelques années une fâcheuse tendance à sur modifier les textes en débat.

- Marie-Luce Penchard ou Mlle Michaux-Chevry qui reprend le portefeuille de l’outre-mer détenu par sa mère actuellement Sénatrice après avoir été membre du Conseil Economique et Social. Elle (Lucette) fut un temps Maire de Goubeyre ; les spécialistes de droit public financier ne peuvent pas l’avoir oublié. Indiquons simplement que M.-L. Penchard vient d’être battue aux élections européennes …

- Nora Berra devient ‘secrétaire d’Etat aux aînés’. Il y avait longtemps qu’on ne nous avait pas inventé un titre aussi drôle. En fait depuis le secrétariat d’état à la solidarité entre les générations. Les ‘aînés’ apprécieront sans doute cet intitulé … Elle vient d’être élue aux élections européennes On rappellera que les elus de la majorite c’étaient engagés à signer à Strasbourg

- Christian Estrosi joue en fait un retour. Il avait quitté le Gouvernement Fillon II pour se consacrer à plein temps à son poste de maire. Voilà qui est dit.

Enfin reste le jeu de chaises musicales mais il a suffisamment été commenté pour ne pas y revenir

 

Voilà donc la première utilisation de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 mettant en place la possibilité pour le Président de la République de s'adresser à la représentation nationale. Jusqu'alors, reste du cérémonial chinois mis en place sous Monsieur Thiers en 1873, le Président ne pouvait que rédiger un message à l'adresse du Parlement et le faire lire soit par le Premier ministre, soit par l'un ou l'autre président des assemblées devant les députés ou les sénateurs, debouts ... Enfin, debout selon la tradition car, si la Constitution obligeait que les messages fussent lus, elle n'imposait pas la station verticale. Ce mécanisme reste. Le Président peut donc toujours faire lire des messages. Pourtant, souhaitant pouvoir s'adresser aux parlementaires français comme il peut s'adresser devant tous les parlements du monde, directement, N. Sarkozy a voulu que la Constitution soit révisée. On ne reviendra pas sur le cérémonial imposé par le constituant de 2008. il est sans doute éloigné de la volonté présidentielle. Le Président souhaitait pouvoir s'adresser à l'Assemblée nationale surtout et sans doute sans trop de 'cérémonie'. Il ne peut intervenir que devant les deux assemblées réunies en Congrès, ce qui suppose qu'il convoque celui-ci et que l'ensemble des parlementaires se déplace à Versailles. On s'approche d'un cérémonial qui, s'il n'est plus chinois, est à tout le moins lourd, obligeant le Président de la République à intervenir dans la capitale des 'Versaillais', et dans le Château des Rois.

Outre le faste et le coût de cette véritable cérémonie, son caractère spontané est largement dénaturé. Si ce n'est pas le discours du trône (connu en Grande-Bretagne), cela n'en est pas loin. Mais ce n'est pas non plus le discours sur l'Etat de l'Union (connu aux Etats-Unis d'Amérique). Dans le Premier cas, le discours royal est écrit par le Premier ministre et le monarque n’a aucune part dans son contenu ; dans le second cas, c’est le Président des Etats-Unis qui honore le Congrès en venant s’exprimer devant lui et non l’inverse comme cela semble devoir être vécu en France.

Le 22 juin prochain, N. Sarkozy va donc, pour la première fois, utiliser ce droit nouveau. Donnons quelques éléments pour apprécier l'évènement à sa juste valeur.

D'abord, les règles constitutionnelles. Le discours se prononcé directement par le Président de la République. Une fois l'allocution terminée, il quittera l'hémicycle et le Château. Les parlementaires pourront débattre. En revanche, ils ne pourront pas noter. Voilà les grandes lignes que fixe la Constitution. On le voit, le texte constitutionnel est particulièrement laconique. Il faudra apporter des précisions en particulier quant aux modalités d'organisation du débat qui suivra le discours. Qui pourra s'exprimer et combien de temps ? La majorité et l'opposition seront elles traitées à égalité ou à la proportionnelle de groupes ? Les Sénateurs et les députés auront-ils le même temps de parole ? Autant de questions qu'il convient de régler. Il est donc nécessaire que le Congrès se dote d'un règlement pour fixer ces points de droit. Or, pour ce doter d'un règlement le congrès doit être réuni ... Il faut donc imaginer que le Congrès commencera par fixer son règlement avant que le Président ne puisse s'exprimer. Mieux, le règlement des assemblées doit obligatoirement être soumis au Conseil Constitutionnel avant d'entrer en application. Le Conseil ayant estimé que cette disposition de l'art. 61 C. s'applique au Congrès (Cons. const. 20 déc. 1963, n° 63-24 DC ; 28 juin 1999, n° 99-415 DC), il faudra que le Conseil se prononce sur la constitutionnalité du règlement avant l'intervention présidentielle ! Il convient donc que le Conseil constitutionnel siège et attende l'adoption du règlement par le Congrès. Les congressistes peuvent-ils présenter un mémoire contestant la constitutionnalité de tel ou tel point ? Par exemple, dans le cas où l'opposition estimerait qu'elle n'a pas un temps de parole suffisant soulever la constitutionnalité du règlement du Congrès par rapport au nouvel article 51-1 C qui dispose :

« Le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires »

Dès lors que le congrès n’est plus une simple assemblée constituante comme il l’était jusque là, il n’y a pas de raison pour que cette disposition ne s’applique pas en son sein. C’est d’autant plus vrai, nous semble-t-il, que justement le règlement du congrès est considéré comme un règlement d’assemblée parlementaire par le Conseil constitutionnel.

