Michel Lascombe

On demandera tout d’abord au lecteur d’excuser une trop longue absence du rédacteur de ce blog.

Qu’importe, en fait depuis nos derniers billets il ne c’est rien passé qui mérite un billet (lol). Du moins s’agissant de la révision constitutionnelle, sujet majeur qui nous occupe, on doit essentiellement constater que trop de modifications tuent la modification. Il n’est pas certain que le Président de la République trouve dans la révision constitutionnelle l’intérêt qu’il espérait y trouver. Certes, si les choses continuent, il pourra s’exprimer devant le congrès mais est-ce vraiment ce que souhaitait le Président ? On se doute que la fréquence des réunions versaillaises sera faible et que ce qui devait être un moment de téléréalité risque de se transformer en manifestation commémorative où, une fois la première application passée, l’ennui le disputera aux fris engendrés pour justifié qu’il n’y soit plus recouru. La révision a-t-elle encore un avenir dans ces conditions En fait tout va dépendre maintenant de la volonté politiques des participants à ces qui tourne de plus en plus à un soap-opéra.
On voudrait ici faire trois remarques.

- Le débat parlementaire n’a pas été maitrisé. Les députés tout d’abord, les sénateurs ensuite, ont profité de cette liberté pour se transformer en assemblée constituante, nostalgique sans doute de ne pas l’avoir été en 1958. Certes, dans certaines hypothèses on avait déjà constaté des débordements du parlement. Il est d’autant plus amusant par exemple de rappeler que l’ajout dans la Constitution de la disposition relative à la langue de la République est issu du débat parlementaire … que, comme on le sait il en va de même cette année de celui relatif aux langues régionales. Ce ‘laisser-aller’ a eu pour conséquence que les parlementaires se sont défoulés. Certes certains amendements n’ont pas été adoptés tant ils étaient ‘originaux’ mais il n’en reste pas moins que certains sont restés alors qu’on a bien de la peine à comprendre ce qui les motives si ce n’est la volonté de se faire plaisir. Pire, certains, dont nous nous sommes fait l’écho ici présente un tel danger qu’on ce demander s’ils ne sont pas simplement déposés dans un but purement démagogique. On rappellera en revanche que s’agissant du quinquennat et bien avant l’épisode du ‘quinquennat sec’ de 2000, la tentative de révision de 1973 avait été maitrisée pour empêcher les débordements parlementaires. On ne comprend pas comment le gouvernement a accepté de laisser ainsi la bride sur le cou des députés de la majorité si ce n’est à penser qu’il ne souhaite pas vraiment la réforme. On ne peut donc que constater que, ni le président du Groupe UMP ni le secrétaire d’Etat aux relations avec le Parlement, ni la Garde de sceaux n’ont pu endiguer le flot des amendements des parlementaires de la majorité. Quant au Président de la commission des lois (de l’une ou l’autre chambre) il a été plus le moteur de ces modifications que le canalisateur de ces débordements, tranchant là encore avec la situation de 1973.

- Il est vrai que, s’agissant qu’un projet destiné à augmenter les compétences et les pouvoirs du Parlement il pouvait sembler impossible de lui imposer une limitation ‘ex ante’. Si tel est le cas, et si la situation que l’on vient de décrire préfigure ce que pourrait être dans l’avenir la conséquence de la révision constitutionnelle, alors le pire est à craindre. On ose imaginer ce que pourraient être les débats législatifs futurs si le débat constitutionnel en est la préfiguration. Or, justement il s’agit dans le projet de révision de favoriser l’impact parlementaire sur les lois en redonnant des pouvoirs nouveaux aux assemblées (discussion sur le texte adopté en commission pour les projets de loi, développement des hypothèses de navette, développement du droit d’amendement, naissance d’un droit de résolution, etc.). Or chacun s’accorde à l’admettre l’avenir du Parlement n’est pas dans l’activité de législateur mais dans celle de contrôleur. Bref, l’image donnée par le débat sur la révision permet de douter de la maturité du Parlement à exercer dans l’avenir les pouvoirs nouveaux qui seraient les siens. A moins, au contraire, que le Gouvernement nait laissé faire cette fois pour disposer d’un argument pour l’avenir et reprendre en pratique ce qu’il aurait concédé dans le texte.

- Le Sénat vient de donner une magnifique démonstration de tous les inconvénients du bicamérisme de la V° République. On est dans le scénario ‘touche pas à mes spécificités’ et dans la démonstration ‘ce que l’assemblée fait, je n’ai qu’une hâte : le défaire. S’il fallait donner des arguments aux détracteurs de la seconde chambre, il n’aurait pas fallu procéder autrement. Aucune des réformes, dont on pouvait supposer qu’elles étaient concédées à l’opposition pour tenter d’obtenir sa neutralité lors du Congrès, n’a survécu à la machine de guerre sénatoriale. Et évidemment toute réforme touchant à cette auguste assemblée de notables locaux de centre droit, n’a trouvé grâce a ses yeux. Magnifique exemple de diplomatie parlementaire et compromis. Le Sénat à des certitudes qu’il partage avec le Sénat et que rien ne peut ébranler. La démonstration est donc apportée par le Sénat lui-même : il faudra imposer la réforme puisqu’il n’en veut pas. Et l’argument consistant à dire que le Sénat c’est auto réformé en diminuant la durée du mandat sénatorial n’est en fait, on l’a bien compris, qu’un écran de fumée.

Sous le bénéfice de ces remarques que peut-on envisager.

Une reprise en main de l’exécutif. Une forme de vote bloqué constitutionnel : ‘voilà le texte tel que nous l’acceptons : c’est à prendre ou à laisser’. On en reviendrait alors au texte du projet de révision moins les quelques scories dénoncées de toutes part et que les deux assemblées ont effectivement retirées ou amendées. Mais alors que fera l’opposition dont, on le sait la neutralité bienveillante est indispensable à l’adoption définitive du texte en Congrès ? Pour l’obtenir il faut reprendre certaines des concessions faites (référendum d’initiative populaire par exemple). Ces concessions seront-elles suffisantes ? L’attitude du Sénat n’a-t-elle pas montré suffisamment que non ? Si le Gouvernement ne fait pas ces concessions indispensables, ne souhaite-t-il pas en fait que le projet soit purement et simplement arrêté par l’opposition, trouvant là un nouvel argument pour stigmatiser son attitude de dénigrement systématique ?

En fait tout dépend donc de la volonté politique qui sous tend encore l’envie de réforme. N. Sarkozy a bien compris que la révision des dispositions relatives aux compétences respective du Président et du Premier ministre n’avait pas d’intérêt et qu’il suffisait de ‘vouloir’ pour agir : le ‘président législateur’ n’est plus un mythe. Veut-il dans ces conditions laisser au Parlement une bride suffisamment lâche comme le projet de révision le prévoit pour l’empêcher de légiférer ? Voilà toute la question. Le Président tient-il encore à la révision constitutionnelle ou celle-ci est-elle déjà du passé que la réforme de la télévision publique et le service minimum dans l’éducation ont renvoyé au rayon des accessoires inutiles ? On s’interroge donc sur ce que veut le Président de la République … Parler devant les assemblées parlementaires vaut-il tant de sacrifices ? Là est la question.

Le Sénateur Michel Charasse semble rejoindre notre analyse relative à la dangerosité de du 3° de l’article 11 du projet de révision constitutionnel. Comme il l’indique, et comme nous l’avions déjà dit, « Malgré son aspect anodin, cette disposition pourrait conduire à l'unification progressive de tous les contentieux, qui tous relèveraient peu à peu des juridictions de l'ordre judiciaire ». Il en propose donc la suppression et ne nous ne pouvons que le suivre sur ce point (amendement n°16 du 10 juin 2008).

Sera-t-il suivi et compris ? On peut estimer qu’il en doute lui-même en proposant un autre amendement « Si la disposition adoptée par l'Assemblée nationale est maintenue … » (amendements n°17 du même jour).

On ne peut que s’étonner que la disposition ajoutée par l’Assemblée nationale n’ait pas fait l’objet de plus de réaction. Mais on peut espérer que le Conseil d’Etat s’en soit ému et ait fait connaître son opinion au Gouvernement.

