Le blog de Michel Lascombe

Encore un mot sur ce ‘lundi du message’.

Comme nous l’avions annoncé, avant même de pouvoir écouter le Président de la République, il convenait que le congrès organise sont règlement. Cette procédure étant nouvelle elle n’était pas organisée.

Outre un ‘toilettage’ sans réelle importance, le règlement du congrès s’est donc augmenté d’un article 23 qui dispose :

1 Le Président de la République peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès. À l’heure fixée pour sa déclaration il est introduit dans l’hémicycle sur l’ordre du Président du Congrès, lequel lui donne aussitôt la parole. Sa déclaration terminée, le Président de la République est reconduit hors de l’hémicycle dans les mêmes formes. La séance, au cours de laquelle aucun des membres du Congrès n’est autorisé à intervenir, est ensuite suspendue ou levée.

2 La séance peut être reprise pour un débat sur la déclaration du Président de la République hors la présence de celui-ci. Ce débat est de droit lorsqu’il est demandé par le président d’un groupe de l’une ou l’autre des deux assemblées au plus tard la veille de la réunion du Congrès à midi. Il peut également être décidé par le Bureau du Congrès.

3 Dans le cas où la déclaration du Président de la République donne lieu à un débat et sauf décision contraire du Bureau du Congrès, chaque groupe dispose d’un temps de parole de dix minutes pour l’orateur qu’il désigne. Un temps de parole de cinq minutes est attribué au député ou au sénateur n’appartenant à aucun groupe qui s’est fait inscrire le premier dans le débat.

4 Les inscriptions de parole sont faites par les présidents des groupes. Au vu de leurs indications, le Président du Congrès détermine l’ordre des interventions.

5 Aucun vote, de quelque nature qu’il soit, ne peut avoir lieu.

Le Conseil Constitutionnel s’est prononcé immédiatement après l’adoption de la résolution modifiant le règlement du Congrès () qu’il a estimé conforme à la Constitution.

On reste malgré tout étonné par le ‘débat’ qui est ainsi organisé : 10 minutes par groupes, un orateur par groupe, cinq minutes pour le premier des non inscrits. Bref, en mettant les choses au mieux (au pire) si tous les groupes s’expriment, le tout ne doit pas durer plus de 2 heures … Voilà qui montre quelle peut être la portée d’un tel débat et la nécessité qu’il y a à en provoquer un autre (mais l’insiste trop peut-être). Cette fois, compte tenu de l’absence de certains groupes et du silence d’autres le débat a duré de 16 h 10 à 17 h 20 …

Deux remarques :

a) N’est-il pas paradoxal que les ‘congressistes’ continuent de siéger par ordre alphabétique alors que désormais le congrès est plus qu’une simple assemblée ratifiant les révisions constitutionnelles. Le règlement se référant aux groupes politiques, les parlementaires devraient siéger par groupe soit combiné soit assemblée par assemblée.

b) On redonnera les termes de l’art. 51-1 C. :

Le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'aux groupes minoritaires.

Il ne me semble pas lire, dans le règlement du Congrès de dispositions allant dans ce sens … il est vrai que, comme l’opposition se définit par rapport au ‘Gouvernement’ et à la politique qu’il « détermine et conduit » (art. 20 C ;) et non par rapport au ’Président de la République’ qui, on s’en souvient, « assure par son arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs publics » (art. 5 C.) … il ne peut donc y avoir d’opposition au Président de la République qui, en théorie, n’est plus le chef un parti politique.

On voit encore (mais j’insiste à nouveau) le hiatus qui vicie la formule et la cohérence constitutionnelle : pourquoi le Président de la République vient-il devant le Congrès exposer son programme politique ? Et ce sans débat et sans vote et sans responsabilité.

