Le blog de Michel Lascombe

L'activité de ce blog pourrait bien reprendre avec la parution de notre 10e ed. du "Droit Constitutionnel de la V° République" publié chez L'Harmattan.

Seront indiquées ici les mises-à-jour que vous pourrez retrouver sur le site à l'adresse suivante : http://pagesperso-orange.fr/Michel-Lascombe/MAJConst.html.

L'actualité sera traitée ici également lors le besoin s'en fera sentir.

Bienvenu à tous les lecteurs et à ce qui découvriraient ce blog et ce site.

A bientôt

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Le discours au Congrès pose une autre question. Elle est récurrente sous la V° République mais encore plus criante lorsqu’on voit la posture du Premier ministre durant l’intervention présidentielle.

A quoi sert le Premier ministre ?

A cette question, on connaissait trois réponses selon les cas de figure.

1. La majorité parlementaire est large et conforme à la majorité présidentielle (concordance).

Dans ce cas le Premier ministre sert d’une part de courroie de transmission entre le Président et sa majorité ; d’autre part, il sert de ‘fusible’ si la politique suivie est contestée. Le Président n’est pas directement en première ligne et donc, si ça ne marche pas, il change le Premier ministre tenu pour responsable de l’échec. Le Premier ministre garde pourtant un rôle important en tant que chef de la majorité parlementaire. Il utilise tous les mécanismes constitutionnels pour obtenir du Parlement le vote des lois voulues par le Président et défendues par lui. En effet, c’est lui qui dispose des armes permettant de domestiquer le Parlement et surtout la majorité si d’aventure elle avait des velléités de contester la politique voulue.

2. La majorité parlementaire est conforme à la majorité présidentielle (concordance), MAIS elle est faible, soit parce qu’elle est à peine majoritaire (quelques sièges de plus que l’opposition) soit parce qu’elle est composée de deux partis rivaux qui ont chacun un champion présidentiable potentiel.

Dans ce cas, le Premier ministre gagne en puissance et en indépendance. Puisqu’il faut non seulement s’assurer de plaire à la majorité parlementaire mais aussi éviter des défections qui pourraient lui être fatale, le Premier ministre, utilisant encore un arsenal plus vaste de mécanismes constitutionnels (lois d’habilitation, vote bloqué et 49 al. 3) peu avoir une certaine autonomie et mener sur certains points SA propre politique. Le Président se trouve alors réduit aux seules questions diplomatiques et militaires de ce que l’on qualifie parfois de « domaine réservé ». Bref, le Premier ministre est d’autant plus puissant que le Président est politiquement affaibli par la faiblesse de la majorité qui le soutient. Ce sont là des périodes intéressantes, comme 1958-1962 avec M. Debré, 19167-1968 avec G. Pompidou, 1976 (mais plus encore 1978)-1981 avec R. Barre ou 1988-1991 avec M. Rocard. Pour expliquer cette situation on rappellera simplement une phrase. Interrogeant R. Barre à propos d’une lettre que lui avait envoyée le Président Giscard d’Estaing pour « fixer les orientations des six prochains mois », un journaliste obtint comme réponse : « Il n’y a rien là qui mérite un quelconque intérêt ». Et toc …

3. La majorité parlementaire est opposée à la majorité présidentielle (cohabitation).

Dans ce cas, c’est le Premier ministre qui gouvernement. La Constitution est respectée à la lettre : « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation » (art. 20 C.). N'insistons pas.

Nous ne sommes dans aucun de ces cas.

Certes c’est du premier cas dont on se rapproche le plus, mais …

- Mais d’une part, jamais un président ne fut aussi actif et prompt à endosser les habits de Premier ministre. Comme l’a dit avec humour J.-L. Borloo « N. Sarkozy est le seul à avoir du être élu Président de la République pour enfin être Premier ministre ». Certes, dans beaucoup de cas (sauf peut-être les débuts du septennat de J. Chirac qui d’emblée, furent ternis par la nécessité de faire une politique contraire avec celle préconisée durant la campagne) les débuts de mandat présidentiels ont été marqué par l’importance du rôle du Président. Que ce soit G. Pompidou qui voulu doter chaque foyer français d’un lave-linge, de V. Giscard d’Estaing qui imposât l’abaissement de l’âge de la majorité et l’IVG en grande partie contre sa majorité, ou F. Mitterrand qui imposât que les 39 heures fussent payées 40, tous les Président ont dans les premiers temps gouverné. N. Sarkozy le fait avec plus d’ostentation : on sait médiatiquement qu’il décide, ce que les autres cachaient peut-être plus. Il faut dire que les hommes ne sont pas étrangers à cette situation. D’une part N. Sarkozy est un « hyper actif » mais il a pris soin de choisir comme Premier ministre quelqu’un qui avait écrit que l’on pouvait supprimer la fonction de Premier ministre (F. Fillon, La France peut supporter la vérité, Albin Michel 2006).

- Mais d’autre part, jamais un Premier ministre n’avait eu affaire à si forte partie à l’assemblée en la personne du président du groupe majoritaire. Le Premier ministre qui devrait être le chef naturel de la majorité parlementaire ne joue même pas ce rôle dès lors que J.-F. Copé tient les députés UMP comme jamais un président de groupe ne l’avait fait. Même X. Bertrand, envoyé à l’UMP et de retour à l’Assemblée pour tenter de remédier à cette situation, e semble pas pouvoir lutter contre le poids politique à l’Assemblée de J.-F. Copé.

Bref notre Premier ministre est pris en sandwich entre deux Présidents : le Président de la République qui gouverne, et le Président du Groupe parlementaire qui souhaite co-légiférer. Dans ces conditions, il n’y a plus de place pour le Premier ministre.

Du moins pour l’instant.

Qu’en sera-t-il dans 5 ans ?

Lorsque N. Sarkozy sera à la moitié de son second mandat et que ni X. Bertrand, Ni J.-F. Copé n’auront réussit à être le seul présidentiable de l’UMP, les parlementaires n’auront-ils pas tendance à rechercher l’appui de l’un ou de l’autre des rivaux potentiel et à ne plus trop soutenir celui qui, de l’Elysée, fera déjà figure de passé.

Alors, le Premier ministre peut jouer un rôle essentiel, tellement essentiel qu’il pourrait, pourquoi pas, ravir aux deux rivaux la place qu’ils convoitent et se présenter à son tour au suffrage des français.

Voilà donc la première utilisation de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 mettant en place la possibilité pour le Président de la République de s'adresser à la représentation nationale. Jusqu'alors, reste du cérémonial chinois mis en place sous Monsieur Thiers en 1873, le Président ne pouvait que rédiger un message à l'adresse du Parlement et le faire lire soit par le Premier ministre, soit par l'un ou l'autre président des assemblées devant les députés ou les sénateurs, debouts ... Enfin, debout selon la tradition car, si la Constitution obligeait que les messages fussent lus, elle n'imposait pas la station verticale. Ce mécanisme reste. Le Président peut donc toujours faire lire des messages. Pourtant, souhaitant pouvoir s'adresser aux parlementaires français comme il peut s'adresser devant tous les parlements du monde, directement, N. Sarkozy a voulu que la Constitution soit révisée. On ne reviendra pas sur le cérémonial imposé par le constituant de 2008. il est sans doute éloigné de la volonté présidentielle. Le Président souhaitait pouvoir s'adresser à l'Assemblée nationale surtout et sans doute sans trop de 'cérémonie'. Il ne peut intervenir que devant les deux assemblées réunies en Congrès, ce qui suppose qu'il convoque celui-ci et que l'ensemble des parlementaires se déplace à Versailles. On s'approche d'un cérémonial qui, s'il n'est plus chinois, est à tout le moins lourd, obligeant le Président de la République à intervenir dans la capitale des 'Versaillais', et dans le Château des Rois.

Outre le faste et le coût de cette véritable cérémonie, son caractère spontané est largement dénaturé. Si ce n'est pas le discours du trône (connu en Grande-Bretagne), cela n'en est pas loin. Mais ce n'est pas non plus le discours sur l'Etat de l'Union (connu aux Etats-Unis d'Amérique). Dans le Premier cas, le discours royal est écrit par le Premier ministre et le monarque n’a aucune part dans son contenu ; dans le second cas, c’est le Président des Etats-Unis qui honore le Congrès en venant s’exprimer devant lui et non l’inverse comme cela semble devoir être vécu en France.

Le 22 juin prochain, N. Sarkozy va donc, pour la première fois, utiliser ce droit nouveau. Donnons quelques éléments pour apprécier l'évènement à sa juste valeur.

