Michel Lascombe

Une autre question concerne encore le Président de la République et le comité y a consacré ses premiers développements. Le Président de la République indiquait, dans son discours d’Epinal : J'ai vu qu'il y avait un débat sur le rôle du Premier Ministre ? Il est aussi ancien que la Ve République. Prenons ce débat à bras-le-corps au lieu de l'éluder. Il y a un débat sur l'étendue des pouvoirs du Président de la République ? Eh bien mettons le sujet sur la table. La lettre de mission comportait encore un développement sur ce point : Il convient dès lors en premier lieu, d’examiner dans quelle mesure les articles de la Constitution qui précisent l’articulation des pouvoirs du Président de la République et du Premier ministre devraient être clarifiés pour prendre acte de l’évolution qui a fait du Président de la République le chef de l’exécutif, étant observé toutefois que cette articulation n’est guère dissociable du régime de responsabilité actuellement en vigueur ; c’est pourquoi, quelles que soient les réponses apportées à cette question, il y aura lieu en tout état de cause de rééquilibrer l’architecture institutionnelle d’ensemble en encadrant certains pouvoirs du Président de la République. En fait la question posée ici est d’une rare complexité et il n’y a pas vraiment de réponse à y apporter en dehors d’une réflexion globale sur les institutions. D’ailleurs, les auditions ont montré que bien des interlocuteurs politiques avaient bien compris cette problématique. Il est vrai qu’E. Balladur lui-même avait soulevé la question ainsi que d’autres membres du comité comme J. Lang. C’est toute la question de la nature du régime qui est donc posée ici : régime parlementaire ou présidentiel. Nous n’allons pas reprendre ce débat ici sauf pour dire deux choses liminaires. Un régime présidentiel n’est pas uniquement, comme on l’a trop souvent dit, et en particulier comme le dit E. Balladur dans sa conférence de presse du 6 septembre 2007, un régime dans lequel il n’y a pas de responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Certes, cette responsabilité n’existe pas dans un tel régime et pour cause : il n’y a pas de gouvernement ! Mais surtout il faut tirer la conséquence logique de cette absence de responsabilité : le chef de l’Etat n’a pas le droit de dissolution. Maintenir le droit de dissolution en supprimant la responsabilité politique du gouvernement devant le parlement, c’est faire en réalité un régime de confusion des pouvoirs au profit de l’exécutif et donc un régime césariste. Or, dans bien des interventions devant le comité, seule la disparition de la responsabilité était évoquée. J’ajoute que se limiter à la disparition de la responsabilité et à l’absence de droit de dissolution c’est faire un régime présidentiel « à la française » (en référence aux constitutions de 1795 et 1848) ; il faut encore que le chef de l’Etat ait le droit de veto faute de quoi le déséquilibre en faveur du Parlement est trop fort puisque celui-ci peut alors imposer ses vues à l’exécutif. Il y a de forte chance pour qu’un tel régime se bloque mais peu importe, il faut au minimum supprimer la dissolution. D’ailleurs le comité Balladur l’admet. Il estime qu’il est possible d’« opter pour un régime de nature présidentielle. Certains des membres du Comité se sont déclarés favorables à une telle évolution. Mais eux-mêmes ont dû constater qu’il faudrait alors supprimer le droit de dissolution de l’Assemblée nationale par le Président de la République, reconnaître à ce dernier un droit de veto sur les lois adoptées par le Parlement et développer une culture du compromis qui n’est pas toujours conforme aux traditions politiques de notre pays ». Mais on a entendu certaines des personnes interrogées par le comité (F. Bayrou par exemple mais on retrouve également une tendance identique chez R.G. Schwartzenberg) trouver dans ce droit de dissolution une véritable fonction « cathartique » en cas de crise suraiguë. Une telle analyse est fausse. Elle repose sur l’idée que l’on pourrait mâtiner le régime présidentiel de cet élément typique du régime parlementaire qu’est la dissolution ; le mélange des