Michel Lascombe

Le temps se gâte ... la révision aussi

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Thu, 15 May 2008 17:19:12 +0200

Le temps se gâte. Il n’est pas sûr que l’attitude de la majorité à propos de la loi OGM ne soit pas une banderille plantée dans le dos de la révision constitutionnelle. Come nous l’avions dit, n’est-il pas curieux, alors qu’on présente un projet de révision destiné à augmenter les droits du Parlement et en son sein de l’opposition, de critiquer celle-ci parce qu’elle utilise les armes dont elle dispose et ensuite de prendre une décision qui revient en fait à faire tomber tous les amendements présentés par l’opposition. Comment celle-ci peut-elle encore croire aux bonnes intentions de la révision si, alors que la majorité a besoin de l’opposition pour réviser, elle lui montre d’ores et déjà que rien ne changera. L’opposition peut trouver dans cette attitude un magnifique argument pour refuser de voter la révision en l’état voire pour refuser de la voter tout court. Or on l’a déjà dit, il faut au moins l’abstention d’une partie bienveillante de l’opposition pour atteindre au Congrès la majorité de 3/ des suffrages exprimés. Pousser l’opposition au vote négatif unanime, c’est, pour la majorité se tirer une balle dans le pied.

Mais la majorité tient-elle tellement à la révision présentée par le Président de la République ? On peut raisonnablement en douter. Certes, la possibilité que donne le projet aux anciens ministres de redevenir parlementaires sans en passer par la démission du suppléant et de nouvelles élections ne peut que satisfaire les membres du Gouvernement … mais peut-elle satisfaire les actuels suppléants ? Certes, ça et là, des dispositions peuvent plaire à certains mais aussi déplaire à d’autres. Les Gaullistes « purs » ne peuvent que s’inquiéter des brèches que la révision ouvre dans l’édifice constitutionnel. N. Sarkozy n’avait-il pas donné à M. Alliot-Marie des assurances pendant la campagne électorale à une époque où celle-ci caressait encore l’espoir de se présenter au moins aux primaires internes ?

Ce manque d’enthousiasme à l’égard de la révision se marque du reste dans les travaux des commissions. Il semble, l’information est à vérifier, elle n’est pas encore sur le site de l’Assemblée, que la Commission des affaires étrangères, saisie pour avis, ait été plus que réservée. Que son président soit lui-même peu enclin à juger le texte favorablement. Et que dire de l’utilisation faite du projet pour inclure dans la révision tout et son contraire comme nous l’avons montré dans le précédent billet. La lecture du numéro spécial des petites affiches dont nous avons donnés le sommaire est également édifiante, même si pour l’instant nous n’avons fait que le parcourir. Il semble bien que nombre des auteurs parlent d’incohérences, d’erreurs ou d’inutilités …

On sait que la doctrine n’est en général pas écoutée et donc que cela n’a pas d’importance. Reste pourtant un sentiment de travail bâclé qui n’a d’intérêt qu’en créant (maladroitement quand même) l’exceeption d’inconstitutionnalité et en permettant au Président de satisfaire son envie de parler aux Parlementaires dès lors qu’ils n’ont guère d’autre choses à faire.

Un amendementqui supprime le juge administratif ?

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Thu, 15 May 2008 16:20:00 +0200

La révision constitutionnelle risque d’être de plus en plus la caverne d’Ali Baba. C’est le déchainement des idées parfois les plus farfelues … du genre du Concours Lépine où le presse purée l’emporte avec le cyclotron décamé coaxial.

On ne peut donc que rester sous le choc à la lecture de l’amendement déposé par le président de la commission des lois de l’AN.

L’auteur propose, sans le dire, mais le résultat est là, de supprimer la juridiction administrative … ou du moins de réduire son champ de compétence telle une peau de chagrin. Car on l’aura compris, sous l’idée des « blocs de compétences », il y a en fait l’idée selon laquelle la justice administrative étant longue et pingre, il faut réduire son activité à la seule hypothèse de l’excès de pouvoir. Il est vrai que l’on rentre là en plus dans le fantasme le plus fort de nos concitoyens pour qui il n’y a pas de justice sans condamnation pénale. La pénalisation est complète et les victimes préfèrent souvent faire condamner un Maire à de la prison plutôt que d’obtenir une indemnisation de la Commune. On oublie simplement que souvent les personnes condamnées par le juge judiciaire sont insolvables alors que les personnes publiques le sont. Mais tel est l’esprit de l’époque. Qu’il faille faire des progrès dans la séparation des contentieux, nul n’en disconvient. Qu’il faille laisser le législateur décider de déterminer des blocs de compétences dont on sait à l’avance ce qu’ils seront : NON. La dualité de juridiction n’est pas dans notre droit une simple séparation des contentieux. Elle va bien au-delà. C’est une séparation des droits. Le code civil ne s’applique pas aux personnes publiques. Et dans bien des cas, les droits des citoyens ont été bien mieux protégés par le juge administratif que par le juge judiciaire. Il faut donc raison garder et même si la commission des lois a adopté cet amendement hier, il s’agit sans doute, du moins faut-il l’espérer, d’un succès temporaire.

Il me reste à laisser la plume aux administrativistes pour, mieux que moi, démontrer la dangerosité de cet amendement. Pour faciliter leur travail, on ne peut mieux faire ici que de reproduire le texte de l’amendement et de l’exposé sommaire des motifs …

Le lecteur fera le reste lui-même …

Avant l’alinéa 1 de cet article, insérer l’alinéa suivant :
« Dans le cinquième alinéa de l’article 34 de la Constitution, après les mots : « l’amnistie ; », sont insérés les mots : « la répartition des contentieux entre les ordres juridictionnels, sous réserve de l’article 66 ; ».

Exposé sommaire des motifs :
« Cet amendement permet de faciliter l’exercice de la faculté offerte au législateur de créer des blocs « contentieux » sans considération de la dualité des ordres juridictionnels, dans le respect du principe de l’autorité judiciaire gardienne de la « liberté individuelle » proclamé à l’article 66 de la Constitution.

La dualité des ordres de juridiction forme un système complexe, où le risque de déni de justice n’est pas nul, où le risque de conflits de décision ne l’est pas non plus. Mais le problème se situe sans doute moins dans la solution que finit par trouver tout litige (mais à quel prix, dans tous sens du terme, pour le justiciable !) que dans l’accès au juge et au bon juge. Par ailleurs, il faut relever que le corpus de règles applicables est constitué de plus en plus des règles qui relèvent du droit privé : ainsi le juge administratif applique de plus en plus des règles de droit privé (droit de la concurrence, code pénal, code de la consommation…).

Les exemples de complexité peuvent être multipliés à l’envi. Par exemple, lorsqu’un pourvoi formé contre l’ordonnance d’expropriation est fondé sur l’irrégularité de la déclaration d’utilité publique ou de l’arrêté de cessibilité, la Cour de cassation procède au retrait de l’affaire du rôle jusqu’à ce que les juridictions administratives aient statué sur la nullité de ces actes. L’absence de diligences dans les deux années suivant la décision de la juridiction administrative entraîne la péremption de l’instance devant la Cour de cassation.

Le contentieux sportif est particulièrement confronté à la dualité des juridictions et à la difficulté de définir parfois le bon juge. L’acquisition d’un logiciel par la ligue de football auprès d’une société privée peut être regardée comme une convention passée entre personnes privées, mais la décision d’unifier, par ce logiciel, la billetterie informatique des clubs participant au championnat organisé par la ligue, ressortit aux prérogatives de puissance publique qui ont été confiées à ce groupement et la contestation de cette décision relève du juge administratif. Autre exemple, le juge administratif est compétent pour connaître des conditions de délivrance d’une licence qui imposent au licencié de bénéficier de contrats d’assurance conclus par la Fédération et d’avancer la somme d’argent correspondante, mais c’est le juge judiciaire qui est compétent pour juger de l’appel d offres pour les droits de retransmission radio des matchs de football.

La matière fiscale peut faire du point de vue du partage des contentieux les délices du juriste. À l’origine, la compétence juridictionnelle en matière de responsabilité a été établie au profit du juge administratif pour les opérations d’assiette quel que soit l’impôt en cause et au profit du juge judiciaire pour les opérations de recouvrement. Progressivement, des évolutions se sont dessinées et la compétence du juge administratif est aujourd’hui écartée dans quatre hypothèses : procédure devant la juridiction pénale, recouvrement forcé de l’impôt, opérations d’assiette de certains impôts pour les impôts confiés au juge judiciaire, perquisitions fiscales. Dans cette hypothèse, le juge judiciaire est compétent même si les irrégularités de la visite entachent la régularité de la procédure d’imposition. Le juge de l’impôt ne peut pas être saisi.

