Le blog de Michel Lascombe

Le discours au Congrès pose une autre question. Elle est récurrente sous la V° République mais encore plus criante lorsqu’on voit la posture du Premier ministre durant l’intervention présidentielle.

A quoi sert le Premier ministre ?

A cette question, on connaissait trois réponses selon les cas de figure.

1. La majorité parlementaire est large et conforme à la majorité présidentielle (concordance).

Dans ce cas le Premier ministre sert d’une part de courroie de transmission entre le Président et sa majorité ; d’autre part, il sert de ‘fusible’ si la politique suivie est contestée. Le Président n’est pas directement en première ligne et donc, si ça ne marche pas, il change le Premier ministre tenu pour responsable de l’échec. Le Premier ministre garde pourtant un rôle important en tant que chef de la majorité parlementaire. Il utilise tous les mécanismes constitutionnels pour obtenir du Parlement le vote des lois voulues par le Président et défendues par lui. En effet, c’est lui qui dispose des armes permettant de domestiquer le Parlement et surtout la majorité si d’aventure elle avait des velléités de contester la politique voulue.

2. La majorité parlementaire est conforme à la majorité présidentielle (concordance), MAIS elle est faible, soit parce qu’elle est à peine majoritaire (quelques sièges de plus que l’opposition) soit parce qu’elle est composée de deux partis rivaux qui ont chacun un champion présidentiable potentiel.

Dans ce cas, le Premier ministre gagne en puissance et en indépendance. Puisqu’il faut non seulement s’assurer de plaire à la majorité parlementaire mais aussi éviter des défections qui pourraient lui être fatale, le Premier ministre, utilisant encore un arsenal plus vaste de mécanismes constitutionnels (lois d’habilitation, vote bloqué et 49 al. 3) peu avoir une certaine autonomie et mener sur certains points SA propre politique. Le Président se trouve alors réduit aux seules questions diplomatiques et militaires de ce que l’on qualifie parfois de « domaine réservé ». Bref, le Premier ministre est d’autant plus puissant que le Président est politiquement affaibli par la faiblesse de la majorité qui le soutient. Ce sont là des périodes intéressantes, comme 1958-1962 avec M. Debré, 19167-1968 avec G. Pompidou, 1976 (mais plus encore 1978)-1981 avec R. Barre ou 1988-1991 avec M. Rocard. Pour expliquer cette situation on rappellera simplement une phrase. Interrogeant R. Barre à propos d’une lettre que lui avait envoyée le Président Giscard d’Estaing pour « fixer les orientations des six prochains mois », un journaliste obtint comme réponse : « Il n’y a rien là qui mérite un quelconque intérêt ». Et toc …

3. La majorité parlementaire est opposée à la majorité présidentielle (cohabitation).

Dans ce cas, c’est le Premier ministre qui gouvernement. La Constitution est respectée à la lettre : « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation » (art. 20 C.). N'insistons pas.

Nous ne sommes dans aucun de ces cas.

Certes c’est du premier cas dont on se rapproche le plus, mais …

- Mais d’une part, jamais un président ne fut aussi actif et prompt à endosser les habits de Premier ministre. Comme l’a dit avec humour J.-L. Borloo « N. Sarkozy est le seul à avoir du être élu Président de la République pour enfin être Premier ministre ». Certes, dans beaucoup de cas (sauf peut-être les débuts du septennat de J. Chirac qui d’emblée, furent ternis par la nécessité de faire une politique contraire avec celle préconisée durant la campagne) les débuts de mandat présidentiels ont été marqué par l’importance du rôle du Président. Que ce soit G. Pompidou qui voulu doter chaque foyer français d’un lave-linge, de V. Giscard d’Estaing qui imposât l’abaissement de l’âge de la majorité et l’IVG en grande partie contre sa majorité, ou F. Mitterrand qui imposât que les 39 heures fussent payées 40, tous les Président ont dans les premiers temps gouverné. N. Sarkozy le fait avec plus d’ostentation : on sait médiatiquement qu’il décide, ce que les autres cachaient peut-être plus. Il faut dire que les hommes ne sont pas étrangers à cette situation. D’une part N. Sarkozy est un « hyper actif » mais il a pris soin de choisir comme Premier ministre quelqu’un qui avait écrit que l’on pouvait supprimer la fonction de Premier ministre (F. Fillon, La France peut supporter la vérité, Albin Michel 2006).

- Mais d’autre part, jamais un Premier ministre n’avait eu affaire à si forte partie à l’assemblée en la personne du président du groupe majoritaire. Le Premier ministre qui devrait être le chef naturel de la majorité parlementaire ne joue même pas ce rôle dès lors que J.-F. Copé tient les députés UMP comme jamais un président de groupe ne l’avait fait. Même X. Bertrand, envoyé à l’UMP et de retour à l’Assemblée pour tenter de remédier à cette situation, e semble pas pouvoir lutter contre le poids politique à l’Assemblée de J.-F. Copé.

Bref notre Premier ministre est pris en sandwich entre deux Présidents : le Président de la République qui gouverne, et le Président du Groupe parlementaire qui souhaite co-légiférer. Dans ces conditions, il n’y a plus de place pour le Premier ministre.

Du moins pour l’instant.

Qu’en sera-t-il dans 5 ans ?

Lorsque N. Sarkozy sera à la moitié de son second mandat et que ni X. Bertrand, Ni J.-F. Copé n’auront réussit à être le seul présidentiable de l’UMP, les parlementaires n’auront-ils pas tendance à rechercher l’appui de l’un ou de l’autre des rivaux potentiel et à ne plus trop soutenir celui qui, de l’Elysée, fera déjà figure de passé.

Alors, le Premier ministre peut jouer un rôle essentiel, tellement essentiel qu’il pourrait, pourquoi pas, ravir aux deux rivaux la place qu’ils convoitent et se présenter à son tour au suffrage des français.

Il est donc temps de dire quelques mots du gouvernement Fillon II remanié. J’ai attendu un peu pour interroger l’un des meilleurs spécialiste de la question : Gilles Toulemonde (Lille 2). Avec son comparse Harold Desclodures (ULCO), Gilles a étudié et continu de suivre toutes les modifications de Gouvernement depuis le début de la V° République. Ils sont tous les deux auteurs d’une étude sur cette question parue à la RDP : « Les décrets relatifs à la composition du gouvernement. Recherche d’une cohérence », RDP, 2004, p. 33. Certes, mes propos ne les engagent pas mais j’ai tenu, avant d’écrire de m’assure que je ne me troupais pas ou du moins pas trop.

