Le blog de Michel Lascombe

Revenons donc un instant sur le message président ei de lundi 22 juin 2009. Nous proposions que l’opposition réagisse à ce message par le dépôt d’une motion de censure. Nous avions proposé un texte permettant de montrer qu’en fait, la motion, par delà le Premier ministre à qui elle s’adresse oralement, visait le Président de la république. Il s’agissait de faire entrer la responsabilité du Président de la République devant l’Assemblée nationale par une petite lucarne où elle était déjà passée, subrepticement en 1962. Si l’on admet qu’en droit constitutionnel se sont les pratiques qui font les coutumes puis enfin les règles, on pouvait espérer soit conduire à une disparition de facto du message devant le congrès du fait du risque qu’il présentait soit à un changement de régime plus profond.

Alors que l’idée pouvait avoir séduit (Libération), elle ne fut pas mise en œuvre. Dommage. L’opposition et surtout le PS est encore une fois restée au milieu du guet : « écoute sans participation au débat », c’est tout. C’est pue, c’est trop peu. Certes la non participation au débat avait un sens (nous y reviendrons) mais elle avait un sens relatif uniquement à l’organisation d débat lui-même. En revanche, elle n’avait pas pour effet de marquer que la nouvelle technique de discours présidentiel était largement en contradiction avec les principes de base d’un régime parlementaire, ce qu’est, ne l’oublions pas, al V° République.

Certes, il existe des discours prononcés par les chefs d’Etat devant les parlements dans des régimes parlementaires. Certes par le passé ces discours avaient une grande importance. Mais depuis longtemps en fait ces discours ne sont plus que des souvenirs d’un passé révolu. Le discours du Trône prononcé par le Monarque britannique montre bien cette évolution. La Reine lit un texte rédigé par le Premier ministre … C’est un peu le monde à l’envers par rapport à notre tradition antérieure à 2008, En France les discours présidentiels étaient lus par le Premier ministre.

Quant à dire, comme on l’a beaucoup entendu sur les ondes, que le discours de N. Sarkozy s’apparente à celui de Président des Etats-Unis sur l’état de l’Union, c’est évidement faux. Nous ne sommes pas en régime présidentiel. Le Président des Etats-Unis, vient devant le Congrès pour prononcer un discours. Il est invité par le Congrès qu’il ne peut pas dissoudre (en tout ou partie). Le discours porte sur l’état de l’Union car nous sommes dans un Etat fédéral et les représentants des états (sénateurs) et du peuple (chambre des représentants) qui siègent à Washington doivent être informé sur le fonctionnement du fédéralisme. Rien de tout cela en France, pays unitaire dans lequel le Président peut dissoudre l’Assemblée nationale et qui CONVOQUE le congrès pour s’exprimer devant lui.

Dès lors on comprend bien qu’il y a là un mélange des genres dangereux. Le Président peut convoquer le Congrès pour s’exprimer physiquement devant lui, peut dissoudre l’Assemblée, partie du Congrès, nomme le Premier ministre qui est chargé de mettre en œuvre la politique du Président MAIS ce Président est irresponsable politiquement. Tout cela n’a pas de sens ou plus exactement à un sens précis, mais nous y reviendrons dans un autre billet.

Alors pourquoi ne pas avoir montré cette anomalie en déposant une motion de censure contre le Gouvernement, seul responsable devant le Parlement en régime Parlementaire. On se perd en conjectures.

Un bruit a couru mais ne vaut sans doute que ce que valent les bruits : Le Premier ministre devait, disait-on engager la responsabilité de son gouvernement sur le fondement de l’art. 49. al. 1. De son gouvernement mais duquel ? Un autre bruit … : Pour couper court à toute velléité de motion de censure, le Premier ministre démissionnerait. La motion ayant été déposée contre un gouvernement démissionnaire, elle ‘tombe’ est n’est pas discutée … Dans ces conditions, inutile de déposer une motion puisqu’elle ne sera pas discutée et que le Premier ministre va de toute façon demander un vote de confiance.

Cette dernière possibilité est encore ouverte. Rien dans la Constitution n’oblige le Premier ministre à demander ce vote à la suite de la nomination d’un nouveau gouvernement et, évidemment encore moins à la suite d’un simple remaniement. Mais rien ne l’interdit non plus. Le Premier ministre a le choix du moment pour engager la responsabilité de son gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale ; il peut donc encore le faire. Mais pour l’instant nous ne voyons rien venir. L’engagement de responsabilité en vertu de 49 al. 1 supposant une délibération en Conseil des ministres, il ne semble pas qu’il en soit question dans les prochains jours.