De la même façon, il est difficilement compréhensible qu’un justiciable victime d’un accident, selon qu’il a été soigné par un médecin exerçant à titre libéral au sein d’un cabinet, d’une clinique ou d’un hôpital (tribunal de grande instance) ou qu’il l’a été par un praticien hospitalier (tribunal administratif), ne puisse obtenir réparation du préjudice subi dans des conditions strictement identiques en raison de la dualité des compétences juridictionnelles liées au statut de l’établissement dans lequel l’accident est survenu.

Il serait donc utile de permettre au législateur, par-dessus le principe de dualité de juridiction, de simplifier au nom de la bonne administration de la justice et du droit à l’accès au juge la répartition des contentieux. »

Première analyse du projet de révision

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Thu, 15 May 2008 10:40:00 +0200

Le numéro spécial des "Petites affiches"

Du nouveau dans la Constitution ? (Commentaire article par article du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République)

daté du 14 mai 2008 vient de paraître. En voici le "Sommaire"

Éditorial ................................................. 5
Du nouveau dans la Constitution ?

Guy CARCASSONNE ................................ 8
Introduction

Pierre AVRIL ........................................ 10
Les articles 1er et 24

Henry ROUSSILLON ............................... 12
L’article 2
Limiter à deux le nombre de mandats présidentiels : une révision inutile

Bernard DOLEZ ..................................... 14
L’article 3

Anne-Marie LE POURHIET....................... 17
L’article 4

François SAINT-BONNET ...................... 20
L’article 5

Pauline TÜRK....................................... 23
L’article 6

Michel VERPEAUX ................................ 27
L’article 7
La mort inachevée du « cérémonial chinois »

Bernard CHANTEBOUT........................ 30
L’article 8

Jean-Pierre DUPRAT ...................... 33
L’article 9
Bicamérisme : une réforme minimaliste

André ROUX ................................... 35
L’article 10 et l’article 34-IV

Guillaume PROTIÈRE ......................... 38
L’article 11 (et l’article 30)
Les lois de programmation, ou les ambiguïtés de la conception de la loi
sous la Ve République

La Rédaction................................... 42
L’article 12
Le vote des résolutions : régression ou renouveau ?

Olivier GOHIN.............................. 44
L’article 13

Xavier VANDENDRIESSCHE.......... 48
L’article 14

Guillaume DRAGO ........................ 51
L’article 15

Jean-Claude COLLIARD............... 54
L’article 16

Patrick FRAISSEIX ..................... 56
L’article 17

Julie BENETTI.............................. 58
L’article 18

Jean-Éric GICQUEL ........................ 61
L’article 19
L’indispensable révision des modalités d’utilisation de la déclaration d’urgence

Julie BENETTI.......................... 65
L’article 20

Jean-Pierre DUPRAT ..................... 67
L’article 21

Michel LASCOMBE.... ................. 69
L’article 22 (et l’article 9)

Pascal JAN.................................. 73
L’article 23

Jean GICQUEL ............................... 75
L’article 25

Jean GICQUEL ................................77
L’article 26

Jean GICQUEL ............................... 79
L’article 27

Dominique ROUSSEAU .................. 80
L’article 28
Un CSM sans tête et sans pouvoirs nouveaux

Thierry S. RENOUX .......................... 83
Les articles 29 et 30
Des droits nouveaux pour les citoyens : vers une réforme du Conseil
économique et social

Michel VERPEAUX ............................ 87
L’article 31 (et l’article 4)
Le nouveau « défenseur des droits des citoyens » est arrivé

Florence CHALTIEL............................... 90
L’article 32 : regards croisés

Laurence BURGORGUE-LARSEN ............ 93
L’article 32 : regards croisés

Michel VERPEAUX ................................... 96
L’article 33
Comment faciliter l’entrée de certains États dans l’Union européenne ?

Laurence BURGORGUE-LARSEN .............. 98
Les articles 33 et 35

Patrick FRAISSEIX ............................... 99
Les articles 34-I et 34-II

Jean-Pierre DUPRAT...................... 100
L’article 34-III
Synthèse des propositions du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République .... 101

Bibliographie ...................... 110

15 mai 1958 : l'inssurection

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Thu, 15 May 2008 10:30:00 +0200

La journée du 14 mai 1958 n’a pas apporté d’élément important. Le Gouvernement Pflimlin s’installe. Il se réunit rapidement et le Président de la République exhorte les militaires à l’obéissance. « Le Monde » daté du 15 mai 1958 titre :

« Tandis que le comité insurrectionnel d’Alger déclare ne plus admettre qu’un ministère de salut public M. Coty ordonne à l’armée d’Algérie de ‘rester dans le devoir sous l’autorité du gouvernement de la République’ ».

C’est la journée du 15 mai qui va vers vaciller la République.

Le Général Salan, qui a obtenu la confiance du Comité de Salut public élargi à 34 membres, s’adresse, en fin de matinée, à la foule rassemblée sur le Forum à Alger et termine son allocution par un « Vive De Gaulle ».

Quant au Général De Gaulle, il fait remettre à la presse en ce même jeudi 15 mai à 17 heures la déclaration suivante :
« La dégradation de l’Etat entraîne infailliblement l’éloignement des peuples associés, le trouble de l’armée au combat, la dislocation nationale, la perte de l’indépendance. Depuis douze ans la France, aux prises avec des problèmes trop rudes pour le régime des partis est engagée dans ce processus désastreux. Naguère le pays, dans ses profondeurs, m’a fait confiance pour le conduire tout entier jusqu’à son salut. Aujourd’hui, devant les épreuves qui montent de nouveau vers lui, qu’il sache que je me tiens prêt à assumer les pouvoirs de la République ».

Cette déclaration, alors qu’il existe un gouvernement légalement investi, n’est pas anodine. Elle indique clairement au Comité d’Alger qu’il a trouvé un écho auprès de De Gaulle. Guy Mollet, qui vient d’être nommé président du Conseil le comprend et demande au Général « une affirmation de sa fidélité au régime et une condamnation des chefs militaires qui n’ont pas obéis au Président de la République ». Le Gouvernement n’a pas d’autre ressources que de faire adopter par le Parlement un projet de loi établissant l’« état d’urgence » pendant trois mois « afin de posséder tous les moyens de maintenir l’ordre en France »

« Le Monde » daté du 17 mai titre :

« Tandis que le Parlement approuve l’état d’urgence pour trois mois, M. Pierre Pflimlin à l’assemblée nationale : ‘l’insurrection a été minutieusement préparée à des fins politique’ ».

Le mot est lâché. La France est en état d’insurrection. La IV° République agonise.

Question préalable

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Wed, 14 May 2008 11:30:00 +0200

Il est assez rare que l’opposition remporte une victoire à l’Assemblée nationale pour que cela puisse être noté. Plus encore, il est assez rare que les seuls moyens qui sont réellement efficaces pour l’opposition aboutissent au rejet d’un texte pour cela soit noté. Si l’on excepte les renvois en commission, c’est en fait la troisième motion de procédure adoptée depuis 1958 : ainsi depuis 1958, l'Assemblée n'a adopté que deux exceptions d'irrecevabilité - la première en 1978 et la seconde en 1998 (sur le Pacs … par « défaut de présence » des députés socialistes, majorité de l'époque) - et quatre questions préalables -la dernière en 1977 (Soulevée par M. R. Pidjot (Centrre) à propos de la modification de la loi électorale de l'assemblée térritoriale de Polynésie, motion adoptée le 13 déc. 1977 : JOAN déb. p. 8689)- deux d'entre elles étant opposées à des textes en navette (statistiques de l’Assemblée). Voici donc la cinquième question préalable, après 21 ans d’absence, et la troisième sur un texte en navette. On avouera que cela est bien peu.

La majorité s’offusque de ce qu’elle appelle une manœuvre de l’opposition ; mais le résultat est là : à la majorité de 136 voix contre 135 sur 273 votants et 271 suffrages exprimés, la question préalable a été adoptée. Les deux absentions pèsent lourd et l’on doute qu’on les trouve dans les rangs de l’opposition. Comme la majorité socialiste de 1998 lorsque qu’une exception d’irrecevabilité avait été adoptée conduisant au rejet du Pacs, la majorité actuelle ne peut s’en prendre qu’à elle-même : peu de députés en séance (ils étaient nous dit-on, en commission) et quelques « réticences » sur le texte comme il y en avait eu en 1998 chez les socialistes qui, ce vendredi là avaient préféré rejoindre leur circonscription plutôt que de voter la proposition de loi déposée par certains d’entre eux. Reste le bilan. Rien ne changera, le texte reviendra en séance après la CMP dans le même état ou presque que le texte d’hier. Et là, on peut parier qu’il ne manquera pas beaucoup de parlementaires UMP en séance. Comme en 1998 le Pacs finit par voir le jour, le projet de loi sur les OGM sera adopté.