Première remarque : La presse va vite en besogne. Elle nous parle du Gouvernement Fillon IV. Que nenni ; c’est bien le gouvernement Fillon II. Le décompte des gouvernements se fait dès lors que le Premier ministre démissionne, entrainant la démission du Gouvernement dans son entier ; ce n’est pas le cas en l’espèce ; il n’y pas eu de démission de F. Fillon qui n’a pas été renommé dès lors. On ne doit donc pas compter ce remaniement comme un nouveau Gouvernement mais simplement comme un remaniement. Le Gouvernement Fillon I a duré le temps séparant la présidentielle des législatives de 2007. Comme il est de coutume, le Premier ministre a présenté la démission de son Gouvernement au lendemain des élections législatives. Depuis, F. Fillon se succédant à lui-même en juin 2007, n’a jamais démissionné ; c’est donc toujours le gouvernement Fillon II. Du reste, le décret de ce 23 juin 2009 en atteste puisqu’il renvoi au « décret du 18 juin 2007 portant nomination du Premier ministre ».

Deuxième remarque : le texte est très mal ficelé. Il nomme des ministres ou secrétaires d’Etat à certains postes (art. 1 et 2) puis met fin aux fonctions des titulaires de ces portefeuilles (art. 3). La logique aurait voulu que l’article 3 soit le premier et que les articles 1 et 2 deviennent 2 et 3.

Troisième remarque : Les visas comportent une erreur. Il est en effet fait référence au « décret du 19 juin 2007 relatif à la composition du Gouvernement », c’est-à-dire au décret composant le Gouvernement Fillon II. Mais si l’on s’en tient à ce seul décret, on ne peut rien comprendre au remaniement actuel. En effet, le Gouvernement Fillon II a été modifié déjà à plusieurs reprises. Les visas auraient donc du se lire de la manière suivante : Vu le décret du 19 juin 2007 modifié  relatif à la composition du Gouvernement ».

Dernière remarque : il aurait fallu, un fois pris de décret modifiant la composition du Gouvernement republier un décret complet avec l’ensemble des membres du Gouvernement maintenus, réaffectés et nouveaux. C’est en effet le seul moyen de connaître l’ordre protocolaire des ministres. Cet ordre est intéressant pour savoir qui assure l’intérim du Premier ministre par exemple ; cette fonction est assurée par le premier des ministres dans l’ordre protocolaire puis le suivant s’il en est besoin et ainsi de suite. Certes, dès lors qu’il y a un ministre d’Etat, c’est lui qui est en tête de liste. Jusqu’alors, J.-L. Borloo était le seul ministre d’Etat donc le premier. Depuis le 23 juin 2009 M. Alliot-Marie est aussi ministre d’Etat. Est-elle placée protocolairement avant J.-L. Borloo ? Sans doute non mais cela n’est pas certain d’autant que traditionnellement, le garde des sceaux est toujours très haut dans la hiérarchie ministérielle. Mais de toute façon dans l’hypothèse où il faudrait faire appel au troisième dans l’ordre protocolaire, personne ne peut dire actuellement qui il est.

Voilà donc ce que ce décret suscite comme commentaire au juriste. Je reviendrai plus tard sur le discours de Versailles et ses suites.

Les premiers ministres des périodes de concordance ont tous dû justifier leur relation avec le Président de la République. F. Fillion n’échappe pas à cette règle. Selon lui le Président de la République est « l’amiral et je suis le commandant qui fait tourner le bateau et son équipage ». Nous voilà donc dans la métaphore maritime. On en a connu d’autre.

Voici quelques exemples :
Jacques Chaban-Delmas filant la métaphore sportive parlait pour le Président de la République du « capitaine » dont le Premier ministre serait le « Premier coéquipier ». P. Mauroy estimait être le « fusible » protégeant le Président de la République. Pour J.-P. Raffarin, J.-P. Raffarin le Premier ministre « doit être cuirassé ». Il ajoute, reprenant la formule de P. Mauroy, « s’il y a une inquiétude que je n’ai pas c’est celle de la relation avec le Président de la République … Fusible, le Premier ministre protège le Président, fidèle, il est protégé par lui ».

Quant à l’ambition de rester pendant toute une législature, un seul Premier ministre y est parvenu : L. Jospin, Premier ministre de cohabitation.

C’est que le Premier ministre de concordance est soumis au Président de la République : P. Mauroy précisait : « Le premier ministre est doublement responsable. Devant le Président de la République, bien sûr, mais aussi devant le Parlement (…) Sans le double aval du Président de la République et de l’Assemblée nationale, qui tous les deux bénéficient de la légitimité conférée par le suffrage universel, le Premier ministre ne s’estimerait pas en situation de continuer à exercer ses fonctions ».

De Gaulle expliquait le mécanisme : « Le Président qui choisit le Premier ministre, qui le nomme, a la faculté de le changer, soit parce que se trouve accomplie la tâche qu’il lui destinait et qu’il veuille s’en faire une réserve en vue d’une phase ultérieure, soit parce qu’il ne l’approuverait plus … ».
Et Jacques Chaban-Delmas surenchérissait en 1970 en déclarant : « “Il ne saurait y avoir de conflit véritable entre le Président de la République et le Premier ministre car la solution s’imposerait dans ce cas qui serait de changer de Premier ministre ».
F. Mitterrand montrait dès le début de son premier septennat que la continuité d’analyse prévalait bien en cette matière en déclarant : « Il est entendu entre un Président de la République et un Premier ministre sous la V° République que le Premier ministre doit s’écarter le jour où c’est nécessaire ».
J.-P. Raffarin ne disait pas autre chose en affirmant : « L’entente avec le Président est à la fois un devoir et une sérénité. (Je suis) en pacte avec le Chef de l’Etat … qui a désormais la charge de mon calendrier ». … « Personne ne m’arrêtera sauf lui », « je resterais à Matignon tant que le Président de la République le souhaitera … Je n’ai pas d’échéance personnelle ». Sa démission est intervenue, à la demande du Président (qui l’avait implicitement annoncée) en mai 2005 après l’échec au référendum sur le traité établissant une Constitution pour l’Europe, il affirmait, marquant nettement le caractère dualiste de la V° République hors cohabitation qu’elle est le régime dans lequel : « le Premier ministre et le gouvernement doivent bénéficier de la confiance de la majorité de l’Assemblée nationale, mais aussi de celle de Président de la République, élu au suffrage universel », reprenant là encore les idées de P. Mauroy.

Durant tous les septennats et les quinquennats, les Président ont, en période concordance, toujours changé de Premier ministre. Pour ne l’avoir pas fait en 1997, J. Chirac a du cohabiter pendant 5 ans. Il serait donc étonnant que F. Fillion reste durant toute la législature ; le Président de la République aura besoin, à un moment ou à un autre, de provoquer un électrochoc médiatique par un changement de Premier ministre qui permettra au Président de dire qu’il ‘relance son action’. Mais n’anticipons pas.

