Michel Lascombe

L’idée de vouloir noter les ministres conduit nécessairement à s’interroger sur le mécanisme de la responsabilité dans les régimes parlementaires moderne et en particulier sous la V° République. On sait en effet que la question de la responsabilité est au centre du régime parlementaire. On définit le régime parlementaire comme celui dans lequel le gouvernement est responsable devant le Parlement. En contrepartie, l’exécutif peut dissoudre tout ou partie du Parlement (selon qu’il est mono ou bicaméral). C’est de l’existence de ces moyens de pression réciproque que découle l’équilibre potentiel du régime parlementaire. En effet, une absence de droit de dissolution conduit à l’instabilité gouvernementale dès lors que les parlementaires ne prennent aucun risque en renversant le gouvernement comme cela fut en fait le cas sous les troisième et quatrième Républiques. Pourtant il faut évidemment constater que les gouvernements ne sont plus réellement responsables devant les Parlements. Les crises ministérielles, si elles étaient trop fréquentes au sous les Républiques antérieures, sont devenues rarissimes dans presque tous les pays : en Grande-Bretagne, la dernière remonte à 1979 ; la précédente avait eu lieu en 1939. En France la dernière crise date de 1962. En fait, le phénomène majoritaire conduit à rendre très rares, voire impossibles le renversement des gouvernements. Les parlementaires, élus pour soutenir une majorité, ne souhaitent pas risquer une dissolution et donc la perte de leur siège en renversant le Gouvernement. Ils votent donc les lois que le Gouvernement qu’ils soutiennent leur propose ou plus exactement leur impose. La fonction de législateur se réduit donc à une simple fonction d’enregistrement des volontés gouvernementales. Chez nous, les parlementaires étant élus en tant que soutiens ou opposants au Président de la République, si la majorité parlementaire appartient à la majorité présidentielle, le parlement adopte les lois voulues par le Président, si elle n’appartient à l’opposition parlementaire elle adopte les lois voulues par le Gouvernement. Mais sauf cette nuance, le mécanisme est le même. En fait la responsabilité des gouvernements devant le Parlement n’est plus qu’une affirmation purement théorique. La seule conséquence qu’il est encore aujourd’hui nécessaire d’en tirer est que le gouvernement doit nécessairement être issu de la majorité parlementaire et « soutenu » par elle. Même si, comme en France, il n’y a plus nécessairement d’investiture, et si donc le gouvernement n’a pas à prouver qu’il dispose d’une majorité qui le soutien, il ne peut y avoir de gouvernement stable dès lors qu’une majorité parlementaire lui serait opposée. Sans investiture, tout ce passe comme s’il appartenait au Parlement d démontrer qu’il est opposé au Gouvernement par le vote d’une motion de censure. Dès lors que le parlement n’arrive à faire cette démonstration, le Gouvernement est certain de pouvoir gouverner et de pouvoir imposer, plus ou moins facilement ses vues au Parlement. On en voudra pour preuve les atermoiements récents qui ont jalonné le vote de la loi de finances pour 2008 s’agissant de l’exonération de la redevance télévisuelle pour certaines personnes âgées soumises à la taxe d’habitation. Le Gouvernement avait indiqué sa volonté de ne pas céder sur cette question : il voulait que la taxe fût désormais payée conformément à la nouvelle réglementation et que l’exonération temporaire cessât. Les députés étaient hostiles à la disparition de cette exonération, quelques mois avant les municipales ; de haute lutte ils obtiennent un compromis : la taxe sera cette année payée uniquement à hauteur de 50 % de son taux effectif. Après cette passe d’armes tout semble réglé. Mais l’Elysée, soucieux des conséquences électorales catastrophique de cette mesure, fait savoir que l’exonération doit être maintenue. Comme un seul homme les parlementaires de la majorité qui venaient de voter le contraire, s’alignent sur