genres risque de donner un monstre avec une présidence hypertrophiée. Car, et c’est notre seconde remarque liminaire, le régime semi présidentiel cela n’existe pas. Pas plus d’ailleurs que le régime semi parlementaire. Ce son nécessairement le même tous les deux. Je veux dire que si un régime est semi présidentiel, il est nécessairement « semi autre chose » donc semi parlementaire. C’est le principe de la bouteille à moitié vide ou à moitié pleine. Mais si l’on peut admettre que la distinction parlementaire/présidentielle est dépassée (encore conviendrait-il de le démontrer), cela ne conduit pas à admettre les régimes mixtes qui cumulent bien souvent les défauts de l’un et de l’autre. En fait, selon nous, il y a une analyse bien plus simple à mener pour qualifier le régime de la V° République sans recourir à ces artifices. C’est peut-être dans cette voix que le comité Balladur c’est avancé sans le savoir ou du moins, sans le dire clairement. Quel est le problème ? Il est dans l’incohérence entre la réalité des périodes de concordance des majorités présidentielle et parlementaire et l’affirmation de l’art. 20 C. « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ». En cas de concordance et encore plus avec le quinquennat, c’est évidemment le Président qui détermine la politique et le gouvernement qui la conduit (encore qu’actuellement la question de pose de savoir s’il la conduit vraiment ou si elle est aussi conduite depuis l’Elysée). Mais on notera que cette formule correspond bien au régime tel qu’il s’applique en période de cohabitation. C’est la cohérence entre la réalité de la concordance et le texte que tente de réaliser le comité. Mais et nécessairement pour cela, il apparaitra qu’en période de cohabitation, cette cohérence disparaît. Or, et chacun en est bien conscient : 1. Les périodes de cohabitations seront nécessairement moins fréquentes. C’était le but de l’ « inversion du calendrier » pratiquée en 2000 : les législatives ayant lieu dans la foulée de la présidentielle, l’effet d’entraînement de la première sur les secondes joue à plein. Le comité, en proposant que le premier tour des législatives ait lieu en même temps que le second tour de la présidentielle altère un peu cet effet mais pas complètement. Nous y reviendrons dans un autre billet. 2. Même si elles sont moins fréquentes, les cohabitations sont en fait toujours possibles. Aucun système ne peut les empêcher. Si le Président élu ne l’est qu’à une majorité très faible de quelques milliers de voix, rien ne lui garanti de disposer ensuite d’une majorité. Du reste, même dans le régime présidentiel américain, les cohabitations sont possibles et même relativement fréquentes. Le comité Balladur admet du reste cette analyse : En d’autres termes, le Comité a pris acte du fait que, tant que coexistent, en France, deux sources de légitimité, l’une présidentielle, issue de l’élection du chef de l’Etat au suffrage universel, l’autre parlementaire, issue de l’élection des députés au suffrage universel, on ne pouvait sérieusement imaginer d’éliminer, en fait, la possibilité d’une divergence d’orientation politique entre le chef de l’Etat et la majorité de l’Assemblée nationale. La concomitance du calendrier des élections présidentielles et législatives est en effet impossible à garantir dès lors que le Président de la République peut démissionner, décéder ou dissoudre l’Assemblée nationale. En outre, cette concomitance n’empêche pas par elle-même le peuple souverain d’opérer des choix politiques différents selon qu’il s’agit d’élire le chef de l’Etat ou les députés. D’ailleurs, ce risque de divergence entre l’orientation politique du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif existe aussi bien dans le système présidentiel américain que dans les institutions de la V° République. Mais il n’y emporte pas les mêmes conséquences. Aux Etats-Unis, cette divergence ne met pas en cause l’unité du pouvoir exécutif, qui demeure entre les mains du seul Président. En France et sous la V° République, elle met au grand jour la dyarchie qui, quoi qu’on dise, existe au sein du pouvoir exécutif et y introduit la division. Surtout, le