On reproduit ici le décret (JO 10 décembre 2008 page 18777) sur les circulaires que vient de prendre le Premier ministre. Il est précédé d'un rapport dont le texte est joint également. Le but est de toute évidence de simplifier l'accès à cet 'infra-droit' souvent utilisé par l'administration mais inconnu du public. Reste évidemment à savoir si ce texte aut pour toute la 'litterature' ministérielle ... comme par exemple les directives ?
La phrase la plus intéressante du texte indique que le défaut de présence d'une circulaire nouvelle sur le site la rend inapplicable ...! De même les anciennes circulaires non reprises sur le site sont abrogées ! Ce texte s'appliquera le 1er mai 2009. Il faut espérer que le site soit facilement consultable et que le moteur de recherche soit performant.

La prolifération des circulaires fait l'objet de critiques répétées de la part de membres du Parlement mais aussi des collectivités territoriales, des entreprises et plus largement de l'opinion.
Il serait sans doute illusoire de prétendre en interdire catégoriquement l'usage : les ministres ont besoin d'un instrument leur permettant de donner des instructions aux services de l'Etat pour assurer la cohérence de l'action du Gouvernement ; par ailleurs, les circulaires, en tant qu'elles unifient l'interprétation que fait l'administration du droit positif, sont un instrument de sécurité juridique et d'égalité devant la loi.
Ce rôle positif n'est toutefois assuré que si les citoyens sont mis à même de connaître l'existence des circulaires utilisées par les services et d'accéder aisément à leur contenu. Il suppose aussi que l'on se prémunisse contre la stratification de ces textes : on sait que, trop souvent, une circulaire vient s'ajouter à une précédente plus ancienne traitant du même sujet sans qu'on sache trop si elle s'y substitue ou la complète.
Tel est l'objet du présent décret qui oblige les administrations à mettre en ligne leurs circulaires sur un site unique relevant du Premier ministre.
Ainsi, les citoyens disposeront d'un répertoire clairement organisé et exhaustif des circulaires susceptibles de leur être appliquées.
Le rassemblement en un site unique permettra en outre d'actualiser plus facilement les circulaires, de supprimer celles qui sont obsolètes, de reprendre en un ensemble clair des instructions éparses. Enfin, en donnant une vue générale sur les circulaires produites par un même ministère, il devrait inciter à un effort d'autodiscipline.

DECRET
Décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires

Le Premier ministre,
Vu la Constitution, notamment son article 37,
Décrète :
Article 1
Les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l'Etat sont tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du Premier ministre. Elles sont classées et répertoriées de manière à faciliter leur consultation.
Une circulaire ou une instruction qui ne figure pas sur le site mentionné au précédent alinéa n'est pas applicable. Les services ne peuvent en aucun cas s'en prévaloir à l'égard des administrés.
Cette publicité se fait sans préjudice des autres formes de publication éventuellement applicables à ces actes.
Article 2
L'article 1er prend effet à compter du 1er mai 2009.
Les circulaires et instructions déjà signées sont réputées abrogées si elles ne sont pas reprises sur le site mentionné à l'article 1er.
Article 3
Le présent décret sera publié au Journal officiel de la République française.
Fait à Paris, le 8 décembre 2008.
François Fillon

Intéressante décision du Conseil d’Etat à propos des pôles d’instruction. Le décret n° 2008-54 du 16 janvier 2008 pris en application de la Vu la loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale (art 30 et 31) est partiellement annulé pour vice de procédure (mauvaise composition d'un organisme dont la consultation est obligatoire) : la disposition du décret prévoyant la création, dans le code de procédure pénale, d’un nouvel article D. 15-4-4 fixant la liste des tribunaux dans lesquels existe un pôle de l’instruction et la compétence territoriale des juges d’instruction qui le composent, devait bien faire l’objet d’une consultation obligatoire du CTP, compétent pour se prononcer sur les problèmes généraux d’organisation et les conditions générales de fonctionnement des services judiciaires. Cette disposition a donc été annulée par le juge, en raison de la composition irrégulière de ce dernier.

Il convient donc que le gouvernement reprenne le même texte dans les bonnes formes. Pour laisser le temps au gouvernement de reprendre le texte le Conseil applique sa jurisprudence traditionnelle sur la modulation des effets d’une annulation dans le temps. D’une part les mesures prises avant l’annulation seront regardées comme définitives, d’autre part la disposition en cause ne sera annulée qu’à compter de quatre mois après la décision du juge. En effet, l’annulation pure et simple ayant un caractère rétroactif, ses effets auraient été manifestement excessifs puisqu’elle risquait d’entraîner la nullité de toutes les mesures prises par ces juges d’instruction depuis l’entrée en vigueur du décret.

CE 19 décembre 2008, n° 312553.

On ne resiste pas au plaisir de reproduire ici le décret relatif aux attritubtions du Ministre de la Relance (JO 12 décembre 2008 page 18946). Il est rare de voir un texte avec autant de visas et de contreseings. En fait, il apparait de plus en plus que le nouveau ministère est pratiquement un vice Premier ministère disposant d'un droit de regard important sur l'activité de ses collègues. Par ailleurs, le budget 2009 devrait être rapidement modifier (un PPjLFR a été présenté en conseil des ministres) pour doter le ministère de la relance d'une mission temporaire pour deux ans dotées de trois programmes : investissement public, soutien à l'activité et à l'emploi, logement et solidarité. Une telle modification est intéressante sur le plan même des finances publiques. Nous nous en ferons échos.

Le Président de la République,
Sur le rapport du Premier ministre,
Vu le code de la santé publique ;
Vu le décret n° 85-1057 du 2 octobre 1985 relatif à l'organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et de la décentralisation ;
Vu le décret n° 88-1015 du 28 octobre 1988 portant création d'un conseil national et d'un comité interministériel des villes et du développement social urbain et d'une délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain ;
Vu le décret n° 93-1272 du 1er décembre 1993 relatif à l'organisation de l'administration centrale du ministère de l'industrie, des postes et télécommunications et du commerce extérieur ;
Vu le décret n° 97-244 du 18 mars 1997 portant création d'une délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle à l'administration centrale du ministère du travail et des affaires sociales ;
Vu le décret n° 98-975 du 2 novembre 1998 portant création d'une direction des affaires juridiques au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ;
Vu le décret n° 98-976 du 2 novembre 1998 portant création d'une direction des entreprises commerciales, artisanales et de services au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ;
Vu le décret n° 2004-822 du 18 août 2004 relatif à l'organisation et aux missions de l'administration centrale du ministère de la culture et de la communication ;
Vu le décret n° 2004-1203 du 15 novembre 2004 portant création d'une direction générale du Trésor et de la politique économique au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ;
Vu le décret n° 2007-447 du 27 mars 2007 relatif à la direction du budget ;
Vu le décret n° 2008-310 du 3 avril 2008 relatif à la direction générale des finances publiques ;
Vu le décret n° 2008-636 du 30 juin 2008 fixant l'organisation de l'administration centrale du ministère chargé de l'agriculture, de l'alimentation et de la pêche ;
Vu le décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ;
Vu le décret du 18 juin 2007 portant nomination du Premier ministre ;
Vu le décret du 19 juin 2007 relatif à la composition du Gouvernement ;
Vu le décret du 18 mars 2008 relatif à la composition du Gouvernement ;
Vu le décret du 5 décembre 2008 relatif à la composition du Gouvernement ;
Le conseil des ministres entendu,
Décrète :