Ensuite les conséquences inconnues de la mise en œuvre de ce nouveau mécanisme. On le sait, conformément aux principes traditionnelle de la séparation des pouvoirs, le Président de la République n'est pas politiquement responsable (art. 67 et 68 C.). Il n'en reste pas moins que, venant présenter devant le Parlement réuni en Congrès ce qui ne manquera pas de ressembler à un programme, la question de la responsabilité politique du Président devant le Parlement se pose ou se posera. Certes, comme nous venons de le dire, il n'y a pas de vote après l'intervention présidentielle. Oui. Mais cela n'est vrai qu'au Congrès. Rien n'interdit aux députés de l'opposition, une fois rentrés au Palais Bourbon, de déposer une motion de censure. Certes, celle-ci visera le Gouvernement et non le Président. Mais en rédigeant la potion comme ceci :

"L'assemblée nationale,
considérant que le Gouvernement va mettre en œuvre les éléments de programme présenté par le Président de la République lors de son intervention devant le Congrès le 22 juin 2009 ;
considérant que ce programme ne répond pas à la situation économique et sociale qui découle de la crise et que plutôt que d'en limiter le effet, il risque de les aggraver ;
Censure le Gouvernement"

Le tour est joué. C'est bien gouvernement qui est mentionné MAIS, à travers lui, c'est le Président de la République qui est visé. On se retrouve dans la même situation qui, en 1962, devait conduire à la démission du Gouvernement Pompidou suite à une motion de censure faisant écho à la volonté de De gaulle de faire élire le Président au suffrage universel direct. C’est un peu du billard à trois bandes mais c'est efficace. Certes, on sait d'avance que le Gouvernement ne sera pas renversé cette fois. Mais à force, peut-être qu'un jour un gouvernement pourrait l'être. La motion visant en fait le Président, comment pourrait-il ne pas tirer lui aussi les conséquence d'un vote hostile de l'Assemblée nationale.

On voit donc qu'il y a dans cette procédure, un grand intérêt pour l'opposition. Elle peut en dénonçant devant le Conseil Constitutionnel le règlement du Congrès montrer que le rééquilibrage des pouvoirs entre l'exécutif et le législatif n'est qu'un leurre et que l'opposition est en fait empêchée de s'exprimer ; elle peut contester directement les propos présidentiels, non seulement lors du débat à Versailles mais ensuite encore lors du débat de censure. Alors pourquoi, dans ces conditions, s'interroger sur l'intérêt qu'il y a à se rendre à Versailles. La Constitution s'applique ; elle est la règle commune même si elle n'a été adoptée qu'à deux voix de majorités. Il suffit d'en tirer tout ce qu'il est possible d'en tirer et d'en faire bon usage. La politique de la chaise vide est sans doute spectaculaire ; elle est inefficace dans ce cas. Faire en sorte que la responsabilité présidentielle naisse est bien plus intéressant. On répondra que la chaise vide n’interdit pas de poser la confiance devant l’Assemblé ensuite. Certes, mais la force du débat parlementaire devant le Congrès est essentielle pour que les arguments puissent ensuite en être repris devant l’Assemblée nationale avec encore plus de force. Dans tous les cas, ne pas participer serait donc s’affaiblir et laisser libre l’expression présidentielle sans vouloir la contrôler. Enfin, n’y aurait-il pas quelques paradoxe à souhaiter pouvoir répondre à l’issue de chaque intervention politicienne du Président de la république et ne pas utiliser ce droit lorsqu’on en dispose.

 La complexité de la procédure du Congrès et le risque de voir se développer la fronde des députés à chaque intervention de ce type sont sans doute les moyens les plus efficaces pour éviter que ce genre de discours se répète à l’envie.

On parle beaucoup des modifications administratives qui pourraient affecter Paris, la Petite et la Grande couronne … Depuis le dépôt du rapport d’E. Balladur ‘il est temps de décider’, chacun s’exprime et y va de son commentaire sur ce que pourraient être autant les contours que les pouvoirs de ce futur ‘Grand Paris’.
Tout le monde ?
Non !
Il y a au moins une personnalité politique qui n’a pas couru les ondes, les gazettes et les lucarnes magiques : Christian Blanc.
Pourquoi s’intéresser à son silence, me direz-vous ? Sans doute à cause de sa fonction. Depuis près d’un an Monsieur Blanc est secrétaire d’Etat au Développement de la région capitale …
Simplement pour cela.
Mais, pour paraphraser un humoriste, 'vous n'êtes pas obligé de me croire'.