A suivre …

Les copies de l’examen de mai 2008 ont été remises au secrétariat mercredi dans la matinée. Le sujet, je le rappelle, consistait à commenter (sujet pratique) les articles 2, 3, 5, 6, 7 et 25 du projet de loi constitutionnelle du 23 avril 2008.
Indiquons pour commencer que, compte tenu du travail effectué pendant toute l’année sur la révision constitutionnelle qui se programmait, il n’y avait aucune surprise à ce que ce sujet « tombe ». Mieux, lors du premier cours, j’ai indiqué :
« Pensez à vos camarades qui, durant l’année universitaire 1957/1958, ont étudié la IV° République et qui, en juin ont été invités à travailler sur la révision constitutionnelle qui allait donner naissance à la V° République. Imaginez que vous ayez à commenter le projet de révision que le Président Sarkozy a annoncé dans son discours d’Epinal, que j’espère vous avez lu … (rires) ».

I. Voyons maintenant sur le fond en général :

1. Il ne s’agissait pas du « projet » tel que l’a imaginé le Comité présidé par E. Balladur mais bien du PROJET du gouvernement déposé devant le Parlement. Il convenait donc pour tous les articles de rechercher en quoi ils étaient conformes ou non avec les travaux du Comité. Pour certains articles, la divergence était suffisamment nette pour être expliquée, justifiée, commentée.

2. Le projet, lors de votre épreuve, avait déjà fait l’objet de travaux à la Commission des lois de l’Assemblée nationale (dans d’autres aussi mais pas sur les articles considérés). On pouvait raisonnablement espérer que vous sachiez ce que ladite Commission avait décidé sur les articles à commenter. Ceci était d’autant plus simple que, s’agissant d’articles qui étaient au début du projet (sauf le 25, je le concède) les travaux de la Commission avaient été largement repris par la presse écrite et parlée.

3. Différents commentaires du projet étaient parus depuis son dépôt et je m’en étais fait écho sur mon blog. Il était dès lors simple de les lire.

4. Indépendamment de tout cela, toute l’année j’avais, en cours, fait le commentaire point par point des différents articles ce qui devait faciliter votre travail de commentaire.

5. Les bonnes copies sont donc celles qui montrent que leur auteur avait réfléchi avant l’épreuve …

II. Sur les différents articles :

Article 2 :

Pas dans le projet Balladur … Mentionné dans le discours d’Epinal et durant la campagne.
On rappellera qu’aucun président de la République dans l’histoire n’a brigué un troisième mandat. Que seuls F. Mitterrand et J. Chirac ont effectué deux mandats entiers (14 et 12 ans compte tenu de la révision de 2000)
Que la limitation du nombre des mandats existait déjà sous la II° Rép. (1 mandat) et la IV° Rép. (2 mandats). Sous la II° Rép. Tentative de révision puis coup d’Etat ; sous la IV° chaque un seul mandat complet.
Que la limitation existe aux USA depuis l’après guerre suite au renouvellement de Roosevelt pour un quatrième mandat du reste inachevé. Existe aussi en Russie avec … on le sait le glissement de V. Poutine de la présidence au poste de chef du Gouvernement.
Que le projet n’interdit pas trois mandats dès lors qu’ils ne sont pas consécutifs
Dès lors les questions pouvaient être les suivantes : Est-ce utile ? Est-ce souhaitable ?
Le peuple n’a-t-il pas le droit de choisir qui il veut ?
On s’amusera de savoir que pour beaucoup d’entre vous cela est une bonne réforme car … pêle-mêle : cela va permettre l’alternance … (ah … !) ; le rajeunissement du personnel politique (ah … !) et que surtout c’est « moderne » …
Ensuite, et on ne sait par quel miracle, beaucoup pense que cela va dégager le Président de la nécessité de plaire pour une réélection … (certes mais pour le second mandat seulement pas pour le premier). Enfin, personne n’a évoqué les atmosphères de « fin de règne » qui ne manqueront pas de ce produire vers le milieu du second mandat avec le montée en puissance du candidat du parti du président qui souhaite prendre sa place … (fin du quinquennat de Chirac et montée de NS).
Reste que seuls deux étudiants se sont posés la question de savoir ce qui se passe si le président démissionne quelques semaines avant la fin du second mandat … qu’il y a intérim et donc qu’il se présente immédiatement ? Les mandats sont-ils « consécutifs » ?
On pouvait ajouter encore quelques remarques et par exemple se demander si cette réforme faciliterait ou pas la réélection pour un second mandat ; signaler que le « décennat » a existé sous Bonaparte avant le Consulat à vie et sous Louis-Napoléon avant l’Empire.

Article 3 :

Non retenu par le rapport Balladur. Supprimé par la Commission des lois.
Promesse de NS … 15 ministres mais le nombre des Secrétaires d’Etat s’accroit avec les remaniements … L’actuel Gvt est plus nombreux que le Gvt de Villepin.
Les gouvernements ont tous à peu près le même nombre de membres depuis 20 ans (entre 30 et 35). L’inflation n’est donc que réduite. En tous les cas aller jusqu’à imaginer un gouvernement plus nombreux que l’AN (578 ministres) ou même atteignant les chiffre italiens ou britanniques est impossible en France. En tous les cas le Gvt anglais doit être distingué du « cabinet ».
Renvoi du nombre à une LO permet de le changer plus facilement ; dès lors on pourra le faire si on souhaite un Gvt plus « lourd ». Mais en cas de majorité Parlementaire de gauche à l’AN … il faudra la majorité absolue de l’AN pour modifier si le Sénat s’y oppose ; il y a donc situation différente pour les majorités de gauche qui seraient plus limitée dans la possibilité d’augmenter le nombre de ministres ou de membres que les majorités de droite.
Beaucoup parlent de cohérence si le Gvt est plus restreint … Rien ne le prouve. D’autre parle d’économie budgétaire … elle serait de tout façon marginale … D’autres encore parlent d’un nombre moins important de projet de loi dès lors qu’il y aurait moins de ministres … on peu toujours rêver.
En revanche 4 copies seulement évoquent la question plus cruciale de l’importance des cabinets ministériels (collaborateurs des ministres et SE). Or là, il peut parfois y avoir une inflation importante.


Article 5 :

Cet élément est pratiquement conforme aux propositions Balladur et aux propositions que nous avions nous même fait en cours…
Il fallait rappeler l’application de 1961 qui s’est prolongée bien au-delà de la fin du putsch des généraux.
Il fallait rappeler que, dès lors que l’avis était public, il avait un poids tel qu’il était peu envisageable que le Président passe outre.
On pouvait indiquer le risque de mise en œuvre dans ce cas de sa responsabilité compte tenu de la révision de l’art. 68 C. en 2003.
On pouvait indiquer que, hélas, la révision ne proposait pas de définir le rôle législatif du Parlement et la responsabilité du Gvt devant le Parlement durant la mise en œuvre de l’art. 16.
La dissolution antérieure à la mise en œuvre est qd même une hypothèse d’amateurs de tétrapilectomie … et est réglée en partie par la loi Trevenenc tjs en vigueur.
De toutes les façons aucun texte ne peut empêcher un coup d’Etat.


Article 6 :

Il fallait faire attention de ne pas confondre grâce et amnistie. Le plus souvent pour les contraventions c’est une amnistie, donc une loi votée par le Parlement.
Pour la grâce elle servait sous la présidence de J. Chirac mais déjà un peu avant, à une « gestion hôtelière des prisons ». Au 14 juillet et à la Noël, une grâce collective permettait de faire de la place dans les prisons en laissant sortir des détenus quelques jours ou semaine avant la date normale de sortie. C’est ce que NS ne veut pas pratiquer et n’a pas pratiqué.
C’est la raison de la mention du caractère individuel de la grâce, ce qui était pratiquement toujours le cas dans le passé.
Pourquoi le droit de grâce. Il peut effectivement s’agir de permettre à un condamné de ne pas faire sa peine ou de ne la faire que partiellement. Avant l’abolition de la peine de mort, elle permettait de commuer cette peine en « perpétuité ». Est-ce attentatoire à l’indépendance de la justice comme certain l’on signaler et donc une violation de la séparation des pouvoirs. Rappelons pour commencer que la justice n’est pas un pouvoir en France. Il n’y a qu’une « autorité » judiciaire et non un pouvoir judiciaire.
Dans certains cas, il ne fait pas de doute que la grâce porte atteinte à l’autorité de la chose jugée. Mais elle permet de prendre en compte des considérations qui ne sont pas nécessairement prise en compte par les juges (attitude du prisonnier après la condamnation … par exemple il a sauvé d’autre détenus durant un incendie). Mais elle permet également d’anticiper des décisions de justice futures. Ainsi, lorsque le doute sur l’innocence d’un condamné n’est plus permis, avant que la justice permette sa libération à la suite d’une révision de son procès, la grâce peut intervenir. On se souvient de la grâce accordée à Dreyfus avant qu’il soit réhabilité par la justice.
Le problème est évidemment celui des grâces de complaisance (G. Drut par J. Chirac). Là l’intervention d’une commission est, peut-être possible. Pourtant on rappellera que
Il s’agit d’un pouvoir contresigné : le premier ministre et le garde de sceaux doivent donc signer le décret de grâce. E. Balladur a du reste refusé de contresigner une grâce souhaitée par F. Mitterrand. Cela montre qu’il ne s’agit pas de la décision d’une personne isolée. Mais il est vrai qu’en période de concordance il est plus difficile à un Premier ministre et à un ministre de refuser son contreseing.
Le dossier de demande de grâce est étudié par un service du ministère (Bureau de l'exécution des peines et des grâces ‘E3’) dans lequel sont présents des magistrats qui font un rapport au Président de la République.