Reste donc la preuve que l’opposition n’a, pour l’instant à sa disposition que ces moyens et ses circonstances pour pouvoir s’opposer. Les critiques venant des députés de la majorité UMP sont étonnantes. Ils ont fait de même en 1998. Elles sont d’autant plus mal venues que le projet de révision actuellement pendant devant le Parlement vise non seulement à augmenter les droit du Parlement mais aussi à donner de nouvelles garanties et de nouveaux moyens à l’opposition. Rassurons-nous, comme nous l’avons montré dans de précédents billets, ces pouvoirs nouveaux du Parlement et de l’opposition sont très limités. Mais faire le reproche aujourd’hui à l’opposition d’utiliser les rares moyens dont elle dispose, augure pal de l’avenir lors que la Constitution sera révisée.

Reste une dernière question. Les députés de la majorité parlementaire ont-ils le droit de ne pas adopter un projet de loi ? Apparemment non. Alors pourquoi vouloir leur donner dans la révision en cours, des pouvoirs nouveaux pour contrôler l’action du Gouvernement ? Simplement parce que donner des pouvoirs à la majorité n’a aucune importance, elle ne s’en servira pas. La discipline majoritaire doit transformer les parlementaires en régiment de godillots : pas une tête qui dépasse. Plus étonnant est que la presse s’étonne que le président de Groupe n’ait pas réussi à imposer une discipline de vote ! Elle devrait au contraire s’en réjouir et rappeler à ses lecteurs que, à l’Assemblée comme au Sénat, le vote est personnel et que selon la Constitution « tout mandat impératif est nul ». Chaque parlementaire doit donc pouvoir se déterminer en son âme et conscience. Or, le Gouvernement (et le Président de la République … au dessus des partis) n’accepte pas que la majorité présidentielle est une opinion différente de la sienne. Un député de la majorité pour quoi faire ? : OBEIR. Telle est notre démocratie.

13 mai

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Tue, 13 May 2008 18:16:55 +0200

13 mai 2008, c’est l’anniversaire qui est partout dans les médias, la presse et les radios et sans doute (peut-être) aussi à la télévision … N’est-il pas curieux qu’après avoir entendu le candidat à la présidence de la République, N. Sarkozy nous dire le 29 avril 2007 qu’il fallait « liquider » l’héritage de mai 68. Voilà que l’en fini plus de rappeler ce que fut cette période et les acquis qu’elle devait laisser. Chaque jour les journaux, les radios et la télévision (parfois) nous abreuve de témoignages sur ces « évènements » et de rappel historiques aussi bien sur les faits, leurs causes et leurs effets. Le Préfet Grimaut y trouve du reste une réhabilitation que généralement seule l’histoire réétudiée avec plus de recul assure aux acteurs des révolutions. Mais le plus étonnant n’est pas que l’on parle de mai 1968 et en particulier du 13 mai 1968, jour où, la Sorbonne ré-ouverte, va entreprendre un meeting permanent d’un mois et jour aussi où la grève général va tenter d’ajouter les revendications sociales à celles des étudiants. Non le plus étonnant est ailleurs, dans l’assourdissant silence sur un autre anniversaire, celui du 13 mai 1958, il y a cinquante ans. Ce jour là, ce n’est pas d’une révolution qu’il s’agit mais du début d’une crise politique qui allait mettre fin au régime légal de la France pour y substituer l’actuelle Constitution. Faut-il parler de coup d-état comme le font certain ou de simple déliquescence d’un régime moribond qu’il fallait bien remplacer, le fait est là, du 13 mai 1958 il n’est pas question en ce cinquantenaire !

Alors tentons de réparer cet oubli.

Le Journal « Le Monde » daté du 13 mai 1958 (du mardi 13 mai …) avait ce titre :
« Après avoir constitué son Gouvernement, M. Pflimlin se heurte aux réserve des radicaux et des indépendants. »
« Des manifestations sont annoncées pour mardi à Alger »

Quant au « Monde » du 14 mai, il titrait :

« ‘La France n’abandonnera pas l’Algérie’ déclare M. Pflimlin en sollicitant l’investiture de l’Assemblée »

Sont ensuite reproduits les principaux passages de la déclaration d’investiture que M. Pflimlin a lue à 15 heures devant l’Assemblée nationale et conclu par les résultat du vote acquis à 3 h 20 le 14 mai 1958 :

« Il est 3 h 30 du matin quand M. Le Troquer (NDLR : Président de l’Assemblée) annonce le résultat après vérification : pour 274 contre 129. L’Assemblée nationale a accordé la confiance (vifs applaudissements prolongés au centre et à gauche). La séance est levée. »

A 5 h 30 du matin la passation de pouvoirs entre MM. Gaillard (Président du Conseil démissionnaire) et Pflimlin a lieu.

Tout pourrait s’arrêter là si, pendant la journée du 13 mai, à Alger, des militaires avec à leur tête le général Salan, ne constituaient un « Comité de salut public » exigeant la constitution d’un « gouvernement de salut public ». Voici le texte du télégramme envoyé par Salan au Président de la République René Coty :

« Vous rendons compte création Comité Salut public civil et militaire sous ma présidence, moi, général Massu, en raison gravité situation et nécessité absolue maintien ordre, et ce pour éviter toute effusion de sang. Exigeons création à Paris d'un gouvernement de Salut public, seul capable de conserver l'Algérie partie intégrante de la métropole. »

La nouvelle est connue à l’Assemblée nationale en fin de journée, pendant le débat sur l’investiture de P. Pflimlin. C’est donc dans ces conditions que le Gouvernement Pflimlin obtient l’investiture, alors qu’une partie du territoire national est en proie à l’agitation aux cris de « Pflimlin à la mer », le GG (Gouvernement Général) d’Alger est occupé … Le nouveau gouvernement n’a déjà plus autorité sur tout le territoire national de l’époque, l’Algérie lui échappe, l’engrenage qui conduit à la fin du régime est enclenché.

Pj révision 2008 (6) : délai d'eamen

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Sun, 4 May 2008 16:35:00 +0200

Restons encore sur la procédure en étudiant cette fois la rédaction nouvelle de l’art. 42 C. et de l’al. 2 de l’art. 46 C. Il convient en effet de les examiner ensemble dès lors que la modification de l’al. 2 de l’art. 46 C. tire les conséquences de la modification de l’art. 42 C. Reproduisons tout d’abord cet article et cet alinéa tels que le projet les rédige.

Art. 42. C.
« La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie.
« Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée.
« La discussion en séance, en première lecture, d’un projet ou d’une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai d’un mois après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de quinze jours à compter de sa transmission.
« Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas si l’urgence a été déclarée dans les conditions prévues à l’article 45. Elles ne s’appliquent pas non plus aux lois de finances, aux lois de financement de la sécurité sociale et aux lois relatives aux états de crise. »

Art. 46 al 2 C.
« Le projet ou la proposition ne peut, en première lecture, être soumis à la délibération et au vote des assemblées qu’à l’expiration des délais fixés au troisième alinéa de l’article 42. Toutefois, si l’urgence a été déclarée dans les conditions prévues à l’article 45, le projet ou la proposition peut être soumis à la délibération de la première assemblée saisie à l’expiration d’un délai de quinze jours après son dépôt. »

Le Comité proposait lui la rédaction suivante pour l’art. 42 C.

« La discussion des projets et des propositions de loi porte en séance sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43.
Lorsqu’un projet ou une proposition de loi a été rejeté par la commission, la discussion porte en séance sur le texte dont l’assemblée a été saisie.
La discussion des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et des projets de révision de la Constitution porte, dans la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement. Par la suite, l’assemblée saisie d’un texte voté par l’autre délibère sur le texte qui lui est transmis.
En première lecture, la discussion d'un texte en séance ne peut intervenir qu’à l’expiration d’un délai de deux mois après son dépôt puis, dans la seconde assemblée saisie, à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de sa transmission.
Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas si, à la demande du Gouvernement, l’assemblée intéressée le décide. »

En toute logique, la rédaction de l’al. 2 de l’art. 46 C ; était également modifiée mais seulement dans l’hypothèse d’une application du dernier alinéa de l’art. 42. Dans ce cas, le délai pour l’examen des lois organiques restait de quinze jours.

Il faut donc distinguer plusieurs éléments pour se faire une idée de la portée exacte des modifications proposées pour ces articles.

