Michel Lascombe

Il est bon quelquefois d’en revenir aux fondamentaux. Cette formule que ne renierait pas Bernard la porte nous allons tenter de l’appliquer au décret de nomination des membres du gouvernement Fillon de. Ce décret paru au journal officiel de ce mercredi 20 juin 1007 nous indique que les membres du gouvernement sont au nombre 31 (sans compter le Premier ministre) de répartis de la manière suivante : 15 ministres (ou ministre de « plein exercice » dont un avec rang de ministre d’Etat), 3 secrétaires d’État qui participent au conseil des ministres de manière régulière, 12 secrétaires d'État qui participent au conseil des ministres pour les affaires relevant de leurs attributions et un Haut commissaire et qui participent au conseil des ministres dans les mêmes conditions.

On s'étonnera sans doute du nombre des secrétaires d'État que nous indiquons c'est qu'en réalité le décret de nomination des membres du gouvernement ne procède pas à la nomination de M. Bernard Laporte comme secrétaire d'État aux sports. Or Il ne fait pas de doute que le Président de la République a bien l'intention de nommer M. Bernard Laporte à ce poste mais il ne l’est pas encore. Du reste, le communiqué de l’Elysée indique : M. Bernard LAPORTE sera nommé secrétaire d'Etat chargé de la jeunesse et des sports auprès de Mme la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports à la fin d'octobre, après la Coupe du monde de rugby. L’utilisation du futur indique bien que la nomination n’est pas encore faite et qu’il faudra nécessairement y procéder dans l’avenir. Il ne s’agit pas d’une nomination dont les effets sont reportés. B. Laporte est actuellement occupé par la préparation de l'équipe de France de rugby en vue de la coupe du monde de cette discipline sportive et ne pourra prendre ses fonctions que dans le courant du mois d'octobre prochain. Alors, et alors seulement, le Président de la République prendra le décret nécessaire.
Il ne semble en effet pas possible de publier au Journal Officiel un décret nomination de membres du gouvernement qui ne prendrait effet que dans plusieurs mois. Il est de jurisprudence constante en effet que les décrets de nomination des ministres prennent effet dès leur signature sans attendre leur publication (Cons. const. 6 sept. 2000 Hauchemaille : JO 9 sept., p. 14164 ; CE 29 janv. 1965, Mollaret : Lebon p. 61). Dans ces conditions il est difficile d'imaginer que le décret nommant les membres du gouvernement puisse contenir une date à partir de laquelle le membre nommé rentrerait effectivement en fonction et ce d'autant plus, que dans la situation actuelle, la date précise d'entrée en fonction de B. Laporte n'est pas connue.

M. Bernard Laporte sera donc nommé par un prochain décret du Président de la République, sur proposition du Premier ministre, qui, comme les autres décrets de nomination des membres du gouvernement, prendra effet immédiatement au moment de sa signature. Il y aura donc dans le courant du mois d'octobre une modification de la structure du gouvernement qui s'adjoindra un secrétaire d'État supplémentaire.

On le voit, il y a entre les annonces faites par la presse ou à la presse et la réalité juridique une différence est qu'il est parfois utile de rappeler.

Ainsi peut-on s'amuser au lendemain du premier conseil des ministres du gouvernement Fillon 2 à relever certaines imprécisions que l'on trouve dans la bouche des journalistes mais aussi et c'est plus surprenant dans la bouche du Président de la République lui-même.

Le conseil des ministres n'adopte pas les textes. Ils sont présentés au conseil des ministres par leurs auteurs ; il peut éventuellement y avoir une discussion sur le texte en question (ce qui est extrêmement rare) mais en tout état de cause il n'y a ni vote ni adoption formelle du texte par le conseil. C'est évidemment au Parlement seul d'adopter des lois ; c'est au Premier ministre au Président de la République de prendre, selon la répartition des compétences prévue par la constitution, les décrets réglementaires qui s'imposent.