Il faut dire que les choses sont loin d’être claires. Les dispositions de l’article 42 de la Constitution sont-elles en vigueur ou non ? 0 s’en tenir au texte de la Constitution, ‘oui’. Elles sont entrées en vigueur le 1er mars 2009.
Dès lors le mécanisme prévu par cet article des quatre semaines alternées est en vigueur. On devrait donc retrouver sur le site de l’Assemblée nationale l’indication des différentes semaines : deux semaines pour l’ordre du jour fixé par le Gouvernement, une semaine de contrôle dont l’ordre du jour est fixé par la Conférence des président de chaque assemblée et une semaine de jachère laissée libre pour un ordre du jour composé de propositions de loi (une journée par mois étant réservée à l’opposition et/ou à la minorité) et des textes prioritaires parmi lesquels les textes adoptés par l’autre assemblée depuis plus de six semaines.
On trouve d’ailleurs un calendrier prévisionnel dans un document émanant de la présidence et qui propose la répartition suivante pour le mois de mars :
- semaines gouvernementales : du 2 au 13 mars
- semaine parlementaire (qualification impropre, il faut comprendre ‘jachère’) : du 16 au 20 mars avec la journée mensuelle de l’opposition affectée au groupe « SCR » (socialiste, radicaux ) le jeudi 19
- semaine de contrôle : du 23 au 27 mars.

Voilà qui, sous certaines réserves en particulière pour la semaine de jachère est assez proche de la volonté du constituant.

Or et c’est là que la surprise est totale on trouve encore sur le site de l’Assemblée les détails suivant pour l’ordre du jour des semaines du 16 au 27 mars :

MARDI 17 MARS
A 15 heures
- Questions au Gouvernement
- Fixation de l'ordre du jour
- Débat sur l'OTAN
- Discussion de la proposition de loi tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises (no 1227)

A 21 h 30
- Suite de la discussion de la proposition de loi tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises (no 1227)

MERCREDI 18 MARS
A 15 heures
- Questions au Gouvernement
- Sous réserve de son dépôt, discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2009

A 21 h 30
- Sous réserve de son dépôt, discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2009

JEUDI 19 MARS
A 9 h 30
- Sous réserve de son dépôt, suite de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2009

A 15 heures
Sous réserve de son dépôt, suite de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2009

A 21 h 30
- Sous réserve de son dépôt, suite de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2009

MARDI 24 MARS
A 9 h 30
- Questions orales sans débat

A 15 heures
- Questions au Gouvernement
- Fixation de l'ordre du jour
- Débat d'initiative parlementaire sur les suites de la mission d'information de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, sur les maisons de l'emploi

A 21 h 30
- Deuxième lecture du projet de loi organique, modifié par le Sénat, relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution (no 1487)

MERCREDI 25 MARS
A 15 heures
- Questions au Gouvernement
- Questions à un ministre

A 21 h 30
- Suite de la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi organique, modifié par le Sénat, relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution

JEUDI 26 MARS
A 9 h 30
- Questions orales sans débat

A 15 heures
- Débat d'initiative parlementaire sur le bilan de santé de la politique agricole commune

A 21 h 30
- Suite de la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi organique, modifié par le Sénat, relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution


Que constate-t-on ?
Tout d’abord que le jeudi 19 mars théoriquement réservé au groupe d’opposition socialiste va être consacré au PLFR pour 2009. Curieux !

Ensuite que la semaine de contrôle est essentiellement occupée par des questions orales sans débat … donc d’un intérêt à tout le moins limité dans la mesure ou le ministre ayant répondu, le parlementaire auteur de la question ne dispose pas de la possibilité de relancer.

Mais surtout, et c’est le plus inquiétant, que la semaine de contrôle est une ‘semaine de contrôle de jour’ ; les séances de nuit sont consacrées à l’étude du projet de loi organique relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution c’est-à-dire en particulier sur le droit d’amendement parlementaire … dont l’opposition dit justement qu’il est un moyen de museler l’opposition ; quelle ironie.

Voilà donc le contrôle parlementaire bien réduit. Pourquoi les séances de nuit sont elles exclues du ‘contrôle’ ? La constitution indique bien que c’est la semaine qui y est consacrée. Certes prioritairement mais quand même pour une première semaine, il y avait surement à contrôler. Ne pouvait débattre du dernier rapport de la Cour des comptes ? De plus, il est prévu que la semaine de contrôle est aussi une semaine d’évaluation des politiques publiques. N’y avait-il rien à évaluer ? Ne doit-on pas voir dans le choix des questions orales sans débat et dans le choix d’un contrôle seulement ‘de jour’ une incapacité du Parlement à exercer cette mission ? Ou peut-être encore la volonté de la majorité surtout de ne pas laisser l’opposition contrôler comme il se doit. Tout cela augure mal de la portée réelle de la réforme. Si la Constitution est ‘belle’ la pratique ne revient-elle pas aux errements d’antan ?
Reste à présenter tous les textes selon la nouvelle procédure accélérée et la révision aura vécu.