II. Les promesses nécessitant une révision constitutionnelle

A. La participation des citoyens à l’œuvre législative.

« Je vous associerai au choix des réformes. Je crois que l'on prend de meilleures décisions si l'on prend le temps d'écouter ceux qui sont concernés sur le terrain, et que les réformes sont mieux appliquées si chacun a pu au préalable les comprendre et les accepter. 10% du corps électoral pourront demander au Parlement de se prononcer sur un texte de loi ».

Nous sommes ici dans le cadre de ce que l’on appelle sous d’autres cieux politiques « la démocratie participative ». Certes N.S. ne pousse pas la notion aussi loin que ne le fait S. Royal dans les propositions que nous avons déjà commentées (pas de référendum d’initiative populaire ni de jury de citoyens). Pourtant on y retrouve au moins la possibilité pour les citoyens de proposer la loi. La forme que pourrait prendre ce « droit de présentation » n’est pas précisée. Et l’on peut reprendre ici une partie des remarques que nous faisions déjà sur la même proposition de S.R.
Comment s’exerce cette initiative ? S’agit-il de suggérer au Parlement de se saisir de telle ou telle question ? Si tel est le cas qui rédige le projet en la forme ? Le Parlement ou le Gouvernement ? Si tel n’est pas le cas, le peuple peut-il (doit-il ?) aller au-delà et présenter un texte sous la forme déjà plus élaborée d’un avant projet de loi ?
Autre problème encore : tous les sujets sont-ils laissés à la libre initiative populaire ? Le peuple peut-il proposer la discussion d’une loi de toute nature (loi, loi de finances, lois de financement de la sécurité sociale, lois organiques, lois constitutionnelles) et dans toutes les matières (fiscalité, mœurs, code pénal etc. ) y compris dans des matières qui relèveraient de la compétence naturelle du pouvoir réglementaire ?
En tout état de cause, le peuple n’a que l’initiative. La compétence du Parlement pour voter la loi n’est pas atteinte. Dès lors, la question de l’inscription à l’ordre du jour se pose. Y aura-t-il une obligation (inscription de droit ?) ou une simple faculté pour le législateur de discuter de l’initiative et si oui dans quels délais ? S’il y a obligation, existe-t-elle devant les deux assemblées. Quelle serait la procédure législative : urgence ? adoption nécessairement en termes identiques (donc veto sénatorial) ou possibilité de donner le dernier mot à l’assemblée ? Quelle est aussi l’étendue du droit d’amendement des parlementaires et du Gouvernement ?
Toutes ces questions (et d’autres encore) doivent être réglées sinon on risque fort de retrouver in fine, un texte très différent de ce que souhaitaient les initiateurs de la saisine. Mais on doit aussi savoir ce qui se passe si le Parlement rejette le texte de sa propre initiative ou à la demande du Gouvernement ? Le peuple peut-il redéposer une demande identique, voisine, dans quel délai ? Enfin, se pose également la question de savoir ce qu’il peut advenir d’une telle saisine si le texte proposé est manifestement contraire à la Constitution (qui traite cette question et quand ?) ou si le texte est contraire à un engagement international ou à une directive communautaire (et là encore, qui traite cette question et quand ?). On le voit, cette simple affirmation de la possibilité donnée à 10 % du corps électoral de saisir le parlement n’est pas anodin et surtout le mécanisme n’est pas simple à inventer.
Tous ces sujets devront être abordés si l’on ne veut pas que ce mécanisme qui, du moins dans un premier temps, sera nécessairement utilisé, ne conduise pas à des frustrations encore plus grandes. En effet, le fait que ce mécanisme soit unique (alors que dans la proposition de S.R. il est présenté en même temps que le référendum populaire), risque de conduire à ce qu’il soit souvent mis en œuvre. Certes, il faut que 4,3 millions d’électeurs parvienne à se mettre d’accord mais, sur certains sujets, la chose pourrait être relativement simple. Il y a du grain à moudre pour les constitutionnalistes.

B. La limitation à deux quinquennats du mandat présidentiel

« Je limiterai à deux le nombre de mandats du président de la République ».

