Michel Lascombe

Restons encore sur la procédure en étudiant cette fois la rédaction nouvelle de l’art. 42 C. et de l’al. 2 de l’art. 46 C. Il convient en effet de les examiner ensemble dès lors que la modification de l’al. 2 de l’art. 46 C. tire les conséquences de la modification de l’art. 42 C. Reproduisons tout d’abord cet article et cet alinéa tels que le projet les rédige.

Art. 42. C.
« La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie.
« Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée.
« La discussion en séance, en première lecture, d’un projet ou d’une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai d’un mois après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de quinze jours à compter de sa transmission.
« Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas si l’urgence a été déclarée dans les conditions prévues à l’article 45. Elles ne s’appliquent pas non plus aux lois de finances, aux lois de financement de la sécurité sociale et aux lois relatives aux états de crise. »

Art. 46 al 2 C.
« Le projet ou la proposition ne peut, en première lecture, être soumis à la délibération et au vote des assemblées qu’à l’expiration des délais fixés au troisième alinéa de l’article 42. Toutefois, si l’urgence a été déclarée dans les conditions prévues à l’article 45, le projet ou la proposition peut être soumis à la délibération de la première assemblée saisie à l’expiration d’un délai de quinze jours après son dépôt. »

Le Comité proposait lui la rédaction suivante pour l’art. 42 C.

« La discussion des projets et des propositions de loi porte en séance sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43.
Lorsqu’un projet ou une proposition de loi a été rejeté par la commission, la discussion porte en séance sur le texte dont l’assemblée a été saisie.
La discussion des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et des projets de révision de la Constitution porte, dans la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement. Par la suite, l’assemblée saisie d’un texte voté par l’autre délibère sur le texte qui lui est transmis.
En première lecture, la discussion d'un texte en séance ne peut intervenir qu’à l’expiration d’un délai de deux mois après son dépôt puis, dans la seconde assemblée saisie, à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de sa transmission.
Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas si, à la demande du Gouvernement, l’assemblée intéressée le décide. »

En toute logique, la rédaction de l’al. 2 de l’art. 46 C ; était également modifiée mais seulement dans l’hypothèse d’une application du dernier alinéa de l’art. 42. Dans ce cas, le délai pour l’examen des lois organiques restait de quinze jours.

Il faut donc distinguer plusieurs éléments pour se faire une idée de la portée exacte des modifications proposées pour ces articles.

- Tout d’abord, et c’est là sans doute l’élément le plus important de la réforme envisagée, la discussion en séance (première lecture devant la première assemblée saisie) se fera, qu’il s’agisse des projets de loi ou des propositions de loi, sur le texte tel qu’il est amendé par la Commission. Jusque là, les commissions ne pouvaient réécrire que les propositions de lois. Pour les projets, le texte du gouvernement sortait de la commission simplement accompagné d’un rapport concluant à l’adoption ou au rejet des amendements mais ceux-ci n’étaient pas modifiés. La discussion en séance se faisait donc sur le texte que le Gouvernement avait déposé, donnant ainsi aux projets une véritable immunité. Nous avons déjà expliqué au moment de la présentation du rapport Balladur l’intérêt de cette modification (billet n° 14). Il est donc inutile d’y revenir. Il ne fait pas de doute que cette modification devrait avoir des conséquences particulièrement importante sur le fonctionnement des assemblée et constitue donc la pierre angulaire de la réforme et du renouveau du parlement qu’elle veut assurer. Les limitations apportées par le texte ne sont pas choquantes. Qu’il s’agisse des projets financiers (PLF ou PLFSS) ou des projets de révision, il semble logique que le débat s’engage sur le texte du Gouvernement dans la mesure où, pour les projets financiers, celui-ci a le monopole de l’initiative des lois. Quant aux projets de révisions le texte est présenté par le Gouvernement mais l’initiative de la révision (pour l’exécutif) étant une compétence du Président de la République, l’exception peut également se justifier.