D'abord, les règles constitutionnelles. Le discours se prononcé directement par le Président de la République. Une fois l'allocution terminée, il quittera l'hémicycle et le Château. Les parlementaires pourront débattre. En revanche, ils ne pourront pas noter. Voilà les grandes lignes que fixe la Constitution. On le voit, le texte constitutionnel est particulièrement laconique. Il faudra apporter des précisions en particulier quant aux modalités d'organisation du débat qui suivra le discours. Qui pourra s'exprimer et combien de temps ? La majorité et l'opposition seront elles traitées à égalité ou à la proportionnelle de groupes ? Les Sénateurs et les députés auront-ils le même temps de parole ? Autant de questions qu'il convient de régler. Il est donc nécessaire que le Congrès se dote d'un règlement pour fixer ces points de droit. Or, pour ce doter d'un règlement le congrès doit être réuni ... Il faut donc imaginer que le Congrès commencera par fixer son règlement avant que le Président ne puisse s'exprimer. Mieux, le règlement des assemblées doit obligatoirement être soumis au Conseil Constitutionnel avant d'entrer en application. Le Conseil ayant estimé que cette disposition de l'art. 61 C. s'applique au Congrès (Cons. const. 20 déc. 1963, n° 63-24 DC ; 28 juin 1999, n° 99-415 DC), il faudra que le Conseil se prononce sur la constitutionnalité du règlement avant l'intervention présidentielle ! Il convient donc que le Conseil constitutionnel siège et attende l'adoption du règlement par le Congrès. Les congressistes peuvent-ils présenter un mémoire contestant la constitutionnalité de tel ou tel point ? Par exemple, dans le cas où l'opposition estimerait qu'elle n'a pas un temps de parole suffisant soulever la constitutionnalité du règlement du Congrès par rapport au nouvel article 51-1 C qui dispose :

« Le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires »

Dès lors que le congrès n’est plus une simple assemblée constituante comme il l’était jusque là, il n’y a pas de raison pour que cette disposition ne s’applique pas en son sein. C’est d’autant plus vrai, nous semble-t-il, que justement le règlement du congrès est considéré comme un règlement d’assemblée parlementaire par le Conseil constitutionnel.

Ensuite les conséquences inconnues de la mise en œuvre de ce nouveau mécanisme. On le sait, conformément aux principes traditionnelle de la séparation des pouvoirs, le Président de la République n'est pas politiquement responsable (art. 67 et 68 C.). Il n'en reste pas moins que, venant présenter devant le Parlement réuni en Congrès ce qui ne manquera pas de ressembler à un programme, la question de la responsabilité politique du Président devant le Parlement se pose ou se posera. Certes, comme nous venons de le dire, il n'y a pas de vote après l'intervention présidentielle. Oui. Mais cela n'est vrai qu'au Congrès. Rien n'interdit aux députés de l'opposition, une fois rentrés au Palais Bourbon, de déposer une motion de censure. Certes, celle-ci visera le Gouvernement et non le Président. Mais en rédigeant la potion comme ceci :

"L'assemblée nationale,
considérant que le Gouvernement va mettre en œuvre les éléments de programme présenté par le Président de la République lors de son intervention devant le Congrès le 22 juin 2009 ;
considérant que ce programme ne répond pas à la situation économique et sociale qui découle de la crise et que plutôt que d'en limiter le effet, il risque de les aggraver ;
Censure le Gouvernement"

Le tour est joué. C'est bien gouvernement qui est mentionné MAIS, à travers lui, c'est le Président de la République qui est visé. On se retrouve dans la même situation qui, en 1962, devait conduire à la démission du Gouvernement Pompidou suite à une motion de censure faisant écho à la volonté de De gaulle de faire élire le Président au suffrage universel direct. C’est un peu du billard à trois bandes mais c'est efficace. Certes, on sait d'avance que le Gouvernement ne sera pas renversé cette fois. Mais à force, peut-être qu'un jour un gouvernement pourrait l'être. La motion visant en fait le Président, comment pourrait-il ne pas tirer lui aussi les conséquence d'un vote hostile de l'Assemblée nationale.

On voit donc qu'il y a dans cette procédure, un grand intérêt pour l'opposition. Elle peut en dénonçant devant le Conseil Constitutionnel le règlement du Congrès montrer que le rééquilibrage des pouvoirs entre l'exécutif et le législatif n'est qu'un leurre et que l'opposition est en fait empêchée de s'exprimer ; elle peut contester directement les propos présidentiels, non seulement lors du débat à Versailles mais ensuite encore lors du débat de censure. Alors pourquoi, dans ces conditions, s'interroger sur l'intérêt qu'il y a à se rendre à Versailles. La Constitution s'applique ; elle est la règle commune même si elle n'a été adoptée qu'à deux voix de majorités. Il suffit d'en tirer tout ce qu'il est possible d'en tirer et d'en faire bon usage. La politique de la chaise vide est sans doute spectaculaire ; elle est inefficace dans ce cas. Faire en sorte que la responsabilité présidentielle naisse est bien plus intéressant. On répondra que la chaise vide n’interdit pas de poser la confiance devant l’Assemblé ensuite. Certes, mais la force du débat parlementaire devant le Congrès est essentielle pour que les arguments puissent ensuite en être repris devant l’Assemblée nationale avec encore plus de force. Dans tous les cas, ne pas participer serait donc s’affaiblir et laisser libre l’expression présidentielle sans vouloir la contrôler. Enfin, n’y aurait-il pas quelques paradoxe à souhaiter pouvoir répondre à l’issue de chaque intervention politicienne du Président de la république et ne pas utiliser ce droit lorsqu’on en dispose.

 La complexité de la procédure du Congrès et le risque de voir se développer la fronde des députés à chaque intervention de ce type sont sans doute les moyens les plus efficaces pour éviter que ce genre de discours se répète à l’envie.

Décortiquons un autre passage de l’intervention télévisée du Président de la République. Il était interrogé cette fois-ci (déjà) sur son éventuelle candidature à l’élection présidentielle de 2012. Reproduisons encore le passage en question :

David Pujadas : Est-ce qu’il reste un doute dans votre esprit sur l’idée lorsque vous pensez à 2012 sur l’idée de vous représenter à la présidentielle ?

Nicolas Sarkozy : Oh que oui, oh que oui !

Laurence Ferarri : Pourquoi ?

N.S. : Parce que mon métier est très difficile. Qu’il faut beaucoup d’énergie et beaucoup de force pour le faire. Je consacre toutes mes forces à faire le mieux possible, le mieux possible. J’ai encore trois ans et demi et vraiment je veux utiliser mes forces ces trois ans et demi qui viennent

L. F. : Mais vraiment est-ce que

N.S. : Et je ne prends aucun d’engagement ni dans un sens ni dans un autre parce qu’on ne fait pas un deuxième mandat parce qu’on n’a pas fini ce qu’on avait à faire. On fait un deuxième mandat parce qu’on à la force de porter un nouveau rêve et que les gens vous font confiance. En tous les cas ce serait extrêmement choquant que j’ai pu décider une décision aussi importante alors même que je ne suis même pas à la moitié de mon premier mandat. Les gens attendent de moi que je fasse le travail que j’obtienne des résultats que je leur dise la vérité que je sois capable d’entendre leur souffrance et leurs problèmes et d’y apporter une réponse et pas que je me projette. Vous savez je les vois tous ceux qui voudraient être Président de la République, Moi je le suis, j’ai pas à me projeter, j’ai à faire le boulot. J’ai à faire travail.

D. P. : Vous n’y pensez jamais ?

N.S. : Ecoutez, Monsieur Pujadas, je vais vous dire une chose, si je devais y penser je donnerais une réponse, ce n’est peut-être pas celle que vous attendez …

L.F. : Est-ce qu’il y a d’autres personnes qui pourraient prendre le relai un jour en 2012 ?

N.S. Mais naturellement. Regardez ce qui se passe aux Etats-Unis, c’est absolument fantastique ; ils ont trouvé Barack Obama pour le parti démocrate que personne ne connaissait il y a deux ans et demi. Et pourquoi j’ai voulu qu’un Président de la République ne puisse pas se représenter plus de deux fois ? Parce que je veux en finir avec ce système français qui fait que le même homme ou la même femme peut se présenter quarante ans de suite. C’était bon dans le passé. Ca ne l’est plus ; il faut aérer, il faut laisser des jeunes arriver. Et comment voulez-vous que les jeunes arrivent si celui qui est tout en haut se verrouille sur son siège et de façon frénétique empêche tout le monde d’avancer. Un pays de 65 millions d’habitants est-ce qu’il est possible d’avoir quelqu’un pour vous succéder mais c’est pas un mais beaucoup qui sont capables de le faire. je le souhaite de toutes mes forces à la France. Vous savez quand on arrive ici il faut savoir qu’il y a une fin. Mais une fin à quoi ? A un mandat puis la vie continue, et elle continuera pour moi comme pour les autres.

On fera deux remarques.

1. Tout d’abord, aucun président de la République n’a postulé à un troisième mandat … Soit ils ont démissionné avant soit, simplement mais aussi péniblement, ils ont achevé le second. L’interdiction de faire un troisième mandat (consécutivement aux deux premiers, notons-le), ne changent donc rien à la ‘vitesse de rotation’ au sommet de l’Etat. Et en tous les cas, n’a pas d’influence sur l’âge des candidats. En 2012, les chances sont grandes pour que l’on retrouve, parmi les candidats, S. Royal, F. Bayrou et O. Besancenot qui, c’est certain, auront tous cinq ans de plus qu’en 2007. Il y aura sans doute des candidats plus jeunes mais leur chance d’être élus sera faible pour ne pas dire inexistante.

