Le blog de Michel Lascombe

Bel exemple d’utilisation de toutes les possibilités de flibuste parlementaire lors de l’examen du porjet de loi sur l’audiovisuel public. On le sait, l’obstruction est sans doute le seul moyen qui reste à l’opposition pour exister dans un système politique où le rôle du Parlement est de plus en plus réduit.

Mais encore faut-il savoir faire de la bonne obstruction. On se souvient que le dépôt de quelque 150.000 amendements sur la loi sur l’énergie avait conduit l’opposition à reculer sous la menace de l’usage du 49.3. Au nombre trop important d’amendement répondait la menace de l’usage de l’arme atomique … Ici rien de tel, la menace du 49.3 à peine évoquée, eut été considérée comme une riposte disproportionnée privant en fait l’opposition de tous ses droits. Et à un moment où il est question de revaloriser les droits du Parlement, cette attitude eut sans doute été plus néfaste qu’utile.

Alors l’obstruction a pu être utilisée avec toute son efficacité. La majorité n’a pas manqué de critiquer cette attitude de l’opposition. Mais n’eut-elle pas fait de même si elle avait été minoritaire et si le projet de faire nommer le président de France-Télévision était nait dans le cerveau de S. Royale, présidente de la République. La flibuste est un droit de l’opposition, à la majorité de la vaincre et ce quelque soit la majorité et l’opposition.

Cela conduit à retarder l’adoption d’un texte sans pouvoir l’empêcher et c’est, au minimum de bonne guerre dès lors qu’on sait que l’opposition ne peut pas empêcher le vote d’un texte que la majorité souhaite.

La dernière manœuvre ne manque pas de sel : demander la vérification du quorum en pleine nuit (lundi 15 décembre) ! Evidemment le compte n’y était pas et l’assemblée ne pouvait dès lors plus statuer valablement. Le vote prévu hier devait donc être reporter faisant encore perdre une journée avant le vote d’ensemble.

J’ai dis que cela ne manque pas de sel car cela doit étonner nos concitoyens. Ils ont tellement l’habitude de voir les travées vides et les textes adoptés par 30 voix contre 16 que le fait de savoir qu’il y a un quorum à l’Assemblée doit les étonner. C’est qu’en fait le quorum est réputé acquis si personne n’en demande la vérification. Il faut donc que la demande soit faite comme ce fut le cas cette nuit pour que le décompte des parlementaires ait lieu. Alors pourquoi ne pas le demander plus souvent. C’est qu’en réalité le quorum est en général atteint. Il faut en effet, non pas que les députés soient en séance mais simplement qu’ils soient présents dans l’enceinte du Palais. Ils peuvent être en commission, en réunion de groupe, à la bibliothèque ou dans leur bureau, peu importe : c’est la présence dans l’enceinte du Palais qui compte. Il faut donc pour que la vérification du quorum conduise à la constatation que la moitié des parlementaires ne sont pas présents être presque sûr de son coup. En pleine nuit, au moment où personne ne s’y attend, la vérification du quorum est donc de bonne guerre …

Il faut savoir user de toutes les armes dont dispose le « parfait député obstructeur » sans conduire le Gouvernement à répliquer par une arme plus puissante encore. Bref la flibuste est un art ; il a été magistralement appliqué durant le débat dur le texte relatif à l’audiovisuel public.

Je joints un extrait du compte-rendu de la séance et du règlement de l'A.N.

Demande de vérification du quorum

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Marc Ayrault. (Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)
M. Jean-Marc Ayrault. Madame la présidente, avant que vous n’annonciez le vote par scrutin public sur l’article 26, je vous demande, en application de l’article 61, alinéa 2, de bien vouloir vérifier le quorum. (Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)
Je suis en effet obligé de constater qu’en dépit des nombreuses interpellations de mes collègues de gauche, à aucun moment ou presque, depuis le début de la séance, Mme la ministre n’a voulu répondre à nos questions.
M. Christian Kert, rapporteur. Mais si !
M. Jean-Marc Ayrault. Je suis là depuis le début de la séance, monsieur Kert.
Plusieurs députés du groupe de l’Union pour un mouvement populaire. C’est faux !
M. Benoist Apparu. Elle a répondu cinquante fois !
Plusieurs députés du groupe de l’Union pour un mouvement populaire. Obstruction !
M. Jean-Marc Ayrault. Je trouve cela d’autant plus regrettable que des questions très importantes ont été posées, qui reflètent l’inquiétude des Français, lesquels, selon un récent sondage, sont opposés à 74 % à la nomination et à la révocation du président de France Télévisions par le Président de la République.
Quand, ce matin, le débat sur le temps de parole du Président de la République et de la majorité a été abordé, Mme la ministre a préféré répondre aux journalistes : il serait bien qu’elle accepte également de répondre aux parlementaires, d’autant que les calculs du CSA montrent qu’entre juillet 2007 et juillet 2008 – ce sont les seuls chiffres dont nous disposions – le temps de parole de l’opposition, d’une part, et celui du Président de la République et de la majorité, d’autre part, sont dans un rapport qui va du simple au double, que ce soit sur TF1 ou sur France 2.
M. Christian Paul. C’est scandaleux !
M. Jean-Marc Ayrault. L’atteinte, dans notre pays, au pluralisme de l’information est déjà une réalité, que votre projet de loi ne fera qu’aggraver. Aussi devons-nous encore prendre du temps pour l’examiner jusqu’au bout. C’est ce que nous allons faire.
Voilà pourquoi, madame la présidente, il est tout à fait normal que je vous demande de bien vouloir vérifier le quorum.
Mme la présidente. La parole est à M. Benoist Apparu.
M. Benoist Apparu. Je tiens simplement à dire à M. Quorum, qui vient de nous rejoindre nuitamment pour réaliser son œuvre quotidienne (Exclamations sur les bancs du groupe SRC),...
M. Christian Paul. Où est le président de la commission spéciale, M. Copé ?
M. Benoist Apparu. …que lorsque nous nous sommes quittés vendredi soir, vers une heure du matin, nous avions passé ensemble un accord pour finir le texte aujourd’hui. (Protestations sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
M. Patrick Braouezec et M. Noël Mamère. Nous n’avons passé aucun accord !
Mme la présidente. Je vous prie de laisser M. Apparu conclure.
M. Benoist Apparu. Je le répète : vous nous avez demandé vendredi soir de ne pas poursuivre les débats dans la nuit et de lever la séance à une heure du matin en nous proposant de terminer l’examen du texte lundi soir.
M. Marcel Rogemont. C’est entièrement faux !
M. Benoist Apparu. Nous avons probablement été trop naïfs de vous écouter puisque vous ne nous avez pas dit de quel lundi il s’agissait, celui-ci ou celui de la semaine prochaine. Je voudrais simplement vous rappeler que nous avions passé cet accord et que vous ne l’avez pas respecté. (Vives protestations sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
M. Marcel Rogemont. C’est scandaleux d’affirmer que nous avons passé un accord sur le texte avec l’UMP ! Vous cherchez simplement à nous salir !
Mme la présidente. Mes chers collègues, je vous demande de vous calmer.
Je suis saisie par le président du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche d’une demande, faite en application de l’article 61 du règlement, tendant à vérifier le quorum avant de procéder au vote sur l’article 26.
Je constate que le quorum n’est pas atteint.
Compte tenu de l’heure, je renvoie ce vote à une prochaine séance.

Extrait du règlement de l'A.N.