Article 1
M. Patrick Devedjian, ministre auprès du Premier ministre, chargé de la mise en œuvre du plan de relance, coordonne, par délégation du Premier ministre, la mise en œuvre du plan de relance de l'économie française. Il est responsable de sa bonne exécution et de la gestion des crédits qui y sont consacrés.
En lien avec les autres ministres compétents :
― il contrôle l'exécution du programme exceptionnel d'investissements de l'Etat, ainsi que la mise en œuvre de l'effort exceptionnel d'investissement des entreprises publiques et des mesures de soutien à l'investissement des collectivités territoriales. Il prépare et met en œuvre la simplification des procédures permettant d'accélérer les investissements ;
― il coordonne la préparation et la mise en œuvre des mesures du plan de relance destinées au financement de l'économie et au soutien de l'activité économique, notamment en direction des petites et moyennes entreprises et du secteur de l'automobile. Il veille, en particulier, à la mise en œuvre des mesures d'acquittement par l'Etat de ses dettes sur l'économie et de versement d'avances sur les marchés publics ainsi qu'à la mise en place de mécanismes d'amortissement favorables à l'investissement ;
― il contrôle la mise en œuvre des mesures de soutien au logement, à la construction, à la rénovation de l'habitat dégradé et insalubre ;
― il s'assure de la bonne exécution des mesures du plan de relance destinées aux ménages les plus vulnérables, aux familles et aux retraités, ainsi que des mesures destinées à soutenir les politiques actives de l'emploi.

Article 2
Dans la limite de ses attributions, le ministre auprès du Premier ministre, chargé de la mise en œuvre du plan de relance, a autorité sur les services et directions d'administration centrale suivants :
― la direction générale du Trésor et de la politique économique ;
― la direction générale des finances publiques ;
― la direction générale des entreprises ;
― la direction générale de l'énergie et du climat ;
― la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer ;
― la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature ;
― la direction générale des collectivités locales ;
― la direction générale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires ;
― la direction du budget ;
― la direction des affaires juridiques au ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ;
― la direction de l'architecture et du patrimoine ;
― la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales ;
― la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins ;
― la délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain ;
― la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle.

Article 3
M. Patrick Devedjian, ministre auprès du Premier ministre, chargé de la mise en œuvre du plan de relance, contresigne les décrets relevant de ces attributions.

Article 4
Le Premier ministre, le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, le ministre de l'agriculture et de la pêche, le ministre auprès du Premier ministre, chargé de la mise en œuvre du plan de relance, la ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative, la ministre du logement et de la ville et le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de l'application du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française.

Fait à Paris, le 11 décembre 2008.
Nicolas Sarkozy
Par le Président de la République :
Le Premier ministre,
François Fillon
Le ministre auprès du Premier ministre, chargé de la mise en œuvre du plan de relance,
Patrick Devedjian
Le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire,
Jean-Louis Borloo
La ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales,
Michèle Alliot-Marie
La ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi,
Christine Lagarde
Le ministre de l'agriculture et de la pêche,
Michel Barnier
La ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative,
Roselyne Bachelot-Narquin
La ministre du logement et de la ville,
Christine Boutin
Le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique,
Eric Woerth

Cette semaine sera vraiment un cas d’école. Qui fixe l’ordre du jour du Parlement. Dans la constitution, actuellement, c’est le Gouvernement qui a une priorité. Le président de la République a voulu en profiter pour imposer sa volonté et faire modifier l’ordre du jour tel que le Gouvernement l’avait initialement fixé. Le débat sur le travail le dimanche devait commencer avant que les députés ne partent en vacances de fin d’année. On le sait, le compromis sur cette proposition de loi ayant été forgé à l’Elysée, il semblait suffisamment solide pour pouvoir faire au moins l’objet d’un débat général avant la fin de l’année. Las, l’opposition voyait là un dernier moyen d’agir et la majorité n’était pas prête. La commission chargée d’étudier la proposition était réunie en urgence hier matin et le débat tournait court hier dans la nuit. Le report n’était que léger, il semblait qu’on puisse en discuter cette après midi de jeudi. L’ordre du jour prévoyait qu’il en soit ainsi.
Mais le Premier ministre qui est encore le Chef du Gouvernement et qui à ce titre fixe l’ordre du jour prioritaire annonçait (à la radio, sur Europe 1 … !) le report au 15 janvier 2009 à la reprise des travaux parlementaires. Les parlementaires de la majorité à l’écoute de la radio sans doute, décident alors, puisque plus rien d’important n’est à l’ordre du jour de l’A.N. de repartir dans leur circonscription lorsque le Président indique qu’il souhaite lui que le débat ait lieu dans l’après-midi … Trop tard, plus personne ne peut rattraper les députés déjà partis retrouver leurs électeurs.
Deux remarques :

- D’une part, il faut rappeler que nous sommes dans un régime parlementaire et que c’est donc le gouvernement qui est en liaison avec le Parlement devant qui il est responsable. C’est donc le Premier ministre qui est la seule courroie de transmission entre le Président et le Parlement. Si le Premier ministre décide quelque chose, rien ne peut l’en empêcher. Certes, la logique veut que le Premier ministre, hors cohabitation, exécute les ordres de l’Elysée. Mais il peut toujours se rebeller ou ne pas tenir compte de ce que le Président veut. Dans ce cas le Président est totalement dépourvu à moins de rentrer en contact directement avec sa majorité. Ici J.-F. Coppé n’est peut-être pas l’interlocuteur le plus attentif aux volontés présidentielles. Il avait lui-même demandé le report dans la nuit. Quant au Premier ministre, il est difficile de croire qu’il n’avait pas compris combien le Président tenait à ce débat. Première rébellion d’un Premier ministre dont les jours sont comptés. La suite des évènements nous le dira.
- D’autre part, avec la révision constitutionnelle et à partir du 1 er mars, le gouvernement ne disposera plus de la possibilité de fixer la totalité de l’ordre du jour en dehors des séances hebdomadaires de questions ou de la niche parlementaire. Le gouvernement verra sa priorité limitée à deux semaines sur quatre. Une semaine sera réservée au Parlement. Alors, imposer un changement de dernière minute sera encore plus difficile. On imagine devant quels problèmes va se trouver le gouvernement et à travers lui le Président à partir de ce moment.
Faut-il en vouloir à l’opposition ? En l’espèce non. Ce n’est pas elle qui fixe l’ordre du jour et elle n’a en l’espèce aucune responsabilité. C’est simplement que dans notre régime, le Premier ministre n’est un collaborateur du Président que tant qu’il accepte de l’être. Dès lors qu’il décide de jouer sa propre carte, il le peut. Certes il ne pourra pas résister longtemps (on se souvient que ni J. Chaban-Delmas, ni E. Cresson, ni même J. Chirac lorsqu’il fut le Premier ministre de V. Giscard d’Estaing n’y sont parvenus) mais ne serait-ce que quelque temps, ils peuvent montrer leur indépendance et leur opposition à la toute puissance présidentielle. F. Fillon vient de le faire.