l’avis de l’Elysée … Si le pouvoir législatif se trouve réduit par la disparition du contrôle de censure et le phénomène majoritaire, doit-il en aller nécessairement de même su pouvoir du contrôle en général ? Toute la question est là : le contrôle de censure épuise-t-il le pouvoir du contrôle du Parlement ? Dans la plupart des pays, la réponse à cette question est : non. Les Parlements continuent d’exercer leur contrôle sur le Gouvernement. Certes, il ne s’agit plus d’un contrôle de censure mais d’un contrôle d’investigation sous la forme de questions ou de commissions. Plus généralement il s’agit d’un contrôle de l’action du Gouvernement permettant de faire en sorte qu’elle soit plus efficace et plus en phase avec les préoccupations des électeurs. En effet, les parlementaires sont plus proches des électeurs que les ministres, même si ceux-ci sont souvent eux-mêmes des parlementaires. Pourtant, force est de constater que le parlement français n’a pas cette culture du contrôle. En particulier, la majorité, soucieuse de ne pas déplaire au Gouvernement ou au Président de la République, n’ose pas poser de questions trop « incisives » ou proposer la création de commissions d’enquêtes sur des sujets qui pourraient mettre le Gouvernement en porte-à-faux. Il ne faut donc pas s’étonner que le Parlement français n’utilise pas vraiment les pouvoirs dont il dispose en matière de contrôle du Gouvernement. Faut-il dans ces conditions lui donner des pouvoirs supplémentaires qu’il n’utilisera pas plus que les autres ou essayer de lui inculquer une nouvelle culture du contrôle ? A partir de ces constatations, on peut s’interroger sur la nécessité de repenser le pouvoir de contrôle du Parlement. Plus qu’une disparition du contrôle de censure, ne doit-on pas parler d’une disparition de la responsabilité collective ? En effet, la pierre angulaire du régime parlementaire était bien là. Par la solidarité gouvernementale, la démission du chef du Gouvernement entraine celle du Gouvernement tout entier. N’est-ce pas simplement cela qui n’est plus possible avec le phénomène majoritaire ? En revanche, ne doit-on pas faire naître (ou plus exactement renaître) une responsabilité individuelle des ministres ? Il est vrai que celle-ci existe toujours. Un chef de Gouvernement peut toujours décider du départ d’un ministre qui ne lui conviendrait plus soit du fait des positions qu’il prend soit du fait de son impopularité. Cette responsabilité individuelle des ministres vis-à-vis du Premier ministre existe en France. Ce dernier peut demander au Président de la République de révoquer un ministre (J.-J. Servan-Schreiber en 1974 ; L. Schwartzenberg en 1988) s’il ne parvient pas à l’inciter à la démission (A. Madelin en 1995). Avec la concordance des majorités parlementaire et présidentielle, cette responsabilité vis-à-vis du chef du Gouvernement s’augmente d’une responsabilité vis-à-vis du Chef de l’Etat. Il est vrai que, jusqu’à présent celle-ci c’est plutôt exercée à l’encontre du Premier ministre entrainant la chute de l’ensemble du Gouvernement (Debré en 1962, Chaban-Delmas en 1972, Mauroy en 1985, Rocard en 1991 et Cresson en 1992) marquant bien le caractère dualiste de notre régime parlementaire en période de concordance. Mais les exemples que nous avons donnés de révocations ou de départs fortement suggérés de ministres étaient autant la volonté du Premier ministre que celle du Président de la République. C’est cette responsabilité que vise encore à renforcer la « notation » qu’on annonce. Il s’agit bien de mettre en place un mécanisme de mise en jeu de la responsabilité individuelle des ministres devant le chef du Gouvernement et, par son entremise, devant le Chef de l’Etat, responsabilité basée cette fois sur l’efficacité et la compétence, du moins est-ce l’annonce qui a été faite. Mais ce qui serait franchement nouveau et sans doute une excellente chose, c’est que cette responsabilité individuelle puisse être mise en œuvre par le Parlement. Le phénomène majoritaire