1 L’Assemblée est toujours en nombre pour délibérer et pour régler son ordre du jour.
2 Les votes émis par l’Assemblée sont valables quel que soit le nombre des présents si, avant l’annonce lorsqu’il s’agit d’un scrutin public, ou avant le début de l’épreuve dans les autres cas, le Bureau n’a pas été appelé, sur demande personnelle du président d’un groupe, à vérifier le quorum en constatant la présence, dans l’enceinte du Palais, de la majorité absolue du nombre des députés calculée sur le nombre de sièges effectivement pourvus 124.
3 Lorsqu’un vote ne peut avoir lieu faute de quorum, la séance est suspendue après l’annonce par le Président du report du scrutin qui ne peut avoir lieu moins d’une heure après ; le vote est alors valable, quel que soit le nombre des présents 125.

Il est assez rare que l’opposition remporte une victoire à l’Assemblée nationale pour que cela puisse être noté. Plus encore, il est assez rare que les seuls moyens qui sont réellement efficaces pour l’opposition aboutissent au rejet d’un texte pour cela soit noté. Si l’on excepte les renvois en commission, c’est en fait la troisième motion de procédure adoptée depuis 1958 : ainsi depuis 1958, l'Assemblée n'a adopté que deux exceptions d'irrecevabilité - la première en 1978 et la seconde en 1998 (sur le Pacs … par « défaut de présence » des députés socialistes, majorité de l'époque) - et quatre questions préalables -la dernière en 1977 (Soulevée par M. R. Pidjot (Centrre) à propos de la modification de la loi électorale de l'assemblée térritoriale de Polynésie, motion adoptée le 13 déc. 1977 : JOAN déb. p. 8689)- deux d'entre elles étant opposées à des textes en navette (statistiques de l’Assemblée). Voici donc la cinquième question préalable, après 21 ans d’absence, et la troisième sur un texte en navette. On avouera que cela est bien peu.

La majorité s’offusque de ce qu’elle appelle une manœuvre de l’opposition ; mais le résultat est là : à la majorité de 136 voix contre 135 sur 273 votants et 271 suffrages exprimés, la question préalable a été adoptée. Les deux absentions pèsent lourd et l’on doute qu’on les trouve dans les rangs de l’opposition. Comme la majorité socialiste de 1998 lorsque qu’une exception d’irrecevabilité avait été adoptée conduisant au rejet du Pacs, la majorité actuelle ne peut s’en prendre qu’à elle-même : peu de députés en séance (ils étaient nous dit-on, en commission) et quelques « réticences » sur le texte comme il y en avait eu en 1998 chez les socialistes qui, ce vendredi là avaient préféré rejoindre leur circonscription plutôt que de voter la proposition de loi déposée par certains d’entre eux. Reste le bilan. Rien ne changera, le texte reviendra en séance après la CMP dans le même état ou presque que le texte d’hier. Et là, on peut parier qu’il ne manquera pas beaucoup de parlementaires UMP en séance. Comme en 1998 le Pacs finit par voir le jour, le projet de loi sur les OGM sera adopté.

Reste donc la preuve que l’opposition n’a, pour l’instant à sa disposition que ces moyens et ses circonstances pour pouvoir s’opposer. Les critiques venant des députés de la majorité UMP sont étonnantes. Ils ont fait de même en 1998. Elles sont d’autant plus mal venues que le projet de révision actuellement pendant devant le Parlement vise non seulement à augmenter les droit du Parlement mais aussi à donner de nouvelles garanties et de nouveaux moyens à l’opposition. Rassurons-nous, comme nous l’avons montré dans de précédents billets, ces pouvoirs nouveaux du Parlement et de l’opposition sont très limités. Mais faire le reproche aujourd’hui à l’opposition d’utiliser les rares moyens dont elle dispose, augure pal de l’avenir lors que la Constitution sera révisée.

Reste une dernière question. Les députés de la majorité parlementaire ont-ils le droit de ne pas adopter un projet de loi ? Apparemment non. Alors pourquoi vouloir leur donner dans la révision en cours, des pouvoirs nouveaux pour contrôler l’action du Gouvernement ? Simplement parce que donner des pouvoirs à la majorité n’a aucune importance, elle ne s’en servira pas. La discipline majoritaire doit transformer les parlementaires en régiment de godillots : pas une tête qui dépasse. Plus étonnant est que la presse s’étonne que le président de Groupe n’ait pas réussi à imposer une discipline de vote ! Elle devrait au contraire s’en réjouir et rappeler à ses lecteurs que, à l’Assemblée comme au Sénat, le vote est personnel et que selon la Constitution « tout mandat impératif est nul ». Chaque parlementaire doit donc pouvoir se déterminer en son âme et conscience. Or, le Gouvernement (et le Président de la République … au dessus des partis) n’accepte pas que la majorité présidentielle est une opinion différente de la sienne. Un député de la majorité pour quoi faire ? : OBEIR. Telle est notre démocratie.

IX Le Parlement, acteur des politiques européennes, internationale et de défense.

On apprend que l’avant projet de révision constitutionnelle est prêt. Il nous reste donc peu de temps pour commenter ce qui sera bientôt du passé, c’est-à-dire, les propositions du Comité Balladur. Or pourtant il y avait encore bien des choses à en dire. Peut-être aurons l’occasion d’y revenir, si l’avant projet traine un peu à devenir « projet ».

On voudrait donc faire quelques réflexions nouvelles sur le rôle du Parlement tel que le voit le Comité. De manière originale, le Comité s’intéresse au rôle que le Parlement pourrait tenir dans le cadre de politiques qui sont le plus souvent l’apanage de l’exécutif et plus encore celui, sous la V° République, du Président de la République : les politiques internationale et de défense auxquelles il faut ajouter la politique européenne. Comme le Comité le fait c’est par elle que nous commencerons.

A. La politique européenne et le Parlement.

1. Longtemps considérée comme une politique étrangère, la politique européenne subissait le même sort qu’elle et laissait largement le Parlement en retrait. Essentiellement exercée par l’exécutif, comme la politique étrangère, le rôle du Gouvernement y était encore renforcé par le seul fait que c’est un organe intergouvernemental (le conseil des ministres) qui est « législateur » européen. Il fallut attendre la révision constitutionnelle de 1992 pour que les assemblées obtiennent la possibilité constitutionnelle de donner leur opinion sur les actes communautaires et ce même si, depuis 1979, des délégations parlementaires « pour les communautés européennes » avait vu le jour dans chacune des deux assemblées. En fait, les parlementaires souhaitaient trouver un moyen pour que le Parlement puisse donner son opinion sur cette politique de plus en plus prégnante. C’est donc d’un amendement parlementaire qu’est issu le texte initial de l’article 88-4 C. Il fallu pour cela remettre au goût du jour la possibilité pour le Parlement de voter des résolutions, possibilité interdite depuis 1958 (sauf cas expressément prévus) et strictement encadrée par le Conseil Constitutionnel en 1992 lors des décisions qu’il pris sur le règlements des assemblées mettant en œuvre la révision constitutionnelle. Pourtant, malgré un engouement fort au début, la première rédaction de cet article devait se révéler difficile d’application et surtout incomplète dès lors que le Conseil d’Etat, chargé de déterminer sur quel type d’acte le Parlement pouvait élaborer des résolutions avait donné une interprétation restrictive de la Constitution. Une révision de l’article 88-4 C. fut donc acquise en 1999 pour élargir les possibilités d’intervention du Parlement. C’est cette rédaction de 1999 qui pose encore quelques problèmes. Comme le note le Comité, la procédure permettant au Parlement d’être informé des actes communautaires est entièrement entre les mains du gouvernement. C’est lui qui réalise la transmission des actes que le Parlement peut étudier. Certes celle-ci est obligatoire pour les projets ou propositions d’actes communautaires relevant, en France, du domaine de la loi. Mais d’une part cette notion n’a pas de sens en droit communautaire et bien des actes importants échappent ainsi à cette obligation de transmissions et ne sont transmis que facultativement par le Gouvernement. D’autre part, saisi de ces projets ou propositions relativement tard, l’influence de la position parlementaire est trop faible. Il serait plus efficace que celui-ci puisse intervenir le plus en amont possible de la procédure. Or, là encore, c’est le Gouvernement et lui seul qui l’informe facultativement des documents ne constituant pas encore des projets ou des propositions d’actes.