- Tout d’abord, et c’est là sans doute l’élément le plus important de la réforme envisagée, la discussion en séance (première lecture devant la première assemblée saisie) se fera, qu’il s’agisse des projets de loi ou des propositions de loi, sur le texte tel qu’il est amendé par la Commission. Jusque là, les commissions ne pouvaient réécrire que les propositions de lois. Pour les projets, le texte du gouvernement sortait de la commission simplement accompagné d’un rapport concluant à l’adoption ou au rejet des amendements mais ceux-ci n’étaient pas modifiés. La discussion en séance se faisait donc sur le texte que le Gouvernement avait déposé, donnant ainsi aux projets une véritable immunité. Nous avons déjà expliqué au moment de la présentation du rapport Balladur l’intérêt de cette modification (billet n° 14). Il est donc inutile d’y revenir. Il ne fait pas de doute que cette modification devrait avoir des conséquences particulièrement importante sur le fonctionnement des assemblée et constitue donc la pierre angulaire de la réforme et du renouveau du parlement qu’elle veut assurer. Les limitations apportées par le texte ne sont pas choquantes. Qu’il s’agisse des projets financiers (PLF ou PLFSS) ou des projets de révision, il semble logique que le débat s’engage sur le texte du Gouvernement dans la mesure où, pour les projets financiers, celui-ci a le monopole de l’initiative des lois. Quant aux projets de révisions le texte est présenté par le Gouvernement mais l’initiative de la révision (pour l’exécutif) étant une compétence du Président de la République, l’exception peut également se justifier.

Si donc, on ne peut que se réjouir de cette innovation, encore faut-il, parallèlement voir comment elle pourra voir les effets positifs escomptés. Pour que les commissions puissent effectivement étudier les projets et les modifier, encore faut-il qu’elle dispose pour ce faire du temps nécessaire. C’est la raison pour laquelle, le rapport Balladur proposait qu’un délai de deux mois soit prévu entre la date de dépôt du texte sur le bureau de la première assemblée saisie et la date de son examen en séance plénière par cette assemblée. Nous avions dit, dans le même billet commentant les propositions « Balladur », que ce délai nous semblait long compte tenu de la propension de plus en plus marqué de l’exécutif à annoncer des textes et de vouloir les faire examiner aussitôt. Il est de fait réduit dans le projet de révision à un mois.

Mais surtout, alors que le rapport « Balladur » prévoyait de laisser encore 15 jours de délai en cas de mise en peuvre de la procédure d’urgence, le projet de révision le supprime purement et simplement. Or, nous le savons, l’urgence est très souvent déclarée. Et, comme nous l’avons montré dans le billet précédent, ce n’est pas la « fausse procédure » mise en place par le projet de révision et permettant aux conférences des présidents des assemblées de s’y opposer conjointement qui modifiera notablement cet état de fait. Si l’on combine cette situation avec les règles nouvelles de fixation de l’ordre du jour qui laisse toujours au gouvernement l’immense maîtrise de celui-ci, on risque donc de se trouver rapidement dans la situation paradoxale suivante : la commission saisie au fond aura pour mission de proposer une nouvelle rédaction des projets de lois mais dans un délai tellement court qu’elle ne pourra faire un travail de qualité. Et, comble de l’ironie, si le Parlement vient à protester contre ce phénomène, le Gouvernement pourra lui répondre : « il vous appartenait de vous opposer à l’examen en urgence comme la Constitution vous en donne le droit » …

- Pour ce qui est de la première lecture devant la seconde assemblée saisie, elle intervient normalement après un délai de 15 jours (la Commission Balladur souhaitait là encore le long délai de 2 mois) ; mais là encore, le délai ne vaut pas en cas d’urgence. Sur le texte discuté, il n’y a pas de changement ; c’est le texte adopté par l’assemblée saisie précédemment qui est mis en discussion en application des principes du bicamérisme.

- On le voit, la question de l’urgence, centrale comme nous l’avons montré dans le précédent billet, rejaillit ici encore sur la réalité donnée au renforcement du rôle des commissions dans l’examen des projets de lois. En fait, et comme c’est toujours le cas depuis 1958, les pouvoirs donnés aux Parlement risque bien de rester lettre morte, dès lors que le Gouvernement ne jouera pas le jeu. Jusqu’alors, il ne l’a pas joué en surchargeant l’ordre du jour prioritaire conduisant à la disparition de l’ordre du jour complémentaire ; demain il lui suffira de ne pas le jouer en déclarant (comme il le fait souvent déjà) tous les projets de loi « urgents ».

- Le reste des dispositions des deux articles commentés est d’un intérêt limité. Pour les projets de loi organique, il est déjà prévu un délai entre le dépôt et l’examen en séance plénière. Ce délai, actuellement de 15 jours est, logiquement, augmenté à 1 mois pour aligner les projets de LO sur les projets de loi qui ne pouvaient avoir un traitement plus favorable. Mais l’alignement ne pouvait pas être complet car il n’était évidemment pas possible de supprimer tout délai pour les projets de Lo en cas de déclaration de l’urgence. Il en résulte que le projet prévoit leur alignement sur le projet de loi pour les cas où l’urgence n’est pas déclarée et l’application de la situation actuelle en cas d’urgence. Autrement dit, là encore, rien de changera vraiment dès lors que, selon, nous l’urgence deviendra la règle générale, le gouvernement laissant apparemment au Parlement le soin (illusoire) de s’y opposer.

Pj révision 2008 (5) : l'urgence

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Thu, 1 May 2008 23:50:00 +0200

Restons dans le cadre de la procédure parlementaire.
Le projet propose également de modifier les dispositions de l’article 45 C. relatives à l’urgence. On le sait, la déclaration de l’urgence, qui a pour effet de permettre au Gouvernement de réunir la CMP dès après la première lecture dans chaque assemblée est faite sans formalité. Et cette simplicité à pour effet de transformer ce qui devrait être une procédure exceptionnelle limitant la navette (qui est de principe) en une procédure ordinaire. On peut raisonnable se demander s’il existe encore des textes qui ne soient pas urgents … en dehors des révisions constitutionnelles ? Le comité Balladur proposait donc de limiter cet usage. La rédaction de l’al. 2 de l’art. 45 C. proposée par le Comité était la suivante :

« Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence sans que les deux assemblées s’y soient opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. » (en italiques les ajouts)

Le projet reprend cette idée mais avec la rédaction suivante

« Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence sans que les conférences des présidents des deux assemblées s’y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. » (en italiques les ajouts)

En fait, l’opposition des assemblées s’exprime par leur « conférence des présidents » alors que la proposition Balladur laissait sans précision la façon dont elles pouvaient exprimer leur opposition. Les réserves que nous avions émises sur ce point sont donc levées. Reste à s’interroger sur la portée de la réforme proposée.

Il faut se rendre à l’évidence, cette portée sera nulle. Par définition, le gouvernement ayant la majorité à l’Assemblée nationale et encore plus à la conférence des présidents (surtout avec l’augmentation du nombre des commissions de 6 à 8 comme le propose par ailleurs le projet), il faudrait nécessairement que certains présidents appartenant à de cette majorité votent en faveur de l’opposition à urgence pour qu’elle soit refusée. On se doute que si le gouvernement leur demande de n’en rien faire, sauf à imaginer une fronde, ils ne le feront pas.

En tous les cas, il est très vraisemblable que l’on n’aura rarement l’occasion de voir les conférences des présidents parvenir à voter, conjointement qui plus est, une telle motion de « refus d’urgence ». En fait ce qui est surtout critiquable dans le projet comme d’ailleurs dans la proposition du comité c’est qu’elle tend à constitutionnaliser le principe de l’urgence. Tous les projets de loi seront déposés avec la mention « urgent », le gouvernement laissant aux conférences des présidents le soin d’en décider, manière élégante de se défausser.
Comment le Parlement pourra-t-il encore critiquer le recours systématique à l’urgence ? Il suffira de lui répondre : « il vous appartenait de la refuser » ! Ainsi, la formule retenue nous semble aller dans le sens contraire de l’objectif recherché : réhabiliter la navette parlementaire. Agir ici encore par l’interdiction du recours à l’urgence dans des certaines procédures aurait peut-être pu être envisagé : par d’urgence pour les lois organiques (art.46 C.) et les lois d’habilitation (art. 38 C.) par exemple.

En fait l’intérêt de cette disposition réside uniquement dans la « constitutionnalisation » de la Conférence des présidents … qui existe depuis 97 ans (elle est mise en place en 1911 pour mieux encadrer la mise au point de l’ordre du jour. Mais cette « conférence » est également mentionnée dans le nouvel article 48 C. Est-il donc utilise qu’elle le soit ici !

Encore un coup d’épée dans l’eau, dangereux qui plus est pour l’aura du Parlement qui n’avait certainement pas besoin de cela.

