Le blog de Michel Lascombe

« On va noter les ministres. » C’est du moins ainsi que nombre de médias ont présenté cde qui semble devoir être une nouveauté. Chacun comprend bien que tous les français ne peuvent voir dans cette innovation qu’une mesure de salut public dès lors que règne dans notre pays le sentiment que les ministres, comme les homme politiques en général n’ont d’autre ambition en se portant candidat à une élection ou en acceptant une nomination que de favoriser leur carrière personnelle quand ce n’est pas leur portefeuille. Nul doute, dès lors, que la perspective de voir un ministre renvoyé pour cause de moyenne générale insuffisante ne peut que réjouir nos concitoyens.

Il faut d’une part redonner la véritable portée de la mesure envisagée et d’autre part s’interroger pour savoir en quoi elle constitue ou non une innovation intéressante.

A. - Il est certain que l’on ne va pas noter les ministres. Il s’agit d’abord de s’assurer que les décisions prises sont appliquées. IL s’agit de donc de vérifier que les actes juridiques nécessaires à l’entrée en vigueur d’une décision sont pris rapidement. Qu’il s’agisse des décrets d’application d’une loi ou des décrets nécessaires pour que telle ou telle politique ne nécessitant pas de loi se concrétise, on sait en effet qu’il y a parfois long temps de l’annonce à l’application. Il ne s’agit donc pas de rechercher le ministre le plus médiatique ou le plus sympathique, mais celui dont l’administration est la plus efficace. On peut peut-être avoir l’espoir que cette course à l’échalote permette l’entrée en vigueur plus rapide et surtout complète des lois ou plus généralement des annonces (qu’elles soient ministérielles ou le plus souvent présidentielles). On peut donc voir dans cette « notation » une source d’espoir … Encore faut-il nuancer. Dans bien des cas, le ministre en charge du dossier n’est pas le seul responsable ; dès lors qu’il faut, pour que la politique en question s’applique un accompagnement financier, ce sont bien souvent les services du ministère des finances (des comptes publics en ce moment) qui « bloquent » la décision. Point d’agent, point de contreseing de Bercy et donc point de mesures permettant l’entrée en vigueur. Il y a donc à parier que certain règlements de comptes ne manqueront pas d’affecter la procédure de notation. Mais laissons là cette question.

- Plus intéressant en effet est de savoir si l’on se contente de noter la rapidité d’exécution ou s’il on va plus loin dans la recherche de l’efficacité. En effet, peu importe qu’une mesure ou qu’une loi soit rapidement en vigueur dès lors qu’elle est inefficace. Il faut donc espérer que par delà la simple question de la rapidité de mise en œuvre on s’intéresse à l’effet des décisions prises. On sait par exemple que toutes les mesures pour favoriser l’emploi n’ont été que d’une efficacité limitée ; elles ont pourtant toutes été mises en œuvre rapidement. Dès lors, plus que d’évaluer les ministres, il s’agit d’évaluer les politiques publiques. Ceci implique non seulement de s’avoir si la mesure prise entre rapidement en vigueur mais également de rechercher si elle répond aux besoins qu’elle est censé remplir. Encore cela n’est-il pas entièrement satisfaisant. Une mesure, bonne pour permettre d’atteindre un but déterminé peut s’avérer catastrophique dans d’autres domaines ou sous un autre angle.
Chaque mesure a non seulement une incidence sur l’élément qu’elle vise mais également sur des éléments connexes ou annexes. Si les effets négatifs sur ces éléments sur supérieurs aux avantages que la mesure procure sur l’élément qu’elle vise au premier chef, elle n’a pas d’intérêt public général et s’avère donc mauvaise en soit. Par exemple, L’idée qui préside à la réduction des cautions versées par les locataires aux bailleurs est de faciliter leur accession au logement. En soit l’idée est bonne. Mais les bailleurs peuvent avoir une autre approche. La caution sert surtout à s’assurer que le logement sera rendu dans un état permettant sa relocation rapide ou que le bailleur pourra avec la somme retenue remettre le logement en état en cas de dégradation. Si cette garantie disparaît, il n’est pas impossible que des bailleurs renonce à mettre en location leur bien ou à plus long terme qu’ils préfère ne plus construire de logements à louer. Si l’offre de location se raréfie, il deviendra plus difficile pour les locataires de trouver un logement. On le voit, dans ce cas, l’effet pervers de la mesure conduit exactement au résultat inverse de celui poursuivit par elle à l’origine. Il importe peut dès lors qu’elle soit rapidement et efficacement mise en œuvre si, à long terme, elle présente plus d’inconvénients que d’avantage.