Si donc, on ne peut que se réjouir de cette innovation, encore faut-il, parallèlement voir comment elle pourra voir les effets positifs escomptés. Pour que les commissions puissent effectivement étudier les projets et les modifier, encore faut-il qu’elle dispose pour ce faire du temps nécessaire. C’est la raison pour laquelle, le rapport Balladur proposait qu’un délai de deux mois soit prévu entre la date de dépôt du texte sur le bureau de la première assemblée saisie et la date de son examen en séance plénière par cette assemblée. Nous avions dit, dans le même billet commentant les propositions « Balladur », que ce délai nous semblait long compte tenu de la propension de plus en plus marqué de l’exécutif à annoncer des textes et de vouloir les faire examiner aussitôt. Il est de fait réduit dans le projet de révision à un mois.

Mais surtout, alors que le rapport « Balladur » prévoyait de laisser encore 15 jours de délai en cas de mise en peuvre de la procédure d’urgence, le projet de révision le supprime purement et simplement. Or, nous le savons, l’urgence est très souvent déclarée. Et, comme nous l’avons montré dans le billet précédent, ce n’est pas la « fausse procédure » mise en place par le projet de révision et permettant aux conférences des présidents des assemblées de s’y opposer conjointement qui modifiera notablement cet état de fait. Si l’on combine cette situation avec les règles nouvelles de fixation de l’ordre du jour qui laisse toujours au gouvernement l’immense maîtrise de celui-ci, on risque donc de se trouver rapidement dans la situation paradoxale suivante : la commission saisie au fond aura pour mission de proposer une nouvelle rédaction des projets de lois mais dans un délai tellement court qu’elle ne pourra faire un travail de qualité. Et, comble de l’ironie, si le Parlement vient à protester contre ce phénomène, le Gouvernement pourra lui répondre : « il vous appartenait de vous opposer à l’examen en urgence comme la Constitution vous en donne le droit » …

- Pour ce qui est de la première lecture devant la seconde assemblée saisie, elle intervient normalement après un délai de 15 jours (la Commission Balladur souhaitait là encore le long délai de 2 mois) ; mais là encore, le délai ne vaut pas en cas d’urgence. Sur le texte discuté, il n’y a pas de changement ; c’est le texte adopté par l’assemblée saisie précédemment qui est mis en discussion en application des principes du bicamérisme.

- On le voit, la question de l’urgence, centrale comme nous l’avons montré dans le précédent billet, rejaillit ici encore sur la réalité donnée au renforcement du rôle des commissions dans l’examen des projets de lois. En fait, et comme c’est toujours le cas depuis 1958, les pouvoirs donnés aux Parlement risque bien de rester lettre morte, dès lors que le Gouvernement ne jouera pas le jeu. Jusqu’alors, il ne l’a pas joué en surchargeant l’ordre du jour prioritaire conduisant à la disparition de l’ordre du jour complémentaire ; demain il lui suffira de ne pas le jouer en déclarant (comme il le fait souvent déjà) tous les projets de loi « urgents ».

- Le reste des dispositions des deux articles commentés est d’un intérêt limité. Pour les projets de loi organique, il est déjà prévu un délai entre le dépôt et l’examen en séance plénière. Ce délai, actuellement de 15 jours est, logiquement, augmenté à 1 mois pour aligner les projets de LO sur les projets de loi qui ne pouvaient avoir un traitement plus favorable. Mais l’alignement ne pouvait pas être complet car il n’était évidemment pas possible de supprimer tout délai pour les projets de Lo en cas de déclaration de l’urgence. Il en résulte que le projet prévoit leur alignement sur le projet de loi pour les cas où l’urgence n’est pas déclarée et l’application de la situation actuelle en cas d’urgence. Autrement dit, là encore, rien de changera vraiment dès lors que, selon, nous l’urgence deviendra la règle générale, le gouvernement laissant apparemment au Parlement le soin (illusoire) de s’y opposer.

Restons dans le cadre de la procédure parlementaire.
Le projet propose également de modifier les dispositions de l’article 45 C. relatives à l’urgence. On le sait, la déclaration de l’urgence, qui a pour effet de permettre au Gouvernement de réunir la CMP dès après la première lecture dans chaque assemblée est faite sans formalité. Et cette simplicité à pour effet de transformer ce qui devrait être une procédure exceptionnelle limitant la navette (qui est de principe) en une procédure ordinaire. On peut raisonnable se demander s’il existe encore des textes qui ne soient pas urgents … en dehors des révisions constitutionnelles ? Le comité Balladur proposait donc de limiter cet usage. La rédaction de l’al. 2 de l’art. 45 C. proposée par le Comité était la suivante :

« Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence sans que les deux assemblées s’y soient opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. » (en italiques les ajouts)

Le projet reprend cette idée mais avec la rédaction suivante

« Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence sans que les conférences des présidents des deux assemblées s’y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. » (en italiques les ajouts)

En fait, l’opposition des assemblées s’exprime par leur « conférence des présidents » alors que la proposition Balladur laissait sans précision la façon dont elles pouvaient exprimer leur opposition. Les réserves que nous avions émises sur ce point sont donc levées. Reste à s’interroger sur la portée de la réforme proposée.