J’entendais ce matin (mercredi 4 mars 2009), B. Accoyer, Président de l’Assemblée nationale, être interrogé sur France Inter …

Un auditeur, trouvant à juste titre que réduire le temps de parole de l’opposition n’était pas tout à fait logique alors que le Parlement ne siège que 120 jours, se demandait si ce nombre était juste et s’il ne conviendrait pas, plutôt que de réduire le temps de parole de l’opposition, que en sorte que le Parlement siège plus que 120 jours par an.

Il y avait, à n’en point douter chez cet auditeur, la volonté de montrer que les parlementaires travaillaient peu (120/365 jours soit un jour sur trois et 245 jours d’abstinence). On doit dire qu’il faut comprendre l’auditeur et sans doute la majorité de nos concitoyens ; le vide sidéral qui frappe souvent les hémicycles ne peut qu’inciter à penser que nos élus en font peu et qu’ils pourraient en faire plus.

Je ne reviens pas sur cette question mais bien plutôt sur a réponse embarrassée de B. Accoyer cherchant dans les exemples étrangers un justificatif à ce faible nombre de jours de séance. Ni le Président de l’Assemblée (et c’est un comble) ni les journalistes présents (et c’est dommage) n’ont pensé à répondre ceci :

Constitution de la République française : Art. 28 al. 2

« Le nombre de jours de séances que chaque assemblée peut tenir au cours de la session ordinaire ne peut excéder cent vingt jours. »

Le parlement et les parlementaires n’y sont pour rien, ils ne disposent pas de la maitrise du nombre de jours qu’ils peuvent consacrer o l’examen des lois : 120 jours un point c’est tout. Seul le Premier ministre peut, dans certaines conditions, décider la tenue de jours supplémentaires de séance (même art. al. Suivant).

Cher auditeur de France Inter donc, la réponse est simple « oui » le Parlement ne siège que 120 jours par an simplement parce qu’il lui est interdit de siéger plus. Rien à voir avec une quelconque fainéantise des parlementaires.

Il est si simple de dire franchement que le Parlement sous la V° République n’est pas libre de faire ce qu’il veut.

Encore faut-il le savoir et nous sommes heureux de le rappeler au Président de l’Assemblée nationale.

Qu'il me soit permi d'ajouter au débat actuel sur la nomination de Monsieur Perol à la tête du deuxième groupe bancaire français cet élément de pur droit.

"Cons. qu'il ressort des pièces du dossier que, par une lettre en date du 3 août 2005, le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement a saisi la commission nationale de l'informatique et des libertés d'une demande d'avis sur le projet de décret litigieux; que, par courrier en date du 21 septembre suivant, le président de cette commission a émis un avis « au nom de la commission » sans toutefois que celle-ci ait délibéré en formation plénière sur le texte qui lui était soumis ; que, par suite, la consultation de la commission préalablement à l'édiction du décret attaqué, qui mentionne dans ses visas « l'avis de la commission nationale de l'informatique et des libertés en date du 21 septembre 2005 », est entachée d'une irrégularité qui entraine l'illégalité des dispositions attaquées; que celles-ci doivent, en conséquence, être annulées."

CE 2 juill. 2007, Assoc. AC, req. n° 290593 : Lebon 293.

Certes il ne s'agit ni de la commission concernée, ni d'un acte réglementaire ni d'une consultation obligatoire. Il n'en resta pas moins que le président d'un organisme collégial ne peut pas engager cet organisme.

C'est bien volontiers que je publie cet appel à contribution :