Article 7 :

Volonté forte du Président de la République affirmée tant dans la campagne qu’à Epinal.
Comme tout le monde l’a dit, il s’agit ici de la question du « cérémonial chinois » ; cette unanimité montre que l’expression est restée dans les mémoires. Mais en dehors de cela il ne reste pas grand-chose.
- D’abord le cérémonial est mis en place par la Constitution de Broglie le 13 mars 1873 … et non dans les lois constitutionnelles de 1875.
- Ensuite, il n’interdisait pas à Monsieur Thiers de venir s’exprimer devant l’Assemblée nationale mais mettait en place une procédure assez longue et complexe pour éviter la multiplication de ses interventions.
- Enfin, l’obligation pour les parlementaires d’écouter les messages présidentiels debout n’est pas une obligation constitutionnelle et si c’est cela qui choque, il est tèrs facile de le modifier sans modifier la Constitution.

Pour le reste, la discussion de cette disposition est celle que les copies réalisent le mieux ; il faut dire, comme beaucoup le remarquent, qaue c’est la plus médiatisée de toutes. Reste que plusieurs questions ne sont en général pas abordées par la presse. Il convenait de les évoquer ici.
On pouvait tout d’abord indiquer que la réforme proposée ne supprime pas le droit de message. Elle ajoute un nouveau droit : celui de s’exprimer directement. Mais le droit message subsiste. Il est possible de penser que ce droit sera préféré par le Président en cas de cohabitation pour lui éviter de devoir affronter une assemblée hostile. On pouvait ensuite commenter le fait que l’intervention du Président pourrait se faire aussi bien devant l’une ou l’autre chambre ou devant le congrès. Se pose alors la question de savoir comment pourrait s’opérer le choix, et si le président choisi l’une des deux assemblée, comment l’autre peut réagir … Avec le message il est lu devant les deux assemblées qui sont donc traitées sur le même plan. On pouvait encore signaler que la tendance déjà très nettement majoritaire était de limiter les possibilités d’intervention directe du Président au seul congrès. Mais alors se pose la question de savoir si c’est devant lui que s’organise le débat qui peut suivre l’intervention ou s’il se déroule une fois les chambres revenues dans leur hémicycle personnel. Dans l’hypothèse d’un débat au congrès, c’est toute l’organisation de cette assemblée, pour l’instant seulement constituante, qu’il convient de repenser.
On ajoutera que le nombre des interventions ni leur thèmes ne sont évoqués dans le projet, ce qui laisse supposer que le Président pourrait intervenir chaque fois qu’il le souhaite, plusieurs fois par session et sur tout sujet, y compris tel ou tel loi en discussion. La question se pose de savoir s’il pourrait y avoir des discours programmes (comme en GB mais on le sait le discours du trône est en fait écrit pas le PM) ou des discours comme celui prévu aux USA sur l’état de l’Union. Il semble ici que le Président puisse tout faire et sans limite.
On terminera en disant que, s’il ne peut y avoir de vote après le discours présidentiel et le débat,, il est évidemment toujours possible que, à l’assemblée nationale, une motion de censure soit déposée contre le gouvernement. Si cette motion de censure, fait expressément référence à la l’intervention du président en utilisant des termes proches de la motion de 1962 « cons. que le président de la République n’a pu agir qu’avec l’accord du gouvernement » ou de celle de 2008 « le chef de l’État et le gouvernement ont humilié le Parlement et révélé leur conception de la démocratie : un exécutif, des exécutants. Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et le groupe de la gauche démocrate et républicaine demandent à l’Assemblée nationale de censurer le gouvernement en application de l’article 49 alinéa 2 de la Constitution », si elle directement en cause le Président de la République dont le gouvernement ne serait que le truchement ou le relai, alors, il est possible qu’un vote ait lieu après l’intervention présidentielle. Dans ce cas, si ces circonstances devaient de plus en plus fréquentes, n'y a-t-il pas un risque à terme que la responsabilité du Président de la République ne soit, de facto, mise en jeu devant le Parlement ; il y aurait là, dès lors, un glissement vers un autre type de régime
Mais on peut aussi se demander s’il ne s’agit pas là seulement d’une tocade … Le Président en a envie, le constituant l’accorde. Alors effectivement la première intervention du Président de la république sera médiatisée, et sera pour son auteur un moment intense. Reste que, comme souvent, si les premières fois laissent un souvenir impérissable, les expériences suivantes deviennent de la routine et la notion de plaisir décroît. On peut donc se demander si, à terme, ce genre d’intervention ne deviendra pas un exercice convenu, voire un devoir de l’on accompli sans plaisir ou sans intérêt. Bref, l’intérêt de la révison est là aussi sujet à caution.

Article 25 :

Il s’agit ici de prévoir que la nomination des membres du Conseil constitutionnel soit opéré après l’avis d’une commission parlementaire. On peut faire sur ce sujet plusieurs remarques ? D’abord, il est vrai que les nominations des membres du Conseil constitutionnel sont souvent critiquées pour leur caractère « politique ». il est loin le temps où étaient nommés des juristes qui, s’ils avaient des opinions politiques de gauche ou de droite étaient avant tout des jurisconsultes incontestables et estimés de tous (M. Waline, F Luchaire, G Vedel, J. Robert). On y retrouve maintenant comme durant un temps uniquement des politiques partisans auxquels ont ajoutes des magistrats dont les mérites ne sont pas contestés mais dont on peut douter qu’il aient conservé l’esprit critique nécessaire pour être parfaitement neutre, si ce n’est politiquement, du moins juridiquement.
Il n’est donc pas sans intérêt de trouver un moyens de s’assurer que les nominations ne sont pas uniquement le fait du ou des princes qui nous gouvernement.
Reste que l’article tel qu’il est rédigé est terriblement mal ficelé. D’une part la rédaction par référence à l’article 13 C. nouveau est particulièrement malheureuse. On ne comprends pas bien si seuls les nominations effectuées par le Président de la République sont concernées ou si le sont également elles faites par les présidents des assemblées. Il est vrai qu’il y aurait une certaines curiosité à subordonner un pouvoir appartenant intuitu personae au président de l’une ou l’autres assemblée à une commission « parlementaire » c’est-à-dire comportant des membres des deux assemblée. Faut-il en déduire que seules les nominations présidentielles sont concernées ? Possible mais cela n’est pas claire. Il faut donc améliorer la rédaction en prévoyant le cas spécifique des membres du Conseil Constitutionnel et non en faisant simplement référence aux conditions de nominations des personnes mentionnées à l’art. 13 C.
De plus, on doit noter que, la commission ainsi prévue et composée de membres des deux assemblées, va nécessairement présenter, si la composition du Sénat ne change pas une curiosité notable. Devant refléter la composition de deux chambres, elle sera favorable à la droite si l’assemblée est de droite. En revanche, si l’assemblée est majoritairement de gauche mais que cette majorité y est faible, il n’est pas certain que sa composition en soit le reflet … Bref, la commission desra plus souvent de droit que de gauche ! On comprend dès lors qu’il sera plus difficile à un président de gauche d’obtenir un avis favorable d’une telle commission qu’à un Président de droite. Est-ce normal ?
Ensuite, si seules sont concernées les nominations effectuées par le Président, il faut également se rendre à l’évidence que, lorsque le Président dispose d’une majorité parlementaire et donc que le président de l’AN est du même bord politique que lui, n’est-il pas possible que, par un accord, le Président de l’assemblée nomme la personne à laquelle teint le Président et qui n’obtiendrait peut-être pas l’accord de la commission parlementaire. Le président nommerait alors une personnalité plus consensuelle mais aurait de toute façon obtenu la promotion de celui auquel il tenait (ainsi en a-t-il été en 2008 ; le président a demandé à J-L. Debra de nommer R. Denoix de Saint-Marc et a lui-même ensuite nommé J.-L. Debré ; l’échange de bons procédés est un classique en politique).
Lorsqu’on sait par ailleurs que le Président peut nommer l’un quelconque des membres à la présidence du Conseil constitutionnel (Y Guéna, nommé par le président du Sénat a été désigné président du Cons. const.), il lui serait possible de nommer la personne désignée par le Président de l’assemblée parlementaire avec qui il aurait échangé les nominations. En effet, dans le texte tel qu’il est actuellement rédigé, la nomination du Président de semble pas soumise à la procédure de l’accord de la commission parlementaire.
Cette technique d’échange des nominations pourrait du reste être encore développées entre la gauche et la droite : j’accepte « untel x » si vous acceptez « untel y » …
Il est donc nécessaire au moins de déterminer une procédure qui limite les possibilités d’arrangement entre « amis ». Il convient donc que des auditions publiques soient expressément prévues et que la commission, saisie avant la décision présidentielle, puisse établir une liste de candidats dans laquelle le Président devrait choisir. En tous les cas, il serait particulièrement inefficace que la commission ne puisse se prononcer que sur un candidat, le seul retenu par le Président. Son avis serait alors plus proche du droit de veto, dont on peut bien imaginer que la majorité soutenant le Président de la République n’osera pas l’exercer.