Pj révision 2008 (4) : art. 49.3

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Thu, 1 May 2008 18:15:00 +0200

Voyons maintenant le sort que réserve le projet de révision à l’article 49 al 3 C. On sait que cette procédure permet au Gouvernement d’imposer à l’Assemblée nationale l’adoption d’un texte sauf pour elle à renverser le Gouvernement. Or, le principe majoritaire, nous l’avons vu, rend cette éventualité exceptionnelle. Jusqu’à présent d’ailleurs, toutes les utilisations de l’art. 49 al. 3 on été couronnée de succès. Simplement, la procédure trouve tout son intérêt lorsque la majorité parlementaire est faible (Gouvernements Pompidou IV, Rocard II, Cresson et Bérégovoy) ou frondeuse (Gouvernements Barre). Dans des cas plus rare elle permet de faire avaler à la majorité parlementaire certaines « pilules » comme l’amnistie des généraux d’Alger ou le développement de l’arme nucléaire. Plus efficace que la question de confiance des régimes antérieurs il a été utilisé 82 fois sous la V° pour l’adoption de 47 textes, si mes statistiques sont justes.

Le projet de révision propose la rédaction consolidée suivante de l’al. 3 de l’art. 49 C. :

« Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote « d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ». Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre texte par session. » (en italique les ajouts proposés par le projet de révision)

Elle diffère de la proposition du Comité Balladur par l’ajout de cette dernière phrase. Le Comité limitait strictement l’usage du 49 al. 3 C. aux seules lois de finances et de financement ; le projet de révision ajoute la possibilité de l’utiliser sur un autre texte en plus des textes financiers.

Nous avions dit lors de l’étude des propositions du Comité que la limitation aux seuls lois à caractère financier était illogique. Nous renvoyons le lecteur à notre étude sur ce point. Mais nous avions aussi envisagé les autres solutions et en particulier l’hypothèse prévues par le projet de révision : projets financiers + (x) textes, en l’espèce 1 par session.

Reprenons ici les arguments qui nous faisaient renoncer aussi à cette limitation. Si ce nombre est limité par session, il vaut à la fois pour la session ordinaire et pour les sessions extraordinaires. On verrait certainement le gouvernement concentrer vers la fin de la session les lois les plus difficiles soit les répartir entre la session ordinaire et les sessions extraordinaires de juillet et de septembre, sessions extraordinaires qui évidemment pourraient se multiplier. En fait, cette limitation abouti à priver le gouvernement d’une arme entre octobre et juin … pour la laisser libre d’usage entre juillet et septembre pour les textes sociétaux alors qu’elle serait utilisable toute l’année pour les lois financières. On voit mal la logique qui justifie ce choix. Il ne semble donc pas y avoir de bonne solution à limiter l’usage du 49 al. 3 sauf à entrer dans une véritable « usine à gaz » qui ne survivrait pas à la première crise gouvernementale que cet article est justement là pour éviter. Nous avons montré aussi que l’usage de « confort » comme cela fut le cas pour le CPE devrait raisonnablement disparaître compte tenu justement de l’effet de cette utilisation … sur le texte en question.

Que faire ? Rien ? NON ! Une limitation devrait être prévue et le projet de la retient pas, bien au contraire.

En effet, chacun s’accorde à estimer que l’usage de l’article 49 al. 3 ne devrait pas pouvoir aboutir à des situations par trop attentatoire aux droits du parlement. On peut à cet égard donner au moins un exemple. En 1967, le gouvernement Pompidou IV n’ayant qu’une très faible majorité à l’AN décide de gouverner par ordonnances. Or, compte tenu de la faiblesse de sa majorité et de l’hostilité du Sénat, il n’est pas certain d’obtenir le vote de la loi d’habilitation et va donc utiliser de manière combinée tous les articles du parlementarisme rationnalisé. Il engagera sa responsabilité sur la loi d’habilitation à toutes les lectures devant l’assemblée qui, compte tenu de l’urgence déclarée, sera appelée à statuer définitivement dès la troisième lecture. Les trois motions de censure déposées frôleront a majorité absolue, la dernière de voix seulement … La loi autorisant le gouvernement Pompidou IV a agir par ordonnance ne sera donc jamais « votée » mais simplement considérée comme adoptée du fait du rejet de la censure. Est-il normal que le Parlement puisse de la sorte être dessaisi de sa compétence législative ? De toute évidence, non. C’est la raison pour laquelle il me semble qu’à tout le moins, il serait nécessaire que l’article 49 al. 3 ne puisse être utilisé pour obtenir une habilitation à agir par ordonnances. Certes, maintenant les ordonnances sont des plus en plus nombreuses mais pour des usages qui ne sont pas indispensables et lorsque la majorité est forte. Mais peut-on assurer qu’elles ne le seront plus lorsque le gouvernement ne dispose que d’une majorité restreinte. Nous savons qu’il a, dans ce cas, même si sa majorité est relative, le moyen de gouverner. Dès lors point n’est besoin de porter au pouvoir législative l’atteinte ultime qui est de la priver de son pouvoir de voter les lois.

Nous proposerions donc que l’article 38 C. soit modifié et précise que la procédure de l’article 49 al. 3 C. ne soit pas applicable pour obtenir l’habilitation législative. C’est là une limitation logique et qui ne gène pas le Gouvernement. S’il s’agit d’organiser l’application des textes à l’outre-mer, il est évidemment possible de recourir à l’art. 74-1 C. et non plus à l’art. 38 C. (comme parfois c’est encore le cas sans qu’on sache vraiment pourquoi. S’il s’agit de codifier, il y a peu de risque à vouloir faire adopter la loi d’habilitation par la procédure normale.

Là encore, donc, nous serions plus favorables à un statu quo sur l’art. 38 C. au risque de faire hurler l’actuelle opposition. Mais nous voudrions lui rappeler qu’elle a aussi pour vocation de devenir un jour majorité … et de faire usage de cet article. Elle le fit d’ailleurs, le record des utilisations étant détenu, et de loin, par Michel Rocard.

Pj révision 2008 (3) : rôle et représentation du Parlement

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Thu, 1 May 2008 16:25:00 +0200

L’élément que nous souhaiterions commenter maintenant est relatif au Parlement. Le projet de révision propose de modifier l’art. 24 C. qui, jusqu’à présent se contentait de fixer la composition bicamérale du Parlement et le caractère du suffrage permettant l’élection des assemblées et la représentation confiée au Sénat.

Article 24 :
« Le Parlement vote la loi et contrôle l’action du Gouvernement.
Il comprend l'Assemblée nationale et le Sénat.
Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct.
Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République en tenant compte de leur population.
Les Français établis hors de France sont représentés à l’Assemblée nationale et au Sénat. »

Comme l’avait fort justement noté le Comité Balladur, alors que les articles 5 et 20 de la Constitution fixent le rôle du Président de la République et celui du Gouvernement, le rôle du Parlement n’est défini nulle part jusqu’à maintenant. Simplement, l’article 34 indique que « la loi est votée par le Parlement » ce qui sous-entend que le Parlement vote la loi mais, rien d’autre n’était précisé en particulier sur le rôle du Parlement dans le domaine du contrôle.

En outre, la formule de l’article 34 est triplement fausse : certaines lois sont votées par le peuple (lois référendaires) ; certaines lois sont votées par la seule assemblée nationale même si le Parlement dans son entier des discute ; certaines lois ne sont pas votées du tout puisqu’elles sont « considérées comme adoptées » sans vote dans le cadre de la mise en œuvre de l’article 49 C. al. 3.

Il était donc souhaitable, comme le proposait le Comité non seulement que la Constitution définisse réellement le rôle dévolu au Parlementa, mais aussi, corrélativement que le premier alinéa de l’art. 34 C ; soit supprimé. Le projet de révision retient bien la première proposition mais, très curieusement, ne va pas au-delà et laisse subsister la formule de l’art. 34 C. Il faut garder l’espoir que le constituant rectifiera cette « oubli » si c’en est un.