2. N. Sarkozy sera-t-il candidat ? Il dit ne pas le savoir et pourtant, on notera, dans son intervention, un lapsus dont on peut, peut-être, penser qu’il est révélateur. Relisez bien ! Le Président nous dit qu’il serait choquant d’y penser car « je ne suis même pas à la moitié de mon premier mandat ». Oui de « mon PREMIER mandat » … Donc … !

Les premiers ministres des périodes de concordance ont tous dû justifier leur relation avec le Président de la République. F. Fillion n’échappe pas à cette règle. Selon lui le Président de la République est « l’amiral et je suis le commandant qui fait tourner le bateau et son équipage ». Nous voilà donc dans la métaphore maritime. On en a connu d’autre.

Voici quelques exemples :
Jacques Chaban-Delmas filant la métaphore sportive parlait pour le Président de la République du « capitaine » dont le Premier ministre serait le « Premier coéquipier ». P. Mauroy estimait être le « fusible » protégeant le Président de la République. Pour J.-P. Raffarin, J.-P. Raffarin le Premier ministre « doit être cuirassé ». Il ajoute, reprenant la formule de P. Mauroy, « s’il y a une inquiétude que je n’ai pas c’est celle de la relation avec le Président de la République … Fusible, le Premier ministre protège le Président, fidèle, il est protégé par lui ».

Quant à l’ambition de rester pendant toute une législature, un seul Premier ministre y est parvenu : L. Jospin, Premier ministre de cohabitation.

C’est que le Premier ministre de concordance est soumis au Président de la République : P. Mauroy précisait : « Le premier ministre est doublement responsable. Devant le Président de la République, bien sûr, mais aussi devant le Parlement (…) Sans le double aval du Président de la République et de l’Assemblée nationale, qui tous les deux bénéficient de la légitimité conférée par le suffrage universel, le Premier ministre ne s’estimerait pas en situation de continuer à exercer ses fonctions ».

De Gaulle expliquait le mécanisme : « Le Président qui choisit le Premier ministre, qui le nomme, a la faculté de le changer, soit parce que se trouve accomplie la tâche qu’il lui destinait et qu’il veuille s’en faire une réserve en vue d’une phase ultérieure, soit parce qu’il ne l’approuverait plus … ».
Et Jacques Chaban-Delmas surenchérissait en 1970 en déclarant : « “Il ne saurait y avoir de conflit véritable entre le Président de la République et le Premier ministre car la solution s’imposerait dans ce cas qui serait de changer de Premier ministre ».
F. Mitterrand montrait dès le début de son premier septennat que la continuité d’analyse prévalait bien en cette matière en déclarant : « Il est entendu entre un Président de la République et un Premier ministre sous la V° République que le Premier ministre doit s’écarter le jour où c’est nécessaire ».
J.-P. Raffarin ne disait pas autre chose en affirmant : « L’entente avec le Président est à la fois un devoir et une sérénité. (Je suis) en pacte avec le Chef de l’Etat … qui a désormais la charge de mon calendrier ». … « Personne ne m’arrêtera sauf lui », « je resterais à Matignon tant que le Président de la République le souhaitera … Je n’ai pas d’échéance personnelle ». Sa démission est intervenue, à la demande du Président (qui l’avait implicitement annoncée) en mai 2005 après l’échec au référendum sur le traité établissant une Constitution pour l’Europe, il affirmait, marquant nettement le caractère dualiste de la V° République hors cohabitation qu’elle est le régime dans lequel : « le Premier ministre et le gouvernement doivent bénéficier de la confiance de la majorité de l’Assemblée nationale, mais aussi de celle de Président de la République, élu au suffrage universel », reprenant là encore les idées de P. Mauroy.

Durant tous les septennats et les quinquennats, les Président ont, en période concordance, toujours changé de Premier ministre. Pour ne l’avoir pas fait en 1997, J. Chirac a du cohabiter pendant 5 ans. Il serait donc étonnant que F. Fillion reste durant toute la législature ; le Président de la République aura besoin, à un moment ou à un autre, de provoquer un électrochoc médiatique par un changement de Premier ministre qui permettra au Président de dire qu’il ‘relance son action’. Mais n’anticipons pas.

Les récents évènements de la crise financière internationale ont montré une particularité du régime américain : les derniers mois du second mandat d’un président impopulaire sont particulièrement difficiles. Celui-ci peine à gouverner encore et, en cas de crise, peine à imposer des réformes indispensables ou jugées telles. En fait, dès lors que le Président en fonction ne peut plus se représenter, le parti dont il est issu se doit de lui trouver un successeur. Et celui-ci ne peut, s’il ne veut pas apparaitre comme le continuateur d’une politique qui n’est pas appréciée, que se démarquer du pouvoir en place. Il doit incarner le changement et donc montrer en quoi il sera différent du Président critiqué. C’est le difficile challenge que doit affronter John McCain.

De même, les parlementaires qui sont du même parti que le Président se doivent, s’ils veulent être réélus, de montrer qu’ils ne sont en rien liés aux échecs du pouvoir en place quand bien même ils le soutenaient.

Cette conjonction de phénomène conduit dans la situation actuelle au blocage sur le vote du plan de sauvetage du système financier et à la fronde des parlementaires et du candidat républicain.
La fin du second mandat d’un président américain est généralement sans éclat, ici on sent presque l’agonie.

Deux différences essentielles distinguaient les Etats-Unis et la France : le Président et le Parlement n’étaient élus ni pour la même durée ni conjointement et le mandat présidentiel était indéfiniment renouvelable. En 2000 on a non seulement aligné les deux mandats mais également inversé le calendrier pour que les élections législatives suivent rapidement l’élection présidentielle ; en 2008 on a limité à deux le nombre de mandats présidentiels.
Bref, on peut se demander si le cumul de ces réformes ne conduira pas, après un ‘décennat’, à un nécessaire endormissement, voire à une fronde des modernes contre les anciens du parti au pouvoir. Ceci est peut-être même d’autant plus certain que la durée du mandat présidentiel est plus longue en France. Il faudra attendre 2017, au mieux, pour le savoir. Mais en fait, ne peut-on d’ores et déjà affirmer que, si le Président actuel est réélu, il lui restera moins de trois ans pour agir. A partir de ce délai, des ambitions se feront jour, et en général il n’y a pire ennemis que ses anciens amis surtout lorsqu’il s’agit de campagne électorale. Mais l’actuel président doit bien le savoir. N’a-t-il pas lui-même fait l’essentiel de sa campagne contre l’immobilisme chiraquien ?

Pourtant, les choses risquent d’être plus dures encore. Il est vrai que l’âge de J. Chirac semblait laisser peu de place à l’hypothèse d’un troisième mandat. Néanmoins, ceci n’est devenu une certitude que tardivement. Et avec un Président plus jeune (…) les choses auraient pu être différentes. Alors pourquoi avoir voulu cette limitation des mandats que rien ne justifie ? On ne peut que s’étonner d’autant plus que le Comité Balladur n’avait souhaité cette modification.

Qu’importe, direz-vous, il sera toujours possible que le Président sortant et nécessairement sorti devienne le Premier ministre de son successeur. Mais outre que la France n’est pas la Russie, ce serait aussi admettre que les pouvoirs du Président et du Premier ministre sont interchangeables. Ce serait alors nier l’intérêt de l’élection présidentielle pour en revenir à une lecture ‘parlementaire’ de la Constitution. Or, si on a renoncé à modifier la constitution pour en faire une constitution présidentielle, il n’est pas certain que les électeurs comprennent qu’on leur demande de changer de régime pour garder le même chef du pouvoir exécutif.

Une autre question concerne encore le Président de la République et le comité y a consacré ses premiers développements. Le Président de la République indiquait, dans son discours d’Epinal : J'ai vu qu'il y avait un débat sur le rôle du Premier Ministre ? Il est aussi ancien que la Ve République. Prenons ce débat à bras-le-corps au lieu de l'éluder. Il y a un débat sur l'étendue des pouvoirs du Président de la République ? Eh bien mettons le sujet sur la table.
La lettre de mission comportait encore un développement sur ce point : Il convient dès lors en premier lieu, d’examiner dans quelle mesure les articles de la Constitution qui précisent l’articulation des pouvoirs du Président de la République et du Premier ministre devraient être clarifiés pour prendre acte de l’évolution qui a fait du Président de la République le chef de l’exécutif, étant observé toutefois que cette articulation n’est guère dissociable du régime de responsabilité actuellement en vigueur ; c’est pourquoi, quelles que soient les réponses apportées à cette question, il y aura lieu en tout état de cause de rééquilibrer l’architecture institutionnelle d’ensemble en encadrant certains pouvoirs du Président de la République.