On le voit l’évaluation des politiques publiques est nécessairement une opération délicate qui ne peut se résumer à une simple efficacité comptable à court terme. Quelle est l’efficacité de mesure permettant de diminuer le taux d’échec en première année de fac, si l’on déplace le problème en seconde année ? Ou en licence ? Et même si 80 % d’une classe d’âge atteint le niveau bac + 3, le marché du travail peut-il absorber une telle masse de diplômés sans qu’il en résulte une baisse du niveau moyen de rémunération à l’embauche de ces licenciés ?

Il faut donc s’interroger plus avant sur ce que l’on appelle un ministre efficace, surtout lorsque le ministre n’est plus le concepteur de la politique mais simplement celui chargé de la mettre en œuvre.

B. Mais surtout, la mesure annoncée est-elle vraiment nouvelle ? La réponse est claire : non ! On le sait, la recherche de l’efficacité des politiques publiques est une préoccupation ancienne. On peut en trouver des traces, pour ne parler que des projets les plus récents dans la conception du PPBS (planing programming budgeting system) aux Etats-Unis qui deviendra en France la RCB (rationalisation des choix budgétaires) à partir de la fin des années 60. Certes, la RCB ne fut pas une grande réussite. Mais il faut dire à sa décharge qu’elle fut appliquée au début d’une période de récession et que les administrations y ont plus vu une contrainte technocratique qu’un outil nécessaire. De même, la création en 1996 qu’un office parlementaire d’évaluation des politiques publiques n’a pas été couronné de succès. Mais ces échecs ont pourtant conduit à ce que la réflexion sur cette question se développe et finisse par convaincre tant les parlementaires que le gouvernement d’une nécessaire réforme de la procédure budgétaire.

En effet, l’idée de base de la LOLF (loi organique sur les finances publiques) de 2001 est bien celle-là : s’assurer de l’efficacité des politiques menées par un contrôle de l’efficacité des décisions financières qui permettent leur mise en œuvre. Un énorme travail de mise en place d’indicateurs de performance a donc été entrepris. Pour chacune des différentes missions de l’Etat des objectifs sont fixés et des indicateurs définis pour s’assurer que l’objectif est en passe d’être atteint. L’idée est simple : si avec une substantielle augmentation de crédits affectés à une politique, les objectifs fixés ne sont pas atteint, il ne faut pas renouveler les dépenses telles qu’elles. Combinée avec la justification des demandes de crédit au premier euro, il s’agit donc bien de s’assurer que les politiques publiques sont efficaces et efficientes. Lès documents budgétaires qui accompagnent la loi de finances de l’année comprennent donc toutes les informations nécessaires pour que les parlementaires puissent décider de la nécessité de la dépense publique. Leur nom est d’ailleurs bien clair : « projet annuel de performance ». Comprenant des tableaux sur plusieurs années, ils permettent de savoir si les objectifs fixés pourront être atteint. Ils sont complétés, au moment du vote de la loi de règlement, par les « rapports annuels de performance » qui permettent de s’assurer que les promesses faite lors des demande de crédit on été respectées. Il y a donc naissance d’un « chaînage vertueux » Lorsqu’en décembre 2007 le Parlement a adopté le budget 2008, il l’a fait en connaissant les effets des politiques mises en œuvre en 2006 puisque la loi de règlement de cet exercice a été examinée en juillet 2007. Il lui était donc possible de s’assurer que l’exécution du budget 2006 avait été efficace et avait permis de remplir les objectifs annoncés lors du vote de la loi de finances
2006.