Quant à l’ajout à l’article 24 de la définition du rôle confié par la Constitution au Parlement il faut aussi regretter qu’il soit en retrait par rapport aux propositions faites par le Comité. En effet le projet de révision ne retient le « vote des lois » et le « contrôle de l’action du Gouvernement ». L’évaluation des politiques publiques à laquelle il était prévu par le projet du Comité que le Parlement concourt, disparaît. Et cette disparition ne manque évidemment pas d’avoir des conséquences sur d’autres modifications constitutionnelles proposées, comme en particulier sur l’organisation de l’ordre du jour (voir notre commentaire de l’art. 22 du projet à paraître aux Petites Affiches). Or, on le sait, avec la LOLF, la question de l’évaluation des politiques publiques devient centrale et il est regrettable qu’il ne soit pas indiqué qu’il s’agit là d’une des missions aussi nouvelles qu’essentielle du Parlement. On comprend certes que le Parlement n’ait pas l’exclusivité de cette évaluation et que le Gouvernement puisse également y procéder (il y a d’ailleurs un secrétariat d’Etat spécifiquement destiné à cela) mais cette compétence gouvernementale ne justifiait pas qu’on ampute ou du moins que l’on n’affirme pas clairement la participation du Parlement. Il ne reste mention de l’évaluation des politiques publiques que dans le nouvel article consacré à la Cours des comptes (art. 21 du projet ajoutant un article 47-2 à la Constitution) qui précise qu’ « elle contribue à l’évaluation des politiques publiques » sans autres précisions. Dans la perspective retenue d’une revalorisation du Parlement, il y a là un élément étonnant et ce d’autant plus qu’il avait été particulièrement mis en avant par le Comité qui proposait la rédaction suivante :

« Le Parlement comprend l'Assemblée nationale et le Sénat.
Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct.
Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République en fonction de leur population. Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat.
Le Parlement vote la loi, contrôle l’action du Gouvernement et concourt à l’évaluation des politiques publiques.
Les assemblées parlementaires peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par leur règlement.
Elles sont assistées par la Cour des comptes dans leurs missions de contrôle et d’évaluation »

De plus, l’avant projet de loi comportait sur ce point des dispositions assez voisines de celles proposées par le Comité. Il faut donc en déduire que c’est le Conseil d’Etat qui a modifié cet aspect des choses, invitant le Gouvernement à retirer la précision relative à la compétence parlementaire en matière d’évaluation des politiques publiques et à l’action de la Cour des comptes comme assistant du Parlement et du Gouvernement dans ce cadre. Il faut espérer là encore que le Constituant rétablira la mention manquante ; il y va en fait de la véritable portée de la révision ; l’amputation qu’il subit ainsi va au-delà de la simple précision ; c’est la philosophie même de la réforme qui est en jeu et si l’opposition parlementaire devait négocier son accord, voilà un point qu’elle ne peut occulter.
Reste donc les autres éléments du projet de révision.

A. Commençons par revenir sur la détermination du rôle confié au Parlement. L’indication du rôle dual du Parlement (vote des lois et contrôle de l’action du Gouvernement) présente l’intérêt évident de confirmer, s’il en était besoin, la nature parlementaire du régime de la V° République. En effet, le rôle d’un parlement en régime parlementaire est non seulement de voter les lois mais également (et peut-être surtout) de contrôler l’action du Gouvernement. C’est du reste la distinction majeure entre le rôle d’un Parlement en régime parlementaire et en régime présidentiel. Dans ce dernier cas, le Parlement ne contrôle pas le Gouvernement d’abord parce qu’il n’y a pas de Gouvernement au sens que nous donnons à ce terme ensuite parce que les ministres, collégialement, ne sont pas responsables devant le Parlement. Or notre Constitution précise à l’article 20 : « Il (le Gouvernement) est responsable devant le parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 ». La nouvelle rédaction de l’article 24 C. confirme donc, s’il en était besoin, le caractère parlementaire du régime de la V° République.

Mais encore faut-il que le Parlement exerce ce contrôle. Or on le sait, la frilosité du Parlement français dans ce domaine est légendaire. Il apparaît dans notre conception que la majorité n’a aucun droit de critiquer le Gouvernement et donc, évidemment, elle ne se reconnaît aucun droit de le contrôler. Au contraire fait-elle systématiquement en sorte que les éventuels contrôles que l’opposition voudrait mettre en œuvre soient inefficaces. Car le contrôle n’est évidemment pas le contrôle de censure. Il est pratiquement certain dans un système bipolaire tendant de plus en plus vers le bipartisme, que la majorité parlementaire ne renversera pas le Parlement. Compte tenu de cette bipolarisation, il serait suicidaire pour les parlementaires soutenant le gouvernement de le renverser. La réaction immédiate serait la dissolution et leurs chances de retrouver leur siège serait limitées ; soit le peuple a envie d’un changement et il n’y a pas de raison qu’il renvoie la même majorité quand bien même ses membres eussent renversé le gouvernement ; à l’inverse si le peuple souhaite garder la même majorité, il ne renverra évidemment pas les « traitres » à celle-ci.

Si donc la censure n’est guère envisageable, le contrôle que peut opérer le Parlement est un contrôle d’investigation : questions parlementaires et commissions d’enquêtes. Or, s’agissant des commissions d’enquête, la majorité fait tout pour les éviter ou pour les « dominer » et donc les rendre inoffensives. Restent les questions qui n’ont pas en France l’impact qu’elles ont par exemple outre manche.

La culture du contrôle du Gouvernement par le Parlement est donc limitée chez nous et il ne sert à rien d’en affirmer le principe si l’on ne change pas les conditions de sa mise en œuvre. En ce sens encore, l’apparition d’un contrôle nouveau par l’évaluation des politiques publiques était intéressante et pouvait permettre un réel exercice, par la majorité, de l’ébauche d’une critique. Il a disparu.

B. Ensuite, la nouvelle rédaction de l’article 24 C ; présente deux innovations. D’une part le Sénat perdrait son monopole de représentation des française de l’étrangers. En effet, ceux-ci ne sont jusqu’à présent représentés au Parlement que par 12 Sénateurs élus au scrutin proportionnel par l’assemblée des français de l’étranger. Avec la nouvelle rédaction, les français expatriés seraient également représentés à l’Assemblée nationale. C’est une revendication ancienne de ces français mais elle se heurtait jusqu’alors à la résistance du Sénat. La Haute assemblée serait-elle maintenant plus encline à accepter cette modification ? On peut s’interroger. Mais, même sans connaître le contenu de la loi organique qui viendra préciser comment se fera cette représentation à l’AN, on peut faire une remarque. Il faudra donc qu’un certain nombre de sièges soient réservés, parmi les 577 députés, à ces représentants. A un moment où il va valoir redécouper les circonscriptions, il ne fait pas de doute que l’apparition de ces sièges « réservés » vont peser lourds. On sait que le Conseil Constitutionnel estime que chaque député doit représenter peu ou prou (à quelques pourcents près) le même nombre de citoyens. Le nombre de 577 circonscriptions se trouvant amputé de celles de l’étranger, la moyenne de représentation de chaque député va s’en trouver augmentée d’autant. Dès lors, comment sera-t-il possible que les départements métropolitains les moins peuplés continuent de disposer du même nombre de députés ? Or ces départements ruraux sont généralement plus conservateurs que les départements les plus peuplés. Le découpage des circonscriptions va donc être un casse tête considérable pour l’actuelle majorité. Certains de ses députés vont devoir se sacrifier sur l’autel de la représentation … des français de l’étranger !

Mais c’est surtout l’autre élément de la rédaction de la représentation confiée au Sénat qui ne manque pas de poser de problème. Comment comprendre en effet que celui-ci représente les collectivités territoriales « en fonction de leur population » sans que les départements les plus peuplés ne gagnent des sénateurs. Si l’on maintien comme circonscription électorale le département, il faut nécessairement un sénateur dans chacun de ceux-ci … ; pour augmenter le nombre de sénateurs des « »grands » département (en terme de population) il n’est dès lors possible que de prendre des sièges dans ceux des départements ayant deux ou trois sénateurs … et de les reverser dans ceux qui n’en aurait pas assez. Il ne restera donc plus guère de départements dont les sénateurs seront élus au scrutin majoritaire. Le mode de scrutin soit proportionnel va devenir le principe pour la grande majorité des sénateurs … Et là encore, la conséquence en est évidente, les départements les plus peuplés étant en général moins conservateurs, l’actuelle majorité devrait perdre des sièges. Le séant est-il prêt à se faire harakiri ? On peut en douter. La mention « en fonction de leur population » risque donc d’être une pierre d’achoppement. Elle sera soutenue par l’opposition actuelle et rejetée par l’actuelle majorité … on va donc jouer à front renversé sur ce point. Et si le Gouvernement cède à sa majorité, l’opposition aura un argument pour refuser de voter la révision dans son entier dès lors que, effectivement, elle conduirait encore à garantir que jamais le Sénat ne quittera le « centre-droit » …

On le voit, l’article 24 C. sera l’objet d’âpres discussions. Mal rédigé pour ce qui est de sa partie relative aux fonctions du Parlement, privant l’opposition d’une grande partie des apports qu’elle est en droit d’espérer d’un accroissement des pouvoirs de contrôle en supprimant l’évaluation des politiques publiques (on retrouve du reste les conséquences de cela dans le traitement de la question de l’ordre du jour), il est pour ce qui en reste une bombe mise au sein de la majorité actuelle et donc au sein même du projet de révision.

Comment sortira-t-il des débats parlementaires ? C’est là un des points essentiels qui mériteront l’attention.

