Michel Lascombe

L’élément que nous souhaiterions commenter maintenant est relatif au Parlement. Le projet de révision propose de modifier l’art. 24 C. qui, jusqu’à présent se contentait de fixer la composition bicamérale du Parlement et le caractère du suffrage permettant l’élection des assemblées et la représentation confiée au Sénat.

Article 24 : « Le Parlement vote la loi et contrôle l’action du Gouvernement. Il comprend l'Assemblée nationale et le Sénat. Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct. Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République en tenant compte de leur population. Les Français établis hors de France sont représentés à l’Assemblée nationale et au Sénat. »

Comme l’avait fort justement noté le Comité Balladur, alors que les articles 5 et 20 de la Constitution fixent le rôle du Président de la République et celui du Gouvernement, le rôle du Parlement n’est défini nulle part jusqu’à maintenant. Simplement, l’article 34 indique que « la loi est votée par le Parlement » ce qui sous-entend que le Parlement vote la loi mais, rien d’autre n’était précisé en particulier sur le rôle du Parlement dans le domaine du contrôle. En outre, la formule de l’article 34 est triplement fausse : certaines lois sont votées par le peuple (lois référendaires) ; certaines lois sont votées par la seule assemblée nationale même si le Parlement dans son entier des discute ; certaines lois ne sont pas votées du tout puisqu’elles sont « considérées comme adoptées » sans vote dans le cadre de la mise en œuvre de l’article 49 C. al. 3. Il était donc souhaitable, comme le proposait le Comité non seulement que la Constitution définisse réellement le rôle dévolu au Parlementa, mais aussi, corrélativement que le premier alinéa de l’art. 34 C ; soit supprimé. Le projet de révision retient bien la première proposition mais, très curieusement, ne va pas au-delà et laisse subsister la formule de l’art. 34 C. Il faut garder l’espoir que le constituant rectifiera cette « oubli » si c’en est un. Quant à l’ajout à l’article 24 de la définition du rôle confié par la Constitution au Parlement il faut aussi regretter qu’il soit en retrait par rapport aux propositions faites par le Comité. En effet le projet de révision ne retient le « vote des lois » et le « contrôle de l’action du Gouvernement ». L’évaluation des politiques publiques à laquelle il était prévu par le projet du Comité que le Parlement concourt, disparaît. Et cette disparition ne manque évidemment pas d’avoir des conséquences sur d’autres modifications constitutionnelles proposées, comme en particulier sur l’organisation de l’ordre du jour (voir notre commentaire de l’art. 22 du projet à paraître aux Petites Affiches). Or, on le sait, avec la LOLF, la question de l’évaluation des politiques publiques devient centrale et il est regrettable qu’il ne soit pas indiqué qu’il s’agit là d’une des missions aussi nouvelles qu’essentielle du Parlement. On comprend certes que le Parlement n’ait pas l’exclusivité de cette évaluation et que le Gouvernement puisse également y procéder (il y a d’ailleurs un secrétariat d’Etat spécifiquement destiné à cela) mais cette compétence gouvernementale ne justifiait pas qu’on ampute ou du moins que l’on n’affirme pas clairement la participation du Parlement. Il ne reste mention de l’évaluation des politiques publiques que dans le nouvel article consacré à la Cours des comptes (art. 21 du projet ajoutant un article 47-2 à la Constitution) qui précise qu’ « elle contribue à l’évaluation des politiques publiques » sans autres précisions. Dans la perspective retenue d’une revalorisation du Parlement, il y a là un élément étonnant et ce d’autant plus qu’il avait été particulièrement mis en avant par le Comité qui proposait la rédaction suivante :

« Le Parlement comprend l'Assemblée nationale et le Sénat. Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct. Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République en fonction de leur population. Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat. Le Parlement vote la loi, contrôle l’action du Gouvernement et concourt à l’évaluation des politiques publiques. Les assemblées parlementaires peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par leur règlement. Elles sont assistées par la Cour des comptes dans leurs missions de contrôle et d’évaluation »