EQUIPE DE RECHERCHE THÉORIE DES ACTES ET DU CONTRÔLE DES INSTITUTIONS PUBLIQUES (TACIP)
APPEL A COMMUNICATIONS
Colloque

La pédagogie au service du droit

28 et 29 janvier 2010 – Toulouse I SCIENCES SOCIALES

En 1991, dans son Rapport public, le Conseil d'Etat déplorait la « logorrhée législative et réglementaire » ainsi qu’une instabilité normative « incessante et parfois sans cause ». L’inflation législative n’a cessé de faire l’objet de critiques ces dernières années comme en témoignent les propos tenus par le vice-président du Conseil d’Etat Renaud Denoix de Saint-Marc et ceux du président du Conseil Constitutionnel, Pierre Mazeaud. Chacun a ainsi pu faire le constat de la profusion des règles de toutes origines et de l’accroissement de leur complexité. Face à une telle situation, les rapports entre droit et pédagogie semblent devoir être renforcés. La pédagogie se définit comme la « science de l’éducation », le pédagogue étant alors celui qui, pratiquant cette science, a pour fonction d’éduquer les élèves dont il a la charge. Dans le langage commun, l’expression « pédagogue » désigne celui qui a le sens de l’enseignement et le mot « pédagogie » l’art de se faire bien comprendre. Dans le langage savant, la pédagogie est devenue une théorie pratique, c'est-à-dire une théorie ayant pour objet de réfléchir sur les systèmes et sur les procédés d’éducation en vue d’en apprécier la valeur et par là d’éclairer et de diriger l’action des éducateurs (Lalande). Il semble dès lors évident que la pédagogie est oeuvre de l’enseignant. Cependant n’est-il pas désormais concurrencé en cela par d’autres acteurs ou auteurs du droit ? Par exemple, le législateur, le pouvoir exécutif, les avocats ou bien encore le juge. On assiste, en effet, du côté des gouvernants à une volonté de plus en plus clairement affirmée de simplifier le droit, notamment par ordonnance. Il en va de même du côté des juridictions françaises suprêmes pour lesquelles on ne cesse de constater une multiplication des motifs pédagogiques et une simplification du langage employé. De plus, deux phénomènes apparaissent : l’un en direction des justiciables, qui vise à rendre le droit plus clair et plus accessible ; l’autre en direction des praticiens, qui consiste en l’élaboration de véritables « modes d’emploi ». On peut alors se demander dans quelle mesure la complexité du droit, qui a entraîné ces diverses réactions, a modifié les rapports entre pédagogie et droit. Quel est aujourd’hui réellement le rôle du pédagogue ? Comment fait-on à présent comprendre le droit ? Dans cette perspective, il est donc proposé de chercher à appréhender pourquoi ces phénomènes apparaissent de manière de plus en plus régulière. Ainsi la jurisprudence du Conseil d’Etat semble parfois se livrer à de véritables « dissertations doctrinales » à l’instar du travail de certains commissaires du gouvernement. Le Conseil d’Etat fait oeuvre d’un didactisme et d’une pédagogie qui le conduisent à élaborer de véritables « grilles de lecture » à l’adresse des collectivités publiques et des praticiens du droit. On ne peut qu’être surpris et interrogatif de cette nouvelle façon de dire le droit engagée par la jurisprudence, ainsi que par la mise en place de véritables politiques de communication grâce en particulier à l’organisation de conférences de presse. Il faut certainement y voir la volonté du juge d’être compris de l’administration, des administrés mais aussi des autres juridictions dans un dialogue inter juridictionnel. Toutefois, cette attitude, qui vient dessiner pour l’avenir le cadre dans lequel l’administration doit désormais agir, indique manifestement une ligne de conduite à suivre et vient incidemment transformer les rôles des acteurs du droit. En outre, ne modifie-t-elle pas aussi les rapports hiérarchiques au sein des juridictions administratives elles-mêmes ? Le juge administratif ne subit-il pas l’influence des juridictions supra nationales comme la CEDH et la CJCE dont les arrêts exposent systématiquement le contexte juridique des affaires à traiter et développent très clairement et aussi précisément que possible leur raisonnement ? Par ailleurs, la prise en compte du principe de sécurité juridique a poussé le législateur et l’exécutif à rendre le droit plus clair, plus accessible. De nombreux travaux parlementaires font état de la nécessité d’une telle tendance qui s’exprime par l’oeuvre de codification et l’établissement d’une véritable réflexion légistique par exemple.
Le sujet impose alors de s’interroger sur les limites de cette forme de pédagogie. Tout expliquer a priori peut emporter des conséquences désastreuses a posteriori. Une loi, une circulaire, une jurisprudence trop détaillées peuvent lier des comportements non prévus au moment de l’élaboration de la règle. Il y a du confort dans l’opacité. Il s’agira donc de s’interroger sur les domaines où l’on voit subsister des zones d’ombre et les zones où, au contraire, la pédagogie s’est développée, voire épanouie. Ainsi, peut-être sera t-il possible d’esquisser la frontière ténue entre interprétation, justification et pédagogie. C’est à l’ensemble de ces questions que nous souhaiterions apporter certaines réponses et contribuer ainsi au débat sur la professionnalisation du droit, sur les attentes réciproques entre les formateurs et les professionnels, sur le devenir de leurs rôles respectifs. Ces divers points seront abordés autour de deux grands thèmes : les acteurs de la pédagogie et la pédagogie des acteurs. Il s’agira ainsi dans un premier temps d’aborder les divers acteurs du droit qui mettent en oeuvre une certaine pédagogie. Parmi eux, l’attention se portera particulièrement sur les pouvoirs normatifs. En effet les instances parlementaires et gouvernementales ne se veulent-elles pas pédagogues à l’égard tant de l’administration que du citoyen ? Le juge, quant à lui, ne prend-il pas un soin tout particulier dans la formulation et la précision de ses décisions ? Les avocats de leur côté ne peuvent-ils pas influer sur l’évolution du droit ? De même les justiciables et les administrés perçoivent-ils cet effort de pédagogie ? De nouveaux acteurs à l’instar de la « blogorrhée » ne sont-ils pas apparus sur la scène de la réflexion sur le droit ? Dès lors quelle place l’enseignant peut-il prendre face à ces changements ? Dans un second temps, l’étude de la pédagogie de ces acteurs s’articulera autour de deux problématiques, l’une portant sur les méthodes, l’autre sur l’objet même de la pédagogie. Il s’agira alors d’étudier des méthodes en mutation et une pédagogie adaptée pour un objet droit transformé. Comment ces acteurs du droit prennent-ils en compte un nouveau souci de pédagogie dans leur façon de créer ou d’utiliser le droit ? Quels sont alors les rôles respectifs de la légistique qui implique une rationalisation du travail parlementaire ou des nouvelles méthodes du juge et de l’administration, ainsi que de l’université qui oriente de plus en plus ses enseignements vers la professionnalisation ? Il sera enfin intéressant d’appréhender les raisons qui motivent la prise en compte et la mise en oeuvre d’une meilleure pédagogie dans et par le droit. En quoi celle-ci est-elle motivée par le développement de l’exigence de sécurité juridique ? Dans quelle mesure s’explique-t-elle par la recherche d’une plus grande efficacité – en termes d’efficience économique et de rationalisation au sein des juridictions - du droit ? La technicité du droit ne nécessite-t-elle pas de nouvelles formes de pédagogie y compris afin de garantir une certaine démocratie administrative ?