En fait la question posée ici est d’une rare complexité et il n’y a pas vraiment de réponse à y apporter en dehors d’une réflexion globale sur les institutions. D’ailleurs, les auditions ont montré que bien des interlocuteurs politiques avaient bien compris cette problématique. Il est vrai qu’E. Balladur lui-même avait soulevé la question ainsi que d’autres membres du comité comme J. Lang. C’est toute la question de la nature du régime qui est donc posée ici : régime parlementaire ou présidentiel. Nous n’allons pas reprendre ce débat ici sauf pour dire deux choses liminaires.

Un régime présidentiel n’est pas uniquement, comme on l’a trop souvent dit, et en particulier comme le dit E. Balladur dans sa conférence de presse du 6 septembre 2007, un régime dans lequel il n’y a pas de responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Certes, cette responsabilité n’existe pas dans un tel régime et pour cause : il n’y a pas de gouvernement ! Mais surtout il faut tirer la conséquence logique de cette absence de responsabilité : le chef de l’Etat n’a pas le droit de dissolution. Maintenir le droit de dissolution en supprimant la responsabilité politique du gouvernement devant le parlement, c’est faire en réalité un régime de confusion des pouvoirs au profit de l’exécutif et donc un régime césariste. Or, dans bien des interventions devant le comité, seule la disparition de la responsabilité était évoquée. J’ajoute que se limiter à la disparition de la responsabilité et à l’absence de droit de dissolution c’est faire un régime présidentiel « à la française » (en référence aux constitutions de 1795 et 1848) ; il faut encore que le chef de l’Etat ait le droit de veto faute de quoi le déséquilibre en faveur du Parlement est trop fort puisque celui-ci peut alors imposer ses vues à l’exécutif. Il y a de forte chance pour qu’un tel régime se bloque mais peu importe, il faut au minimum supprimer la dissolution.

D’ailleurs le comité Balladur l’admet. Il estime qu’il est possible d’« opter pour un régime de nature présidentielle. Certains des membres du Comité se sont déclarés favorables à une telle évolution. Mais eux-mêmes ont dû constater qu’il faudrait alors supprimer le droit de dissolution de l’Assemblée nationale par le Président de la République, reconnaître à ce dernier un droit de veto sur les lois adoptées par le Parlement et développer une culture du compromis qui n’est pas toujours conforme aux traditions politiques de notre pays ».
Mais on a entendu certaines des personnes interrogées par le comité (F. Bayrou par exemple mais on retrouve également une tendance identique chez R.G. Schwartzenberg) trouver dans ce droit de dissolution une véritable fonction « cathartique » en cas de crise suraiguë. Une telle analyse est fausse. Elle repose sur l’idée que l’on pourrait mâtiner le régime présidentiel de cet élément typique du régime parlementaire qu’est la dissolution ; le mélange des genres risque de donner un monstre avec une présidence hypertrophiée.

Car, et c’est notre seconde remarque liminaire, le régime semi présidentiel cela n’existe pas. Pas plus d’ailleurs que le régime semi parlementaire. Ce son nécessairement le même tous les deux. Je veux dire que si un régime est semi présidentiel, il est nécessairement « semi autre chose » donc semi parlementaire. C’est le principe de la bouteille à moitié vide ou à moitié pleine. Mais si l’on peut admettre que la distinction parlementaire/présidentielle est dépassée (encore conviendrait-il de le démontrer), cela ne conduit pas à admettre les régimes mixtes qui cumulent bien souvent les défauts de l’un et de l’autre.

En fait, selon nous, il y a une analyse bien plus simple à mener pour qualifier le régime de la V° République sans recourir à ces artifices. C’est peut-être dans cette voix que le comité Balladur c’est avancé sans le savoir ou du moins, sans le dire clairement.

Quel est le problème ? Il est dans l’incohérence entre la réalité des périodes de concordance des majorités présidentielle et parlementaire et l’affirmation de l’art. 20 C. « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ». En cas de concordance et encore plus avec le quinquennat, c’est évidemment le Président qui détermine la politique et le gouvernement qui la conduit (encore qu’actuellement la question de pose de savoir s’il la conduit vraiment ou si elle est aussi conduite depuis l’Elysée). Mais on notera que cette formule correspond bien au régime tel qu’il s’applique en période de cohabitation. C’est la cohérence entre la réalité de la concordance et le texte que tente de réaliser le comité. Mais et nécessairement pour cela, il apparaitra qu’en période de cohabitation, cette cohérence disparaît.

Or, et chacun en est bien conscient :
1. Les périodes de cohabitations seront nécessairement moins fréquentes. C’était le but de l’ « inversion du calendrier » pratiquée en 2000 : les législatives ayant lieu dans la foulée de la présidentielle, l’effet d’entraînement de la première sur les secondes joue à plein. Le comité, en proposant que le premier tour des législatives ait lieu en même temps que le second tour de la présidentielle altère un peu cet effet mais pas complètement. Nous y reviendrons dans un autre billet.
2. Même si elles sont moins fréquentes, les cohabitations sont en fait toujours possibles. Aucun système ne peut les empêcher. Si le Président élu ne l’est qu’à une majorité très faible de quelques milliers de voix, rien ne lui garanti de disposer ensuite d’une majorité. Du reste, même dans le régime présidentiel américain, les cohabitations sont possibles et même relativement fréquentes.
Le comité Balladur admet du reste cette analyse : En d’autres termes, le Comité a pris acte du fait que, tant que coexistent, en France, deux sources de légitimité, l’une présidentielle, issue de l’élection du chef de l’Etat au suffrage universel, l’autre parlementaire, issue de l’élection des députés au suffrage universel, on ne pouvait sérieusement imaginer d’éliminer, en fait, la possibilité d’une divergence d’orientation politique entre le chef de l’Etat et la majorité de l’Assemblée nationale. La concomitance du calendrier des élections présidentielles et législatives est en effet impossible à garantir dès lors que le Président de la République peut démissionner, décéder ou dissoudre l’Assemblée nationale. En outre, cette concomitance n’empêche pas par elle-même le peuple souverain d’opérer des choix politiques différents selon qu’il s’agit d’élire le chef de l’Etat ou les députés. D’ailleurs, ce risque de divergence entre l’orientation politique du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif existe aussi bien dans le système présidentiel américain que dans les institutions de la V° République. Mais il n’y emporte pas les mêmes conséquences. Aux Etats-Unis, cette divergence ne met pas en cause l’unité du pouvoir exécutif, qui demeure entre les mains du seul Président. En France et sous la V° République, elle met au grand jour la dyarchie qui, quoi qu’on dise, existe au sein du pouvoir exécutif et y introduit la division. Surtout, le Comité a considéré que, dès lors qu’il était impossible d’éliminer en fait tout risque de cohabitation, il était vain, et sans doute dangereux, de prétendre l’éliminer en droit.

Si l’on ne choisi pas le régime présidentiel, il n’y a donc d’autre voie que celle du régime parlementaire. Comme le disait M. Debré en 1958 : Pas de régime conventionnel, pas de régime présidentiel: la voie devant nous est étroite, c'est celle du régime parlementaire.

Or des régimes parlementaires, chacun sait qu’on peut en imaginer deux :
- Le régime parlementaire « pur », celui qui est pratiqué dans la plupart des pays d’Europe ; le régime dans lequel le gouvernement est responsable devant le Parlement mais seulement devant le Parlement ou encore le régime moniste.
- Mais en dehors de cette hypothèse, il existe un régime parlementaire moins classique et de tradition plus ancienne, préexistant au régime moniste : le régime dualiste. Dans ce régime le gouvernement est à la fois responsable devant le parlement et devant le chef de l’Etat. Ne sont-ce pas là les deux hypothèses de notre V° République ? En période de cohabitation le régime est moniste ; en période de concordance, il est dualiste.

Dans le premier cas, le Premier ministre gouverne : comme le présente le comité Balladur : un régime purement parlementaire (est celui) dans lequel la réalité et la totalité du pouvoir exécutif appartiennent au Premier ministre. Dans le régime dualiste, si l’on reprend les termes du comité Balladur en les adaptant : la réalité et la totalité du pouvoir exécutif sont partagées entre le Premier ministre et le chef de l’Etat. C’est d’ailleurs comme cela que le régime parlementaire « pur » est né. Au départ, l’absolutisme monarchique a peu à peu cédé la place à un exécutif partagé avant que le roi ne perde totalement toute influence. C’est le régime qui fut pratiqué en France (certes à une époque où la démocratie n’est pas encore développée et où la Charte de 1814, en réalité, constituait un régime de confusion au profit de l’exécutif comme a tenté de l’appliquer Charles X) peu ou prou sous le règne de Louis XVIII puis sous celui de Louis-Philippe. La Charte de 1830 constitue du reste la première constitution française à tendance parlementaire. Du reste, ce type de régime est souvent qualifié en France de « régime orléaniste », Louis-Philippe étant de la branche des « Orléans ». On retrouvera encore ce régime à la fin du second Empire. Bref, il correspond à une tradition française qui combine la démocratie et le bonapartisme, c’est-à-dire la démocratie et l’autorité. Dans ce régime, le Chef de l’Etat fixe les orientations tant qu’il a une majorité parlementaire favorable. C’est exactement ce que vit la France en période de concordance.