Il faut se rendre à l’évidence, cette portée sera nulle. Par définition, le gouvernement ayant la majorité à l’Assemblée nationale et encore plus à la conférence des présidents (surtout avec l’augmentation du nombre des commissions de 6 à 8 comme le propose par ailleurs le projet), il faudrait nécessairement que certains présidents appartenant à de cette majorité votent en faveur de l’opposition à urgence pour qu’elle soit refusée. On se doute que si le gouvernement leur demande de n’en rien faire, sauf à imaginer une fronde, ils ne le feront pas.

En tous les cas, il est très vraisemblable que l’on n’aura rarement l’occasion de voir les conférences des présidents parvenir à voter, conjointement qui plus est, une telle motion de « refus d’urgence ». En fait ce qui est surtout critiquable dans le projet comme d’ailleurs dans la proposition du comité c’est qu’elle tend à constitutionnaliser le principe de l’urgence. Tous les projets de loi seront déposés avec la mention « urgent », le gouvernement laissant aux conférences des présidents le soin d’en décider, manière élégante de se défausser.
Comment le Parlement pourra-t-il encore critiquer le recours systématique à l’urgence ? Il suffira de lui répondre : « il vous appartenait de la refuser » ! Ainsi, la formule retenue nous semble aller dans le sens contraire de l’objectif recherché : réhabiliter la navette parlementaire. Agir ici encore par l’interdiction du recours à l’urgence dans des certaines procédures aurait peut-être pu être envisagé : par d’urgence pour les lois organiques (art.46 C.) et les lois d’habilitation (art. 38 C.) par exemple.

En fait l’intérêt de cette disposition réside uniquement dans la « constitutionnalisation » de la Conférence des présidents … qui existe depuis 97 ans (elle est mise en place en 1911 pour mieux encadrer la mise au point de l’ordre du jour. Mais cette « conférence » est également mentionnée dans le nouvel article 48 C. Est-il donc utilise qu’elle le soit ici !

Encore un coup d’épée dans l’eau, dangereux qui plus est pour l’aura du Parlement qui n’avait certainement pas besoin de cela.

II. Réformer les instruments du parlementarisme rationnalisé (suite)


B. Le vote bloqué

Le Comité Balladur ne fait de proposition de modification de la procédure de vote bloqué (art. 44 al. 3 C). Il faut dire que cette procédure n’est plus guère utilisée. Si l’on s’en réfère aux dernières années à l’Assemblée nationale on constate que depuis 1995 la moyenne d’utilisation ne dépasse pas deux fois par an (1er oct. 30 sept) alors que on constate une forte utilisation de 1963 à 1967 inclus (maximum 23 utilisations en 1963) puis de 1986 à 1987 et encore de 1988 à 1993 (maximum 33 utilisations en 1991). Au Sénat les chiffres sont légèrement différents (80 utilisation en 1986 dont 49 sur le même texte) mais les périodes de forte utilisation pratiquement identiques.

Le vote bloqué n’apparaît dont plus comme une arme gouvernementale de forte utilisation. En revanche on comprendra qu’elle pourrait le redevenir dans l’hypothèse où l’usage de l’art. 49 al. 3 se trouvait limité. En effet, sans avoir des effets équivalents, le vote bloqué permet malgré tout d’assurer l’intégrité d’un texte gouvernemental dans le sens que le gouvernement souhaite lui donner.

On rappellera que le gouvernement peut, avec cette procédure demander que l’assemblée devant laquelle elle est engagée se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le gouvernement.
Dès lors, dans la mesure où, comme nous le verrons, le Comité Balladur propose de modifier la procédure législative en faisant discuter les projets du Gouvernement non plus sur le texte déposé par lui mais sur le texte tel que la commission saisie au fond l’aura modifié, il est probable que le vote bloqué sera de nouveau un moyen pour que le gouvernement puisse rétablir le texte dans l’état où il le souhaite en faisant disparaître les amendements non souhaités par lui et qui auraient pu être adoptés par la commission. C’est en effet, avec le droit d’amendement du gouvernement l’arme essentielle dans ce cas pour que le texte ne soit pas défiguré par le Parlement.