Le Comité propose donc de retirer toute limitation à l’information du Parlement. Le Gouvernement garde certes son statut de courroie de transmission des documents communautaires mais il doit tous les communiquer, sans limite.

Reste que cette solution risque également de noyer le Parlement sous un flot ininterrompu d’informations qui ne présenteraient pas toute le même degré d’intérêt. Le Comité, bien conscient de ce risque propose donc de constitutionnaliser le rôle des délégations à « l’Union européenne » (nouveau nom donné aux délégations créées en 1979) et de leur confier, par les règlements des assemblée un double rôle.

Pour l’instant, les délégations à l’union européenne (comme d’ailleurs les autres délégations) ne doivent leur création qu’à la loi (modification de l’ordonnance n° 58-1100 dont nous avons dit qu’elle n’a même pas le caractère organique). Simplement, leur président dispose d’une place spécifique dans le cadre de la conférence des présidents à laquelle il participe. Pour le reste, un débat est déjà naît pour savoir si ces délégations de se transformer en commission (débat dans le cadre de la révision de 1995) ou rester de simples délégations au même titre que les autres. Fort pertinemment, le Comité ne propose pas d’utiliser l’augmentation du nombre des commissions permanentes qu’il propose par ailleurs pour demander la transformation de ces délégations en commission. Cette solution serait non seulement contre productive mais également un non sens. Les questions qui sont traitées au niveau communautaire touchent des questions qui sont très diverses et qui relèvent des compétences matérielles de différentes commissions. La création d’une commission aux affaires européenne dans chaque assemblée risquerait donc poser des problèmes de périmètre de leur compétence. Les limiter au seul travail sur les documents parlementaires les exclue de tout rôle législatif (transposition des directives) ; leur confier tous les textes qui touchent e prêt ou de loin une politique communautaire risque de les mettre en conflit avec les autres commissions. Ceci serait d’autant plus gênant que, rappelons le, chaque parlementaire devant être membre d’une commission et d’une seule, aucun ne pourrait avoir une vue nationale et communautaire sur un sujet traité aux deux niveaux.

Il fallait donc trouver une solution pour que ces délégations fussent constitutionnellement prévues mais sans être des commissions permanentes au sens de l’article 43 C. Le Comité propose donc d’ajouter un alinéa à l’article 88-4 C., alinéa prévoyant l’existence de « Comités chargés des affaires européennes ». Par delà le changement de nom, c’est donc bien à la création d’une nouvelle catégorie d’organe parlementaire que le Comité procède. Il sera dès lors possible de les doter d’une compétence transversale et ce d’autant plus que la double appartenance des parlementaires aux comités et aux commissions permanentes serait maintenue pour favoriser une meilleure connaissance des questions européennes. Les membres de la commission qui seraient par ailleurs membre du « Comité » constitueraient des groupes de suivi des affaires européennes dans chaque commission pour renforcer encore l’information de leurs collègues.
En effet, le Comité propose que ces « comités des chargés des affaires européennes », placés sous l’autorité directe du président de chaque assemblée, exerceraient d’une part un rôle de veille et de tri des questions à transmettre aux commissions permanentes et prépareraient d’autre part, comme aujourd’hui, des propositions de résolution soumises à ces commissions.

2. Sur les autres questions touchant au droit européen le Comité fait également deux propositions.

D’une part, il suggère que la procédure de transposition des directives soit accélérée et simplifiée. Il s’agit le plus souvent de sujets technique et le gouvernement a de plus en plus recours aux ordonnances pour transposer. Le Comité propose donc que ces transpositions puissent avoir lieu par la procédure simplifiée d’examen en commission dès lors que le « comité chargés des affaires européennes » de l’assemblée considérée n’aurait pas signalé le texte comme présentant un intérêt ou une difficulté particulière.

D’autre part, le Comité essaie de trouver une « solution élégante » à la question du « référendum sur l’entrée de la Turquie » dans l’Union. En 2005, pour tenter d’apaiser les craintes nées de cette éventuelle entrée, le constituant a prévu que les nouvelles adhésions seraient obligatoirement précédée d’un référendum. Non seulement cela n’a pas fait changé le vote des français sur le traité portant constitution pour l’Europe, mais cette rédaction malheureuse risque de conduire à des situations ubuesques. En effet, lorsque cette disposition entrera en vigueur, dès lors qu’il n’était évidemment pas possible de limiter le référendum à la seule question turque, il faudra procéder à une consultation populaire pour toute nouvelle adhésion … On imagine le taux d’abstention dans certains cas ! Comment supprimer cette incohérence alors que l’article 88-5 C. est incontestablement « sensible » aux yeux de nombre d’électeurs. Le Comité propose de laisser au Président de la République le soin de déterminer si une nouvelle adhésion doit obtenir l’aval référendaire ou si une procédure parlementaire suffit. Par un renvoi à l’article 89 C. relatif à la révision constitutionnelle, le Comité laisserait donc au Président la possibilité soit de convoquer les électeurs pour un référendum (avec de nouvelles conditions : voir un prochain billet) soit de convoquer le congrès pour autoriser l’adhésion nouvelle à la majorité des 3/5. La solution est astucieuse mais dangereuse. Les adversaires de la Turquie pourraient prendre peur et craindre que le référendum ne soit même pas organisée pour elle … Il semble d’ailleurs que des voix s’élèvent avec cette crainte. Voilà sans doute un élément de négociation qui sera utilisé dans la suite de la procédure.

3. Il faut cependant regretter une lacune dans les propositions du Comité en matière européenne. Cette lacune est d’autant plus étonnante que le Comité indique qu’il y a bien une difficulté mais ni n’en parle ni, a fortiori, ne la traite. Encore bientôt (et peut-être surement avant même que les propositions du Comité ne viennent en débat) la Constitution devra être révisée. En effet, le choix a été fait, dès 1992 lors de la révision précédant la ratification du traité de Maastricht, de prévoir les transferts de compétence à l’Union européenne au cas par cas. Il en résulte que l’article 88-2 C. doit, chaque fois qu’un nouveau traité accroit ou modifie les compétences de l’Union, être modifié pour mentionner ledit nouveau traité. Deux traités sont actuellement mentionnés : traité de Maastricht (révision de 1992), d’Amsterdam (révision de 1999) ; une décision-cadre a du l’être également s’agissant du mandat d’arrêt européen (révision de 2003). La possible ratification du « traité établissant une constitution pour l’Europe » avait conduit là encore à une modification de la constitution qui cette fois a affecté l’article 88-1 C. en y ajoutant cette référence. La ratification du mini-traité qui devrait se substituer au « Traité établissant une constitution pour l’Europe » va donc encore conduire à une révision constitutionnelle, ne serait-ce que pour modifier la référence faite à l’alinéa 2 de l’article 88-1 C.

Et l’avenir sans doute conduira encore à ajouter, ici et là des référence à des traités modificatifs de l’organisation et des compétences de l’Union. On ne peut que regretter que la Constitution ne prévoie pas une clause générale de transfert de compétence en cette matière en faveur de l’Union. Y a-t-il un risque qu’une telle clause permette la ratification d’un traité contre la volonté du peuple. De toute évidence non. Dès lors que la révision est acquise par le Congrès, c’est bien lors du référendum autorisant la ratification du traité que se noue le débat. On l’a bien vu en 2005 ; la révision a été largement adoptée et la ratification n’a pas été autorisée. Une clause plus générale permettrait donc de se limiter au seul référendum autorisant la ratification dès lors qu’en fait la révision se contente d’indiquer que la Constitution n’est pas contraire au traité dénommé. Reste en suite au Président de la République, sur proposition du Premier ministre de soumettre ou non au référendum les traités en question. Mais de toute façon, ceci est déjà vrai dans la situation actuelle. L’existence d’une révision préalable à la ratification de ces traités européen n’offre donc aucune garantie que le peuple soit consulté à un moment ou à un autre.