Il faudra sans doute pour le Président en tirer les conséquences. F. Fillon, rompu aux arcanes du fonctionnement du Parlement comme tous les premiers Premiers ministres des septennats et quinquennats n’est peut-être plus assez docile pour rester. Peut-être faut-il le remplacer par une personnalité plus ‘souple’ (comme R. Barre après J. Chirac), plus obéissante (comme P. Bérégovoy après E. Cresson) ou plus diaphane (comme P. Messmer après J. Chaban-Delmas) ? Mais il faut aussi créer la surprise en faisant ce choix pour revivifier la politique et paraître donner un nouveau coup de fouet au mandant présidentiel. C’est le coup médiatique qui à lui seul permet de relancer un mandat qui commence à s’effilocher. C’est ainsi que G. Pompidou, inconnu remplaça M. Debré, que L. Fabius, plus jeune premier ministre remplaça P. Mauroy et E. Cresson, première remplaça M. Rocard. C’est ce que n’avait pas réussit J. Chirac en 1997, préférant dissoudre avec les conséquences que l’on sait. Un futur Premier ministre, coup médiatique et suffisamment incolore pour être obéissant voilà peut-être l’équation à résoudre.

Il faut suivre avec intérêt les évolutions qui affectent ou vont affecter la composition du Gouvernement Fillon 2.

On peut sans doute penser aux 'juppettes' qui en novembre 1995 firent les frais d'un remaniement gouvernemental souhaité tant par le Président Chirac que par A. Juppé. Rama Yade, MAM et Christine Boutin risquent de ne pas résister à ce remaniement. La très discrète Valérie Letard sera tête de liste aux européennes dans le Nord et quittera sans doute le Gouvernement pour faire campagne. Rachida Dati a plus d'espoir compte tenu de l'ouverture qu'elle représente vers les minorités visibles mais changera de poste. Bref, il faudra trouver de nouvelles femmes en nombre pour combler ce déficit.

Mais le plus intéressant n'est-il pas dans la nomination de P. Devedjan ? Deux remarques :
- Il s'agit d'un ministère original et nouveau : mais quid de sa place dans le budget de l'Etat et de la logique de la LOLF ... Nous en reparlerons.
- Il s'agit d'un ministère supplémentaire mais un ministère 'virgule' c'est-à-dire auprès du Premier ministre. Il n'est pas précisé si ce ministère est délégué ou non ... Bref Faut-il le compter parmi les 15 ministres, limite que le Président Sarkozy avait fixé pour son gouvernement ? Alors la limite est franchie. Mais surtout, ne faut-il pas se souvenir que le projet de révision constitutionnelle comprenait, avant que le Parlement la supprime, une modification de l'article 8 prévoyant qu'une loi organique fixera le nombre maximum de ministre. Ouf. Il est possible de créer, au fur et à mesure de besoin, des ministères aussi nombreux que variés. Les parlementaires ont été bien inspirés. Il est vrai que la loi organique ne serait certainement pas encore en vigueur mais quand même ...

En effet, il y a peu de lois organiques qui soient prêtes. Mais rassurons-nous, celle relatives au retour des anciens ministres au Parlement devrait être promulguée bien vite sitôt qu'elle aura été examinée par le Conseil Constitutionnel.

Il sera donc possible de remanier le Gouvernement sans mettre d'ancien parlementaires au chômage ... Le remaniement, impossible jusque là deviendra possible et sera donc imminent.

Une autre question concerne encore le Président de la République et le comité y a consacré ses premiers développements. Le Président de la République indiquait, dans son discours d’Epinal : J'ai vu qu'il y avait un débat sur le rôle du Premier Ministre ? Il est aussi ancien que la Ve République. Prenons ce débat à bras-le-corps au lieu de l'éluder. Il y a un débat sur l'étendue des pouvoirs du Président de la République ? Eh bien mettons le sujet sur la table.
La lettre de mission comportait encore un développement sur ce point : Il convient dès lors en premier lieu, d’examiner dans quelle mesure les articles de la Constitution qui précisent l’articulation des pouvoirs du Président de la République et du Premier ministre devraient être clarifiés pour prendre acte de l’évolution qui a fait du Président de la République le chef de l’exécutif, étant observé toutefois que cette articulation n’est guère dissociable du régime de responsabilité actuellement en vigueur ; c’est pourquoi, quelles que soient les réponses apportées à cette question, il y aura lieu en tout état de cause de rééquilibrer l’architecture institutionnelle d’ensemble en encadrant certains pouvoirs du Président de la République.

En fait la question posée ici est d’une rare complexité et il n’y a pas vraiment de réponse à y apporter en dehors d’une réflexion globale sur les institutions. D’ailleurs, les auditions ont montré que bien des interlocuteurs politiques avaient bien compris cette problématique. Il est vrai qu’E. Balladur lui-même avait soulevé la question ainsi que d’autres membres du comité comme J. Lang. C’est toute la question de la nature du régime qui est donc posée ici : régime parlementaire ou présidentiel. Nous n’allons pas reprendre ce débat ici sauf pour dire deux choses liminaires.

Un régime présidentiel n’est pas uniquement, comme on l’a trop souvent dit, et en particulier comme le dit E. Balladur dans sa conférence de presse du 6 septembre 2007, un régime dans lequel il n’y a pas de responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Certes, cette responsabilité n’existe pas dans un tel régime et pour cause : il n’y a pas de gouvernement ! Mais surtout il faut tirer la conséquence logique de cette absence de responsabilité : le chef de l’Etat n’a pas le droit de dissolution. Maintenir le droit de dissolution en supprimant la responsabilité politique du gouvernement devant le parlement, c’est faire en réalité un régime de confusion des pouvoirs au profit de l’exécutif et donc un régime césariste. Or, dans bien des interventions devant le comité, seule la disparition de la responsabilité était évoquée. J’ajoute que se limiter à la disparition de la responsabilité et à l’absence de droit de dissolution c’est faire un régime présidentiel « à la française » (en référence aux constitutions de 1795 et 1848) ; il faut encore que le chef de l’Etat ait le droit de veto faute de quoi le déséquilibre en faveur du Parlement est trop fort puisque celui-ci peut alors imposer ses vues à l’exécutif. Il y a de forte chance pour qu’un tel régime se bloque mais peu importe, il faut au minimum supprimer la dissolution.