Comité a considéré que, dès lors qu’il était impossible d’éliminer en fait tout risque de cohabitation, il était vain, et sans doute dangereux, de prétendre l’éliminer en droit. Si l’on ne choisi pas le régime présidentiel, il n’y a donc d’autre voie que celle du régime parlementaire. Comme le disait M. Debré en 1958 : Pas de régime conventionnel, pas de régime présidentiel: la voie devant nous est étroite, c'est celle du régime parlementaire. Or des régimes parlementaires, chacun sait qu’on peut en imaginer deux : - Le régime parlementaire « pur », celui qui est pratiqué dans la plupart des pays d’Europe ; le régime dans lequel le gouvernement est responsable devant le Parlement mais seulement devant le Parlement ou encore le régime moniste. - Mais en dehors de cette hypothèse, il existe un régime parlementaire moins classique et de tradition plus ancienne, préexistant au régime moniste : le régime dualiste. Dans ce régime le gouvernement est à la fois responsable devant le parlement et devant le chef de l’Etat. Ne sont-ce pas là les deux hypothèses de notre V° République ? En période de cohabitation le régime est moniste ; en période de concordance, il est dualiste. Dans le premier cas, le Premier ministre gouverne : comme le présente le comité Balladur : un régime purement parlementaire (est celui) dans lequel la réalité et la totalité du pouvoir exécutif appartiennent au Premier ministre. Dans le régime dualiste, si l’on reprend les termes du comité Balladur en les adaptant : la réalité et la totalité du pouvoir exécutif sont partagées entre le Premier ministre et le chef de l’Etat. C’est d’ailleurs comme cela que le régime parlementaire « pur » est né. Au départ, l’absolutisme monarchique a peu à peu cédé la place à un exécutif partagé avant que le roi ne perde totalement toute influence. C’est le régime qui fut pratiqué en France (certes à une époque où la démocratie n’est pas encore développée et où la Charte de 1814, en réalité, constituait un régime de confusion au profit de l’exécutif comme a tenté de l’appliquer Charles X) peu ou prou sous le règne de Louis XVIII puis sous celui de Louis-Philippe. La Charte de 1830 constitue du reste la première constitution française à tendance parlementaire. Du reste, ce type de régime est souvent qualifié en France de « régime orléaniste », Louis-Philippe étant de la branche des « Orléans ». On retrouvera encore ce régime à la fin du second Empire. Bref, il correspond à une tradition française qui combine la démocratie et le bonapartisme, c’est-à-dire la démocratie et l’autorité. Dans ce régime, le Chef de l’Etat fixe les orientations tant qu’il a une majorité parlementaire favorable. C’est exactement ce que vit la France en période de concordance. Dès lors, rien de choquant dans la formule choisi par le comité Balladur. A la rédaction actuelle de l’article 20 C. Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation, formulation de parlementarisme « pur », il propose de confier au Président le soin de « définir » la politique tandis que le gouvernement n’aurait plus qu’à la « conduire ». Il ajoute donc à l’article 5 C. qui défini le rôle d’arbitre du Président de la République, rôle traditionnel en parlementarisme « pur » un alinéa supplémentaire : Il (le Président de la République) définit la politique de la nation. Le comité limite à l’article 20 C. le rôle du gouvernement : Le Gouvernement conduit la politique de la nation. C’est ce que souhaite en fait le Président de la République même si les choses sont moins nettes que la façon dont il les exposait lui-même : Oui je souhaite que le Président de la République gouverne. La traduction qu’en fait le comité Balladur est en faite très proche la formulation de l’art. 10 de la Constitution du 21 mai 1870, rédigée sous l’influence de E. Ollivier (républicain modéré de l’époque) et qui affirme le caractère parlementaire dualiste du second Empire : L’empereur gouverne avec le concours des ministres. Voilà donc le résultat du travail du comité sur ce point essentiel. Alors que jusque là, la Constitution était rédigée comme une constitution parlementaire moniste et appliquée en période de