- Nous sommes donc maintenant en présence de plusieurs centaines d’indicateurs ; ceux proposés par l’agence privée sont-ils différents de ceux utilisés dans la LOLF ? Et si oui, en quoi sont-ils plus « performants » que ceux-là ? Il y a là une question essentielle de méthode. En effet, les indicateurs de résultats sont nécessairement des éléments subjectifs. On nous dit que ceux retenus par l’agence privée à l’usage des « ministres » seraient parfaitement objectifs. On peut raisonnablement en douter s’ils sont seulement quantitatifs, comme cela semble devoir être le cas. Nous avons montré plus haut combien un indicateur quantitatif pouvait masquer les « effets pervers » d’une réforme. L’élaboration de ces indicateurs n’a semble-t-il pas été concerté. A l’inverse, ceux utilisés dans la LOLF ont été élaborés par le gouvernement mais en étroite collaboration avec le parlement. Autrement dit, le contrôleur et le contrôlé se sont mis d’accord sur les indicateurs les plus significatifs ce qui les rend nécessairement moins contestables. Du reste l’élaboration de ces indicateurs a nécessité plusieurs années de travail et ils sont encore aujourd’hui soumis à rectification pour améliorer la lisibilité qu’ils donnent de l’action publique. A partir de ces indicateurs, les commissions des finances des assemblées (mais surtout celle du Sénat jusqu’à présent) ont mis en place un mécanisme d’audition des ministres mais aussi, pour chaque programme composant une mission, des « responsables de mission » véritables chevilles ouvrière de la mise en œuvre des politiques publiques. Ces auditions dont les comptes-rendus sont facilement accessibles pour les citoyens permettent, en toute transparence, à chacun des protagonistes d’expliquer les ratés d’une politique tout autant que d’en mettre en exergue les succès. Le contrôle parlementaire de l’action ministériel existe donc déjà comme les indicateurs existent pour le réaliser. Fallait-il dans ces conditions doubler ce que la LOLF a récemment institué d’un mécanisme supplémentaire. Ne risque-t-il pas d’y avoir concurrence et même contradiction entre les deux contrôles. Il serait en effet amusant que le parlement conclue à l’inefficacité sociale d’une politique qui aurait été louée par les indicateurs quantitatifs de l’agence privée …

- Mais surtout, pour chaque mission, les indicateurs retenus par la LOLF se placent sous des angles différents selon qu’il s’agit d’analyser la performance de telle politique telle que la ressent l’usager, le contribuable ou le citoyen. Ces trois approches ne peuvent pas être les mêmes. On se doute que l’usager verra une bonne politique dans une amélioration du service quelque soit son impact financier. En revanche, le contribuable verra une bonne politique dans l diminution du coût du service. Enfin, le citoyen verra une bonne politique dans l’intérêt collectif de celle-ci alors que les précédents, usager et contribuable, ont nécessairement une vision plus individuelle. Qui peut contester qu’une politique diminuant le nombre de mort par accident soit une bonne politique. Mais cet objectif peut être atteint par plusieurs actions : améliorer le réseau routier ; diminuer la vitesse sur route ; améliorer les performances des services d’un hôpital spécialisé la médecine d’urgence. Dans le premier cas, l’usager est satisfait mais le contribuable l’est moins, dans le second le contribuable est satisfait l’usager les moins ; dans le troisième cas, on peut raisonnablement penser que les progrès dans la qualités des soins s’adresseront non seulement aux victimes des accidents de la route mais aussi à d’autres victimes (accidents domestiques par exemple) ce qui ne peut que satisfaire les citoyens qui ne sont pas automobilistes … On le voit, l’efficacité d’une politique n’est pas ressentie de la même manière selon l’angle choisi. Or l’intérêt des indicateurs lolfiques s’attachent à indiquer lequel de ces trois aspects ils permettent de vérifier. En est-il de même des indicateurs qui seront retenus par l’évaluateur privé pour les ministres ?

Pour conclure, nous dirons que l’annonce de l’évaluation des performances ministérielles comme elle a été annoncée pose plus de questions qu’elle n’en résout. Mais surtout, en cette période de révision constitutionnelle dont le but avoué est de vouloir revaloriser le rôle du Parlement n’est-il pas contre productif de retirer de facto au Parlement l’une de ses missions essentielles et selon nous là plus fondamentale dans le mesure où sont rôle en tant que législateur est de plus en plus réduit à celui de chambre d’enregistrement ? On peut d’autant plus s’en étonner que la clef de voûte de la réforme proposée par le Comité Balladur, est justement la revalorisation du rôle de contrôle du Parlement. Il faut donc suivre avec intérêt le cheminement des deux réformes qui se profilent à l’horizon. Nous y reviendrons évidemment.