Or force est de constater que la rédaction des articles 88-1 et 88-2 C. est très lourde, comme est lourde l’obligation de réviser à chaque fois. Sans aller jusqu’à modifier l’article 3 relatif à la souveraineté comme cela a été parfois suggéré, on regrettera donc que le Comité ne fasse aucune proposition de simplification de la rédaction des articles 88-1 et 88-2 C.

B. La politique internationale et le Parlement

Si les questions relatives à la politique européenne sont en définitive assez simples à résoudre compte tenue de la nature des sujets traités, il est plus difficile de laisser le Parlement participer à l’élaboration ou à la mise en œuvre de la politique étrangère stricto sensu. De tout temps les relations internationales sont un monopole de l’exécutif et depuis 1958, c’est essentiellement à l’Elysée que se décide la politique étrangère de la Franc. On a même parlé de « domaine réservé ». L’expression est sans doute trop forte ; le Premier ministre intervient dans les relations internationales dès lors qu’il s’agit de questions techniques et en période de cohabitation de questions politiques mais il n’en reste pas moins que le Parlement n’a connaissance des traités que lorsqu’il est appelé à autoriser leur ratification. Les traités n’étant plus modifiables (ce qui est logique dès lors que la négociation est terminée et que l’accord entre les parties a été trouvé), le Parlement ne peut plus que donner son accord et autoriser la ratification sauf à bloquer le traité.

En fait, il est difficile d’imaginer un système permettant au Parlement de connaître l’avancée des négociations de traités sensibles. Certes cela seraient assez simple pour les traités techniques. Mais intéressent-ils le Parlement ? D’évidence, non. Dans les autres cas, c’est souvent du caractère discret de la négociation que relève le succès de l’entreprise. On comprend donc qu’il faille pouvoir assurer un minimum de discrétion et que le comité choisisse de laisser au Gouvernement le soin de déterminer si c’est commission des affaires étrangères toute entière ou simplement son président qui doivent être informé de l’état des négociations. La possibilité donnée par ailleurs au Parlement d’adopter des résolutions en dehors de celles actuellement autorisées (en particulier sur les actes communautaires) devrait permettre également au Parlement de donner son avis sur les négociations en cours. Mais n’y a-t-il pas le risque de révéler aux négociateurs étrangers que l’exécutif et le législatif ne sont pas d’accord, au risque de leur permettre de profiter de ces divisions ?

On le voit, la question de l’information du Parlement dans ce cadre n’est pas facile à organiser et, fort heureusement ne relève pas d’une proposition de révision constitutionnelle. A l’inverse, la politique internationale peut aussi conduire à la mise en œuvre d’une politique de défense pour laquelle le Comité fait une proposition de révision.

C. La politique de défense extérieure et le Parlement

C’est évidemment un truisme de dire que la déclaration de guerre est un accessoire du passé. Et pourtant les armées françaises interviennent souvent sur des théâtres extérieurs. Le Parlement est donc totalement écarté de ce pan de la politique internationale et de défense. Là encore on invoque le « domaine réservé ». Là encore on notera que la cohabitation a montré que le Premier ministre pouvait modifier les volontés présidentielles. Mais en dehors de cet aspect, il est vrai que le Parlement n’est tout simplement pas informé de la question. Même aux Etats-Unis d’Amérique, l’information du Congrès dans ce domaine est plus importante. Le Comité propose donc de prévoir dans la Constitution une obligation d’information que le Premier ministre donnerait, là encore, au gouvernement la possibilité de choisir si cette information doit être large (commission) ou restreinte (président de la commission). Mais la particularité est notable d’avoir ici voulu prévoir que la communication soit obligatoire.

Combiné avec la part de maitrise de l’ordre du jour dont disposerait l’opposition dans le cadre de la semaine de contrôle du gouvernement, il serait probable que des débats puissent être organisés sur ces questions, obligeant le gouvernement à s’expliquer. On rappellera que le parlement peut toujours siéger en comité secret si c’est nécessaire. Quant à la décision d’engagement des troupes proprement dite, elle serait toujours de la seule compétence de l’exécutif pour permettre une action rapide et efficace. Pourtant le Comité suggère que ce soit le Parlement qui autorise le maintien des troupes à l’étranger au-delà des trois premiers mois de l’opération. Pour louable qu’elle soit cette proposition est délicate à mettre en œuvre sauf à considérer qu’il s’agit d’une simple formalité sans possibilité que la réponse parlementaire soit autrement que positive. En effet, dans l’hypothèse inverse, on voit bien les difficultés qui pourraient surgir et les pressions que seraient amenés à faire partisans et adversaire de l’implication française, laissant les armées dans une posture délicate. On imagine sans peine que ce délai de trois mois ne sera pas retenu par le Gouvernement mais sensiblement allongé.

Mais surtout on se demande si des exceptions ne doivent pas être posées dès lors que l’engagement de la France serait le résultat d’une résolution de l’ONU à laquelle elle n’aurait pas opposer son veto et au contraire accepté de soutenir en y participant. Là encore on imagine les difficultés qui surgiraient d’un refus de maintien des troupes et les conséquences de cette décision sur le théâtre même des opérations. En définitive, ces questions internationales et militaires sont incontestablement difficiles à régler dans un texte, fut-il constitutionnel. Reste que, dès lors qu’il n’y a pas de règle dans cette matière, les gouvernements sont enclins à garder pour eux toutes les informations et à se croire libérés de tout contrôle.

On peut donc retenir les propositions du Comité dans cette matière dès lors qu’elles auront sans doute plus pour vertu de donner au Parlement les éléemnts d’information qui lui manquent plus que de lui donner un véritable pouvoir dans ces domaines.

X. La révision constitutionnelle révisée par le Comité

VIII : Définir le rôle du Parlement

Par un paradoxe qui interroge sur la volonté du constituant de 1958, la Constitution telle qu’elle est actuellement rédigée, ne dit rien du rôle du Parlement.

Le rôle du Président de la République est défini à l’article 5 C., celui du Gouvernement à l’article 20 C. Pour le parlement, il n’y a pas d’équivalent. Le comité Balladur propose de remédier à cette lacune. Certes on sait que le rôle d’un parlement en régime parlementaire est double, voire triple : voter les lois, contrôler le gouvernement et éventuellement réviser la constitution. Mais ce qui va sans dire va parfois mieux en le disant. Jusqu’à présent la Constitution est muette sur ces questions. Certes l’article 34 indique, « la loi est votée parle Parlement » mais en dehors de cette précision qui, de plus ne se trouve pas dans le titre consacré au Parlement, il n’ya rien de précis sur le contrôle parlementaire et éventuellement sur le pouvoir constituant. On peut faire abstraction de ce dernier élément dans la mesure où les révisions étant des lois constitutionnelles, on pourrait rattacher la révision constitutionnelle au vote des lois. De surcroît, les révisions constitutionnelles peuvent aussi être acquises par l’intervention du peuple. Mieux, sous la V° République, c’est la ratification populaire qui est le principe ; l’intervention du Congrès n’est qu’exceptionnelle. En principe le Parlement intervient avant la ratification populaire, il n’en reste pas moins qu’il serait difficile de dire que le pouvoir constituant appartient au parlement, même s’il y joue un rôle. On comprend dès lors que le Comité ne change rien sur ce point. En revanche, il propose de préciser le rôle du Parlement dans les autres domaines.