Dès lors, rien de choquant dans la formule choisi par le comité Balladur.
A la rédaction actuelle de l’article 20 C. Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation, formulation de parlementarisme « pur », il propose de confier au Président le soin de « définir » la politique tandis que le gouvernement n’aurait plus qu’à la « conduire ». Il ajoute donc à l’article 5 C. qui défini le rôle d’arbitre du Président de la République, rôle traditionnel en parlementarisme « pur » un alinéa supplémentaire : Il (le Président de la République) définit la politique de la nation.
Le comité limite à l’article 20 C. le rôle du gouvernement : Le Gouvernement conduit la politique de la nation.

C’est ce que souhaite en fait le Président de la République même si les choses sont moins nettes que la façon dont il les exposait lui-même : Oui je souhaite que le Président de la République gouverne. La traduction qu’en fait le comité Balladur est en faite très proche la formulation de l’art. 10 de la Constitution du 21 mai 1870, rédigée sous l’influence de E. Ollivier (républicain modéré de l’époque) et qui affirme le caractère parlementaire dualiste du second Empire : L’empereur gouverne avec le concours des ministres.

Voilà donc le résultat du travail du comité sur ce point essentiel. Alors que jusque là, la Constitution était rédigée comme une constitution parlementaire moniste et appliquée en période de concordance comme un régime dualiste, la proposition du comité conduirait à la rédiger comme une constitution parlementaire dualiste qui serait appliquée, en période de cohabitation, comme un régime moniste. Il n’est que la question de la responsabilité des ministres qui n’est pas traitée. Le comité ne va pas jusqu’à admettre que le Président qui nomme le Premier ministre et le ministre puisse les révoque l’un comme les autre de sa seule initiative. Cela est pourtant ce qui se passe dans la pratique. Simplement, pour le respect des formes, le Premier ministre remet la démission de son gouvernement si le Président le lui demande, dès lors qu’il est de la même majorité que le Président. S’il est choisi dans l’opposition présidentielle, alors le Premier ministre est « indéboulonnable ».

En fait, le comité Balladur ne fait que changer les facteurs et décrire la situation la plus fréquente (concordance et donc dualisme) ; il laisse à la pratique la situation la plus rare (cohabitation et donc monisme). Mais dans ce cas, la Constitution ne décrira plus la répartition des compétences telle qu’elle se pratique en période de cohabitation. On sera donc face à une nouvelle incohérence. Mais compte tenu de ce que nous avons dit et de la rareté prévisible des périodes de cohabitation, la Constitution décrira maintenant la situation générale alors qu’elle ne décrivait jusqu’alors que les situations exceptionnelles. Cette réforme, si elle lieu ne changera donc rien dans la pratique.

En fait tout, comme avant dépendra des circonstances et des hommes.

Des circonstances d’abord.
En période de cohabitation le rôle du Président est différent selon qu’il reste un personnage politique central et puissant (1° cohabitation), ou qu’il n’a plus d’avenir politique (2° cohabitation) ou qu’il est affaibli (3° cohabitation suite à la dissolution). En période de concordance, selon les volontés du Président et du Premier ministre il y aura ou non répartition des tâches. On a toujours vu des Premiers ministres effacés et des Présidents en première ligne.

Des hommes ensuite.
Les débuts du septennat de V. Giscard d’Estaing ont été très voisins du début du quinquennat actuel. Simplement, J. Chirac, Premier ministre d’alors n’a pas supporté de rester en seconde ligne dès lors qu’il avait des ambitions politiques pour l’avenir et qu’il disposait du parti majoritaire auquel n’appartenait pas le Président de la République. Il a donc essayé de gouverné ; dans l’impossibilité de le faire sans heurter de front le Président il a démissionné. Actuellement le Premier ministre et le Président sont issus du même parti qui en plus avait comme chef l’actuel Président. Par ailleurs, il est douteux que F. Fillon ait, pour l’instant du moins, la volonté de développer des ambitions politiques personnelles. Il en est allé sans doute de même dans les premiers mois de tous les premiers septennats.

Si l’on essaie de reprendre la liste des Premiers ministres on, peut dégager des tendances :
- M. Couve de Murville et P. Messmer furent des Premiers ministres effacés n’entrant pas en conflit avec le Président. Il en va sans doute de même de G. Pompidou à ses débuts.
- A partir de 1967, en revanche G. Pompidou devait s’affirmer. Lui, J. Chaban-Delmas, L. Fabius et M. Rocard, avaient des ambitions comme J. Chirac. Ce fut aussi peut-être le cas d’A. Juppé et de D. De Villepin. Ils ne pouvaient donc rester dans un rôle de simple collaborateur du Président pour montrer qu’ils pouvaient un jour s’installer à l’Elysée.
- D’autres, même s’ils n’avaient pas nécessairement cette ambition, avaient le caractère bien trempé : E. Cresson, R. Barre et Michel Debré font parti de cette catégorie. R. Barre pourtant briguera la Présidence
- D’autres enfin étaient liés par une fidélité qui leur interdisait de s’opposer dès lors qu’ils disposaient d’une certaines marge de manœuvre sur des sujets leur tenant à cœur : P. Mauroy, P. Bérégovoy, J.-P. Raffarin peuvent être rangés dans ce groupe. Ils ont chacun menés quelques réformes personnelles.

Bref, on le constate, par delà les institutions et la situation de concordance, le caractère des hommes, leur volonté et leur ambition façonnent les liens qu’ils entretiennent avec le Président et leur action comme Premier ministre. Ces éléments ne peuvent pas être rédigés dans une Constitution. Il faut donc laisser une marge de manœuvre assez grande pour permettre aux institutions de fonctionner selon les volontés des deux partenaires et des électeurs.

Le comité Balladur va un peu plus loin. Il propose de régler une autre difficulté que tous les constitutionnalistes ont notée. Si l’art. 15 C. dispose Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la Défense Nationale, l’article 20 indique que le Premier ministre est le responsable de la défense nationale. Comment concilier ces deux formules. Déjà le Comité Vedel s’y était attaché. Il indiquait : Le comité constate la prééminence du président de la République, chef des armées, en charge des grandes orientations de la défense nationale à travers la présidence des conseils et comités supérieurs de la défense, tout en proposant de préciser le rôle du Premier ministre. En indiquant à l'article 21 que ce dernier est responsable non « de la défense nationale », mais de « l'organisation de la défense nationale », on rendrait mieux compte des compétences du chef du gouvernement dans la mise en œuvre des choix de stratégie, d'équipement et de répartition des moyens.
C’est la même idée que retient le comité Balladur avec une solution différente : La responsabilité du Président de la République, chef des armées, est plus éminente que les textes ne le prévoient et le partage des rôles entre le chef de l’Etat et le Premier ministre demeure flou, même en période de cohabitation, la pratique ayant montré qu’en une telle occurrence, ni le Président de la République ni le Premier ministre ne pouvaient exercer pleinement la responsabilité que leur confère le texte de la Constitution. Le Comité a estimé qu’il était sage d’en prendre acte. Aussi propose-t-il que la phrase : « il est responsable de la défense nationale » soit remplacée, au premier alinéa de l’article 21 de la Constitution, par les mots : « Il met en œuvre les décisions prises dans les conditions prévues à l’article 15 en matière de défense nationale » .

En fait, les deux comités constitutionnalisent l’idée, du reste peu contestée y compris dans les périodes de cohabitation selon laquelle il existe, dans le domaine de la défense une prééminence naturelle du Président de la république. En fait celle-ci résulte surtout du fait qu’il est le seul détenteur du code nucléaire, base de notre politique de défense. Il y a donc mise en conformité ici du texte et de la réalité et consécration d’une forme de ce que certains ont appelé un « domaine réservé » même s’il est plus étroit que ce que l’on a parfois défini comme cela (la consécration ne va pas jusqu’à y inclure officiellement les relations extérieures, ce qui du reste a parfois été contesté en période de cohabitation).

Voilà donc ce que l’on peut dire des propositions du comité Balladur dans ce domaine des relations entre le Premier ministre et le Président de la république. En maintenant le Premier ministre, en maintenant la responsabilité du gouvernement devant le Parlement, en maintenant le droit de dissolution, le comité a pris acte du caractère parlementaire de notre Constitution. Il a simplement donné à la rédaction de celle-ci un caractère plus dualiste que par le passé en traduisant dans le texte la réalité de la pratique de concordance. Mais pour le reste, les grands principes ne changent pas dans le texte : le Président de la République n’a toujours pas l’initiative des lois ni la maitrise du Parlement. C’est là le rôle aussi bien ingrat qu’essentiel du Premier ministre, interface indispensable en le Président et sa majorité parlementaire. Mais il fallait maintenir cette interface pour permettre au besoin un fonctionnement en période de cohabitation. Les liens entre le Premier ministre et la majorité parlementaire restent mais ceux entre le premier ministre et le Président disparaissent. Cela n’eut pas été possible si l’on allait plus loin sans vouloir passer à un régime présidentiel que certains appelaient de leur vœux ; le comité a sagement préservé l’avenir.