La chose ici est plus simple à mettre en œuvre. On peut même dire qu’elle ne souffre aucune difficulté. Une disposition limitait déjà à deux mandats (de sept ans à l’époque) les possibilités pour un Président de la quatrième République de se représenter. Deux mandats c’est aussi la limitation que l’on trouve au USA et en Russie mais on sait là que V. Poutine, souhaite que la Constitution soit révisée pour l’autoriser à rempiler de nouveau ... ! Il faudra simplement résoudre deux problèmes.
Tout d’abord s’agit-il d’interdire de se présenter à deux mandats consécutifs ou à deux mandats, un point c’est tout ? On comprend bien la nuance. Surtout on imagine les détournements qui pourraient être faits si c’était la première version (démission du successeur au bout de quelques mois pour permettre au prédécesseur de se représenter). On doit aussi s’interroger pour savoir si on compte tous les mandats même s’ils ne sont pas consécutifs. Imaginons un Président en place battu lors de sa tentative de réélection au bout de cinq ans. Il se représente à nouveau contre son successeur. Peut-il faire un mandat seulement ou peut-il alors encore en faire 2 ?
Ensuite, que faire des anciens Présidents de la République. Pour l’instant, ils sont membres du Conseil Constitutionnel de droit et à vie. Mais cela ne les empêchent pas de redevenir députés (V. le cas de V.G.E ; ils sont alors en congés de Conseil) et donc de continuer une carrière politique. Avec le rajeunissement des candidats, on comprend que la question soit importante. Veut-on que les anciens Présidents fassent comme ceux des USA et deviennent des « ambassadeurs de la France » et de ses valeurs en faisant des conférences ou en acceptant des missions humanitaires ou pacifistes ? permet-on aux anciens présidents de reprendre une carrière politique ? Bref, il faudra par la même occasion prévoir un statut des anciens présidents pour régler ces questions.

C. La fin du « cérémonial chinois »

« Je rendrai compte régulièrement de mon action devant les Français et devant le Parlement »

On sait que pour l’instant, le Président de la République française peut parler à la tribune de tous les Parlements du monde mais pas à la tribune des assemblées composant le Parlement français. Il s’adresse aux parlementaires par des messages qu’il fait lire, soit par un ministre (souvent le Premier ministre) soit par les présidents des assemblées. Cette règle date des débuts de la troisième République lorsque l’on a voulu empêcher que Monsieur Thiers, par ses discours enflammés, ne retourne toujours une assemblée au départ hostile. Certes, le cérémonial inventé en 1873 et qui était qualifié de « chinois » tant il était compliqué, a été allégé, depuis mais la tradition interdisant au président l’accès à l’enceinte parlementaire, reste. N.S. voudrait la faire disparaître et pouvoir s’adresser au Parlement. Il n’y a là rien de très difficile à mettre en œuvre non plus sur le plan rédactionnel. Pourtant cette modification est moins anodine qu’il n’y parait et nous voudrions expliquer les dangers qu’elle présente si elle est mal pensée.

A dire vrai, le danger de cette modification est plus grand maintenant qu’il ne l’était avant la révision de 2007 sur le statut « pénal » du Chef de l’Etat (b). L’inquiétude doit être d’autant plus grande que la formulation par N.S. lui-même laisse penser que c’est bien au-delà du simple « discours sur l’état de la France » (par référence au discours sur l’état de l’Union aux USA) que l’on veut aller (a).

a) Relisons bien le texte de N.S. : « Je rendrai compte régulièrement de mon action (…) devant le Parlement ». Ce n’est pas simplement de venir parler mais bien de « rendre compte » dont il est question. Et toute la difficulté est là. Imagine-t-on un mécanisme de responsabilité du Président de la République devant le Parlement ou la simple possibilité d’y faire des interventions de courtoisie ou de venir y exposer des idées ou des grandes orientations ? La lecture de la formule du candidat nous laisse à penser que c’est la première solution qui est imaginée.