C’est donc une réécriture de l’article 24 que le Comité propose. Dans un troisième alinéa de cet article situé dans le titre de la Constitution relatif au Parlement, il définit le rôle de ce dernier distinguant trois éléments.

A. Le parlement vote la loi.

Le Comité propose tout d’abord de supprimer le premier alinéa de l’actuel article 34 pour le remplacer par le premier membre de phrase de l’alinéa 3 de l’article 24. Le Comité propose d’écrire que « le Parlement vote la loi » en remplacement de la formule actuelle « la loi est votée par le Parlement ». On ne peut que se réjouir de ce changement de formulation même s’il est encore relativement insuffisant pour traduire la réalité constitutionnelle. En effet, la formulation de l’article 34 laisse à penser que toutes les lois sont votées par le Parlement, Or nous savons que cela n’est pas le cas des lois référendaires. La nouvelle formule permet donc de tenir compte de ces lois : elle ne fait plus référence qu’à la compétence du Parlement de voter la loi sans que celui-ci en est ait l’exclusivité et permet donc la distinction entre les lois parlementaires et les lois référendaires.

Reste cependant que certaines lois, même parlementaires, ne sont pas « votées » par le Parlement. En effet, si la procédure de l’article 49 al. 3 est mise en œuvre, la loi n’est pas « votée ». Elle est, à la fin de la procédure « considérée comme adoptée ». Certes, il est possible qu’un vote intervienne mais ce vote aura lieu non pas sur la loi elle-même mais sur la motion de censure éventuellement déposée. Mais il est aussi possible que la loi soit considérée comme adoptée sans qu’aucun vote n’intervienne. C’est en effet le cas si aucune motion de censure n’est déposée. On dira sans doute que cette procédure ne pouvant être mise en œuvre que devant la seule assemblée nationale, le Sénat, lui, vote la loi. Certes. Mais d’une part, l’Assemblée nationale peut avoir le dernier mot et donc se prononcer seule, d’autre part le Sénat peut voter contre le texte. Dans ce cas, on peut ne recenser que des votes négatifs qui peuvent malgré tout déboucher sur l’adoption de la loi.

Toutes ces considérations nous conduisent à dire qu’il eut été plus juste de dire à l’article 24 « Le Parlement adopte la loi » ou encore « le Parlement discute et adopte la loi ». C’est du reste comme cela qu’est rédigée la formule de promulgation des lois qui parle bien d’adoption et non de vote. Mais ce sont là sans doute considérations de « juristes » un peu obtus me dira-t-on. Pourtant, quand à faire de réécrire le texte constitutionnel autant lui retirer ses scories.

B. Le parlement contrôle l’action du gouvernement

Ce second rôle confié au Parlement n’est, pas plus que le précédent, précisé dans la constitution dans sa rédaction actuelle. Simplement est-il indiqué à l’article 20 que le gouvernement « est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 ». Mais on le constate, il ne s’agit là que d’envisager le contrôle de censure et non toutes les formes que peut revêtir le contrôle parlementaire. Or, et de toute évidence, le contrôle de censure n’a plus la même portée qu’avant.

1. L'hypothétique contrôle de censure

Si, sous les III° et IV République, la censure des gouvernements suite à une question de confiance ou à l’initiative des parlementaires (Ordre du jour de défiance et interpellation sous la III° République ; il existait bien une motion de censure sous la IV° République mais elle n’a jamais été mise en œuvre) était relativement fréquente (il faut malgré tout relativiser : ce n’était pas là la raison essentielle des chutes de gouvernement ; en effet, d’une part les gouvernements démissionnaient parfois pour « rupture de la solidarité ministérielle, une parti composant la majorité lui retirant son soutien conduisant au départ des membres du gouvernement appartenant à ce partis ; d’autre part, les gouvernements démissionnaient normalement, en application de la coutume constitutionnelle, à la suite d’une élection présidentielle ou des élections législatives ; c’est du reste ces deux derniers cas qui sont les plus fréquents sous la III° République), tel n’est plus le cas sous la V° République.

On ne connait en effet qu’un seul gouvernement renversé par une motion de censure, alors qu’aucun gouvernement n’a été renversé suite à une question de confiance ou à l’engagement de responsabilité sur un texte (art. 49 al. 3). Les raisons de cette stabilité gouvernementale tiennent évidemment à la rationalisation du parlementarisme qui permet aux gouvernements d’obtenir aisément et sans risque le vote des textes qu’ils souhaitent. Mais ce n’est là qu’une raison mineure. La raison qui justifie cette stabilité et la disparition des « crises » gouvernementales tient essentiellement dans la « phénomène majoritaire » et la bipolarisation. L’un et l’autre sont la conséquence surtout de l’élection présidentielle au suffrage universel direct qui réduit nécessairement à 2 le nombre de candidats au second tour.
A partir de cette réalité, la composition du parlement ne peut nécessairement résulter, surtout lorsque les législatives ont lieu dans la foulée de la présidentielle, que par rapport à la majorité présidentielle qui vient de se dégager. Des candidats ont le label « majorité présidentielle » d’autres ne l’on pas. Quels que soient les résultats des législatives, (concordance ou cohabitation), l’Assemblée nationale se dote d’une majorité plus ou moins forte. Si elle est faible, et seulement dans ce cas, les mécanismes du parlementarisme rationnalisé (et surtout le 49.3) entrent en jeu pour lui permettre de gouverner. Il n’est donc plus guère envisageable que les gouvernements soient renversés par les mécanismes traditionnels du contrôle de censure, sauf hypothèse tout à fait exceptionnelle d’une majorité pluri partisane qui se déliterait en fin de législature, comme ce fut le cas justement en 1962. Mais on la noté, par la suite, même de 1088 à 1993, ce phénomène ne c’est pas produit (il faut peut-être aussi réserver le cas d’une majorité très faible comme en 1967 ; mais la durée trop courte de cette législature empêche de savoir si un risque de délitement, dû pour l’essentiel à des élections partielles, aurait pu naître.

La disparition du contrôle de censure n’est pas véritablement une curiosité. On la constate dans les grandes démocraties parlementaires. Dès lors qu’un gouvernement a pu se constituer, ce qui n’est pas toujours simple il est vrai, ses chances de se maintenir sont grandes. Ainsi que ce soit en Grande-Bretagne, en Allemagne, en Espagne, voire même en Italie (pour ne citer que nos voisins les plus proches), les gouvernements renversés sont de plus en plus rares.

2. Le contrôle d'investigation

De ce constat, il faut tirer la conclusion que le contrôle parlementaire doit prendre d’autres formes que le contrôle de censure. C’est le contrôle d’investigation dont les formes les plus classiques sont les questions parlementaires et les commissions d’enquêtes. Hélas, il faut bien reconnaitre que, en France, ces mécanismes ne fonctionnent guère tant par un manque de tradition que par un manque de volonté évidente. L’opposition n’ayant pas de véritable statut, elle ne dispose pas vraiment des moyens d’utiliser ces mécanismes avec efficacité ; la majorité ne parvenant pas à gagner en indépendance vis-à-vis de l’organe exécutif qu’elle soutien (gouvernement en cas de cohabitation, Président en cas de concordance), elle n’exerce qu’un contrôle « mou » quand elle l’exerce, mais surtout, s’ingénie à empêcher l’opposition d’utiliser les faibles moyens qui sont les siens. On comprend mieux dès lors que l’opposition se réfugie dans l’obstruction parlementaire (flibuste) puisque les autres techniques sont vaines.