Bilan des notes

20 : 6 copies
19 : 1
18 : 6
17 : 5

soit 18 copies sur 166 : 10,8 %

16 : 12
15 : 12
14 : 15
13 : 23


soit 62 copies sur 166 : 37.5 %


12 : 23
11 : 43
10 : 15

soit 81 copies sur 166 : 48.7 %


09 : 3
08 : 2

soit 5 copies sur 166 : 3 %


On doit évidemment tenir compte de "mon" grand coeur dans cette notation ...

Le temps se gâte. Il n’est pas sûr que l’attitude de la majorité à propos de la loi OGM ne soit pas une banderille plantée dans le dos de la révision constitutionnelle. Come nous l’avions dit, n’est-il pas curieux, alors qu’on présente un projet de révision destiné à augmenter les droits du Parlement et en son sein de l’opposition, de critiquer celle-ci parce qu’elle utilise les armes dont elle dispose et ensuite de prendre une décision qui revient en fait à faire tomber tous les amendements présentés par l’opposition. Comment celle-ci peut-elle encore croire aux bonnes intentions de la révision si, alors que la majorité a besoin de l’opposition pour réviser, elle lui montre d’ores et déjà que rien ne changera. L’opposition peut trouver dans cette attitude un magnifique argument pour refuser de voter la révision en l’état voire pour refuser de la voter tout court. Or on l’a déjà dit, il faut au moins l’abstention d’une partie bienveillante de l’opposition pour atteindre au Congrès la majorité de 3/ des suffrages exprimés. Pousser l’opposition au vote négatif unanime, c’est, pour la majorité se tirer une balle dans le pied.

Mais la majorité tient-elle tellement à la révision présentée par le Président de la République ? On peut raisonnablement en douter. Certes, la possibilité que donne le projet aux anciens ministres de redevenir parlementaires sans en passer par la démission du suppléant et de nouvelles élections ne peut que satisfaire les membres du Gouvernement … mais peut-elle satisfaire les actuels suppléants ? Certes, ça et là, des dispositions peuvent plaire à certains mais aussi déplaire à d’autres. Les Gaullistes « purs » ne peuvent que s’inquiéter des brèches que la révision ouvre dans l’édifice constitutionnel. N. Sarkozy n’avait-il pas donné à M. Alliot-Marie des assurances pendant la campagne électorale à une époque où celle-ci caressait encore l’espoir de se présenter au moins aux primaires internes ?

Ce manque d’enthousiasme à l’égard de la révision se marque du reste dans les travaux des commissions. Il semble, l’information est à vérifier, elle n’est pas encore sur le site de l’Assemblée, que la Commission des affaires étrangères, saisie pour avis, ait été plus que réservée. Que son président soit lui-même peu enclin à juger le texte favorablement. Et que dire de l’utilisation faite du projet pour inclure dans la révision tout et son contraire comme nous l’avons montré dans le précédent billet. La lecture du numéro spécial des petites affiches dont nous avons donnés le sommaire est également édifiante, même si pour l’instant nous n’avons fait que le parcourir. Il semble bien que nombre des auteurs parlent d’incohérences, d’erreurs ou d’inutilités …

On sait que la doctrine n’est en général pas écoutée et donc que cela n’a pas d’importance. Reste pourtant un sentiment de travail bâclé qui n’a d’intérêt qu’en créant (maladroitement quand même) l’exceeption d’inconstitutionnalité et en permettant au Président de satisfaire son envie de parler aux Parlementaires dès lors qu’ils n’ont guère d’autre choses à faire.

La révision constitutionnelle risque d’être de plus en plus la caverne d’Ali Baba. C’est le déchainement des idées parfois les plus farfelues … du genre du Concours Lépine où le presse purée l’emporte avec le cyclotron décamé coaxial.

On ne peut donc que rester sous le choc à la lecture de l’amendement déposé par le président de la commission des lois de l’AN.

L’auteur propose, sans le dire, mais le résultat est là, de supprimer la juridiction administrative … ou du moins de réduire son champ de compétence telle une peau de chagrin. Car on l’aura compris, sous l’idée des « blocs de compétences », il y a en fait l’idée selon laquelle la justice administrative étant longue et pingre, il faut réduire son activité à la seule hypothèse de l’excès de pouvoir. Il est vrai que l’on rentre là en plus dans le fantasme le plus fort de nos concitoyens pour qui il n’y a pas de justice sans condamnation pénale. La pénalisation est complète et les victimes préfèrent souvent faire condamner un Maire à de la prison plutôt que d’obtenir une indemnisation de la Commune. On oublie simplement que souvent les personnes condamnées par le juge judiciaire sont insolvables alors que les personnes publiques le sont. Mais tel est l’esprit de l’époque. Qu’il faille faire des progrès dans la séparation des contentieux, nul n’en disconvient. Qu’il faille laisser le législateur décider de déterminer des blocs de compétences dont on sait à l’avance ce qu’ils seront : NON. La dualité de juridiction n’est pas dans notre droit une simple séparation des contentieux. Elle va bien au-delà. C’est une séparation des droits. Le code civil ne s’applique pas aux personnes publiques. Et dans bien des cas, les droits des citoyens ont été bien mieux protégés par le juge administratif que par le juge judiciaire. Il faut donc raison garder et même si la commission des lois a adopté cet amendement hier, il s’agit sans doute, du moins faut-il l’espérer, d’un succès temporaire.

Il me reste à laisser la plume aux administrativistes pour, mieux que moi, démontrer la dangerosité de cet amendement. Pour faciliter leur travail, on ne peut mieux faire ici que de reproduire le texte de l’amendement et de l’exposé sommaire des motifs …

Le lecteur fera le reste lui-même …

Avant l’alinéa 1 de cet article, insérer l’alinéa suivant :
« Dans le cinquième alinéa de l’article 34 de la Constitution, après les mots : « l’amnistie ; », sont insérés les mots : « la répartition des contentieux entre les ordres juridictionnels, sous réserve de l’article 66 ; ».

Exposé sommaire des motifs :
« Cet amendement permet de faciliter l’exercice de la faculté offerte au législateur de créer des blocs « contentieux » sans considération de la dualité des ordres juridictionnels, dans le respect du principe de l’autorité judiciaire gardienne de la « liberté individuelle » proclamé à l’article 66 de la Constitution.

La dualité des ordres de juridiction forme un système complexe, où le risque de déni de justice n’est pas nul, où le risque de conflits de décision ne l’est pas non plus. Mais le problème se situe sans doute moins dans la solution que finit par trouver tout litige (mais à quel prix, dans tous sens du terme, pour le justiciable !) que dans l’accès au juge et au bon juge. Par ailleurs, il faut relever que le corpus de règles applicables est constitué de plus en plus des règles qui relèvent du droit privé : ainsi le juge administratif applique de plus en plus des règles de droit privé (droit de la concurrence, code pénal, code de la consommation…).

Les exemples de complexité peuvent être multipliés à l’envi. Par exemple, lorsqu’un pourvoi formé contre l’ordonnance d’expropriation est fondé sur l’irrégularité de la déclaration d’utilité publique ou de l’arrêté de cessibilité, la Cour de cassation procède au retrait de l’affaire du rôle jusqu’à ce que les juridictions administratives aient statué sur la nullité de ces actes. L’absence de diligences dans les deux années suivant la décision de la juridiction administrative entraîne la péremption de l’instance devant la Cour de cassation.