Lorsque l'on entend lors de l'interview qu'il a donnée hier le Président de la République indiquer que des « Ce matin on vient de décider … » ou encore, « nous l’avons supprimé ce matin » lors du conseil des ministres, on ne peut que s’étonner. Il n’y a pas eu de décision mais simplement le Premier ministre et le ministre en charge des finances ont présenté un projet de loi. Mais il ne s’agit encore que d’un projet ; aucune décision n’est prise. Ces questions (Droits de succession, bouclier fiscal) relevant de la loi, c’est au Parlement d’en décider et non au Président ou au Conseil des Ministres. Or le Parlement peut rejeter le projet de loi (ce qui on en conviendra, est très improbable). Mais surtout, il peut amender le projet qui lui est présenté en y ajoutant ou en en retranchant certaines dispositions. A moins de considérer (ce qui est peut-être souhaité) que le parlement n’est plus qu’une chambre d’enregistrement des volontés présidentielle. Mieux, il est vraisemblable que lorsque l’assemblée nationale aura adopté ce projet de loi on ne le présentera à nouveau comme un acquis alors que le Sénat n’aura pas encore été saisi du texte. Oui notre parlement est bicaméral et il est nécessaire que les deux assemblées étudient un texte avant que celui-ci puisse entrer en vigueur. Pour l’instant, ni les droits de succession ni le bouclier fiscal ne sont adoptés ou en vigueur, rien n’est décidé si ce n’est de faire la proposition au Parlement. A force de faire croire à nos concitoyens que tous ce décide en Conseil des ministres (et l’idée de les retransmettre à la télévision relève elle-aussi de cette manipulation), on ne peut pas s’étonner que les français ne votent pas pour les législatives.

On terminera en revenant sur la composition du gouvernement pour signaler la curiosité, nous semble-t-il de la nomination d’un « porte parole du gouvernement » n’ayant pas d’autres attributions. Sans avoir fait de recherche, il nous semble que cette situation est assez originale. Plus originale encore est que ce porte parole du gouvernement ne participe pas régulièrement au Conseil des ministres mais uniquement « pour les affaires le concernant ». Or n’ayant pas de prote-feuille, aucune affaire ne le concerne à moins qu’elles ne le concernent toutes et dans ce cas, il aurait fallu le mettre dans la catégorie des Secrétaires d’Etat participant régulièrement au Conseil des ministres.

ON le voit, la logique juridique, de beaucoup déteste …, est parfois un moyen de mieux analyser les évènements politiques.

On voudrait aujourd'hui faire quelques remarques s'agissant du décret du 18 mai 2007 relatifs à la composition du gouvernement.

On notera tout d'abord que ce décret ne vise que l'article 8 de la constitution. Par le passé, et plus spécifiquement entre 1983 et 2002, les décrets de nomination des membres du gouvernement visaient à la fois l'article 8 et l'article 9 de la constitution. Ce dernier, directement relatif au conseil des ministres, précisant que c'est le Président de la République qui préside ce conseil, n'avait jamais été visé auparavant et ne l'est plus depuis. Il est, à vrai dire, difficile de tirer quelque conclusion que ce soit aussi bien de l'apparition que de la disparition du visa relatif à l'article 9 C. On peut toutefois noter que ce visa était incontestablement bien venu et qu'il est sans doute regrettable qu'il soit maintenant abandonné. Il est surtout regrettable qu'il n'y est pas une véritable unité dans la présentation des décrets de nomination des membres du gouvernement et que les visas soient ainsi laissés au gré des circonstances. On lira sur cette question avec intérêt : G. Toulemonde et H. Desclodures, Les décrets relatifs à la composition du Gouvernement, Recherche d'une cohérence : Revue du Droit Public 2004. 33.