Il est vrai en effet que la Constitution ne fait pas la part belle aux moyens du contrôle d’investigation. Les questions parlementaires sont mentionnées par la Constitution à l’article 48 al. 2 mais seulement sous l’angle d’une priorité de l’ordre du jour. Et pendant très longtemps seule une séance par semaine leur étaient réservées. Il fallut attendre 1995 pour que d’autres séances de questions soient constitutionnalisées, même si, dans la pratique (sans doute en fait devenue une coutume ayant procédé à une révision de la Constitution comme cela est toujours possible) des questions d’actualité sont apparues depuis 1974. Quant aux commissions d’enquêtes, elles ne sont pas mentionnées par la Constitution. Oubli ou volonté du Constituant ? Elles ne sont en fait prévues que dans l’ordonnance n° 58-1100, dont on rappellera au passage qu’elle a, fort curieusement, seulement valeur législative et non organique … (n’aurait-il pas fallu profiter de la modification de l’article 24 pour indiquer qu’une loi organique précise les règle de fonctionnement des assemblées parlementaires).

C’est cette lacune constitutionnelle que le Comité se propose de réparer. Il propose donc d’indiquer, dans le même troisième alinéa nouveau de l’article 24 que le parlement contrôle le gouvernement. Cette formulation donnera une base constitutionnelle aux commissions d’enquêtes mais aussi à d’autres mécanismes qui ont été progressivement mis en place pour tenter de pallier, d’ailleurs avec souvent un succès mitigé, les dysfonctionnements des mécanismes classiques : missions d’information, délégations parlementaires, offices parlementaires, etc.

Mais en plus de l’affirmation constitutionnelle du pouvoir de contrôle du Parlement, le comité veut souhaite que les mécanismes traditionnels des questions et des commissions soient améliorés et un mécanisme nouveau développé.

a) L'amélioration des contrôles traditionnels

- S’agissant des commissions d’enquête, le Comité fait une proposition intéressante. Il est actuellement prévu ordonnance, que les commissions d’enquête ne peuvent être créées sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si la mission est antérieure à l’intervention du juge, la mission de la Commission prend fin aussitôt. Cette interdiction trouve son origine, dit-on, dans le principe de la séparation des pouvoirs. En quoi serait-il porté atteinte à ce principe par le simple fait qu’une commission d’enquête parlementaire enquête sur des faits qui sont aussi une infraction pénale. Le contrôle parlementaire est d’une autre nature et les faits sur lesquels il porte intéresser les représentants du peuple. Du reste, dans d’autres pays où la séparation des pouvoirs est au moins aussi stricte qu’en France sinon plus (qu’on pense seulement à l’exemple des Etats-Unis avec les commissions du Congrès dont la puissance n’est plus à démontrer), cette interdiction n’est pas reprise et les commissions enquêtent sur ces questions, quand bien même un juge le ferait pour sa part. Le Comité propose donc, fort opportunément de supprimer cette limite légale.

- S’agissant des questions parlementaires et en particulier des questions d’actualité, le Comité fait aussi une proposition. Il est vrai que ce mécanisme est de plus en plus convenu. La présence des caméras de télévision n’y est sans doute pas étrangère. Longue péroraison de l’opposition, absence des ministres concernés par la question, question de la majorité permettant de bien mettre en valeur tel ou tel pan de la politique gouvernementale et tellement bien « calibrée » qu’elle aurait pu être écrite par le ministre lui-même, absence de discussion, etc. Il y a là plus un show qu’un véritable contrôle comme on le connait en Grande-Bretagne. Le Comité propose donc que certaines séances de questions, réservées à l’opposition, soient consacrées à des sujets préalablement définis et que la réplique et la relance des questions soient possibles. Pour s’assurer que la rédaction actuelle de l’article 48 C. ne puisse pas être interprété comme interdisant un débat après que le ministre ait répondu (la rédaction réserve une séance aux questions et « aux réponses du gouvernement » et semble donc être exclusive de toute nouvelle intervention, même de l’auteur de la question) il propose une rédaction nouvelle de ces dispositions en ne mentionnant plus que les questions « au gouvernement ». Les règlements des assemblées pourraient alors, sans risque d’inconstitutionnalité, permettre que le débat soit relancé après la réponse du ministre et donc que l’opposition puisse s’exprimer sur les réponses faites aux questions de la majorité mais aussi puisse contredire le ministre lorsque sa réponse à une question de l’opposition parait insatisfaisante. De plus le Comité propose que les questions parlementaires puissent exister durant les sessions extraordinaires. Il est vrai qu’il y a une certaine curiosité à ce que cela ne soit pas le cas. Ainsi, alors que le parlement a siégé en sessions extraordinaire en juillet et en septembre 2007, il n’a pu interroger le gouvernement nommé en juin 2007 qu’à partir du mois d’octobre. On se doute pourtant qu’il existait avant cela des questions d’actualité qui par définition se démode très vite. La nouvelle rédaction lève le doute. Quant à l’égalité du temps de parole entre la majorité et l’opposition elle pourra être garantie par les règlements des assemblées, dès lors que la notion même d’opposition est admise constitutionnellement comme nous l’avons précédemment montré. Il est simplement dommage que le Comité, qui a clairement précisé la règle des quatre semaines alternées, laisse ce soin, en matière des questions, aux règlements des assemblées qui pourraient « oublier » d’y pourvoir.

b) La confortation d'un contrôle naissant

Le Comité souhaite aussi qu’un contrôle actuellement naissant soit conforté. Il note en effet que certaines commissions des deux assemblées prévoient que les rapporteurs d’un texte de loi sont ensuite chargés d’en contrôler l’exécution, d’évaluer ses effets et d’en faire publiquement rapport auprès de leurs collègues. Le comité insiste pour que les équipes de contrôle dans ce cadre soient composées d’un parlementaire de la majorité et d’un parlementaire de l’opposition qui seraient, pourquoi pas vice-président de ladite commission. Le Comité renvoi sur ce point au règlement des assemblées qui, dès lors que, comme nous l’avons vu la Constitution prévoirait l’existence de la « non majorité » par soustraction des groupes qui n’auraient pas déclaré soutenir le gouvernement, pourrait contenir de telles précisions. Ces équipes de contrôle pourrait en particulier informer les parlementaires sur l’état d’avancement de la préparation, de l’adoption et de la publication des décrets d’application des lois.

Il est vrai que la question de l’entrée en vigueur de la loi est récurrente. On le sait, sans décret d’application, sauf à être auto exécutoires, les lois ou certaines de leurs dispositions restent lettres mortes. Le juge administratif admet que le gouvernement dispose d’un « délai raisonnable » (CE 27 nov. 1964, Dame Vve Renard : Rec. CE 590) pour prendre les décrets d’application (délai variant essentiellement en fonction de la complexité de la matière à traiter). Ce délai, en tous les cas, ne peut pas être imposé par le législateur au gouvernement dans la loi à appliquer, le législateur ne pouvant pas donner d’injonction au gouvernement (CE 20 oct. 1950, Cne de Saint-Eugène : Rec. CE 511). Même si le législateur indique que … « Le gouvernement prendra dans les X mois qui suivent la publication de la présente loi les décrets nécessaire à son entrée en vigueur » (ou une formule approchante) cela n’a pas pour le gouvernement valeur impérative et des décrets pris après ce délai ne sont pas pour autant illégaux. Reste qu’il faut constater que le délai raisonnable est souvent dépassé. Le juge dispose alors, lui, d’une part de la possibilité de prononcer une injonction à l’égard du gouvernement d’avoir à prendre le délai dans un délai qu’il fixe (CE 26 juill. 1996, Ass. Lyonnaise de protection des locataires : RFD adm. 1996. 768) et d’autre part de pouvoir assortir le non respect de cette injonction d’une astreinte (CE 11 mars 1994, Soulat : Rec. CE 115, notons qu’en l’espèce, le retard persistant, l’astreinte sera liquidée : CE 6 janv. 1995, Soulat, AJDA 1995. 157). En tous les cas, le refus de prendre les décrets d’application est constitutif d’une faute susceptible d’ouvrir droit à indemnisation (CE 10 mars 1967, Sté « Les ardoisières d’Angers » : Rec. CE 116). Cette jurisprudence, qui pourrait être développée, permet au Comité de ne pas envisager un mécanisme permettant de palier la carence du gouvernement. Il préfère donc s’en remettre aux ministres en les invitant à suivre, éventuellement par le biais de « contrôleurs juridiques » ; Le Parlement serait informé de ce suivi mais il va de soi que les équipes de contrôle parlementaire pourraient être directement en lien avec ces « contrôleurs juridiques » ministériels pour suivre l’application des lois au plus prêt.