concordance comme un régime dualiste, la proposition du comité conduirait à la rédiger comme une constitution parlementaire dualiste qui serait appliquée, en période de cohabitation, comme un régime moniste. Il n’est que la question de la responsabilité des ministres qui n’est pas traitée. Le comité ne va pas jusqu’à admettre que le Président qui nomme le Premier ministre et le ministre puisse les révoque l’un comme les autre de sa seule initiative. Cela est pourtant ce qui se passe dans la pratique. Simplement, pour le respect des formes, le Premier ministre remet la démission de son gouvernement si le Président le lui demande, dès lors qu’il est de la même majorité que le Président. S’il est choisi dans l’opposition présidentielle, alors le Premier ministre est « indéboulonnable ». En fait, le comité Balladur ne fait que changer les facteurs et décrire la situation la plus fréquente (concordance et donc dualisme) ; il laisse à la pratique la situation la plus rare (cohabitation et donc monisme). Mais dans ce cas, la Constitution ne décrira plus la répartition des compétences telle qu’elle se pratique en période de cohabitation. On sera donc face à une nouvelle incohérence. Mais compte tenu de ce que nous avons dit et de la rareté prévisible des périodes de cohabitation, la Constitution décrira maintenant la situation générale alors qu’elle ne décrivait jusqu’alors que les situations exceptionnelles. Cette réforme, si elle lieu ne changera donc rien dans la pratique. En fait tout, comme avant dépendra des circonstances et des hommes. Des circonstances d’abord. En période de cohabitation le rôle du Président est différent selon qu’il reste un personnage politique central et puissant (1° cohabitation), ou qu’il n’a plus d’avenir politique (2° cohabitation) ou qu’il est affaibli (3° cohabitation suite à la dissolution). En période de concordance, selon les volontés du Président et du Premier ministre il y aura ou non répartition des tâches. On a toujours vu des Premiers ministres effacés et des Présidents en première ligne. Des hommes ensuite. Les débuts du septennat de V. Giscard d’Estaing ont été très voisins du début du quinquennat actuel. Simplement, J. Chirac, Premier ministre d’alors n’a pas supporté de rester en seconde ligne dès lors qu’il avait des ambitions politiques pour l’avenir et qu’il disposait du parti majoritaire auquel n’appartenait pas le Président de la République. Il a donc essayé de gouverné ; dans l’impossibilité de le faire sans heurter de front le Président il a démissionné. Actuellement le Premier ministre et le Président sont issus du même parti qui en plus avait comme chef l’actuel Président. Par ailleurs, il est douteux que F. Fillon ait, pour l’instant du moins, la volonté de développer des ambitions politiques personnelles. Il en est allé sans doute de même dans les premiers mois de tous les premiers septennats. Si l’on essaie de reprendre la liste des Premiers ministres on, peut dégager des tendances : - M. Couve de Murville et P. Messmer furent des Premiers ministres effacés n’entrant pas en conflit avec le Président. Il en va sans doute de même de G. Pompidou à ses débuts. - A partir de 1967, en revanche G. Pompidou devait s’affirmer. Lui, J. Chaban-Delmas, L. Fabius et M. Rocard, avaient des ambitions comme J. Chirac. Ce fut aussi peut-être le cas d’A. Juppé et de D. De Villepin. Ils ne pouvaient donc rester dans un rôle de simple collaborateur du Président pour montrer qu’ils pouvaient un jour s’installer à l’Elysée. - D’autres, même s’ils n’avaient pas nécessairement cette ambition, avaient le caractère bien trempé : E. Cresson, R. Barre et Michel Debré font parti de cette catégorie. R. Barre pourtant briguera la Présidence - D’autres enfin étaient liés par une fidélité qui leur interdisait de s’opposer dès lors qu’ils disposaient d’une certaines marge de manœuvre sur des sujets leur tenant à cœur : P. Mauroy, P. Bérégovoy, J.