On comprend donc mieux que le Comité souhaite laisser cette arme en l’état. En limiter l’usage ‘outre les difficultés qui seraient voisines de celles rencontrées pour l’article 49 al. 3) priverait le gouvernement d’une arme importante et redevenue nécessaire si les autres propositions du Comité sont retenues.

C. La procédure d’urgence

On sait que le gouvernement, sans autre procédure qu’une simple déclaration faite soit au moment du dépôt d’un projet de loi ou à tout stade de la procédure, peut déclarer l’urgence. Cette déclaration a pour effet de permettre au gouvernement de réunir la commission mixte paritaire (CMP) dès après une seule lecture dans chaque assemblée. Si le texte n’est pas urgent la CMP ne peut être réunie qu’après deux lectures dans chaque chambre. Si certains texte (les lois de finances par exemple) sont urgents par détermination de la loi organique, les autres, du moins le supposait-on ne le seraient qu’en fonction de circonstances. Or, force est de constater qu’en fait, tous les projets de lois ou presque sont déposés avec la mention « urgent » et que la procédure d’urgence est en fait devenue la procédure normale.

Il en résulte que la navette parlementaire ne joue plus et que la recherche d’un compromis entre les deux assemblées n’est plus que le résultat des négociations de la CMP. La navette, comme le note le Comité, perd donc tout intérêt. Chaque chambre examine le texte et l’on passe tout de suite à la recherche d’un compromis par la CMP sans tenter de le trouver dans le débat parlementaire. Le Comité souhaitait donc trouver une solution pour limiter le recours à l’urgence. Là encore, il paraissait impossible de fixer une limite en nombre d’utilisation.

Le Comité c’est donc orienté vers la recherche d’un veto parlementaire. La procédure d’urgence, sauf pour les textes qui sont urgents par détermination de la loi organique, ne pourrait pas être mise en œuvre si les deux assemblées s’y opposent. A dire vrai la solution retenue laisse perplexe. Le fonctionnement de la déclaration d’urgence ne manquera pas de poser problème. Il conviendra que la première assemblée saisie s’oppose à cette urgence par un vote. Et si le vote est positif, lorsque le texte sera en discussion devant la seconde assemblée, il faudra à nouveau procéder à un vote sur la question. En revanche si la première assemblée saisie ne s’est pas opposé, l’urgence est acquise. Reste à savoir à quelle majorité l’opposition à l’urgence devra se manifester. La majorité des présents ? le vote ce fera-t-il à main levée ? Certes cela ne relève pas de la Constitution mais il eut été intéressant d’avoir une idée, car si la majorité exigée est très forte, il est fort probable que l’urgence ne sera jamais refusée. Par définition, le gouvernement ayant la majorité à l’Assemblée nationale, il faudrait nécessairement que certains députés de cette majorité votent en faveur de l’opposition à urgence pour qu’elle soit refusée. On imagine donc les pressions du Gouvernement sur l’une ou l’autre assemblée pour parvenir à maintenir l’urgence. On se doute que si le gouvernement leur demande de n’en rien faire, sauf à imaginer une fronde, ils ne le feront pas. Evidemment en cas de majorité faible le risque sera d’autant plus grand.

En tous les cas, il est très vraisemblable que l’on n’aura rarement l’occasion de voir le Parlement parvenir à voter une telle motion de « refus d’urgence ». EN fait ce qui est surtout critiquable dans la proposition du comité c’est qu’elle tend à constitutionnaliser le principe de l’urgence. Tous les projets de loi seront déposés avec la mention « urgent », le gouvernement laissant au Parlement le soin d’en décider, manière élégante de se défausser. Ainsi, la formule retenue nous semble aller dans le sens contraire de l’objectif recherché : réhabiliter la navette parlementaire. Agir ici encore par l’interdiction du recours à l’urgence dans des certaines procédures aurait peut-être pu être combiné avec la proposition du comité.

III. Mieux préparer la loi