Mais comme le note le Comité, ces moyens de contrôle d’investigation traditionnels ou plus nouveaux semblent ne plus répondre, à eux seuls, aux exigences actuelles du contrôle politique moderne. C’est la raison pour laquelle le Comité propose d’ajouter un dernier membre de phrase à l’alinéa 3 nouveau de l’article 24 créant un « nouveau contrôle », celui de l’évaluation des politiques publiques.

C. Le parlement concourt à l’évaluation des politiques publiques

La partie la plus dense du rapport Balladur est incontestablement celle relative au Parlement. 43 des 77 propositions de réformes y sont consacrées. Hélas cette densité numérique ne recouvre vraisemblablement qu’une inutilité pratique. Depuis des années on parle de revaloriser le Parlement ; depuis des années les réformes se succèdent et l’on nous explique que c’est parce qu’il n’a pas tel ou tel pouvoir que le Parlement ne joue plus qu’un rôle secondaire en France ; depuis des années on nous dit aussi qu’il faut modifier son fonctionnement pour lui permettre de remplir son rôle ; depuis des années la léthargie s’est installée au Palais Bourbon (chambre d’enregistrement) mais aussi au Palais du Luxembourg (même si, paradoxalement le travail des sénateur est souvent plus novateur que celui des députés). En fait ce n’est certainement ni dans une modification des procédures ni dans une augmentation des pouvoirs du Parlement que ce trouve la solution à cette cure de jouvence.

C’est dans les parlementaires eux-mêmes qu’elle doit se faire. Et nous ne pensons pas uniquement à une question d’âge mais simplement à une question de mentalité. Les parlementaires de la majorité comme de l’opposition ne jouent plus leur rôle ni de législateur ni de contrôleur. On ne parlera pas du rôle de censeur qui est depuis longtemps à ranger au rayon des accessoires historiques. Les causes de cette léthargie sont connues. Elles ont souvent été dénoncées et décrites. On renverra par exemple à une thèse soutenue à l’université de Lille 2 par Gilles Toulemonde en 1998 : « Le déclin du Parlement sous la Vème République - Mythe et réalités ». Deux causes essentielles sont mises en avant pour expliquer que les parlementaires ne remplissent plus leur rôle : le cumul des mandats et le phénomène majoritaire. Ces deux éléments se combinent l’un avec l’autre pour démotiver totalement les élus nationaux et les transformer en simples élus locaux. Ne pouvant pas, sous peine d’apparaître comme traitre à leur camp, contester les projets du gouvernement qui représentent 80 % de la législation, les parlementaires de la majorité ne voient pas à quoi ils servent dès lors qu’ils ne sont en fait qu’un groupe politique d’enregistrement. Dès lors ils se sentent bien plus utiles à défendre les intérêts de leur circonscription ce qui, de surcroît les assure plus d’un renouvellement de leur mandat tant local que national. Le phénomène est tel que l’Assemblée nationale compte plus d’élu locaux que le Sénat : qu’on en juge :

Députés :
261 maires ; 8 maires d’arrondissement (Paris Lyon Marseille) ; 104 conseillers municipaux ;
21 présidents de conseil généraux ; 44 vice présidents ; 90 conseillers généraux ;
7 présidents de région ; 59 conseillers régionaux
Parmi eux cumulent :
68 un mandat municipal (généralement maire) et un mandat départemental (conseiller général) ;
14 un mandat municipal et régional.
Si l’on prend simplement les « exécutifs » locaux (Maires, Présidents de conseil général ou régional) on obtient 289 députés soit 48,87 %.

Sénat :
123 maires ; 81 conseillers municipaux ;
32 présidents de conseil généraux ; 24 vice présidents ; 56 conseillers généraux ;
3 présidents de région ; 20 conseillers régionaux
Parmi eux cumulent :
67 un mandat municipal (généralement maire) et un mandat départemental (conseiller général) ;
6 un mandat municipal et régional.
Si l’on prend simplement les « exécutifs » locaux (Maires, Présidents de conseil général ou régional) on obtient 158 sénateurs soit 47,73 %.

On le voit, mieux encore que le Sénat, l’Assemblée nationale est le représentant des collectivités territoriales.

On comprend aisément dans ces conditions que voter la loi présente d’autant moins d’intérêt qu’il s’agit simplement de l’adopter et non pas de la faire. On comprend aisément dans ces conditions que contrôler le gouvernement est une perte de temps et un danger pour ces élus locaux, VRP de leur commune département où région mais aussi de leur criconscription.
Dès lors, une amélioration du fonctionnement du parlement et un accroissement de ces pouvoirs on peu de chance de changer réellement son activité. On l’a bien vu avec les deux réformes précédentes dont on nous promettait quelles seraient décisives. Les parlementaire peine à remplir la séance mensuel réservée à un ordre du jour définit par la conférence des présidents (Niche ou fenêtre parlementaire) et le passage des deux sessions annuelles à la session unique n’a pas amélioré la présence dans l’hémicycle ou même dans le Palais. Alors, si les propositions Balladur sont mise en œuvre, verra-t-on une amélioration ? On peut raisonnablement en douter. Augmenter les pouvoirs du Parlement ne sert à rien lorsqu’on sait que les parlementaires n’exercent pas ceux dont ils disposent déjà ; améliorer les conditions du travail parlementaire ne changera rien au fait qu’il est essentiellement improductif dès lors qu’il ne peut conduire qu’à adopter les textes présentés par le gouvernement. La boucle est bouclée et pourtant ce sont des propositions nombreuses qui font l’objet du rapport. Sous la réserve que nous venons de faire nous allons en étudier quelques unes, parmi les plus significatives, suivant ici l’ordre du rapport.

I. Partager l’ordre du jour.

A. La question de l’ordre du jour revient sans cesse lorsqu’on parle de revaloriser le parlement. Il est vrai qu’il y a une certaine curiosité à constater qu’en France c’est pour l’essentiel le gouvernement qui fixe l’ordre du jour du Parlement. Les choix du gouvernement détermine ce que l’on appelle l’ordre du jour prioritaire et, s’il reste du temps, ce qui est de moins en moins souvent le cas, l’ordre du jour dit « complémentaire » est déterminé dans chaque assemblée par un organe appelé « conférence des présidents ». En fait, il faut faire deux remarques liminaires pour bien comprendre l’enjeu.
- D’une part la priorité donnée au Gouvernement n’est pas simplement limité au choix des textes qui seront débattus. Le gouvernement choisit effectivement les textes qu’il souhaite voir étudiés (projets de loi c’est-à-dire émanant du gouvernement ou propositions de lois c’est-à-dire émanant d’un parlementaire … logiquement de la majorité le plus souvent). Mais sa compétence va bien au-delà. Le gouvernement détermine l’ordre d’examen de ces textes retenus et les jours de séances qui leur seront consacrés. Cette détermination est donnée à titre indicatif en début de session mais le Gouvernement reste libre de modifier ses priorités comme bon lui semble au fur et à mesure de l’évolution des débats.
-D’autre part, le gouvernement, maître de l’ordre du jour en pratique ne joue pas véritablement le jeu. Il n’étale pas les projet sur l’ensemble de la session mais a plutôt tendance à laissé relativement « vide » le début de la session ou de la reprise de session après une interruption pour charger les fins de sessions et donc laisser moins de temps aux parlementaires pour débattre. Il faut donc bien admettre que les parlementaires ne sont pas les seuls à l’origine du dysfonctionnement du Parlement.