Alors la rumeur a-t-elle était entretenue pour aboutir à se résultat ? Certains se sont-ils persuadés eux-mêmes que les choses iraient comme cela et qu’il était donc sans intérêt de provoquer un vote de censure ? La question reste sans réponse mais l’occasion elle, est manquée.

Il y aura peut-être un autre discours présidentiel après la victoire de l’UMP aux élections régionales de 2010. Alors peut-être y aura-t-il une réaction de l’opposition.

Voilà donc la première utilisation de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 mettant en place la possibilité pour le Président de la République de s'adresser à la représentation nationale. Jusqu'alors, reste du cérémonial chinois mis en place sous Monsieur Thiers en 1873, le Président ne pouvait que rédiger un message à l'adresse du Parlement et le faire lire soit par le Premier ministre, soit par l'un ou l'autre président des assemblées devant les députés ou les sénateurs, debouts ... Enfin, debout selon la tradition car, si la Constitution obligeait que les messages fussent lus, elle n'imposait pas la station verticale. Ce mécanisme reste. Le Président peut donc toujours faire lire des messages. Pourtant, souhaitant pouvoir s'adresser aux parlementaires français comme il peut s'adresser devant tous les parlements du monde, directement, N. Sarkozy a voulu que la Constitution soit révisée. On ne reviendra pas sur le cérémonial imposé par le constituant de 2008. il est sans doute éloigné de la volonté présidentielle. Le Président souhaitait pouvoir s'adresser à l'Assemblée nationale surtout et sans doute sans trop de 'cérémonie'. Il ne peut intervenir que devant les deux assemblées réunies en Congrès, ce qui suppose qu'il convoque celui-ci et que l'ensemble des parlementaires se déplace à Versailles. On s'approche d'un cérémonial qui, s'il n'est plus chinois, est à tout le moins lourd, obligeant le Président de la République à intervenir dans la capitale des 'Versaillais', et dans le Château des Rois.

Outre le faste et le coût de cette véritable cérémonie, son caractère spontané est largement dénaturé. Si ce n'est pas le discours du trône (connu en Grande-Bretagne), cela n'en est pas loin. Mais ce n'est pas non plus le discours sur l'Etat de l'Union (connu aux Etats-Unis d'Amérique). Dans le Premier cas, le discours royal est écrit par le Premier ministre et le monarque n’a aucune part dans son contenu ; dans le second cas, c’est le Président des Etats-Unis qui honore le Congrès en venant s’exprimer devant lui et non l’inverse comme cela semble devoir être vécu en France.

Le 22 juin prochain, N. Sarkozy va donc, pour la première fois, utiliser ce droit nouveau. Donnons quelques éléments pour apprécier l'évènement à sa juste valeur.

D'abord, les règles constitutionnelles. Le discours se prononcé directement par le Président de la République. Une fois l'allocution terminée, il quittera l'hémicycle et le Château. Les parlementaires pourront débattre. En revanche, ils ne pourront pas noter. Voilà les grandes lignes que fixe la Constitution. On le voit, le texte constitutionnel est particulièrement laconique. Il faudra apporter des précisions en particulier quant aux modalités d'organisation du débat qui suivra le discours. Qui pourra s'exprimer et combien de temps ? La majorité et l'opposition seront elles traitées à égalité ou à la proportionnelle de groupes ? Les Sénateurs et les députés auront-ils le même temps de parole ? Autant de questions qu'il convient de régler. Il est donc nécessaire que le Congrès se dote d'un règlement pour fixer ces points de droit. Or, pour ce doter d'un règlement le congrès doit être réuni ... Il faut donc imaginer que le Congrès commencera par fixer son règlement avant que le Président ne puisse s'exprimer. Mieux, le règlement des assemblées doit obligatoirement être soumis au Conseil Constitutionnel avant d'entrer en application. Le Conseil ayant estimé que cette disposition de l'art. 61 C. s'applique au Congrès (Cons. const. 20 déc. 1963, n° 63-24 DC ; 28 juin 1999, n° 99-415 DC), il faudra que le Conseil se prononce sur la constitutionnalité du règlement avant l'intervention présidentielle ! Il convient donc que le Conseil constitutionnel siège et attende l'adoption du règlement par le Congrès. Les congressistes peuvent-ils présenter un mémoire contestant la constitutionnalité de tel ou tel point ? Par exemple, dans le cas où l'opposition estimerait qu'elle n'a pas un temps de parole suffisant soulever la constitutionnalité du règlement du Congrès par rapport au nouvel article 51-1 C qui dispose :