AXES DU COLLOQUE

I – Les acteurs de la pédagogie en droit
La pédagogie des pouvoirs normatifs :
Pouvoir législatif
Pouvoir exécutif
Justice

La pédagogie des avocats
Nécessaire à l’égard du client comme à l’égard du juge

La pédagogie des enseignants
La méthode d’enseignement
Le rapport étudiant-enseignant
De nouveaux acteurs ?
Le phénomène de la « blogorrhée »

II – La pédagogie des acteurs en droit

Des méthodes en mutation :
La légistique (rationalisation du travail parlementaire notamment grâce à la codification)
Les méthodes administratives (circulaires, directives, modernisation administrative…)
L’accroissement des grands arrêts « discursifs » en droit public
Le recours croissant du Conseil d’Etat aux communiqués de presse
Le rôle consultatif accru des juridictions (Cour des Comptes par exemple)
Les questions préjudicielles
Le développement des opinions séparées et des obiter dicta
La professionnalisation de l’enseignement juridique

Un objet droit transformé : une pédagogie adaptée ?
Une simple technicité accrue du droit ?
La relation entre pédagogie et sécurité juridique
La relation entre pédagogie et efficacité du droit
La relation entre pédagogie et démocratie (motivation des actes administratifs, motivation des décisions de justice…)

PROCEDURE DE SELECTION DES COMMUNICATIONS

Les demandes de participation devront être envoyées aux porteurs du projet. La date limite pour la soumission des propositions est le 30 avril 2009. Ces propositions devront comporter un titre ainsi qu’un exposé de la problématique ne dépassant pas une page (soit environ 7000 signes). Après avoir été rendues anonymes, elles feront l’objet d’un examen par un comité scientifique qui rendra ses décisions au cours du mois de juin 2009. Le comité scientifique chargé de la sélection des interventions et de l’organisation des débats est composé de : - Maryvonne HECQUARD-THERON, Professeur à l’université Toulouse I, directrice du TACIP. - Xavier BIOY, Professeur à l’université Toulouse I. - François BRENET, Professeur à l’université Paris VIII. - Nathalie JACQUINOT, Professeur à l’université Toulouse I. - Wanda MASTOR, Professeur à l’université de Limoges. - Guillaume TUSSEAU, Professeur à l’université de Rouen. Il est assisté d’un comité d’organisation, composé de : - Philippe RAIMBAULT, Professeur à l’université de Limoges. - Christophe ALONSO, ATER à l’université Toulouse I. - Caroline FOULQUIER, ATER à l’université Toulouse I. - Lionel GALLIANO, ATER à l’université Toulouse I. La version définitive de ces travaux fera l’objet d'une publication.

PORTEURS DE PROJET
Les porteurs du projet de colloque sont, sous la coordination des professeurs Maryvonne HECQUARD-THERON et Philippe RAIMBAULT, les doctorants du Centre de recherche TACIP Christophe ALONSO, Caroline FOULQUIER et Lionel GALLIANO.

CONTACTS
TACIP Université Toulouse 1 2 Rue du Doyen Gabriel MARTY 31042 TOULOUSE Cedex 9
Christophe ALONSO : christophe.alonso5@free.fr
Caroline FOULQUIER : caroline_foulquier@yahoo.fr
Lionel GALLIANO : galliano.lionel@yahoo.fr

Vous pouvez prendre contact avec ces personnes pour toute information complémentaire. Tous les participants sélectionnés bénéficieront :
- de l’inscription gratuite au colloque,
- de l’invitation pour tous les repas qui auront lieu dans le cadre du colloque,
- de la prise en charge des frais de transport et d’hébergement.