D’ailleurs le comité Balladur l’admet. Il estime qu’il est possible d’« opter pour un régime de nature présidentielle. Certains des membres du Comité se sont déclarés favorables à une telle évolution. Mais eux-mêmes ont dû constater qu’il faudrait alors supprimer le droit de dissolution de l’Assemblée nationale par le Président de la République, reconnaître à ce dernier un droit de veto sur les lois adoptées par le Parlement et développer une culture du compromis qui n’est pas toujours conforme aux traditions politiques de notre pays ».
Mais on a entendu certaines des personnes interrogées par le comité (F. Bayrou par exemple mais on retrouve également une tendance identique chez R.G. Schwartzenberg) trouver dans ce droit de dissolution une véritable fonction « cathartique » en cas de crise suraiguë. Une telle analyse est fausse. Elle repose sur l’idée que l’on pourrait mâtiner le régime présidentiel de cet élément typique du régime parlementaire qu’est la dissolution ; le mélange des genres risque de donner un monstre avec une présidence hypertrophiée.

Car, et c’est notre seconde remarque liminaire, le régime semi présidentiel cela n’existe pas. Pas plus d’ailleurs que le régime semi parlementaire. Ce son nécessairement le même tous les deux. Je veux dire que si un régime est semi présidentiel, il est nécessairement « semi autre chose » donc semi parlementaire. C’est le principe de la bouteille à moitié vide ou à moitié pleine. Mais si l’on peut admettre que la distinction parlementaire/présidentielle est dépassée (encore conviendrait-il de le démontrer), cela ne conduit pas à admettre les régimes mixtes qui cumulent bien souvent les défauts de l’un et de l’autre.

En fait, selon nous, il y a une analyse bien plus simple à mener pour qualifier le régime de la V° République sans recourir à ces artifices. C’est peut-être dans cette voix que le comité Balladur c’est avancé sans le savoir ou du moins, sans le dire clairement.

Quel est le problème ? Il est dans l’incohérence entre la réalité des périodes de concordance des majorités présidentielle et parlementaire et l’affirmation de l’art. 20 C. « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ». En cas de concordance et encore plus avec le quinquennat, c’est évidemment le Président qui détermine la politique et le gouvernement qui la conduit (encore qu’actuellement la question de pose de savoir s’il la conduit vraiment ou si elle est aussi conduite depuis l’Elysée). Mais on notera que cette formule correspond bien au régime tel qu’il s’applique en période de cohabitation. C’est la cohérence entre la réalité de la concordance et le texte que tente de réaliser le comité. Mais et nécessairement pour cela, il apparaitra qu’en période de cohabitation, cette cohérence disparaît.

Or, et chacun en est bien conscient :
1. Les périodes de cohabitations seront nécessairement moins fréquentes. C’était le but de l’ « inversion du calendrier » pratiquée en 2000 : les législatives ayant lieu dans la foulée de la présidentielle, l’effet d’entraînement de la première sur les secondes joue à plein. Le comité, en proposant que le premier tour des législatives ait lieu en même temps que le second tour de la présidentielle altère un peu cet effet mais pas complètement. Nous y reviendrons dans un autre billet.
2. Même si elles sont moins fréquentes, les cohabitations sont en fait toujours possibles. Aucun système ne peut les empêcher. Si le Président élu ne l’est qu’à une majorité très faible de quelques milliers de voix, rien ne lui garanti de disposer ensuite d’une majorité. Du reste, même dans le régime présidentiel américain, les cohabitations sont possibles et même relativement fréquentes.
Le comité Balladur admet du reste cette analyse : En d’autres termes, le Comité a pris acte du fait que, tant que coexistent, en France, deux sources de légitimité, l’une présidentielle, issue de l’élection du chef de l’Etat au suffrage universel, l’autre parlementaire, issue de l’élection des députés au suffrage universel, on ne pouvait sérieusement imaginer d’éliminer, en fait, la possibilité d’une divergence d’orientation politique entre le chef de l’Etat et la majorité de l’Assemblée nationale. La concomitance du calendrier des élections présidentielles et législatives est en effet impossible à garantir dès lors que le Président de la République peut démissionner, décéder ou dissoudre l’Assemblée nationale. En outre, cette concomitance n’empêche pas par elle-même le peuple souverain d’opérer des choix politiques différents selon qu’il s’agit d’élire le chef de l’Etat ou les députés. D’ailleurs, ce risque de divergence entre l’orientation politique du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif existe aussi bien dans le système présidentiel américain que dans les institutions de la V° République. Mais il n’y emporte pas les mêmes conséquences. Aux Etats-Unis, cette divergence ne met pas en cause l’unité du pouvoir exécutif, qui demeure entre les mains du seul Président. En France et sous la V° République, elle met au grand jour la dyarchie qui, quoi qu’on dise, existe au sein du pouvoir exécutif et y introduit la division. Surtout, le Comité a considéré que, dès lors qu’il était impossible d’éliminer en fait tout risque de cohabitation, il était vain, et sans doute dangereux, de prétendre l’éliminer en droit.

Si l’on ne choisi pas le régime présidentiel, il n’y a donc d’autre voie que celle du régime parlementaire. Comme le disait M. Debré en 1958 : Pas de régime conventionnel, pas de régime présidentiel: la voie devant nous est étroite, c'est celle du régime parlementaire.

Or des régimes parlementaires, chacun sait qu’on peut en imaginer deux :
- Le régime parlementaire « pur », celui qui est pratiqué dans la plupart des pays d’Europe ; le régime dans lequel le gouvernement est responsable devant le Parlement mais seulement devant le Parlement ou encore le régime moniste.
- Mais en dehors de cette hypothèse, il existe un régime parlementaire moins classique et de tradition plus ancienne, préexistant au régime moniste : le régime dualiste. Dans ce régime le gouvernement est à la fois responsable devant le parlement et devant le chef de l’Etat. Ne sont-ce pas là les deux hypothèses de notre V° République ? En période de cohabitation le régime est moniste ; en période de concordance, il est dualiste.