Pj révision 2008 (2) : Les oublis et la défense

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Mon, 28 Apr 2008 12:00:00 +0200

Que reste-t-il des propositions du Comité Balladur. Disons le tout net, le projet de révision constitutionnel s’en inspire, certes, mais il s’en éloigne aussi très largement. D’une manière assez subtile, il reprend les idées développées par le Comité mais, s’agissant de leur mise en œuvre, il s’en écarte, au point, bien souvent, de les vider de leur sens. Nous aurons l’occasion de le montrer. Dans d’autres cas, le projet va plus loin, ajoutant des modifications qui ne figuraient pas dans le rapport du Comité.

En dehors de ces déformations et de ces ajouts, il est pourtant des propositions du Comité qui sont purement et simplement abandonnées. C’est par ces éléments que nous voudrions commencer.

Parmi ces « oublis », nous relèverons ici les principaux, du moins ceux qui nous semblent importants.

Il faut tout d’abord signaler la disparition du « Conseil du pluralisme » que le Comité proposait d’ajouter dans un titre XIII nouveau composé de deux articles (79 et 80). Composé de six membres nommés comme les conseillers constitutionnels auxquels s’ajoutaient un conseiller d’Etat un conseiller à la Cour de cassation et un conseiller à la Cour des comptes, ce Conseil étaient chargé de veiller au respect de la liberté d’expression mais surtout au respects du pluralisme des courants de pensée et d’opinion dans le domaine de l’information et des sondages. Il s’agissait en fait de fusionner en seule autorité, constitutionnellement prévue, les compétences actuelles du CSA, de la Commission des sondages et de la Commissions nationale de contrôle des campagnes présidentielle (ce dernier organisme n’existant que tous les cinq ans …). Cela permettait à ce Conseil d’avoir une vision globale de la question de la pluralité de l’expression politique et donc d’assurer une meilleure expression non seulement de l’opposition parlementaire mais également des courants d’opinions non représentés au Parlement. Certes, la loi pourra peut-être réaliser la fusion des trois organismes précités en un seul et lui confié les compétences que le Comité Balladur voulait lui attribuer, mais ne pas donner un statut constitutionnel à cet organe putatif est incontestablement dommage. Dans le cadre de la politique consistant à doter l’opposition d’un statut, il y avait là une pierre supplémentaire qui pourrait bien manquer à l’avenir. Exit donc le « Conseil du Pluralisme ».

De même, la procédure de révision de la Constitution n’est pas modifiée par le projet de révision. Nous avions commenté les propositions du Comité dans notre billet (19) et nous y renvoyons le lecteur. Le même billet commentait aussi les propositions du Comité sur la procédure référendaire. Là encore, le projet de révision ne propose aucune modification de l’article 11 C.

Mais bien sûr, et on l’aura noté, il ne reste rien de la proposition du Comité concernant la modification combinée des articles 5 et 20. Nous avions également traité cette question dans un billet auquel nous renvoyons également le lecteur. Si la solution trouvée par le Comité Balladur ne faisait en fait que constitutionnaliser la pratique des périodes de concordance des majorités présidentielles et parlementaires, renvoyant à la pratique pour les périodes de cohabitation (alors que l’actuelle rédaction constitutionnelle est inverse : la cohabitation est ce que décrit la Constitution et la concordance est réglée par la pratique), elle présentait au moins le mérite de mettre dans la constitution ce qui se présente le plus fréquemment. Nous avions du reste montré que la modification proposée ne modifiait pas le caractère parlementaire du régime mais simplement affirmait mieux son caractère dualiste alors que la Constitution est actuellement rédigée avec une conception moniste.

Alors pourquoi ne pas avoir retenu la proposition du Comité. Il nous semble que trois explications peuvent être données ici.

- Tout d’abord, Au tréfonds de lui-même le Président de la République souhaitait une révision plus large que celle proposée par le Comité Balladur. Il souhaitait que la Constitution affirme que le rôle prééminent du président de la République et le simple rôle de collaborateur du Premier ministre. Peut-être même souhaitait-il que la France se dote d’un régime présidentiel, du moins d’un régime présidentiel dans lequel le Président serait plus puissant que le pouvoir législatif, ce qui n’est pas, on le sait la réalité des régimes de ce type. Devant l’impossibilité d’obtenir que la Constitution reflète ses souhaits, le Président ne voyait plus guère d’intérêt à modifier cet aspect des choses.

- Ensuite, depuis le discours prononcé à Epinal par le Président de la République en juillet 2007 et dans lequel il appelait de ses vœux cette modification, la pratique lui avait montré d’une part qu’elle n’était pas indispensable pour lui permettre de « gouverner » effectivement et d’autre part qu’il pouvait y avoir un certain intérêt à ne pas être toujours en première ligne. En fait le fonctionnement des institutions dépend de la concordance ou de la divergence des majorités (concordance : l’Elysée gouverne ; cohabitation : Matignon gouverne) mais aussi des hommes. En fonction du Premier ministre choisi, l’implication politique de celui-ci peut être plus ou moins importante et donc la réalité du pouvoir changer de rive de la Seine. Même en période de concordance, il peut y avoir un avantage à laisser un part du pouvoir au Premier ministre. L’impopularité le frappera et que le Président, vierge de sondages négatifs en quelque sorte, dispose alors d’une arme lui permettant de rebondir : changer le Premier ministre. Cette arme est évidemment moins efficace si le premier ministre est populaire parce qu’il ne décide de rien mais se contente d’exécuter les ordres élyséens.

- Enfin, l’opposition socialiste avait marqué son hostilité à toute révision qui augmenterait encore la part de l’influence présidentielle dans le régime de la V° République. Or, affirmer que le Président de la République « définit la politique de la nation » va précisément dans ce sens. Dès lors que l’idéal que voulait le Président était inatteignable et que le statu quo présentait des avantages, pourquoi faire une réforme qui pouvait compromettre le reste de la révision ?

Le projet de révision ne touche donc pas aux articles 5 et 20 de la Constitution. Il faudra continuer d’expliquer aux étudiants que la Constitution prévoit que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation, eux qui sont convaincus que c’est le Président qui a cette charge … Mais c’est en fait la simple manifestation d’une réalité qui échappe au commun des mortels : la V° République met en place un régime parlementaire. Et le projet de révision, loin de s’écarter de cette réalité la renforce, nous le verrons, en particulier par la nouvelle rédaction de l’article 24 C.

Les changements qui affectent le couple « Président-Premier ministre » sont donc faibles dans le projet de révision et nous voudrions les examiner ici.

A. En fait et pour l’essentiel, il s’agit dans le projet de régler une des difficultés majeures d’interprétation de l’actuelle Constitution : la répartition des tâches entre le Premier ministre et le Président de la République s’agissant en matière de défense. Actuellement selon l’art. 15 C., « Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la Défense nationale », tandis que selon l’art. 20 C. al 1 deuxième phrase, le Premier ministre « est responsable de la Défense nationale ». Comme l’indiquait le rapport Balladur, « la responsabilité du Président de la République, chef des armées, est plus éminente que les textes ne le prévoient et le partage des rôles entre le chef de l’Etat et le Premier ministre demeure flou, même en période de cohabitation, la pratique ayant montré qu’en une telle occurrence, ni le Président de la République ni le Premier ministre ne pouvaient exercer pleinement la responsabilité que leur confère le texte de la Constitution ».
C’est en fait, qu’en cette matière, plus encore sans doute que dans le cadre de la diplomatie, la théorie du « domaine réservé » garde sa pertinence. En fait, c’est en particulier le rôle essentiel du Président de la République dans l’utilisation de l’arme nucléaire et donc dans la définition de la stratégie de son utilisation qui conduit à donner au domaine militaire une spécificité propre. Il était donc souhaitable qu’une clarification soit apportée. Il était d’autant plus facile de le faire que le rapprochement de la police et de la gendarmerie rend plus facile encore la distinction entre le militaire et le civil et entre l’emploi des effectifs à statut militaire sur un théâtre d’opération extérieur ou pour le maintien de l’ordre sur le sol de la République. Le Comité proposait donc de remplacer la formule de l’art. 20 « il est responsable de la Défense nationale » par la formule « Il met en œuvre les décisions prises dans les conditions prévues à l’article 15 en matière de défense nationale ». La formulation retenue par le projet est très voisine de celle-là puisqu’il est proposé d’écrire « Il met en œuvre les décisions prises au titre de l’art. 15 en matière de défense nationale ». Simplement, le projet place cette phrase non plus au milieu du premier alinéa de l’art. 21 C. mais à la fin de celui-ci.

Le texte du nouvel art. 21 C. al. 1 serait donc :

« Le Premier ministre dirige l’action du gouvernement. Il assure l’exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l’article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires. Il met en œuvre les décisions prises au titre de l’article 15 en matière de défense nationale ».

Profitons pour dire que nous donnerons ainsi, au fur et à mesure de nos analyses, la version consolidée des articles de la Constitution. Une version consolidée complète sera mise en ligne aussitôt que possible.