On notera ensuite que s'agissant de Messieurs Besson et Bussereau, respectivement secrétaire d'Etat chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques et secrétaire d'Etat chargé des transports, le décret précise qu'ils ne participent au conseil des ministres que pour les affaires relevant de leurs attributions. À l'inverse, s'agissant de Messieurs Karoutchi et Jouet, respectivement secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement et secrétaire d'Etat chargé des affaires européennes, cette précision n'est pas apportée. On doit donc en déduire que ses deux secrétaires d'État participent au conseil des ministres en toute hypothèse, y compris lorsqu'il n'y a pas d'affaires relevant de leurs attributions qui y soient discutées. Ainsi, outre le Premier ministre et les 15 ministres de plein exercice, deux secrétaires d'État siègent chaque semaine sous la présidence du Président de la République autour de la table du conseil des ministres.

On notera encore que M. Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, est nommé par le même décret relatif à la composition du gouvernement (et donc sous le même visa). Il faut en déduire que M. Hirsch est lui aussi un « membre du gouvernement » au sens de l’article 8 C., ce qui constitue incontestablement une nouveauté. Jusqu'à présent en effet, on connaissait quatre catégories de membres du gouvernement les ministres d'État (Dans l’actuel gouvernement, A. Juppé), les ministres (de plein exercice, tous les autres ministres du gouvernement actuel), les ministres délégués (qui n’existent plus dans le gouvernement actuel) et les secrétaires d'État. Un temps, sous le septennat de Valéry Giscard d'Estaing, une catégorie de « secrétaires d'État autonomes » était apparue mais cette appellation a disparu depuis 1981. Il est donc tout à fait intéressant de noter que parmi les membres du gouvernement on trouve désormais un « haut-commissaire » et il convient de s’interroger s’il s’agit là d’une catégorie appelée à se développer ou d’une singularité. Membre du gouvernement, le haut-commissaire est soumis aux mêmes règles que celles qui s'appliquent aux autres catégories de membres et en particulier, il est bien entendu soumis à la solidarité ministérielle traditionnelle dans le cadre d'un gouvernement en régime parlementaire. Par ailleurs, et comme les autres membres du gouvernement, ses fonctions cesseront lorsque le Premier ministre présentera au Président de la République la démission du gouvernement. Du reste, pour bien marquer comme M. Hirsch est membre du gouvernement, le décret précise, comme pour Messieurs Besson est Bussereau, que celui-ci participe aux réunions du conseil des ministres pour les affaires relevant de ses attributions.

On notera enfin que le gouvernement est donc composé de 20 membres en plus du Premier ministre, parmi lesquelles on dénombre 7 femmes, toutes ministres de plein exercice. Si l'on s'en rapporte donc à la totalité du gouvernement, la féminisation de celui-ci (7/20) et réalisée à hauteur de 35 %. Même si la parité voulue par le Président de la République n'est pas réellement respectée, il s'agit là du taux de féminisation le plus important des gouvernements de la Ve république, immédiatement avant le gouvernement de Lionel Jospin qui comprenait 30,7 % de femmes. En tous les cas, le gouvernement actuel est beaucoup plus féminisé que le gouvernement Juppé 1 (28.6 %), alors qu'on se souvient à l'époque de la présence de 12 femmes parmi les membres du gouvernement, femmes généralement qualifiées à l'époque de « jupettes ».

Nous poursuivrons progressivement l'étude des textes sur la mise en place du nouveau gouvernement et en particulier l'étude des décrets de répartition des compétences entre les différents ministères. Il faut cependant noter l'information intéressante qui a été donnée ce matin par le Premier ministre à ce sujet. François Fillon a en effet annoncé que d'ici une année, un bilan sur les nouvelles délimitations ministérielles serait fait avant que ne soit envisagé de les figer dans une loi organique. On ne peut s'empêcher de revenir ici sur les éventuelles difficultés qui pourraient surgir du fait de l'existence d'une loi organique fixant les compétences ministérielles et de la LOLF déterminant, elle, des missions et des programmes qui ne recouvriront pas nécessairement cette répartition des compétences. Nous avons déjà signalé cette difficulté, mais jusqu'à présent il n'était pas question de mettre en œuvre une loi organique sur la composition du gouvernement et sur les frontières ministérielles. Une harmonisation entre ces deux textes sera, selon nous, certainement nécessaire.