Les juristes cultivent un art majeur, celui de détourner les problèmes simples en apparence, mais en apparence seulement. Ainsi la question n’est plus pour les professeurs de droit et autres spécialiste de la Constitution : « Le Président de la République va-t-il divorcer ? » mais elle est devenue : « Le Président de la République peut-il divorcer ? ». La question peut paraître incongrue, elle doit pourtant être posée. Car on le sait, « Le Président de la République n’est pas un citoyen comme les autres » (J. Chirac, 14 juillet 2001).
A vrai dire, la question eut été relativement simple à résoudre sous l’empire de la rédaction de l’article 68 C. antérieur à la révision du 23 février 2007. La rédaction passée laissait sous-entendre (art. 68 C. : « Il ne peut être mis en accusation que … ») que seule la responsabilité pénale du Président de la République était visée par les dispositions constitutionnelles dont il faut bien reconnaître que, par une rédaction archaïque, elles étaient d’une obscure clarté …
Mais le constituant est passé par là et à modifié les dispositions en question qui disposent désormais :
Art. 67 :
- Le Président de la République n'est pas responsable des actes accomplis en cette qualité, sous réserve des dispositions des articles 53-2 et 68.
- Il ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que faire l'objet d'une action, d'un acte d'information, d'instruction ou de poursuite. Tout délai de prescription ou de forclusion est suspendu.
- Les instances et procédures auxquelles il est ainsi fait obstacle peuvent être reprises ou engagées contre lui à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation des fonctions.

La formule « aucune juridictions » vise incontestablement les juridictions civiles (compétente en matière de divorce) autant que les juridictions pénales, administratives et financières. Du reste, la commission « Avril », à l’origine en 2002, d’une réflexion qui devait mener à la rédaction actuelle de l’art. 67 C. indiquait dans son rapport :
« S'agissant, en premier lieu, de l'étendue de la protection, il est très vite apparu qu'elle ne pouvait, sauf à manquer son but, se limiter au seul champ pénal.
Ce dernier est évidemment le terrain privilégié de toutes sortes de mises en cause auxquelles peuvent être exposés les responsables politiques, et le premier d'entre eux plus que quiconque. Aussi bien est-ce à la procédure pénale que l'on songe tout d'abord.
Pour autant, régler le cas de celle-ci est nécessaire mais insuffisant. Nécessaire car c'est sur ce terrain que sont déjà intervenues les décisions du Conseil constitutionnel et de la Cour de cassation. Insuffisant car l'actuel article 68 laisse sans réponse la question d'autres procédures, devant d'autres juridictions, qui pourtant pourraient poser en fait des problèmes de même type que ceux que peut soulever le contentieux répressif.
A quoi bon, en effet, prémunir le chef de l'Etat contre des procédures pénales durant son mandat si, dans le même temps, et éventuellement à seule fin de le mettre en difficulté politique, l'on peut engager des poursuites contre lui, par exemple, devant le juge administratif ou financier, devant le juge civil en demande de dommages et intérêts pour des faits susceptibles, ou non, de qualification pénale, ou devant le juge commercial pour un litige concernant une entreprise qu'il aurait dirigée, devant le juge prud'homal pour rupture d'un contrat de travail, ou encore pour toutes sortes d'autres hypothèses que l'on sait à peu près sans limites. Il pourrait alors être conduit à se défendre dans maints contentieux, dont certains pourraient n'être provoqués que par la volonté de nuire à son image ou sa réputation, mais dont tous le placeraient alors dans une situation incompatible avec l'exercice normal de sa charge. Il suffit, à cet égard, de rappeler que les premiers démêlés qui ont marqué les mandats du Président Clinton ont résulté d'un procès civil et non pénal. »

On peut alors se demander si le chef de l’Etat n’est pas contraint à rester marié dès lors que le divorce suppose l’intervention d’un juge civil (Art. 247 C. civ. : Le tribunal de grande instance statuant en matière civile est seul compétent pour se prononce sur le divorce et ses conséquences). La Commission « Avril » n’a pas envisagé cette question ne retenant dans les affaires civiles que les éventuelles mises en jeu de la responsabilité du Président, en particulier dans l’hypothèse d’une demande de réparation de dommage qu’il aurait pu causer. L’affaire de B. Clinton relève bien de celles là. Rien sur les autres cas, parmi lesquels … le divorce.

Alors évidemment on peut gloser indéfiniment sur cette idée. On en reviendrait presque à la question qui hantait les constitutionnalistes de la III° République. « Faut-il mettre en œuvre la procédure de haute trahison lorsque le Président tue un lapin alors que seule la chasse aux canards est ouverte ? ». Peut-on estimer que l’état (comme disent les juristes) du Président de la République serait figé pendant l’exercice de son mandat (de ses mandats et pour l’instant le nombre en est illimité). En effet, l’alinéa 3 de l’art. 67 C. reporte à un mois après la cession de fonction la possibilité d’entreprendre ou de poursuivre une procédure.

Il faut donc en revenir au texte.
Que dit l’article 67 C ? « Il ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction …, … faire l'objet d'une action, … ». Si l’on interprète cette disposition au regard du rapport Avril, il faut admettre que les actions visées sont celles « contre » le Président de la République dès lors qu’on peut les supposer animées « par la volonté de nuire à son image ou sa réputation », qu’elles aient été entreprises avant ou qu’on veuille les entreprendre après son entrée en fonction. Les actions que lui viendrait à entreprendre son recevables et celles qu’ils auraient entrepris avant son entrée en fonction peuvent se poursuivre. Ainsi, on le sait, dans l’affaire « Clearstream » N. Sarkozy est partie civile sans que cela ne pose rigoureusement aucun problème avec l’article 67 C.
- La question qui se pose donc est celle de savoir s’il faut considérer qu’une procédure de divorce par consentement mutuel est une « action » entreprise par le Président. Il nous semble qu’il faille répondre positivement à cette question car dans ce cas soit la demande des époux est conjointe (art. 230 et s. C. civ.) soit la demande de l’un est acceptée par l’autre (art. 233 et s. C. civ.). Il y a donc une expression d’une volonté de part et d’autre. Dès lors que le Président de la République y consent, la Constitution ne lui interdit pas de divorcer. Le divorce par consentement mutuel est donc possible quand bien même un juge doit intervenir pour examiner la demande avec chacun des époux, et même les réunir avant l’appeler le ou les avocats qu’ils ont choisis (art. 231 C. civ.). Il nous semble qu’il ne faille pas faire dire à la Constitution ce qu’elle ne dit pas.
- Dans les autres cas la question est sans doute plus délicate et en particulier en cas d’une action en divorce pour faute. On doit déduire de nos analyses que le Président peut, à son initiative entreprendre une procédure de divorce pour faute de son conjoint alors que l’inverse n’est pas possible. Pourtant la Constitution reste muette sur un point. L’immunité qu’elle accorde au Président de la République est elle absolue ou peut-il y renoncer ? Autrement dit, l’action en divorce pour faute demandée par le conjoint serait-elle possible néanmoins dès lors que le Président n’y ferait pas obstacle, estimant que celle-ci ne nuit pas à son image ou sa réputation ? Cette question n’est pas sans importance dès lors qu’elle conditionne peut être la recevabilité de ladite demande du conjoint du Président ou peut constituer une exception de procédure. Elle n’est pas tranchée clairement par la Constitution même si l’on a tendance à croire au caractère absolu de l’immunité compte tenu de la rédaction du texte qui ne prévoit pas expressément la possibilité d’un renoncement.
Or la question n’est pas sans importance. En effet, posée pour le divorce, ces questions ne concernent pas que cet aspect de l’état de la personne du Président. On peut la poser de la même manière dans l’hypothèse de contestation de paternité selon que cette procédure serait entreprise par le Chef de l’état ou par la mère de l’enfant voire d’action en recherche de paternité ou de maternité et l’on pourrait juger inconcevable que ces actions ne puissent être menées même si le Président y consentait. En tous les cas, si une telle situation devait se produire il n’y as pas de juge constitutionnel qui pourrait intervenir et l’on voit mal le Parlement engager la procédure prévue à l’article 68 C. en considérant que la reconnaissance par le Président d'un éventuel adultère ou d’une paternité ou d’une maternité cachée serait un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat ».

Décidément, ces articles 67 et 68 C. déjà ambigus sur l’éventuelle responsabilité politique du Chef de l’état, ne semblent pas mieux rédigé que les anciennes dispositions. En tout cas, on ne peut que regretter qu’une révision hâtive de la révision constitutionnelle de 2007 conduise à de telles hésitations. Décidément ne faudrait-il pas réfléchir avant de réviser ?

Rendons hommage ici à notre collègue F. Rolin toujours plus rapide et plus prolixe que moi. Nous n'avons donc pas la même conclusion sur le divorce mais cela conforte l'analyse sur la révision de 2007 (qui n'est vraiment ni faite ni à faire) et donc sur la nécessité de réviser avec prudence. "Mon petit doigt me dit" que ce ne sera pas le cas ...