De plus, l’avant projet de loi comportait sur ce point des dispositions assez voisines de celles proposées par le Comité. Il faut donc en déduire que c’est le Conseil d’Etat qui a modifié cet aspect des choses, invitant le Gouvernement à retirer la précision relative à la compétence parlementaire en matière d’évaluation des politiques publiques et à l’action de la Cour des comptes comme assistant du Parlement et du Gouvernement dans ce cadre. Il faut espérer là encore que le Constituant rétablira la mention manquante ; il y va en fait de la véritable portée de la révision ; l’amputation qu’il subit ainsi va au-delà de la simple précision ; c’est la philosophie même de la réforme qui est en jeu et si l’opposition parlementaire devait négocier son accord, voilà un point qu’elle ne peut occulter. Reste donc les autres éléments du projet de révision. A. Commençons par revenir sur la détermination du rôle confié au Parlement. L’indication du rôle dual du Parlement (vote des lois et contrôle de l’action du Gouvernement) présente l’intérêt évident de confirmer, s’il en était besoin, la nature parlementaire du régime de la V° République. En effet, le rôle d’un parlement en régime parlementaire est non seulement de voter les lois mais également (et peut-être surtout) de contrôler l’action du Gouvernement. C’est du reste la distinction majeure entre le rôle d’un Parlement en régime parlementaire et en régime présidentiel. Dans ce dernier cas, le Parlement ne contrôle pas le Gouvernement d’abord parce qu’il n’y a pas de Gouvernement au sens que nous donnons à ce terme ensuite parce que les ministres, collégialement, ne sont pas responsables devant le Parlement. Or notre Constitution précise à l’article 20 : « Il (le Gouvernement) est responsable devant le parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 ». La nouvelle rédaction de l’article 24 C. confirme donc, s’il en était besoin, le caractère parlementaire du régime de la V° République. Mais encore faut-il que le Parlement exerce ce contrôle. Or on le sait, la frilosité du Parlement français dans ce domaine est légendaire. Il apparaît dans notre conception que la majorité n’a aucun droit de critiquer le Gouvernement et donc, évidemment, elle ne se reconnaît aucun droit de le contrôler. Au contraire fait-elle systématiquement en sorte que les éventuels contrôles que l’opposition voudrait mettre en œuvre soient inefficaces. Car le contrôle n’est évidemment pas le contrôle de censure. Il est pratiquement certain dans un système bipolaire tendant de plus en plus vers le bipartisme, que la majorité parlementaire ne renversera pas le Parlement. Compte tenu de cette bipolarisation, il serait suicidaire pour les parlementaires soutenant le gouvernement de le renverser. La réaction immédiate serait la dissolution et leurs chances de retrouver leur siège serait limitées ; soit le peuple a envie d’un changement et il n’y a pas de raison qu’il renvoie la même majorité quand bien même ses membres eussent renversé le gouvernement ; à l’inverse si le peuple souhaite garder la même majorité, il ne renverra évidemment pas les « traitres » à celle-ci. Si donc la censure n’est guère envisageable, le contrôle que peut opérer le Parlement est un contrôle d’investigation : questions parlementaires et commissions d’enquêtes. Or, s’agissant des commissions d’enquête, la majorité fait tout pour les éviter ou pour les « dominer » et donc les rendre inoffensives. Restent les questions qui n’ont pas en France l’impact qu’elles ont par exemple outre manche. La culture du contrôle du Gouvernement par le Parlement est donc limitée chez nous et il ne sert à rien d’en affirmer le principe si l’on ne change pas les conditions de sa mise en œuvre. En ce sens encore, l’apparition d’un contrôle nouveau par l’évaluation des politiques publiques était intéressante et pouvait permettre un réel exercice, par la majorité, de l’ébauche d’une critique. Il a disparu. B. Ensuite, la nouvelle rédaction de l’article 24 C ; présente