Comment le Président rendrait-il compte devant le Parlement ? Le simple fait de pouvoir s’y exprimer est évidemment insuffisant et c’est là que se situe le nœud du problème. Les interventions du Président donneraient-elles lieu à un vote ? Ou, sans aller jusque là, pourraient-elles donner lieu à un débat parlementaire ? Ce n’est que si tel était le cas que le Président rendrait compte. Si son intervention ne pouvait donner lieu à aucun débat, c’est-à-dire si on ne changeait pas cette interdiction actuellement inscrite à l’article 18 C., nous resterions au simple stade du « compte rendu d’activité » mais le Président ne « rendrait pas compte ». On voit tout l’intérêt qu’il y a à préciser ce point.

En fait la question qui est posée par cette modification, par cette possibilité donnée au Président de venir s’exprimer devant le Parlement, est bien celle de la responsabilité politique du Président. Nous venons de le dire dans l’examen que nous avons fait de la position de N.S. vis-à-vis du Premier ministre et du gouvernement : le candidat envisage de se comporter plus comme un Chef de Gouvernement que comme un Chef d’Etat (du reste, encore une fois, la campagne, telle qu’elle se déroule, le prouve). Lorsque N.S parle de « mon gouvernement », (clause de style certes mais significative) et surtout lorsqu’il dit qu’il évaluera régulièrement le travail des ministres, pourrait-il ensuite, venant s’exprimer (s’expliquer ?) devant le Parlement, ne pas répondre de la mauvaise qualité de ce travail ? Pourrait-on faire autrement que de porter à son débit que tel ministre n’a pas atteint les résultats escomptés et qu’il n’a pas pour autant été invité à démissionné voire été révoqué par le Président ? On voit bien que la combinaison de la volonté de contrôle que le futur Président compte exercer sur l’action du Gouvernement et des intervention qu’il compte faire devant la représentation nationale amènera nécessairement à ce poser la question de la responsabilité politique du Président devant le Parlement.

b) Et même si l’on interdit qu’il y ait débat après les interventions présidentielles, même si on souhaite que le rendre compte ne soit qu’un compte rendu, pourquoi l’opposition ne profiterait-elle pas des occasions données par les interventions présidentielles pour mettre en œuvre, même sans grand espoir, la procédure de l’article 68 C. dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle de 2007 ?
On dira qu’il n’y aurait pas là matière à trouver un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat ». Mais qu’est-ce qu’un tel manquement ? Il n’y a pas de définition précise. Le fait de ne pas sanctionner un ministre incompétent ne peut-il pas être constitutif d’un tel manquement ? En tous les cas, rien n’empêchera l’opposition de le prétendre, pour obliger à ce qu’un débat sur l’action du Président ait lieu, surtout si le Président vient de « défendre » son action devant le Parlement.
On dira aussi que jamais la majorité des 3/5 exigée par l’article 68 C. ne sera jamais atteinte ni pour mettre en œuvre la procédure ni pour prononcer la destitution. Sans doute. Mais qu’en serait-il si une majorité absolue des députés ou des sénateurs était atteinte sans que la majorité des 3/5 le soit. Ne serait-ce pas, en fait, un désaveu du Président et de sa politique ? Le Président ne serait-il pas contraint, malgré tout, de démissionner ? La combinaison de la possibilité pour le Président de rendre compte devant le Parlement et de la procédure de mise en œuvre de sa responsabilité pour « manquement à ses devoirs » oblige à s’interroger sur la portée réelle d’une révision de l’article 18 C sans que soit prévu un minimum de garde-fous.
On le voit bien, la révision envisagée avec les incertitudes que nous venons de déceler conduit à s’interroger : à terme, la responsabilité politique du Président devant le Parlement ne va-t-elle pas supplanter la responsabilité du gouvernement devant le Parlement qui s’étiole progressivement ?

D. Le renforcement des pouvoirs du parlement

(à suivre)