Samedi 20 oct. : Je voudrais verser au débat l'interessante intervention de R. Badinter ce matin (samedi 20 oct. 2007) sur l'antenne de Europe 1. Emission de F. Souchier "C'est arrivé demain" 9 h.
Ecouter.

- S. Royal, après avoir évoqué l’élection d’une assemblée constituante (trop lourd dit-elle maintenant), parle, pour en élaborer la constitution d’un comité constituant «dans lequel il y aura bien évidemment des parlementaires, … des responsables des exécutifs régionaux ou locaux, parce qu'il y a une nouvelle étape de régionalisation, et … des citoyens qui seront tirés au sort sur les listes électorales ». « Je veux que la réforme des institutions soit travaillée et anticipée et que ce ne soit pas dans le secret des cabinets ministériels ou dans un cercle restreint de juristes que le texte du référendum soit élaboré. Je veux donc faire en sorte de consulter en amont, dans le cadre d'un comité constituant ». Ce comité sera chargé de « définir le contenu du texte du référendum qui sera soumis au peuple français ». La réforme « prendra le temps nécessaire » et introduira une dose de proportionnelle pour les élections législatives. On continue à se demander si cette question intéresse les français et si S.R. n’est pas en train de se fourvoyer en faisant de la VI° République un cheval de bataille ?
S.R. veut également éviter une nouvelle réforme de l’Education nationale. « Le ministre de l'Education nationale que je choisirai aura comme instruction de cesser d'accabler l'école par une accumulation de réformes, simplement pour y attacher son nom, de réformes qui s'empilent avant même qu'elles n'aient le temps d'entrer en application ». Elle ne souhaite pas « de réforme inutile et supplémentaire avant de faire l'état des lieux des réformes précédentes, de celles qui marchent, de celles qui sont utiles, de celles qui ne marchent pas, de celles qui ne sont pas appliquées ».

- S.R. A fait du « chat vidéo » sur internet. Elle appelle à la mobilisation générale des internautes : « ll faut prendre le pacte présidentiel que je vous ai envoyé, aller faire du porte-à-porte. Je vous demande d'aller voir dix personnes par jour. Vous allez convaincre ceux qui pensent que la politique ne sert plus à rien, que la politique sert encore à quelque chose et que le choix qui sera fait le 22 avril prochain ne concerne pas seulement les cinq années qui viennent, mais sans doute toute une génération. Alors voilà, à votre pacte! A vos porte-à-porte!".

- F. Bayrou dont la baisse régulière dans les sondages se poursuit avec le sondage BVA critique N. Sarkozy, candidat des milliardaires du CAC 40 et des vedettes du showbiz. « Il n'y a de président que président du peuple. La France a besoin qu'on 'les' (les candidats que sont S.R. et N.S.) sorte du pouvoir, du confort du pouvoir ou du confort de l'opposition ». Répondant à N.S., qui s'est moqué plusieurs fois ces derniers jours de son tracteur, il l’ accusé de mépris et de condescendance.
Selon lui le PS et l’UMP souhaitent poursuivre leurs jeux à deux mais ne s’occupent pas de la France : « Entre celui qui voudrait que la France soit l'Amérique et celle qui voudrait que la France soit la Scandinavie, (je veux) montrer que la France veut être la France (qui) a besoin d'une révolution pacifique. La France a besoin de remettre à leur place ces puissants assurés de leur puissance ». Président de consensus, il indique : « Je veux que (les Français) sachent que leur président fera tout non pas pour les opposer mais pour les faire vivre ensemble. Si nous continuons à dresser les Français les uns contre les autres, nous continuerons à décliner ensemble (...) La division dans un peuple, c'est le déclin ».

- Pour S.R. le soutien de J. Chirac à N.S. éclaircit le débat qui peut enfin commencer, projet contre projet. « Le choix se clarifie de plus en plus, c'est une très bonne chose. Le candidat de l'UMP ne peut se dédouaner de son gouvernement. Il doit assumer la bilan de la France, rendre des comptes. Comment peut-on incarner une rupture après avoir gouverné pendant cinq ans? ». Elle a ensuite critiqué F.B. : « François Bayrou affirme que son programme ne coûte rien. Forcément, il n'en a pas. Les deux candidats (de l'UMP et de l'UDF) sont dans la même filiation politique.

- Les candidats ont testé leurs propositions principales auprès d’un échantillon d’électeurs, un sondage (sur RTL.fr) à l’envers en quelque sorte. C’est très instructif et cela montre que pratiquement aucun des programmes n’emporte un adhésion totale des sondés mais qu’il y a chez chacun une ou deux propositions qui plait. Bref, il faudrait faire un programme mélangeant tous les programmes et ne retenant que les propositions qui ont l’accord d’un majorité d’électeurs !

- L’intervention hier de J. Chirac est très commentée et relativisée. On parle de soutien du bout des lèvres et justifié par le choix du parti, de l’UMP. Il est vrai que l’UMP est une création de J. Chirac, au départ pour soutenir A. Juppé comme son successeur. Raté ! Reste qu’il faut se rendre à l’évidence, sans parti politique puissant, l’élection à la présidentielle est impossible. La faiblesse de l’UDF est sans doute à l’origine du reflux progressif de F.B. Alors, est-il bon de prendre sa liberté vis-à-vis du parti ? Les difficultés de S.R. ne sont-elles pas la rançon du fait qu’elle s’est élevée dans un premier temps contre le PS ce qui a choqué certains militants. Le PS n’étant pas unanimement derrière sa candidate, il nous semble qu’elle en pâtit. C’était déjà le cas lorsque L. Jospin en 2002 avait indiqué qu’il n’était pas socialiste. Mais cela veut dire aussi que le PS est peut-être trop démocratique pour l’élection présidentielle. Son candidat ne s’est pas forgé en son sein pendant 5 ans progressivement. S.R. est sortie trop tard pour pouvoir faire l’unanimité dans le parti. Sans parti pas de réussite (F.B. le montre) mais sans un candidat préparé et qui fait l’unanimité, pas plus d’élection. La leçon est en tous les cas assez sévère pour les concepteurs de la V° République et J. Chirac a, en fait, tiré un constat d’échec en soutenant N.S. : le régime des partis est bien revenu. L’élection n’est plus la rencontre d'un homme et d'un peuple mais la rencontre d'un parti puissant et de son candidat. La rencontre se fait dans le parti et ensuite le parti fait l’élection. Bref, il sera difficile ensuite de continuer à dire que l’élu est le « Président de tous les français » si même l’actuel président de la République arrête son choix non pas parce que le candidat pour qui il va voter est le meilleur mais parce qu’il est le candidat du parti du Président. Le président de la République n’est plus au dessus des partis mais bien le chef de l’un d’entre eux et c’est parce que ce parti a choisi ce chef que le Président chef de ce même parti soutien le candidat. Si l’UMP avait choisi M. Alliot-Marie ou P. Douste-Blazy, J. Chirac aurait soutenu l’un ou l’autre si on fait bien l’analyse du message présidentiel. Comme on le disait hier, il y a longtemps que la V° République n’existe plus dans la pratique ; quinquennat oblige ! La France se dote de son « césar » pour 5 ans et ce césar se forge au sein d’un parti politique. Il faut donc que le PS commence à apprendre à former des « césars » et cesse d’être seulement une vitrine de la démocratie participative.
J.-P. Raffarin sent le danger que pourrait représenter le soutien du Président de la république en imposant à N.S. d’avoir à défendre le bilan du quinquennat. Il estime dès lors que N.S. n’est pas le candidat sortant il « a une part, naturellement, de filiation mais il a aussi une part de relève et d'engagements nouveaux ».

Avant de discuter de la décision d’amnistie prise par le Président de la république en faveur de G. Drut, Champion Olympique et député, il convient de rappeler qu’il ne faut pas confondre amnistie et grâce présidentielle.

I. Grâce et amnistie.

La grâce présidentielle (Manuel p. 57) est un mécanisme hérité de l'ancien régime, un pouvoir "régalien" comme on dit (du mot "royal").La grâce présidentielle existe toujours même, si, depuis la disparition de la peine de mort, elle n'a plus le caractère dramatique du passé. Pour l'essentiel, la grâce actuellement est accordée au moment des fêtes de fin d'année et du 14 juillet. Elle sert de "régulateur" à ces périodes de façon à diminuer la population carcérale (grâce collective). La grâce est aussi accordée à titre individuel à la demande de n'importe quel citoyen ayant été pénalement condamné pour des raisons qu'il appartient au Président de la République de choisir (par exemple dans le cas de Omar Haddad) ; il est donc en théorie possible de demander la grâce même pour une contravention mais le fait que le ministère d'avocat soit obligatoire pour le dépôt de la demande limite le nombre de ces grâce individuelles. Rappelons qu'il s'agit d'un pouvoir contresigné par le Premier ministre mais le refus de contreseing est rare ; on ne connait qu'un refus à la fin du second septennat de F. Mitterrand, par E. Balladur.