Dans le premier cas, le Premier ministre gouverne : comme le présente le comité Balladur : un régime purement parlementaire (est celui) dans lequel la réalité et la totalité du pouvoir exécutif appartiennent au Premier ministre. Dans le régime dualiste, si l’on reprend les termes du comité Balladur en les adaptant : la réalité et la totalité du pouvoir exécutif sont partagées entre le Premier ministre et le chef de l’Etat. C’est d’ailleurs comme cela que le régime parlementaire « pur » est né. Au départ, l’absolutisme monarchique a peu à peu cédé la place à un exécutif partagé avant que le roi ne perde totalement toute influence. C’est le régime qui fut pratiqué en France (certes à une époque où la démocratie n’est pas encore développée et où la Charte de 1814, en réalité, constituait un régime de confusion au profit de l’exécutif comme a tenté de l’appliquer Charles X) peu ou prou sous le règne de Louis XVIII puis sous celui de Louis-Philippe. La Charte de 1830 constitue du reste la première constitution française à tendance parlementaire. Du reste, ce type de régime est souvent qualifié en France de « régime orléaniste », Louis-Philippe étant de la branche des « Orléans ». On retrouvera encore ce régime à la fin du second Empire. Bref, il correspond à une tradition française qui combine la démocratie et le bonapartisme, c’est-à-dire la démocratie et l’autorité. Dans ce régime, le Chef de l’Etat fixe les orientations tant qu’il a une majorité parlementaire favorable. C’est exactement ce que vit la France en période de concordance.

Dès lors, rien de choquant dans la formule choisi par le comité Balladur.
A la rédaction actuelle de l’article 20 C. Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation, formulation de parlementarisme « pur », il propose de confier au Président le soin de « définir » la politique tandis que le gouvernement n’aurait plus qu’à la « conduire ». Il ajoute donc à l’article 5 C. qui défini le rôle d’arbitre du Président de la République, rôle traditionnel en parlementarisme « pur » un alinéa supplémentaire : Il (le Président de la République) définit la politique de la nation.
Le comité limite à l’article 20 C. le rôle du gouvernement : Le Gouvernement conduit la politique de la nation.

C’est ce que souhaite en fait le Président de la République même si les choses sont moins nettes que la façon dont il les exposait lui-même : Oui je souhaite que le Président de la République gouverne. La traduction qu’en fait le comité Balladur est en faite très proche la formulation de l’art. 10 de la Constitution du 21 mai 1870, rédigée sous l’influence de E. Ollivier (républicain modéré de l’époque) et qui affirme le caractère parlementaire dualiste du second Empire : L’empereur gouverne avec le concours des ministres.

Voilà donc le résultat du travail du comité sur ce point essentiel. Alors que jusque là, la Constitution était rédigée comme une constitution parlementaire moniste et appliquée en période de concordance comme un régime dualiste, la proposition du comité conduirait à la rédiger comme une constitution parlementaire dualiste qui serait appliquée, en période de cohabitation, comme un régime moniste. Il n’est que la question de la responsabilité des ministres qui n’est pas traitée. Le comité ne va pas jusqu’à admettre que le Président qui nomme le Premier ministre et le ministre puisse les révoque l’un comme les autre de sa seule initiative. Cela est pourtant ce qui se passe dans la pratique. Simplement, pour le respect des formes, le Premier ministre remet la démission de son gouvernement si le Président le lui demande, dès lors qu’il est de la même majorité que le Président. S’il est choisi dans l’opposition présidentielle, alors le Premier ministre est « indéboulonnable ».

En fait, le comité Balladur ne fait que changer les facteurs et décrire la situation la plus fréquente (concordance et donc dualisme) ; il laisse à la pratique la situation la plus rare (cohabitation et donc monisme). Mais dans ce cas, la Constitution ne décrira plus la répartition des compétences telle qu’elle se pratique en période de cohabitation. On sera donc face à une nouvelle incohérence. Mais compte tenu de ce que nous avons dit et de la rareté prévisible des périodes de cohabitation, la Constitution décrira maintenant la situation générale alors qu’elle ne décrivait jusqu’alors que les situations exceptionnelles. Cette réforme, si elle lieu ne changera donc rien dans la pratique.

En fait tout, comme avant dépendra des circonstances et des hommes.

Des circonstances d’abord.
En période de cohabitation le rôle du Président est différent selon qu’il reste un personnage politique central et puissant (1° cohabitation), ou qu’il n’a plus d’avenir politique (2° cohabitation) ou qu’il est affaibli (3° cohabitation suite à la dissolution). En période de concordance, selon les volontés du Président et du Premier ministre il y aura ou non répartition des tâches. On a toujours vu des Premiers ministres effacés et des Présidents en première ligne.

Des hommes ensuite.
Les débuts du septennat de V. Giscard d’Estaing ont été très voisins du début du quinquennat actuel. Simplement, J. Chirac, Premier ministre d’alors n’a pas supporté de rester en seconde ligne dès lors qu’il avait des ambitions politiques pour l’avenir et qu’il disposait du parti majoritaire auquel n’appartenait pas le Président de la République. Il a donc essayé de gouverné ; dans l’impossibilité de le faire sans heurter de front le Président il a démissionné. Actuellement le Premier ministre et le Président sont issus du même parti qui en plus avait comme chef l’actuel Président. Par ailleurs, il est douteux que F. Fillon ait, pour l’instant du moins, la volonté de développer des ambitions politiques personnelles. Il en est allé sans doute de même dans les premiers mois de tous les premiers septennats.

Si l’on essaie de reprendre la liste des Premiers ministres on, peut dégager des tendances :
- M. Couve de Murville et P. Messmer furent des Premiers ministres effacés n’entrant pas en conflit avec le Président. Il en va sans doute de même de G. Pompidou à ses débuts.
- A partir de 1967, en revanche G. Pompidou devait s’affirmer. Lui, J. Chaban-Delmas, L. Fabius et M. Rocard, avaient des ambitions comme J. Chirac. Ce fut aussi peut-être le cas d’A. Juppé et de D. De Villepin. Ils ne pouvaient donc rester dans un rôle de simple collaborateur du Président pour montrer qu’ils pouvaient un jour s’installer à l’Elysée.
- D’autres, même s’ils n’avaient pas nécessairement cette ambition, avaient le caractère bien trempé : E. Cresson, R. Barre et Michel Debré font parti de cette catégorie. R. Barre pourtant briguera la Présidence
- D’autres enfin étaient liés par une fidélité qui leur interdisait de s’opposer dès lors qu’ils disposaient d’une certaines marge de manœuvre sur des sujets leur tenant à cœur : P. Mauroy, P. Bérégovoy, J.-P. Raffarin peuvent être rangés dans ce groupe. Ils ont chacun menés quelques réformes personnelles.

Bref, on le constate, par delà les institutions et la situation de concordance, le caractère des hommes, leur volonté et leur ambition façonnent les liens qu’ils entretiennent avec le Président et leur action comme Premier ministre. Ces éléments ne peuvent pas être rédigés dans une Constitution. Il faut donc laisser une marge de manœuvre assez grande pour permettre aux institutions de fonctionner selon les volontés des deux partenaires et des électeurs.