« Le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires »

Dès lors que le congrès n’est plus une simple assemblée constituante comme il l’était jusque là, il n’y a pas de raison pour que cette disposition ne s’applique pas en son sein. C’est d’autant plus vrai, nous semble-t-il, que justement le règlement du congrès est considéré comme un règlement d’assemblée parlementaire par le Conseil constitutionnel.

Ensuite les conséquences inconnues de la mise en œuvre de ce nouveau mécanisme. On le sait, conformément aux principes traditionnelle de la séparation des pouvoirs, le Président de la République n'est pas politiquement responsable (art. 67 et 68 C.). Il n'en reste pas moins que, venant présenter devant le Parlement réuni en Congrès ce qui ne manquera pas de ressembler à un programme, la question de la responsabilité politique du Président devant le Parlement se pose ou se posera. Certes, comme nous venons de le dire, il n'y a pas de vote après l'intervention présidentielle. Oui. Mais cela n'est vrai qu'au Congrès. Rien n'interdit aux députés de l'opposition, une fois rentrés au Palais Bourbon, de déposer une motion de censure. Certes, celle-ci visera le Gouvernement et non le Président. Mais en rédigeant la potion comme ceci :

"L'assemblée nationale,
considérant que le Gouvernement va mettre en œuvre les éléments de programme présenté par le Président de la République lors de son intervention devant le Congrès le 22 juin 2009 ;
considérant que ce programme ne répond pas à la situation économique et sociale qui découle de la crise et que plutôt que d'en limiter le effet, il risque de les aggraver ;
Censure le Gouvernement"

Le tour est joué. C'est bien gouvernement qui est mentionné MAIS, à travers lui, c'est le Président de la République qui est visé. On se retrouve dans la même situation qui, en 1962, devait conduire à la démission du Gouvernement Pompidou suite à une motion de censure faisant écho à la volonté de De gaulle de faire élire le Président au suffrage universel direct. C’est un peu du billard à trois bandes mais c'est efficace. Certes, on sait d'avance que le Gouvernement ne sera pas renversé cette fois. Mais à force, peut-être qu'un jour un gouvernement pourrait l'être. La motion visant en fait le Président, comment pourrait-il ne pas tirer lui aussi les conséquence d'un vote hostile de l'Assemblée nationale.

On voit donc qu'il y a dans cette procédure, un grand intérêt pour l'opposition. Elle peut en dénonçant devant le Conseil Constitutionnel le règlement du Congrès montrer que le rééquilibrage des pouvoirs entre l'exécutif et le législatif n'est qu'un leurre et que l'opposition est en fait empêchée de s'exprimer ; elle peut contester directement les propos présidentiels, non seulement lors du débat à Versailles mais ensuite encore lors du débat de censure. Alors pourquoi, dans ces conditions, s'interroger sur l'intérêt qu'il y a à se rendre à Versailles. La Constitution s'applique ; elle est la règle commune même si elle n'a été adoptée qu'à deux voix de majorités. Il suffit d'en tirer tout ce qu'il est possible d'en tirer et d'en faire bon usage. La politique de la chaise vide est sans doute spectaculaire ; elle est inefficace dans ce cas. Faire en sorte que la responsabilité présidentielle naisse est bien plus intéressant. On répondra que la chaise vide n’interdit pas de poser la confiance devant l’Assemblé ensuite. Certes, mais la force du débat parlementaire devant le Congrès est essentielle pour que les arguments puissent ensuite en être repris devant l’Assemblée nationale avec encore plus de force. Dans tous les cas, ne pas participer serait donc s’affaiblir et laisser libre l’expression présidentielle sans vouloir la contrôler. Enfin, n’y aurait-il pas quelques paradoxe à souhaiter pouvoir répondre à l’issue de chaque intervention politicienne du Président de la république et ne pas utiliser ce droit lorsqu’on en dispose.

 La complexité de la procédure du Congrès et le risque de voir se développer la fronde des députés à chaque intervention de ce type sont sans doute les moyens les plus efficaces pour éviter que ce genre de discours se répète à l’envie.