B. Le second point sur lesquels les relations entre le Premier ministre se trouveraient modifiées dans l’hypothèse où la révision serait adoptée touche à la composition du Gouvernement. On le sait, pour l’instant, la Constitution laisse une grande marge de manœuvre dans cette matière. Seul le portefeuille de la justice est imposé. En effet, selon les dispositions de l’art 65 C. al. 1 : « Le Conseil supérieur de la magistrature est présidé par le Président de la République. Le ministre de la Justice en est le vice-président de droit. Il peut suppléer le Président de la République ». Même si, comme nous le verrons le Président ne préside plus ce Conseil, la mention du ministre de la justice subsiste dans la rédaction du nouvel art. 65 C. tel qu’il est proposé dans le projet de révision. En dehors de cette obligation donc, rien ne précise ni le nombre ni la structure des Gouvernement. Le Premier ministre peut donc proposer au Président de la République toute sorte de construction.

Le Comité Balladur s’est penché sur cette question. Il parvient à la conclusion suivante : « D’une part, il ne lui est apparu ni utile ni opportun de prévoir qu’une loi organique fixerait la structure du gouvernement, le Président de la République et le Premier ministre devant conserver la possibilité d’adapter celle–ci aux nécessités du moment et les impératifs mêmes de la « réforme de l’Etat » exigeant parfois de la souplesse dans la définition du périmètre de chaque département ministériel. On pourrait, d’autre part, envisager que le législateur organique fixe le nombre maximal des membres du gouvernement, le principe étant alors que les ministres de plein exercice ne voient pas leur nombre excéder quinze et que les ministres délégués et secrétaires d’Etat ne soient pas plus d’une dizaine. Mais, au total, le Comité ne s’est pas montré favorable à semblable innovation, qui présenterait à ses yeux plus d’inconvénients que d’avantages ». Nous ne partageons ni l’une ni l’autre de ces conclusions.

L’actuel gouvernement compte donc aujourd’hui, outre le Premier ministre, 15 ministres et 20 secrétaires d’Etat plus un Haut-commissaire. Au total, (outre le Premier ministre toujours) se sont donc 36 membres qui composent le gouvernement. Le Gouvernement de Villepin comptait 31 membres ; le Gouvernement Raffarin 3 comptait 43 membres et le Gouvernement Raffarin 2 comptait 38 membres. Il y a donc, nous semble-t-il une certaine unité dans le nombre des membres d’un Gouvernement, la répartition entre ministre, ministre-délégué, secrétaire d’Etat ou autre appellation étant laissée à l’imagination de chacun comme celle du reste des postes. La question du nombre n’est donc pas essentielle. Si comme le projet l’envisage on détermine se nombre dans une loi organique, il ne fait pas de doute qu’il tournera autour de 35 membres et que sinon, il sera modifié en fonction des besoins. Il est certain que si, dans l’avenir, le Gouvernement est soutenue par une majorité de coalition, le nombre de ministres connaîtra une inflation. La limitation du nombre n’a donc pas réellement de sens à moins de l’inscrire dans la Constitution ce qui, on l’avouera, n’est une solution raisonnable. Il faut donc non pas limiter le nombre mais fixer des principes relatifs à l’organisation du Gouvernement. Or ces principes existent. Ils ont été fixés pour la mise en œuvre de la LOLF. Le budget de l’Etat est désormais subdivisé en 34 missions dont certaines sont interministérielles. Il serait donc de bonne logique et surtout de bonne administration de calquer l’organisation ministérielle sur celle de la structure budgétaire, quitte d’ailleurs à maintenir des missions interministérielles. La structure budgétaire en mission qui résulte actuellement d’un acte sans véritable valeur normative pourrait être fixée par une loi organique. On dira sans doute que ce qu’il est aisé de faire avec une loi organique relative au nombre des portefeuilles peut également être fait avec la structure budgétaire. Il ne nous semble pas. Il est beaucoup délicat de changer la structure d’un budget organisé en mission que de changer la structure d’un gouvernement en ajoutant ça et là des portefeuilles. En liant la structure du gouvernement à la structure budgétaire, on parviendrait dans doute à une solution admise tant par la majorité que par l’opposition pour l’essentiel des ministères. Il suffirait de concevoir que puisse s’ajouter à cette structure quelques portefeuilles (cette fois en nombre limité) répondant à des préoccupations liées à l’actualité. Mais ces structures seraient alors des éléments de coordination voisins des comités ou des délégations interministérielles que l’on connaît par ailleurs.

La solution retenue par le projet de révision est donc en fait purement incantatoire. Tant qu’un mécanisme précis fixant l’organisation du gouvernement ne sera pas défini, il est certain que toute tentative de limitation se heurtera aux volontés politiques et que la première décision qui sera prise permettra de s’en affranchir. Cette disposition est donc sans véritable intérêt. Faute de retenir une détermination plus matérielle comme celle que nous proposons, il n’y a là que poudre aux yeux de façon à faire plaisir au « bon peuple » qui voit toujours dans la limitation du nombre des ministres, un souci de bonne gestion. Qu’on se souvienne de l’annonce faite par le Candidat Sarkozy concernant la limitation à 15 du nombre des ministres de son futur gouvernement. Nos concitoyens ont-ils compris alors qu’il ne s’agissait que des ministres de plein exercice ? Certainement pas. Et le constat est là : il y a actuellement plus de membres du gouvernement qu’il n’y en avait dans le gouvernement de D. de Villepin.

Le texte du nouvel art. 8 C. al. 1 serait donc :

« Le Président de la République nomme le Premier ministre. Il met fin à ses fonctions sur la présentation par celui-ci de la démission de gouvernement.
Sur la proposition de Premier ministre, il nomme les autres membres de gouvernement et met fin à leurs fonctions.
Une loi organique fixe le nombre maximum des ministres et celui des autres membres du Gouvernement. »

Pj révision 2008 (1) : statistiques

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Sat, 26 Apr 2008 19:05:00 +0200

La première remarque qu’il est possible de faire sur le projet de révision est chiffrée. Le projet comporte 33 articles modifiant la constitution auxquels s’ajoutent deux articles relatifs aux conditions d’entrée en vigueur des nouvelles dispositions. Il s’agit donc d’un des projets de révision les plus denses jamais présentés depuis 1958, directement comparable aux deux projets de révision déposés en mars 1993 et qui comprenaient respectivement 13 et 30 articles. Dans les deux cas, les projets sont issus des travaux d’un comité de réflexion (Comité Vedel en 1993, Balladur en 2007) dont la mission se présente comme large et oserait-on dire « cosmogonique ». Du reste, certaines des idées retenues par le Comité Vedel se retrouvent dans le Comité Balladur et donc, même s’il n’y a pas d’identité de rédaction, il y a entre ces différents projets certaines similitudes (en particulier s’agissant du contrôle de constitutionnalité). Reste évidemment le sort des projets. On sait que pour l’essentiel, les projets de 1993 n’aboutiront pas ; seuls les dispositions relatives au Conseil supérieur de la magistrature (à nouveau modifiées dans le projet actuelle) et celle relative à la création de la Cour de justice de la République seront ratifiées par le Congrès, le reste étant abandonné à la suite du changement de majorité intervenu en 1993. Faut-il voir dans cet échec relatif, un présage pour le projet actuel ? On le saura assez vite dans la mesure où le Gouvernement semble s’orienter vers un examen rapide (seconde quinzaine de mai à l’AN) pour un Congrès durant les premiers jours de juillet. L’hostilité du Parti socialiste sera-t-elle suffisemment forte pour contraindre le Gouvernement à des modifications nouvelles ? Au contraire conduira-t-elle à l’échec de la révision ? Il faut simplement rappeler que la majorité nécessaire pour la ratification au Congrès des 3/5 des suffrages exprimés. L’échec ne pourrait donc être que le résultat d’un vote négatif de la part de l’opposition unie. La simple abstention d’une partie de l’opposition peut garantir l’adoption du projet.

Sur le plan statistique encore, le projet conduit à modifier 28 articles et à en ajouter 5 nouveaux. Autrement dit, là encore, c’est à une vaste modification que le projet s’attaque, modification qui touche tous les pouvoirs publics constitutionnels. Si ce texte est coté, la V° République n’aura plus beaucoup de points communs avec ce qu’elle était en 1958 : si mes calculs sont justes, seuls 31 articles (sur les 92 de la Constitution d’origine) resteraient dans leur rédaction originelle c'est-à-dire le tiers seulement de la constitution d’origine et 25 articles auraient été ajoutés (un article ajouté a été supprimé par la suite).

On terminera cette première analyse en disant que le projet est divisé, si l’on se réfère à l’exposé des motifs, en trois groupes de dispositions : « un pouvoir exécutif mieux contrôlé, un Parlement profondément renforcé et des droits nouveaux pour les citoyens ».