La grâce efface la peine la partie de la peine n'ayant pas encore été effectuée. En revanche, la condamnation est toujours inscrite au casier judiciaire de l'intéressé.

L'amnistie est une autre tradition. Elle ne peut être décidée que par la loi (et donc en principe par le Parlement), loi qui est généralement adoptée pour célébrer le début d'un nouveau quinquennat (ou par le passé septennat). Il faut y voir là encore une tradition d'ancien régime issue des célébrations suivant l'avènement d'un nouveau Roi, le début d'un nouveau règne. Mais pour l'amnistie ces donc le législateur qui en détermine les contour en fixant la date avant laquelle les faits doivent avoir été commis pour qu'il soit possible d'obtenir l'amnistie et la liste des infractions qui sont amnistiables. En général d'ailleurs c'est l'inverse que le législateur détermine : les infractions non amnistiables (amnistie en fonction de l'infraction). De même, l'amnistie peut être accordée, quelque soit l'infraction commise, à tous ceux qui n'ont été condamné qu'à une peine limitée (amnistie en fonction du quantum). Le quantum de la peine est la encore fixée par la loi (Depuis quelques décennies, la liste de ces infractions non amnistiables s'étend car on a noté que l'approche de l'élection présidentielle et donc la perspective d'une amnistie avit pour conséquence d'entrainer une augmentation des infractions en particulier au code de la route. L’amnistie législative est collective et touche toute les personne qui sont concernées sans qu'elle aient à en faire la demande.

Elle a pour effet, à la différence de la grâce de faire disparaître non seulement la peine mais également la sanction prononcée. Le casier judiciaire de la personne amnistiée ne comporte donc plus mention des condamnations qui font l'objet de l'amnistie ; il redevient vierge à moins qu'il comporte d'autres infractions.

A cette tradition d'une amnistie législative collective, c'est ajoutée, depuis la seconde guerre mondiale, l'idée qu'il serait possible d'accorder une amnistie individuelle à certaines personnes particulières en fonctions d'éléments attachés à la vis de la personne considérée. Cette amnistie individuelle a d'abord visée les ancien combattant, les déportés, les résistants. Puis sous la V° République sont venues s'ajouter des catégories nouvelles de bénéficiaires potentiels : les personnes qui se sont illustrées dans des domaines scientifiques, humanitaire, etc.

Jusqu'en 1981, cette amnistie individuelle, outre celle prévue pour fait de guerre, touchait le domaine scientifique et culturel. EN 1981, a été ajouté le domaine humanitaire ; en 1988, le domaine économique et en 2002, le domaine sportif. C'est le cas qui nous intéresse actuellement. Bien entendu, comme dans le cas de l'amnistie collective, certaines infractions sont exclues du champ de l'amnistie individuelle.

Indiquons encore avant d'en venir à l'application faite en mai 2005, qu'il s'agit d'un pouvoir confié par la loi au Président de la République, mais évidemment soumis au contreseing. Précisons encore, pour l'anecdote, que la loi de 2002, a fait l'objet de débat important sur cette question de l'extension aux "sportifs" de la possibilité de l'amnistie individuelle, les députés de l'opposition arguant à l'époque qu'elle était des tinée à D. Douillet ...

II. L'amnistie de G. Drut.

Dans l'affaire qui nous intéresse actuellement, il semble que l'on puisse faire quatre remarques.

- Tout d'abord, On peut contester le fait que les sportifs, ou d'autres catégories d'individus puissent bénéficier d'une amnistie individuelle quelque soit la date ou le moment auquel leur "service" a été rendu. La médaille d'or de Guy Drut n'est pas récente (jeux olympiques de 1976) et semble donc lui conférer une "immunité viagère". Ext-ce un signal à donner à tous les sportifs, artistes et autres intellectuels que de leur indiquer qu'un succès, aussi éminent soit-il, leur permet ensuite de pouvoir bénéficier d'une amnistie 30 ans plus tard ?

- Ensuite, on s'interrogera sur le fait qu'il s'agit non seulement d'accorder cette amnistie à un champion sportif mais également et surtout à un parlementaire de la majorité au pouvoir, majorité qui a elle-même voté le texte permettant à l'un de ses membre de bénéficier de cette clémence. Est-ce le champion qui est amnistié ou l'homme politique ?

- Ensuite encore, on sera étonné par l'argumentaire développé. Il semble que l'amnistie soit plus justifiée par les services que ce champion pourrait rendre à l'avenir que par ses exploits passés. or rien n'indique que dans un avenir proche il faille défendre une candidature française pour l'organisation de jeux (On rappellera au passage que G. Drut n'était pas à Singapour lors de la désignation de Londres pour les jeux de 2012, justement parce qu'il était sous le coup de l'inculpation qui lui a fallu sa condamnation). De surcroît, le CIO dispose d'un organe, le "comité d'éthique" qui, le 29 novembre 2005, a rendu la décision provisoire D/06/05 suivante :

"La commission d'éthique, après avoir pris connaissance des extraits des motifs et du dispositif de la décision rendue par le Tribunal correctionnel de Paris le 26 octobre 2005, ainsi que les différentes observations écrites et orales formulées par M. Guy Drut,

Considérant que M. Guy Drut, par l’intermédiaire de son avocat, a sollicité du Président de la République française le bénéfice de l’amnistie prévue par l’article 10 de la loi du 2 août 2002 portant amnistie ; que lors de son audition par la commission d'éthique il a confirmé l’existence de cette requête ;

Considérant qu’en droit français l’amnistie efface la condamnation, ce qui en l’espèce, aurait notamment pour conséquence de rendre vierge le casier judiciaire de M. Guy Drut ;

Considérant toutefois qu’en raison de la différence entre la faute pénale et la faute éthique, l’effacement de la condamnation laisserait intacts les faits pour lesquels M. Guy

Drut a fait l’objet d’une condamnation devenue définitive à son égard puisqu’il n’a pas fait, pour des motifs personnels, appel de cette décision. Que sur ces faits, il appartiendra à la commission d'éthique de se prononcer au regard des principes éthiques énoncés dans la Charte olympique ;

Considérant que la commission d'éthique souhaite, avant de se prononcer sur le fond de l’affaire et pour être totalement informée, avoir connaissance de la suite qui pourra être réservée à la requête en amnistie de M. Guy Drut. Que cependant, sa décision ne saurait être reportée au-delà du 31 mai 2006 ;

En conséquence, la commission d'éthique estime que l’enquête doit être prolongée jusqu’au 31 mai 2006 ; et que dans l’intervalle, en raison de la condamnation existante, une mesure de suspension provisoire des droits, prérogatives et fonctions attachés à la qualité de membre du CIO de M. Guy Drut doit être proposée à la commission exécutive du CIO, en application du Texte d’application de la Règle 23.2 de la Charte olympique.

DÉCISION :

La commission d’éthique, après en avoir délibéré conformément à son Statut :

1. décide de prolonger son enquête jusqu’au 31 mai 2006 ;

2. propose à la commission exécutive du CIO de suspendre provisoirement, pendant la durée de l’enquête, tous les droits, prérogatives et fonctions attachés à la qualité de membre du CIO de M. Guy Drut ;

3. décide de reprendre le dossier au plus tard à l’issue du délai mentionné au paragraphe 1 ci-dessus. »

Il en résulte que le retour de G. Drut au sein du CIO est subordonné à une décision du comité d'éthique qui statuera compte tenu des faits, dès lors qu'il ne peut plus statuer compte tenu du jugement rendu. Il jugera donc si les faits de la cause sont contraires ou non à la charte olympique. nul ne peut dire que cette décision sera favorable au parlementaire français.

- Enfin, on rappellera que la loi appliquée en l’espèce (L. n° 2002-1068 du 6 août 2002) prévoyait dans son article 3 :

« Sont amnistiés, lorsqu'ils sont passibles de moins de dix ans d'emprisonnement, les délits commis dans les circonstances suivantes :
…

5° Délits en relation avec des élections de toute nature, à l'exception de ceux qui sont en relation avec le financement direct ou indirect de campagnes électorales ou de partis politiques »

Dès lors que l’amnistie collective accordée par le législateur ne s’appliquait pas aux délits en relation avec le financement direct ou indirect de campagnes électorales ou de partis politiques, il est choquant que l’amnistie individuelle puisse être accordée justement dans ce cas. Certes, l’article 10 de la loi ne l’interdit pas et la décision présidentielle est donc parfaitement conforme aux dispositions législatives. Il renvoie à l’art. 14 qui fixe une longue liste de délits non amnistiables, liste qui ne reprend pas cette limite. Cette différence entre les deux régimes d’amnistie (collective et individuelle) n’en est pas moins difficile à justifier.

On indiquera enfin, mais l’argument est polémique, qu’il est regrettable que les autres personnes condamnées dans la même affaire ne bénéficient pas du même traitement. Certes, elles ne sautaient pas les haies aussi bien que Monsieur Drut et n’ont pas la possibilité d’influencer le choix du CIO mais, le sentiment du « deux poids – deux mesures » est encore plus grand dans ce cas que si la condamnation n’avait touché que le champion