Le comité Balladur va un peu plus loin. Il propose de régler une autre difficulté que tous les constitutionnalistes ont notée. Si l’art. 15 C. dispose Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la Défense Nationale, l’article 20 indique que le Premier ministre est le responsable de la défense nationale. Comment concilier ces deux formules. Déjà le Comité Vedel s’y était attaché. Il indiquait : Le comité constate la prééminence du président de la République, chef des armées, en charge des grandes orientations de la défense nationale à travers la présidence des conseils et comités supérieurs de la défense, tout en proposant de préciser le rôle du Premier ministre. En indiquant à l'article 21 que ce dernier est responsable non « de la défense nationale », mais de « l'organisation de la défense nationale », on rendrait mieux compte des compétences du chef du gouvernement dans la mise en œuvre des choix de stratégie, d'équipement et de répartition des moyens.
C’est la même idée que retient le comité Balladur avec une solution différente : La responsabilité du Président de la République, chef des armées, est plus éminente que les textes ne le prévoient et le partage des rôles entre le chef de l’Etat et le Premier ministre demeure flou, même en période de cohabitation, la pratique ayant montré qu’en une telle occurrence, ni le Président de la République ni le Premier ministre ne pouvaient exercer pleinement la responsabilité que leur confère le texte de la Constitution. Le Comité a estimé qu’il était sage d’en prendre acte. Aussi propose-t-il que la phrase : « il est responsable de la défense nationale » soit remplacée, au premier alinéa de l’article 21 de la Constitution, par les mots : « Il met en œuvre les décisions prises dans les conditions prévues à l’article 15 en matière de défense nationale » .

En fait, les deux comités constitutionnalisent l’idée, du reste peu contestée y compris dans les périodes de cohabitation selon laquelle il existe, dans le domaine de la défense une prééminence naturelle du Président de la république. En fait celle-ci résulte surtout du fait qu’il est le seul détenteur du code nucléaire, base de notre politique de défense. Il y a donc mise en conformité ici du texte et de la réalité et consécration d’une forme de ce que certains ont appelé un « domaine réservé » même s’il est plus étroit que ce que l’on a parfois défini comme cela (la consécration ne va pas jusqu’à y inclure officiellement les relations extérieures, ce qui du reste a parfois été contesté en période de cohabitation).

Voilà donc ce que l’on peut dire des propositions du comité Balladur dans ce domaine des relations entre le Premier ministre et le Président de la république. En maintenant le Premier ministre, en maintenant la responsabilité du gouvernement devant le Parlement, en maintenant le droit de dissolution, le comité a pris acte du caractère parlementaire de notre Constitution. Il a simplement donné à la rédaction de celle-ci un caractère plus dualiste que par le passé en traduisant dans le texte la réalité de la pratique de concordance. Mais pour le reste, les grands principes ne changent pas dans le texte : le Président de la République n’a toujours pas l’initiative des lois ni la maitrise du Parlement. C’est là le rôle aussi bien ingrat qu’essentiel du Premier ministre, interface indispensable en le Président et sa majorité parlementaire. Mais il fallait maintenir cette interface pour permettre au besoin un fonctionnement en période de cohabitation. Les liens entre le Premier ministre et la majorité parlementaire restent mais ceux entre le premier ministre et le Président disparaissent. Cela n’eut pas été possible si l’on allait plus loin sans vouloir passer à un régime présidentiel que certains appelaient de leur vœux ; le comité a sagement préservé l’avenir.

- Aura lieu, n’aura pas lieu ? Après avoir été annoncé dans la presse régionale, le débat entre S. Royal et F. Bayrou est annoncé sur Canal +. Puis coup de théâtre, la chaine renonce à son tour à l’organiser au motif que les règles imposées par le CSA pour l’égalité du temps de parole entre les candidats imposaient qu’ils débattent à trois ou qu’une compensation soit attribué à N. Sarkozy dans des conditions de diffusion identiques. Il n’en fallait pas moins pour que la liberté d’expression devienne un débat dans le débat et que la suspicion le lève. Pression de N.S. sur les médias, sur le CSA, la gauche et F.B. s’emploie à dénoncer une atteinte à la liberté d’expression : « C'est quand même étonnant qu'il soit difficile de monter un débat avec François Bayrou et Ségolène Royal soit devant la presse quotidienne, soit devant une chaîne de télévision ». Il n’est pas besoin d’en dire plus.

- Le débat occulte le reste et les petites phrases emportent le fond. On ne retient que S.R. pense que la plus grande qualité et le plus grand défaut aussi de N Sarkozy c’est qu’ « il sait tout, il a réponse à tout ». Et sans être face à face ni sur la même chaine, N.S. lui répond quelques instants plus tard : « "C'est une critique? Dans ce cas, choisissons une candidate qui ne sait pas tout et qui n'a pas de réponse ». Le reste n’a que peu d’importance et on sent que la maîtrise du débat échappe au(x) débateur(s). Les propositions sur la maladie d’Alzheimer et sur l’euthanasie qui auraient pu être un moment essentiel de la journée font un ‘flop’. « Je regardais les chiffres : 2004-2007, c'est 200 millions d'euros pour la recherche (...) sur l'Alzheimer. Grâce à Jacques Chirac, pour le cancer, c'est 1,5 milliard d'euros. Il faut faire pour Alzheimer ce qu'on a fait pour le cancer » ; « Il y a une différence dans mon esprit entre injecter le liquide mortel, que j'appelle faire mourir, et interrompre un traitement dont on sait qu'il accéléra la mort ce que j'appelle le laisser mourir ». De ces points dont il aurait sans doute souhaité qu’ils deviennent un élément du débat comme il a réussi à le faire pour tous les sujets qu’il a jusqu’à maintenant abordé, il n’a pas vraiment été question. Le débat S.R. / F.B. est trop occultant et trop ‘médiatique’.

- Mais c’est aussi le cas de la spéculation sur le nom des ‘premiers ministrables’. F.B. pourrait-il être le Premier ministre de S.R. et J.-L. Borloo celui de N.S. ? Interrogée sur ce point S.R. indique à propos de F.B. : « Je crois que nous n'en sommes pas là. … Il n'est pas dans la tradition de donner à l'avance le nom de son Premier ministre ou … de son gouvernement. Mais rassurez-vous, j'ai des idées, je suis prête, je crois pouvoir rassembler une équipe très talentueuse autour de moi pour faire en sorte que la France aille mieux ». Sorti par la porte, F.GB. rentre à nouveau par la fenêtre, le tour de force est vraiment intéressant.

- Scoop ! « Si je suis président de la République, j'abandonnerai immédiatement toute fonction élective et partisane » dit N.S. Pourquoi, des Présidents de la république en ont conservé par le passé ? La chose ne faisait aucun doute, du moins … ?