-P. Raffarin peuvent être rangés dans ce groupe. Ils ont chacun menés quelques réformes personnelles. Bref, on le constate, par delà les institutions et la situation de concordance, le caractère des hommes, leur volonté et leur ambition façonnent les liens qu’ils entretiennent avec le Président et leur action comme Premier ministre. Ces éléments ne peuvent pas être rédigés dans une Constitution. Il faut donc laisser une marge de manœuvre assez grande pour permettre aux institutions de fonctionner selon les volontés des deux partenaires et des électeurs. Le comité Balladur va un peu plus loin. Il propose de régler une autre difficulté que tous les constitutionnalistes ont notée. Si l’art. 15 C. dispose Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la Défense Nationale, l’article 20 indique que le Premier ministre est le responsable de la défense nationale. Comment concilier ces deux formules. Déjà le Comité Vedel s’y était attaché. Il indiquait : Le comité constate la prééminence du président de la République, chef des armées, en charge des grandes orientations de la défense nationale à travers la présidence des conseils et comités supérieurs de la défense, tout en proposant de préciser le rôle du Premier ministre. En indiquant à l'article 21 que ce dernier est responsable non « de la défense nationale », mais de « l'organisation de la défense nationale », on rendrait mieux compte des compétences du chef du gouvernement dans la mise en œuvre des choix de stratégie, d'équipement et de répartition des moyens. C’est la même idée que retient le comité Balladur avec une solution différente : La responsabilité du Président de la République, chef des armées, est plus éminente que les textes ne le prévoient et le partage des rôles entre le chef de l’Etat et le Premier ministre demeure flou, même en période de cohabitation, la pratique ayant montré qu’en une telle occurrence, ni le Président de la République ni le Premier ministre ne pouvaient exercer pleinement la responsabilité que leur confère le texte de la Constitution. Le Comité a estimé qu’il était sage d’en prendre acte. Aussi propose-t-il que la phrase : « il est responsable de la défense nationale » soit remplacée, au premier alinéa de l’article 21 de la Constitution, par les mots : « Il met en œuvre les décisions prises dans les conditions prévues à l’article 15 en matière de défense nationale » . En fait, les deux comités constitutionnalisent l’idée, du reste peu contestée y compris dans les périodes de cohabitation selon laquelle il existe, dans le domaine de la défense une prééminence naturelle du Président de la république. En fait celle-ci résulte surtout du fait qu’il est le seul détenteur du code nucléaire, base de notre politique de défense. Il y a donc mise en conformité ici du texte et de la réalité et consécration d’une forme de ce que certains ont appelé un « domaine réservé » même s’il est plus étroit que ce que l’on a parfois défini comme cela (la consécration ne va pas jusqu’à y inclure officiellement les relations extérieures, ce qui du reste a parfois été contesté en période de cohabitation). Voilà donc ce que l’on peut dire des propositions du comité Balladur dans ce domaine des relations entre le Premier ministre et le Président de la république. En maintenant le Premier ministre, en maintenant la responsabilité du gouvernement devant le Parlement, en maintenant le droit de dissolution, le comité a pris acte du caractère parlementaire de notre Constitution. Il a simplement donné à la rédaction de celle-ci un caractère plus dualiste que par le passé en traduisant dans le texte la réalité de la pratique de concordance. Mais pour le reste, les grands principes ne changent pas dans le texte : le Président de la République n’a toujours pas l’initiative des lois ni la maitrise du Parlement. C’est là le rôle aussi bien ingrat qu’essentiel du Premier ministre, interface indispensable en le Président et sa majorité parlementaire. Mais il fallait maintenir cette interface pour permettre au besoin un fonctionnement en période de cohabitation. Les liens entre le Premier ministre et la majorité parlementaire restent mais ceux entre le premier ministre et le Président disparaissent. Cela n’eut pas été possible si l’on allait plus loin sans vouloir passer à un régime présidentiel que certains appelaient de leur vœux ; le comité a sagement préservé l’avenir.