Le contentieux sportif est particulièrement confronté à la dualité des juridictions et à la difficulté de définir parfois le bon juge. L’acquisition d’un logiciel par la ligue de football auprès d’une société privée peut être regardée comme une convention passée entre personnes privées, mais la décision d’unifier, par ce logiciel, la billetterie informatique des clubs participant au championnat organisé par la ligue, ressortit aux prérogatives de puissance publique qui ont été confiées à ce groupement et la contestation de cette décision relève du juge administratif. Autre exemple, le juge administratif est compétent pour connaître des conditions de délivrance d’une licence qui imposent au licencié de bénéficier de contrats d’assurance conclus par la Fédération et d’avancer la somme d’argent correspondante, mais c’est le juge judiciaire qui est compétent pour juger de l’appel d offres pour les droits de retransmission radio des matchs de football.

La matière fiscale peut faire du point de vue du partage des contentieux les délices du juriste. À l’origine, la compétence juridictionnelle en matière de responsabilité a été établie au profit du juge administratif pour les opérations d’assiette quel que soit l’impôt en cause et au profit du juge judiciaire pour les opérations de recouvrement. Progressivement, des évolutions se sont dessinées et la compétence du juge administratif est aujourd’hui écartée dans quatre hypothèses : procédure devant la juridiction pénale, recouvrement forcé de l’impôt, opérations d’assiette de certains impôts pour les impôts confiés au juge judiciaire, perquisitions fiscales. Dans cette hypothèse, le juge judiciaire est compétent même si les irrégularités de la visite entachent la régularité de la procédure d’imposition. Le juge de l’impôt ne peut pas être saisi.

De la même façon, il est difficilement compréhensible qu’un justiciable victime d’un accident, selon qu’il a été soigné par un médecin exerçant à titre libéral au sein d’un cabinet, d’une clinique ou d’un hôpital (tribunal de grande instance) ou qu’il l’a été par un praticien hospitalier (tribunal administratif), ne puisse obtenir réparation du préjudice subi dans des conditions strictement identiques en raison de la dualité des compétences juridictionnelles liées au statut de l’établissement dans lequel l’accident est survenu.

Il serait donc utile de permettre au législateur, par-dessus le principe de dualité de juridiction, de simplifier au nom de la bonne administration de la justice et du droit à l’accès au juge la répartition des contentieux. »

Le numéro spécial des "Petites affiches"

Du nouveau dans la Constitution ? (Commentaire article par article du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République)

daté du 14 mai 2008 vient de paraître. En voici le "Sommaire"

Éditorial ................................................. 5
Du nouveau dans la Constitution ?

Guy CARCASSONNE ................................ 8
Introduction

Pierre AVRIL ........................................ 10
Les articles 1er et 24

Henry ROUSSILLON ............................... 12
L’article 2
Limiter à deux le nombre de mandats présidentiels : une révision inutile

Bernard DOLEZ ..................................... 14
L’article 3

Anne-Marie LE POURHIET....................... 17
L’article 4

François SAINT-BONNET ...................... 20
L’article 5

Pauline TÜRK....................................... 23
L’article 6

Michel VERPEAUX ................................ 27
L’article 7
La mort inachevée du « cérémonial chinois »

Bernard CHANTEBOUT........................ 30
L’article 8

Jean-Pierre DUPRAT ...................... 33
L’article 9
Bicamérisme : une réforme minimaliste

André ROUX ................................... 35
L’article 10 et l’article 34-IV

Guillaume PROTIÈRE ......................... 38
L’article 11 (et l’article 30)
Les lois de programmation, ou les ambiguïtés de la conception de la loi
sous la Ve République

La Rédaction................................... 42
L’article 12
Le vote des résolutions : régression ou renouveau ?

Olivier GOHIN.............................. 44
L’article 13

Xavier VANDENDRIESSCHE.......... 48
L’article 14

Guillaume DRAGO ........................ 51
L’article 15

Jean-Claude COLLIARD............... 54
L’article 16

Patrick FRAISSEIX ..................... 56
L’article 17

Julie BENETTI.............................. 58
L’article 18

Jean-Éric GICQUEL ........................ 61
L’article 19
L’indispensable révision des modalités d’utilisation de la déclaration d’urgence

Julie BENETTI.......................... 65
L’article 20

Jean-Pierre DUPRAT ..................... 67
L’article 21

Michel LASCOMBE.... ................. 69
L’article 22 (et l’article 9)

Pascal JAN.................................. 73
L’article 23

Jean GICQUEL ............................... 75
L’article 25

Jean GICQUEL ................................77
L’article 26

Jean GICQUEL ............................... 79
L’article 27

Dominique ROUSSEAU .................. 80
L’article 28
Un CSM sans tête et sans pouvoirs nouveaux

Thierry S. RENOUX .......................... 83
Les articles 29 et 30
Des droits nouveaux pour les citoyens : vers une réforme du Conseil
économique et social

Michel VERPEAUX ............................ 87
L’article 31 (et l’article 4)
Le nouveau « défenseur des droits des citoyens » est arrivé

Florence CHALTIEL............................... 90
L’article 32 : regards croisés

Laurence BURGORGUE-LARSEN ............ 93
L’article 32 : regards croisés

Michel VERPEAUX ................................... 96
L’article 33
Comment faciliter l’entrée de certains États dans l’Union européenne ?

Laurence BURGORGUE-LARSEN .............. 98
Les articles 33 et 35

Patrick FRAISSEIX ............................... 99
Les articles 34-I et 34-II

Jean-Pierre DUPRAT...................... 100
L’article 34-III
Synthèse des propositions du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République .... 101

Bibliographie ...................... 110

Restons encore sur la procédure en étudiant cette fois la rédaction nouvelle de l’art. 42 C. et de l’al. 2 de l’art. 46 C. Il convient en effet de les examiner ensemble dès lors que la modification de l’al. 2 de l’art. 46 C. tire les conséquences de la modification de l’art. 42 C. Reproduisons tout d’abord cet article et cet alinéa tels que le projet les rédige.

Art. 42. C.
« La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie.
« Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée.
« La discussion en séance, en première lecture, d’un projet ou d’une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai d’un mois après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de quinze jours à compter de sa transmission.
« Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas si l’urgence a été déclarée dans les conditions prévues à l’article 45. Elles ne s’appliquent pas non plus aux lois de finances, aux lois de financement de la sécurité sociale et aux lois relatives aux états de crise. »

Art. 46 al 2 C.
« Le projet ou la proposition ne peut, en première lecture, être soumis à la délibération et au vote des assemblées qu’à l’expiration des délais fixés au troisième alinéa de l’article 42. Toutefois, si l’urgence a été déclarée dans les conditions prévues à l’article 45, le projet ou la proposition peut être soumis à la délibération de la première assemblée saisie à l’expiration d’un délai de quinze jours après son dépôt. »

Le Comité proposait lui la rédaction suivante pour l’art. 42 C.

« La discussion des projets et des propositions de loi porte en séance sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43.
Lorsqu’un projet ou une proposition de loi a été rejeté par la commission, la discussion porte en séance sur le texte dont l’assemblée a été saisie.
La discussion des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et des projets de révision de la Constitution porte, dans la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement. Par la suite, l’assemblée saisie d’un texte voté par l’autre délibère sur le texte qui lui est transmis.
En première lecture, la discussion d'un texte en séance ne peut intervenir qu’à l’expiration d’un délai de deux mois après son dépôt puis, dans la seconde assemblée saisie, à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de sa transmission.
Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas si, à la demande du Gouvernement, l’assemblée intéressée le décide. »

En toute logique, la rédaction de l’al. 2 de l’art. 46 C ; était également modifiée mais seulement dans l’hypothèse d’une application du dernier alinéa de l’art. 42. Dans ce cas, le délai pour l’examen des lois organiques restait de quinze jours.

Il faut donc distinguer plusieurs éléments pour se faire une idée de la portée exacte des modifications proposées pour ces articles.