deux innovations. D’une part le Sénat perdrait son monopole de représentation des française de l’étrangers. En effet, ceux-ci ne sont jusqu’à présent représentés au Parlement que par 12 Sénateurs élus au scrutin proportionnel par l’assemblée des français de l’étranger. Avec la nouvelle rédaction, les français expatriés seraient également représentés à l’Assemblée nationale. C’est une revendication ancienne de ces français mais elle se heurtait jusqu’alors à la résistance du Sénat. La Haute assemblée serait-elle maintenant plus encline à accepter cette modification ? On peut s’interroger. Mais, même sans connaître le contenu de la loi organique qui viendra préciser comment se fera cette représentation à l’AN, on peut faire une remarque. Il faudra donc qu’un certain nombre de sièges soient réservés, parmi les 577 députés, à ces représentants. A un moment où il va valoir redécouper les circonscriptions, il ne fait pas de doute que l’apparition de ces sièges « réservés » vont peser lourds. On sait que le Conseil Constitutionnel estime que chaque député doit représenter peu ou prou (à quelques pourcents près) le même nombre de citoyens. Le nombre de 577 circonscriptions se trouvant amputé de celles de l’étranger, la moyenne de représentation de chaque député va s’en trouver augmentée d’autant. Dès lors, comment sera-t-il possible que les départements métropolitains les moins peuplés continuent de disposer du même nombre de députés ? Or ces départements ruraux sont généralement plus conservateurs que les départements les plus peuplés. Le découpage des circonscriptions va donc être un casse tête considérable pour l’actuelle majorité. Certains de ses députés vont devoir se sacrifier sur l’autel de la représentation … des français de l’étranger ! Mais c’est surtout l’autre élément de la rédaction de la représentation confiée au Sénat qui ne manque pas de poser de problème. Comment comprendre en effet que celui-ci représente les collectivités territoriales « en fonction de leur population » sans que les départements les plus peuplés ne gagnent des sénateurs. Si l’on maintien comme circonscription électorale le département, il faut nécessairement un sénateur dans chacun de ceux-ci … ; pour augmenter le nombre de sénateurs des « »grands » département (en terme de population) il n’est dès lors possible que de prendre des sièges dans ceux des départements ayant deux ou trois sénateurs … et de les reverser dans ceux qui n’en aurait pas assez. Il ne restera donc plus guère de départements dont les sénateurs seront élus au scrutin majoritaire. Le mode de scrutin soit proportionnel va devenir le principe pour la grande majorité des sénateurs … Et là encore, la conséquence en est évidente, les départements les plus peuplés étant en général moins conservateurs, l’actuelle majorité devrait perdre des sièges. Le séant est-il prêt à se faire harakiri ? On peut en douter. La mention « en fonction de leur population » risque donc d’être une pierre d’achoppement. Elle sera soutenue par l’opposition actuelle et rejetée par l’actuelle majorité … on va donc jouer à front renversé sur ce point. Et si le Gouvernement cède à sa majorité, l’opposition aura un argument pour refuser de voter la révision dans son entier dès lors que, effectivement, elle conduirait encore à garantir que jamais le Sénat ne quittera le « centre-droit » … On le voit, l’article 24 C. sera l’objet d’âpres discussions. Mal rédigé pour ce qui est de sa partie relative aux fonctions du Parlement, privant l’opposition d’une grande partie des apports qu’elle est en droit d’espérer d’un accroissement des pouvoirs de contrôle en supprimant l’évaluation des politiques publiques (on retrouve du reste les conséquences de cela dans le traitement de la question de l’ordre du jour), il est pour ce qui en reste une bombe mise au sein de la majorité actuelle et donc au sein même du projet de révision. Comment sortira-t-il des débats parlementaires ? C’est là un des points essentiels qui mériteront l’attention.