L'ancien ministre du Travail et actuel secrétaire général de l'UMP X. Bertrand est redevenu officiellement ce lundi député de la 2e circonscription de l'Aisne, a indiqué la présidence de séance de l'Assemblée nationale. Il est le premier ex-membre du gouvernement à bénéficier de la révision du 23 juillet 2008 et de la loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 (portant application de l'article 25 de la Constitution). Ces textes permettent désormais aux ministres de retrouver automatiquement leur siège au Sénat, à l'Assemblée ou au Parlement européen dans le mois qui suit la cessation de leurs fonctions ministérielles. C'est par le décret du 15 janvier 2009 relatif à la composition du Gouvernement qu'il a été mis fin aux fonctions de X. Bertrand.
Avant l'adoption de cette loi, les ministres précédemment députés qui souhaitaient retrouver leur siège ne pouvaient le faire qu'après la démission de leur suppléant suivie d'une élection partielle et ils encouraient le risque d'être battus.

Décortiquons un autre passage de l’intervention télévisée du Président de la République. Il était interrogé cette fois-ci (déjà) sur son éventuelle candidature à l’élection présidentielle de 2012. Reproduisons encore le passage en question :

David Pujadas : Est-ce qu’il reste un doute dans votre esprit sur l’idée lorsque vous pensez à 2012 sur l’idée de vous représenter à la présidentielle ?

Nicolas Sarkozy : Oh que oui, oh que oui !

Laurence Ferarri : Pourquoi ?

N.S. : Parce que mon métier est très difficile. Qu’il faut beaucoup d’énergie et beaucoup de force pour le faire. Je consacre toutes mes forces à faire le mieux possible, le mieux possible. J’ai encore trois ans et demi et vraiment je veux utiliser mes forces ces trois ans et demi qui viennent

L. F. : Mais vraiment est-ce que

N.S. : Et je ne prends aucun d’engagement ni dans un sens ni dans un autre parce qu’on ne fait pas un deuxième mandat parce qu’on n’a pas fini ce qu’on avait à faire. On fait un deuxième mandat parce qu’on à la force de porter un nouveau rêve et que les gens vous font confiance. En tous les cas ce serait extrêmement choquant que j’ai pu décider une décision aussi importante alors même que je ne suis même pas à la moitié de mon premier mandat. Les gens attendent de moi que je fasse le travail que j’obtienne des résultats que je leur dise la vérité que je sois capable d’entendre leur souffrance et leurs problèmes et d’y apporter une réponse et pas que je me projette. Vous savez je les vois tous ceux qui voudraient être Président de la République, Moi je le suis, j’ai pas à me projeter, j’ai à faire le boulot. J’ai à faire travail.

D. P. : Vous n’y pensez jamais ?

N.S. : Ecoutez, Monsieur Pujadas, je vais vous dire une chose, si je devais y penser je donnerais une réponse, ce n’est peut-être pas celle que vous attendez …

L.F. : Est-ce qu’il y a d’autres personnes qui pourraient prendre le relai un jour en 2012 ?

N.S. Mais naturellement. Regardez ce qui se passe aux Etats-Unis, c’est absolument fantastique ; ils ont trouvé Barack Obama pour le parti démocrate que personne ne connaissait il y a deux ans et demi. Et pourquoi j’ai voulu qu’un Président de la République ne puisse pas se représenter plus de deux fois ? Parce que je veux en finir avec ce système français qui fait que le même homme ou la même femme peut se présenter quarante ans de suite. C’était bon dans le passé. Ca ne l’est plus ; il faut aérer, il faut laisser des jeunes arriver. Et comment voulez-vous que les jeunes arrivent si celui qui est tout en haut se verrouille sur son siège et de façon frénétique empêche tout le monde d’avancer. Un pays de 65 millions d’habitants est-ce qu’il est possible d’avoir quelqu’un pour vous succéder mais c’est pas un mais beaucoup qui sont capables de le faire. je le souhaite de toutes mes forces à la France. Vous savez quand on arrive ici il faut savoir qu’il y a une fin. Mais une fin à quoi ? A un mandat puis la vie continue, et elle continuera pour moi comme pour les autres.

On fera deux remarques.

1. Tout d’abord, aucun président de la République n’a postulé à un troisième mandat … Soit ils ont démissionné avant soit, simplement mais aussi péniblement, ils ont achevé le second. L’interdiction de faire un troisième mandat (consécutivement aux deux premiers, notons-le), ne changent donc rien à la ‘vitesse de rotation’ au sommet de l’Etat. Et en tous les cas, n’a pas d’influence sur l’âge des candidats. En 2012, les chances sont grandes pour que l’on retrouve, parmi les candidats, S. Royal, F. Bayrou et O. Besancenot qui, c’est certain, auront tous cinq ans de plus qu’en 2007. Il y aura sans doute des candidats plus jeunes mais leur chance d’être élus sera faible pour ne pas dire inexistante.