- Tout d’abord, et c’est là sans doute l’élément le plus important de la réforme envisagée, la discussion en séance (première lecture devant la première assemblée saisie) se fera, qu’il s’agisse des projets de loi ou des propositions de loi, sur le texte tel qu’il est amendé par la Commission. Jusque là, les commissions ne pouvaient réécrire que les propositions de lois. Pour les projets, le texte du gouvernement sortait de la commission simplement accompagné d’un rapport concluant à l’adoption ou au rejet des amendements mais ceux-ci n’étaient pas modifiés. La discussion en séance se faisait donc sur le texte que le Gouvernement avait déposé, donnant ainsi aux projets une véritable immunité. Nous avons déjà expliqué au moment de la présentation du rapport Balladur l’intérêt de cette modification (billet n° 14). Il est donc inutile d’y revenir. Il ne fait pas de doute que cette modification devrait avoir des conséquences particulièrement importante sur le fonctionnement des assemblée et constitue donc la pierre angulaire de la réforme et du renouveau du parlement qu’elle veut assurer. Les limitations apportées par le texte ne sont pas choquantes. Qu’il s’agisse des projets financiers (PLF ou PLFSS) ou des projets de révision, il semble logique que le débat s’engage sur le texte du Gouvernement dans la mesure où, pour les projets financiers, celui-ci a le monopole de l’initiative des lois. Quant aux projets de révisions le texte est présenté par le Gouvernement mais l’initiative de la révision (pour l’exécutif) étant une compétence du Président de la République, l’exception peut également se justifier.

Si donc, on ne peut que se réjouir de cette innovation, encore faut-il, parallèlement voir comment elle pourra voir les effets positifs escomptés. Pour que les commissions puissent effectivement étudier les projets et les modifier, encore faut-il qu’elle dispose pour ce faire du temps nécessaire. C’est la raison pour laquelle, le rapport Balladur proposait qu’un délai de deux mois soit prévu entre la date de dépôt du texte sur le bureau de la première assemblée saisie et la date de son examen en séance plénière par cette assemblée. Nous avions dit, dans le même billet commentant les propositions « Balladur », que ce délai nous semblait long compte tenu de la propension de plus en plus marqué de l’exécutif à annoncer des textes et de vouloir les faire examiner aussitôt. Il est de fait réduit dans le projet de révision à un mois.

Mais surtout, alors que le rapport « Balladur » prévoyait de laisser encore 15 jours de délai en cas de mise en peuvre de la procédure d’urgence, le projet de révision le supprime purement et simplement. Or, nous le savons, l’urgence est très souvent déclarée. Et, comme nous l’avons montré dans le billet précédent, ce n’est pas la « fausse procédure » mise en place par le projet de révision et permettant aux conférences des présidents des assemblées de s’y opposer conjointement qui modifiera notablement cet état de fait. Si l’on combine cette situation avec les règles nouvelles de fixation de l’ordre du jour qui laisse toujours au gouvernement l’immense maîtrise de celui-ci, on risque donc de se trouver rapidement dans la situation paradoxale suivante : la commission saisie au fond aura pour mission de proposer une nouvelle rédaction des projets de lois mais dans un délai tellement court qu’elle ne pourra faire un travail de qualité. Et, comble de l’ironie, si le Parlement vient à protester contre ce phénomène, le Gouvernement pourra lui répondre : « il vous appartenait de vous opposer à l’examen en urgence comme la Constitution vous en donne le droit » …

- Pour ce qui est de la première lecture devant la seconde assemblée saisie, elle intervient normalement après un délai de 15 jours (la Commission Balladur souhaitait là encore le long délai de 2 mois) ; mais là encore, le délai ne vaut pas en cas d’urgence. Sur le texte discuté, il n’y a pas de changement ; c’est le texte adopté par l’assemblée saisie précédemment qui est mis en discussion en application des principes du bicamérisme.

- On le voit, la question de l’urgence, centrale comme nous l’avons montré dans le précédent billet, rejaillit ici encore sur la réalité donnée au renforcement du rôle des commissions dans l’examen des projets de lois. En fait, et comme c’est toujours le cas depuis 1958, les pouvoirs donnés aux Parlement risque bien de rester lettre morte, dès lors que le Gouvernement ne jouera pas le jeu. Jusqu’alors, il ne l’a pas joué en surchargeant l’ordre du jour prioritaire conduisant à la disparition de l’ordre du jour complémentaire ; demain il lui suffira de ne pas le jouer en déclarant (comme il le fait souvent déjà) tous les projets de loi « urgents ».

- Le reste des dispositions des deux articles commentés est d’un intérêt limité. Pour les projets de loi organique, il est déjà prévu un délai entre le dépôt et l’examen en séance plénière. Ce délai, actuellement de 15 jours est, logiquement, augmenté à 1 mois pour aligner les projets de LO sur les projets de loi qui ne pouvaient avoir un traitement plus favorable. Mais l’alignement ne pouvait pas être complet car il n’était évidemment pas possible de supprimer tout délai pour les projets de Lo en cas de déclaration de l’urgence. Il en résulte que le projet prévoit leur alignement sur le projet de loi pour les cas où l’urgence n’est pas déclarée et l’application de la situation actuelle en cas d’urgence. Autrement dit, là encore, rien de changera vraiment dès lors que, selon, nous l’urgence deviendra la règle générale, le gouvernement laissant apparemment au Parlement le soin (illusoire) de s’y opposer.

Restons dans le cadre de la procédure parlementaire.
Le projet propose également de modifier les dispositions de l’article 45 C. relatives à l’urgence. On le sait, la déclaration de l’urgence, qui a pour effet de permettre au Gouvernement de réunir la CMP dès après la première lecture dans chaque assemblée est faite sans formalité. Et cette simplicité à pour effet de transformer ce qui devrait être une procédure exceptionnelle limitant la navette (qui est de principe) en une procédure ordinaire. On peut raisonnable se demander s’il existe encore des textes qui ne soient pas urgents … en dehors des révisions constitutionnelles ? Le comité Balladur proposait donc de limiter cet usage. La rédaction de l’al. 2 de l’art. 45 C. proposée par le Comité était la suivante :

« Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence sans que les deux assemblées s’y soient opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. » (en italiques les ajouts)

Le projet reprend cette idée mais avec la rédaction suivante

« Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence sans que les conférences des présidents des deux assemblées s’y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. » (en italiques les ajouts)

En fait, l’opposition des assemblées s’exprime par leur « conférence des présidents » alors que la proposition Balladur laissait sans précision la façon dont elles pouvaient exprimer leur opposition. Les réserves que nous avions émises sur ce point sont donc levées. Reste à s’interroger sur la portée de la réforme proposée.

Il faut se rendre à l’évidence, cette portée sera nulle. Par définition, le gouvernement ayant la majorité à l’Assemblée nationale et encore plus à la conférence des présidents (surtout avec l’augmentation du nombre des commissions de 6 à 8 comme le propose par ailleurs le projet), il faudrait nécessairement que certains présidents appartenant à de cette majorité votent en faveur de l’opposition à urgence pour qu’elle soit refusée. On se doute que si le gouvernement leur demande de n’en rien faire, sauf à imaginer une fronde, ils ne le feront pas.

En tous les cas, il est très vraisemblable que l’on n’aura rarement l’occasion de voir les conférences des présidents parvenir à voter, conjointement qui plus est, une telle motion de « refus d’urgence ». En fait ce qui est surtout critiquable dans le projet comme d’ailleurs dans la proposition du comité c’est qu’elle tend à constitutionnaliser le principe de l’urgence. Tous les projets de loi seront déposés avec la mention « urgent », le gouvernement laissant aux conférences des présidents le soin d’en décider, manière élégante de se défausser.
Comment le Parlement pourra-t-il encore critiquer le recours systématique à l’urgence ? Il suffira de lui répondre : « il vous appartenait de la refuser » ! Ainsi, la formule retenue nous semble aller dans le sens contraire de l’objectif recherché : réhabiliter la navette parlementaire. Agir ici encore par l’interdiction du recours à l’urgence dans des certaines procédures aurait peut-être pu être envisagé : par d’urgence pour les lois organiques (art.46 C.) et les lois d’habilitation (art. 38 C.) par exemple.

En fait l’intérêt de cette disposition réside uniquement dans la « constitutionnalisation » de la Conférence des présidents … qui existe depuis 97 ans (elle est mise en place en 1911 pour mieux encadrer la mise au point de l’ordre du jour. Mais cette « conférence » est également mentionnée dans le nouvel article 48 C. Est-il donc utilise qu’elle le soit ici !

Encore un coup d’épée dans l’eau, dangereux qui plus est pour l’aura du Parlement qui n’avait certainement pas besoin de cela.