aurait sans doute moins de raison de jouer dès lors qu’il ne s’agirait plus de contester la politique ou l’efficacité du Gouvernement dans son entier mais de tel ou tel de ses membres. N’est-ce pas en fait ce qui est en germe dans la LOLF ? N’est-ce pas ce que met peu à peu en application la commission des finances du Sénat en auditionnant les ministres et les responsables de programme ? On peut raisonnablement se poser la question. Certes, il est certains que les responsables de programmes ne sont « responsable s » que devant le ministre qui les a nommés. Mais suite à une critique acerbe de la commission des finances de l’une ou l’autre assemblée mettant en évidence leur gestion inefficace, ne peut-on pas imaginer que les ministres soient contraints, de facto, de se séparer d’eux quand bien même ils ne l’auraient pas souhaité ? Et dès lors ne peut-on pas envisager le même raisonnement pour les ministres ? Si leur gestion est critiquée, si les objectifs des programme qui relèvent de la mission dont ils ont la charge (seul ou en collaboration avec un autre ministère) s’avère inefficace, les commissions pourraient aisément le signaler et le porter sur la place publique. Dans ces conditions si le ministre, de lui-même, ne démissionnait pas, le Premier ministre ne serait-il pas contraint de l’obliger à démissionner voire de demander au Président de la République de les destituer ? On voit tout l’intérêt que peut présenter la LOLF sur ce point, une fois qu’elle sera bien maitrisée. Les commissions des finances, d’autant plus si elles sont présidées par un membre de l’opposition, pourraient ainsi devenir le lieu central du contrôle parlementaire. Certes, il n’y aurait pas de leur part, mise en jeu direct de la responsabilité individuelle des ministres ; c’est toujours le Premier ministre et le Président qui seraient l’organe décisionnel. Mais on sait bien que, l’habitude aidant, une « convention de la constitution » pourrait naître et les ministres démissionneraient naturellement dès lors que la critique de leur gestion par l’une des commissions serait trop violente. Commençant sur les questions financières (comme ce fut souvent le cas des pouvoirs que le Parlement a acquis jusqu’alors), cette pratique pourrait naturellement s’étendre à d’autres commissions. Il faudra sans doute encore attendre quelque temps pour qu’un tel mécanisme naisse. Simplement il nous semble qu’il soit à terme indispensable si le Parlement veut conserver un pouvoir réel. On peut d’ailleurs espérer que l’aide de pourrait dans l’avenir apporter la Cour des comptes aux commissions des finances vienne encore renforcer ce nouveau contrôle. Mais la logique de cette innovation va bien au-delà. Les ministres ne sont plus les initiateurs des politiques qu’ils mènent ; ils deviennent de plus en plus de simples exécutants de politiques décidées ailleurs. Dès lors, leur responsabilité ne peut plus être seulement collective devant le Parlement ; elle doit devenir individuelle comme elle l’est devant celui qui les a nommés. La mise en place d’une évaluation de l’action ministérielle au sein de l’exécutif doit donc conduire le Parlement à réagir et à réagir vite. La révision constitutionnelle que propose le comité Balladur peut certes favoriser la naissance de cette nouvelle responsabilité et de ce nouveau pouvoir parlementaire mais seulement si le Parlement le veut. Sinon, les pouvoirs qui vont lui être donné resteront purement virtuels. S’il n’utilise pas rapidement les moyens dont il dispose déjà pour intervenir lui aussi dans le contrôle de l’efficacité des politiques publiques et de ceux qui les mènent, le Parlement perdra définitivement tout pouvoir dans le régime politique qui se met progressivement en place avec le quinquennat et l’inversion du calendrier électoral. Reste évidemment à s’interroger sur la responsabilité du décideur politique lui-même. Mais nous l’avons dit, dans le cadre du phénomène majoritaire cette responsabilité a peut de chance de voir le jour.