2. N. Sarkozy sera-t-il candidat ? Il dit ne pas le savoir et pourtant, on notera, dans son intervention, un lapsus dont on peut, peut-être, penser qu’il est révélateur. Relisez bien ! Le Président nous dit qu’il serait choquant d’y penser car « je ne suis même pas à la moitié de mon premier mandat ». Oui de « mon PREMIER mandat » … Donc … !

Quand le Président redécouvre le Gouvernement.

Dans son interview d’hier, N. Sarkozy a été interrogé sur la future nomination du Président de France télévision. Nous reproduisons ici le dialogue :

David Pujadas : Désormais c’est le Président de la République qui nommera et qui révoquera les patrons de l’audiovisuel public sous le contrôle du CSA et des parlementaires. Est-ce qu’il y a
Nicolas Sarkozy : C’est faux, c’est factuellement faux.
DP : Ah ? Ce n’est pas le Président de la République qui nommera …
NS : C’est le Conseil des ministres
DP : Le Conseil des ministres …
NS : Non non attendez non non …mais attendez
DP : Mais vous présidez le Conseil des ministres
NS : Que les français soient bien informés de cela. C’est tellement plus simple de dire les choses de façon exacte. Le Conseil des ministres propose un nom. Ce nom est envoyé au CSA. Si le CSA dit « non », le Conseil des ministres doit re débattre et re proposer un nom puisque le CSA a un avis conforme, si le CSA dit « oui », le nom proposé par le Gouvernement, pas par le Président de la République, par le Gouvernement …
DP : Le Conseil des ministres …
NS : … puisque le Conseil des ministres c’est le Gouvernement, c’est pas le Président de la République, C’est le Gouvernement, le nom …
DP : Vous présidez le Conseil des ministres
NS : Oui bien sûr mais ne suis pas seul, il y a le Premier ministre, il y a les ministres …
DP Mais on connaît votre sens de la responsabilité. On connaît … On sait que c’est vous qui dirigez quand même les affaires publiques …
NS : Si ça vous fait plaisir de le penser et de le dire, dites le, mais il ce trouve que ce n’est pas exact. C’est le Gouvernement qui propose un nom, ce nom part au CSA. Si le CSA dit « oui » ça continue. Si le CSA dit « non » ça s’arrête. Une dois que le CSA a dit « oui », qu’est-ce qui se passe ? Ce nom proposé par le Gouvernement part aux commissions des affaires culturelles de l’Assemblée nationale et du Sénat et, tenez vous bien, ce nom doit être accepté à la majorité des 3/5 c’est-à-dire, et j’y ai tenu, l’opposition doit être d’accord avec la majorité pour accepter le nom. Vous voyez qu’on est bien loin de la caricature d’un Président de la République qui seul dans son bureau va nommer le Président de France télévision, c’est une plaisanterie, c’est un mensonge …

Passons sur l’épisode du CSA et revenons-en aux deux affirmations présidentielles :

- Ce n’est pas le Président qui nomme mais le Gouvernement ;
- L’opposition doit être d’accord avec la majorité pour accepter le nom.

Que dit la future loi organique relative à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France : « La nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France est soumise à la procédure prévue au cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution. Dans chaque assemblée parlementaire, la commission permanente compétente se prononce après avoir entendu publiquement la personnalité dont la nomination lui est proposée. La nomination intervient après la publication au Journal officiel de l’avis des commissions parlementaires. »

Il faut donc se reporter à l’article 13 al. 5 de la constitution : « Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés. »

C’est donc bien le Président de la République qui nomme (le POUVOIR de nomination du Président de la République ...) et non le Gouvernement même si ce pouvoir s’exerce en Conseil des ministres, la décision est un acte du président de la République et non du Gouvernement ; L’acte sera signé du Président de la République et simplement contresigné par le Premier ministre. S’il s’agissait d’une nomination faite par le Gouvernement la seule signature du Premier mini suffirait. Mais on dira que ce sont là des arguties de juristes. Passons.

Mais surtout, contrairement à ce que le Président à affirmé, il ne faut pas l’ACCORD des 3/5 des commissions parlementaires en faveur que cette nomination soit possible. C’est l’inverse.

Les commissions parlementaires peuvent s’opposer au choix présidentiel à la majorité des 3/5. C’est n’est donc pas les 3/5 pour mais les 3/5 contre ; c’est une faculté d’empêcher et non un pouvoir d’acceptation.

Autrement dit, tant que le Président dispose d’une majorité parlementaire il n’est pas envisageable que les commissions s’opposent à la nomination. L’opposition n’a pas à être d’accord avec la majorité, l’opposition ne peut pas s’opposer à la volonté présidentielle. Mieux, si même une majorité de 51 à 59 % parlementaires des deux commissions étaient hostiles à cette nomination, le nom choisi en conseil des ministres pourrait être retenu par le Président de la République. On voit qu’on est loin de la situation idylique présentée par le Président de la République.

« Que les français soient bien informés de cela. C’est tellement plus simple de dire les choses de façon exacte. »