Voyons maintenant le sort que réserve le projet de révision à l’article 49 al 3 C. On sait que cette procédure permet au Gouvernement d’imposer à l’Assemblée nationale l’adoption d’un texte sauf pour elle à renverser le Gouvernement. Or, le principe majoritaire, nous l’avons vu, rend cette éventualité exceptionnelle. Jusqu’à présent d’ailleurs, toutes les utilisations de l’art. 49 al. 3 on été couronnée de succès. Simplement, la procédure trouve tout son intérêt lorsque la majorité parlementaire est faible (Gouvernements Pompidou IV, Rocard II, Cresson et Bérégovoy) ou frondeuse (Gouvernements Barre). Dans des cas plus rare elle permet de faire avaler à la majorité parlementaire certaines « pilules » comme l’amnistie des généraux d’Alger ou le développement de l’arme nucléaire. Plus efficace que la question de confiance des régimes antérieurs il a été utilisé 82 fois sous la V° pour l’adoption de 47 textes, si mes statistiques sont justes.

Le projet de révision propose la rédaction consolidée suivante de l’al. 3 de l’art. 49 C. :

« Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote « d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ». Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre texte par session. » (en italique les ajouts proposés par le projet de révision)

Elle diffère de la proposition du Comité Balladur par l’ajout de cette dernière phrase. Le Comité limitait strictement l’usage du 49 al. 3 C. aux seules lois de finances et de financement ; le projet de révision ajoute la possibilité de l’utiliser sur un autre texte en plus des textes financiers.

Nous avions dit lors de l’étude des propositions du Comité que la limitation aux seuls lois à caractère financier était illogique. Nous renvoyons le lecteur à notre étude sur ce point. Mais nous avions aussi envisagé les autres solutions et en particulier l’hypothèse prévues par le projet de révision : projets financiers + (x) textes, en l’espèce 1 par session.

Reprenons ici les arguments qui nous faisaient renoncer aussi à cette limitation. Si ce nombre est limité par session, il vaut à la fois pour la session ordinaire et pour les sessions extraordinaires. On verrait certainement le gouvernement concentrer vers la fin de la session les lois les plus difficiles soit les répartir entre la session ordinaire et les sessions extraordinaires de juillet et de septembre, sessions extraordinaires qui évidemment pourraient se multiplier. En fait, cette limitation abouti à priver le gouvernement d’une arme entre octobre et juin … pour la laisser libre d’usage entre juillet et septembre pour les textes sociétaux alors qu’elle serait utilisable toute l’année pour les lois financières. On voit mal la logique qui justifie ce choix. Il ne semble donc pas y avoir de bonne solution à limiter l’usage du 49 al. 3 sauf à entrer dans une véritable « usine à gaz » qui ne survivrait pas à la première crise gouvernementale que cet article est justement là pour éviter. Nous avons montré aussi que l’usage de « confort » comme cela fut le cas pour le CPE devrait raisonnablement disparaître compte tenu justement de l’effet de cette utilisation … sur le texte en question.

Que faire ? Rien ? NON ! Une limitation devrait être prévue et le projet de la retient pas, bien au contraire.

En effet, chacun s’accorde à estimer que l’usage de l’article 49 al. 3 ne devrait pas pouvoir aboutir à des situations par trop attentatoire aux droits du parlement. On peut à cet égard donner au moins un exemple. En 1967, le gouvernement Pompidou IV n’ayant qu’une très faible majorité à l’AN décide de gouverner par ordonnances. Or, compte tenu de la faiblesse de sa majorité et de l’hostilité du Sénat, il n’est pas certain d’obtenir le vote de la loi d’habilitation et va donc utiliser de manière combinée tous les articles du parlementarisme rationnalisé. Il engagera sa responsabilité sur la loi d’habilitation à toutes les lectures devant l’assemblée qui, compte tenu de l’urgence déclarée, sera appelée à statuer définitivement dès la troisième lecture. Les trois motions de censure déposées frôleront a majorité absolue, la dernière de voix seulement … La loi autorisant le gouvernement Pompidou IV a agir par ordonnance ne sera donc jamais « votée » mais simplement considérée comme adoptée du fait du rejet de la censure. Est-il normal que le Parlement puisse de la sorte être dessaisi de sa compétence législative ? De toute évidence, non. C’est la raison pour laquelle il me semble qu’à tout le moins, il serait nécessaire que l’article 49 al. 3 ne puisse être utilisé pour obtenir une habilitation à agir par ordonnances. Certes, maintenant les ordonnances sont des plus en plus nombreuses mais pour des usages qui ne sont pas indispensables et lorsque la majorité est forte. Mais peut-on assurer qu’elles ne le seront plus lorsque le gouvernement ne dispose que d’une majorité restreinte. Nous savons qu’il a, dans ce cas, même si sa majorité est relative, le moyen de gouverner. Dès lors point n’est besoin de porter au pouvoir législative l’atteinte ultime qui est de la priver de son pouvoir de voter les lois.

Nous proposerions donc que l’article 38 C. soit modifié et précise que la procédure de l’article 49 al. 3 C. ne soit pas applicable pour obtenir l’habilitation législative. C’est là une limitation logique et qui ne gène pas le Gouvernement. S’il s’agit d’organiser l’application des textes à l’outre-mer, il est évidemment possible de recourir à l’art. 74-1 C. et non plus à l’art. 38 C. (comme parfois c’est encore le cas sans qu’on sache vraiment pourquoi. S’il s’agit de codifier, il y a peu de risque à vouloir faire adopter la loi d’habilitation par la procédure normale.

Là encore, donc, nous serions plus favorables à un statu quo sur l’art. 38 C. au risque de faire hurler l’actuelle opposition. Mais nous voudrions lui rappeler qu’elle a aussi pour vocation de devenir un jour majorité … et de faire usage de cet article. Elle le fit d’ailleurs, le record des utilisations étant détenu, et de loin, par Michel Rocard.

L’élément que nous souhaiterions commenter maintenant est relatif au Parlement. Le projet de révision propose de modifier l’art. 24 C. qui, jusqu’à présent se contentait de fixer la composition bicamérale du Parlement et le caractère du suffrage permettant l’élection des assemblées et la représentation confiée au Sénat.

Article 24 :
« Le Parlement vote la loi et contrôle l’action du Gouvernement.
Il comprend l'Assemblée nationale et le Sénat.
Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct.
Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République en tenant compte de leur population.
Les Français établis hors de France sont représentés à l’Assemblée nationale et au Sénat. »

Comme l’avait fort justement noté le Comité Balladur, alors que les articles 5 et 20 de la Constitution fixent le rôle du Président de la République et celui du Gouvernement, le rôle du Parlement n’est défini nulle part jusqu’à maintenant. Simplement, l’article 34 indique que « la loi est votée par le Parlement » ce qui sous-entend que le Parlement vote la loi mais, rien d’autre n’était précisé en particulier sur le rôle du Parlement dans le domaine du contrôle.

En outre, la formule de l’article 34 est triplement fausse : certaines lois sont votées par le peuple (lois référendaires) ; certaines lois sont votées par la seule assemblée nationale même si le Parlement dans son entier des discute ; certaines lois ne sont pas votées du tout puisqu’elles sont « considérées comme adoptées » sans vote dans le cadre de la mise en œuvre de l’article 49 C. al. 3.

Il était donc souhaitable, comme le proposait le Comité non seulement que la Constitution définisse réellement le rôle dévolu au Parlementa, mais aussi, corrélativement que le premier alinéa de l’art. 34 C ; soit supprimé. Le projet de révision retient bien la première proposition mais, très curieusement, ne va pas au-delà et laisse subsister la formule de l’art. 34 C. Il faut garder l’espoir que le constituant rectifiera cette « oubli » si c’en est un.

Quant à l’ajout à l’article 24 de la définition du rôle confié par la Constitution au Parlement il faut aussi regretter qu’il soit en retrait par rapport aux propositions faites par le Comité. En effet le projet de révision ne retient le « vote des lois » et le « contrôle de l’action du Gouvernement ». L’évaluation des politiques publiques à laquelle il était prévu par le projet du Comité que le Parlement concourt, disparaît. Et cette disparition ne manque évidemment pas d’avoir des conséquences sur d’autres modifications constitutionnelles proposées, comme en particulier sur l’organisation de l’ordre du jour (voir notre commentaire de l’art. 22 du projet à paraître aux Petites Affiches). Or, on le sait, avec la LOLF, la question de l’évaluation des politiques publiques devient centrale et il est regrettable qu’il ne soit pas indiqué qu’il s’agit là d’une des missions aussi nouvelles qu’essentielle du Parlement. On comprend certes que le Parlement n’ait pas l’exclusivité de cette évaluation et que le Gouvernement puisse également y procéder (il y a d’ailleurs un secrétariat d’Etat spécifiquement destiné à cela) mais cette compétence gouvernementale ne justifiait pas qu’on ampute ou du moins que l’on n’affirme pas clairement la participation du Parlement. Il ne reste mention de l’évaluation des politiques publiques que dans le nouvel article consacré à la Cours des comptes (art. 21 du projet ajoutant un article 47-2 à la Constitution) qui précise qu’ « elle contribue à l’évaluation des politiques publiques » sans autres précisions. Dans la perspective retenue d’une revalorisation du Parlement, il y a là un élément étonnant et ce d’autant plus qu’il avait été particulièrement mis en avant par le Comité qui proposait la rédaction suivante :

« Le Parlement comprend l'Assemblée nationale et le Sénat.
Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct.
Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République en fonction de leur population. Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat.
Le Parlement vote la loi, contrôle l’action du Gouvernement et concourt à l’évaluation des politiques publiques.
Les assemblées parlementaires peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par leur règlement.
Elles sont assistées par la Cour des comptes dans leurs missions de contrôle et d’évaluation »

De plus, l’avant projet de loi comportait sur ce point des dispositions assez voisines de celles proposées par le Comité. Il faut donc en déduire que c’est le Conseil d’Etat qui a modifié cet aspect des choses, invitant le Gouvernement à retirer la précision relative à la compétence parlementaire en matière d’évaluation des politiques publiques et à l’action de la Cour des comptes comme assistant du Parlement et du Gouvernement dans ce cadre. Il faut espérer là encore que le Constituant rétablira la mention manquante ; il y va en fait de la véritable portée de la révision ; l’amputation qu’il subit ainsi va au-delà de la simple précision ; c’est la philosophie même de la réforme qui est en jeu et si l’opposition parlementaire devait négocier son accord, voilà un point qu’elle ne peut occulter.
Reste donc les autres éléments du projet de révision.

A. Commençons par revenir sur la détermination du rôle confié au Parlement. L’indication du rôle dual du Parlement (vote des lois et contrôle de l’action du Gouvernement) présente l’intérêt évident de confirmer, s’il en était besoin, la nature parlementaire du régime de la V° République. En effet, le rôle d’un parlement en régime parlementaire est non seulement de voter les lois mais également (et peut-être surtout) de contrôler l’action du Gouvernement. C’est du reste la distinction majeure entre le rôle d’un Parlement en régime parlementaire et en régime présidentiel. Dans ce dernier cas, le Parlement ne contrôle pas le Gouvernement d’abord parce qu’il n’y a pas de Gouvernement au sens que nous donnons à ce terme ensuite parce que les ministres, collégialement, ne sont pas responsables devant le Parlement. Or notre Constitution précise à l’article 20 : « Il (le Gouvernement) est responsable devant le parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 ». La nouvelle rédaction de l’article 24 C. confirme donc, s’il en était besoin, le caractère parlementaire du régime de la V° République.

Mais encore faut-il que le Parlement exerce ce contrôle. Or on le sait, la frilosité du Parlement français dans ce domaine est légendaire. Il apparaît dans notre conception que la majorité n’a aucun droit de critiquer le Gouvernement et donc, évidemment, elle ne se reconnaît aucun droit de le contrôler. Au contraire fait-elle systématiquement en sorte que les éventuels contrôles que l’opposition voudrait mettre en œuvre soient inefficaces. Car le contrôle n’est évidemment pas le contrôle de censure. Il est pratiquement certain dans un système bipolaire tendant de plus en plus vers le bipartisme, que la majorité parlementaire ne renversera pas le Parlement. Compte tenu de cette bipolarisation, il serait suicidaire pour les parlementaires soutenant le gouvernement de le renverser. La réaction immédiate serait la dissolution et leurs chances de retrouver leur siège serait limitées ; soit le peuple a envie d’un changement et il n’y a pas de raison qu’il renvoie la même majorité quand bien même ses membres eussent renversé le gouvernement ; à l’inverse si le peuple souhaite garder la même majorité, il ne renverra évidemment pas les « traitres » à celle-ci.

Si donc la censure n’est guère envisageable, le contrôle que peut opérer le Parlement est un contrôle d’investigation : questions parlementaires et commissions d’enquêtes. Or, s’agissant des commissions d’enquête, la majorité fait tout pour les éviter ou pour les « dominer » et donc les rendre inoffensives. Restent les questions qui n’ont pas en France l’impact qu’elles ont par exemple outre manche.

La culture du contrôle du Gouvernement par le Parlement est donc limitée chez nous et il ne sert à rien d’en affirmer le principe si l’on ne change pas les conditions de sa mise en œuvre. En ce sens encore, l’apparition d’un contrôle nouveau par l’évaluation des politiques publiques était intéressante et pouvait permettre un réel exercice, par la majorité, de l’ébauche d’une critique. Il a disparu.

B. Ensuite, la nouvelle rédaction de l’article 24 C ; présente deux innovations. D’une part le Sénat perdrait son monopole de représentation des française de l’étrangers. En effet, ceux-ci ne sont jusqu’à présent représentés au Parlement que par 12 Sénateurs élus au scrutin proportionnel par l’assemblée des français de l’étranger. Avec la nouvelle rédaction, les français expatriés seraient également représentés à l’Assemblée nationale. C’est une revendication ancienne de ces français mais elle se heurtait jusqu’alors à la résistance du Sénat. La Haute assemblée serait-elle maintenant plus encline à accepter cette modification ? On peut s’interroger. Mais, même sans connaître le contenu de la loi organique qui viendra préciser comment se fera cette représentation à l’AN, on peut faire une remarque. Il faudra donc qu’un certain nombre de sièges soient réservés, parmi les 577 députés, à ces représentants. A un moment où il va valoir redécouper les circonscriptions, il ne fait pas de doute que l’apparition de ces sièges « réservés » vont peser lourds. On sait que le Conseil Constitutionnel estime que chaque député doit représenter peu ou prou (à quelques pourcents près) le même nombre de citoyens. Le nombre de 577 circonscriptions se trouvant amputé de celles de l’étranger, la moyenne de représentation de chaque député va s’en trouver augmentée d’autant. Dès lors, comment sera-t-il possible que les départements métropolitains les moins peuplés continuent de disposer du même nombre de députés ? Or ces départements ruraux sont généralement plus conservateurs que les départements les plus peuplés. Le découpage des circonscriptions va donc être un casse tête considérable pour l’actuelle majorité. Certains de ses députés vont devoir se sacrifier sur l’autel de la représentation … des français de l’étranger !

Mais c’est surtout l’autre élément de la rédaction de la représentation confiée au Sénat qui ne manque pas de poser de problème. Comment comprendre en effet que celui-ci représente les collectivités territoriales « en fonction de leur population » sans que les départements les plus peuplés ne gagnent des sénateurs. Si l’on maintien comme circonscription électorale le département, il faut nécessairement un sénateur dans chacun de ceux-ci … ; pour augmenter le nombre de sénateurs des « »grands » département (en terme de population) il n’est dès lors possible que de prendre des sièges dans ceux des départements ayant deux ou trois sénateurs … et de les reverser dans ceux qui n’en aurait pas assez. Il ne restera donc plus guère de départements dont les sénateurs seront élus au scrutin majoritaire. Le mode de scrutin soit proportionnel va devenir le principe pour la grande majorité des sénateurs … Et là encore, la conséquence en est évidente, les départements les plus peuplés étant en général moins conservateurs, l’actuelle majorité devrait perdre des sièges. Le séant est-il prêt à se faire harakiri ? On peut en douter. La mention « en fonction de leur population » risque donc d’être une pierre d’achoppement. Elle sera soutenue par l’opposition actuelle et rejetée par l’actuelle majorité … on va donc jouer à front renversé sur ce point. Et si le Gouvernement cède à sa majorité, l’opposition aura un argument pour refuser de voter la révision dans son entier dès lors que, effectivement, elle conduirait encore à garantir que jamais le Sénat ne quittera le « centre-droit » …

On le voit, l’article 24 C. sera l’objet d’âpres discussions. Mal rédigé pour ce qui est de sa partie relative aux fonctions du Parlement, privant l’opposition d’une grande partie des apports qu’elle est en droit d’espérer d’un accroissement des pouvoirs de contrôle en supprimant l’évaluation des politiques publiques (on retrouve du reste les conséquences de cela dans le traitement de la question de l’ordre du jour), il est pour ce qui en reste une bombe mise au sein de la majorité actuelle et donc au sein même du projet de révision.

Comment sortira-t-il des débats parlementaires ? C’est là un des points essentiels qui mériteront l’attention.