Devant la raréfaction des périodes d’ordre du jour complémentaire, une première révision a rendu au parlement une partie de l’ordre du jour en créant un « super priorité » : une séance par mois est réservée à un ordre du jour fixé par le Parlement. Ce que l’on appelle la « niche » parlementaire dans le jargon de l’AN. En fait ce mécanisme ne fonctionne pas. Et il y a à cela plusieurs raisons.
- D’abord, nous l’avons dit, les parlementaires ont du mal à alimenter cette niche. De deux choses l’une : ou le texte qu’ils proposent est important et intéresse le gouvernement et celui-ci va le « prendre » dans l’ordre du jour prioritaire ; où le texte n’intéresse pas gouvernement la majorité parlementaire ne le votera pas même s’il émane de ses rangs (et plus encore s’il émane de l’opposition). Reste donc une place pour les propositions sans importance, symboliques mais sans réelle portée. Devant ce phénomène, il ne faut pas s’étonner si la niche sert à autre chose qu’à l’examen de proposition de loi. Ainsi la niche a-t-elle était utilisée pour des débats sans portée législative !
- Ensuite, le temps réservé à la « niche » (une séance par mois, c’est-à-dire quelques heures) compte tenu de l’alternance entre les groupes politiques (chaque groupe ayant au moins une séance par session, et la majorité ayant le plus grands nombre de séance, certains groupes n’ont droit qu’à une séance par an …), est extrêmement court. Il n’est donc pas possible d’inscrire à la « niche » des textes d’envergure avec de nombreux articles et traitant de question de fond. Nouvelle prime aux textes « témoignage » sans réelle portée.
- Enfin, mais c’est l’objection majeure, il va de soi que la « niche » de l’Assemblée nationale sera utilisée par elle pour les propositions émanant de ses membres et celle du Sénat pour les siennes. Même si le texte est adopté par l’assemblée qui est à son origine, il faut encore l’inscrire à l’ordre du jour de l’autre assemblée. Les membres de la seconde assemblée ne vont pas « gâcher » une partie de leur niche pour inscrire les propositions adoptées par l’autre. La solution est donc pour que le texte vienne en débat devant la deuxième assemblée que le gouvernement l’inscrive à l’ordre du jour prioritaire, ce qui suppose que le texte l’intéresse. Et l’on en est réduit au notre première remarque. Et que dire si la seconde assemblée apporte audit texte des modifications et qu’il faut alors une « navette ». On comprend là encore qu’il faut un texte qui risque le moins possible de susciter des divergences entre les assemblée donc encore une fois un texte sans réelle intérêt.

B. Dans ces conditions est-il pertinent de proposer un « partage » de l’ordre du jour. Ne va-t-on pas retrouver les mêmes difficultés que celles décrites plus haut ? La proposition du Comité, pour tenter de lever ces obstacles, imagine à la fois une nouvelle division du temps parlementaire et une nouvelle répartition de ce temps entre gouvernement et parlement d’une part et « majorité » et « opposition » de l'autre.

- Sur un groupe de quatre semaines, une serait réservée au contrôle de l’action du gouvernement, les trois autres étant consacrées prioritairement ou exclusivement au vote des lois. Deux de ces trois semaines auraient leur ordre du jour fixé « prioritairement » par le gouvernement. La liberté lui est laissée, s’il le souhaite, d’y inscrire des débats. La troisième semaine verrait son ordre du jour laissé à l’initiative de l’assemblée sur les projet ou propositions qu’elle souhaiterait mais à l’exclusion de débats. Il s’agit donc d’abord de distinguer le temps du « contrôle » de celui de la « législation ». On peut se réjouir de cette (ré)affirmation de l’importance du contrôle parlementaire. D’autant qu’il est ici conçu en dehors des questions au gouvernement qui continueraient d’exister à raison d’une séance hebdomadaire au moins et ce même durant les sessions extraordinaires (à la différence de ce qui se passe actuellement). Le contrôle est pris ici au sens large incluant l’évaluation des politiques publiques. On le voit, l’idée de différencier les deux rôles du parlement permet d’éviter que des débats soient organisés dans la « niche ».

- La « niche » est très largement élargie puisqu’elle passe de « une séance par mois » à une semaine sur quatre. Restait la question de l’« alimentation » de la « niche élargie ». Le Comité laisse libre les parlementaires de leur choix : ils peuvent donc y inscrire des projets de lois s’ils le souhaitent. Mais ici, ce sont les parlementaires qui déterminent quels projets de lois ils ont envie d’étudier et non plus le gouvernement. La durée de la niche permet évidemment aux parlementaires d’avoir le temps de débattre et d’avancer sur les propositions émanant d’eux ou sur les projets qu’ils jugent plus prioritaires mais leur permet aussi, au besoin d’inscrire des textes déjà adoptés par l’autre assemblée. Le rôle du gouvernement dans ce cadre s’en trouve donc réduit. La chance de voir aboutir une proposition plus dense étant plus grande, peut-être verra-t-on naître des propositions plus nombreuses et plus intéressantes. En tous les cas, le gouvernement ne pourra plus jouer la « montre » et placer en toute fin de session des projets qu’il présente mais qu’il ne souhaite pas vraiment voir adoptés (projet de lois sur les « class action » lors de la dernière législature par ex.). Cette fois, les parlementaires peuvent s’en emparer et les mener au bout de la procédure.

- L’opposition ou du moins la « non majorité » dispose d’un jour séance par semaine à son initiative tant dans la semaine de « contrôle » que dans la semaine « législative » à initiative parlementaire et là encore, surtout pour la semaine de contrôle pourra contraindre le gouvernement à s’expliquer sur des sujets qui n’étaient pas vraiment abordés jusqu’ici. Ce sera en particulier le cas s’agissant du suivi de l’application des lois. On sait en effet que bien des lois restent longtemps inapplicables faute que soient adoptés les décrets d’application ; le gouvernement pourra être appelé à s’en expliquer à la demande de l’opposition. On imagine en effet assez mal la majorité critiquer le gouvernement qu’elle soutient et montrer qu’il n’agit pas. L’espoir de voir une proposition de lois de l’opposition « passer » reste faible (il y a toujours des exceptions) mais l’existence de cette journée de séance hebdomadaire pour l’opposition peut aussi l’inciter à présenter des textes construits ce qui obligera la majorité, si ces textes sont bien faits, à débattre de la question et à trouver les arguments pour les rejeter. Ce peut être, pour l’opposition le moyen de présenter un programme alternatif à celui du gouvernement et non plus seulement à s’opposer à ses initiatives.

On le voit, les propositions du Comité Balladur vont bien au-delà des toilettages qui ont été mis en œuvre jusqu’alors. Elles constituent une novation évidente tant sur le plan de la conception du rôle du Parlement que sur celui de la maitrise qu’il a de son activité et du rôle de l’opposition. Reste que, d’une part, il faut s’assurer que le projet de révision aille bien dans le sens des propositions du comité mais surtout que les parlementaires jouent le jeu par la qualité de leurs critiques et de leur propositions mais aussi par leur présence. Sans ne venir d’ores et déjà à cette question on doit aussi espérer que le gouvernement soit lui aussi un acteur responsable de cette transformation. On voit bien qu’elle pourrait être ses tentations : faire pression sur la majorité pour qu’elle inscrive essentiellement des projets de lois dans la semaine laissée à l’initiative parlementaire. Le gouvernement pourrait ainsi inscrire prioritairement des textes secondaires (autorisation de ratification de traités internationaux par ex.) dans ses deux semaines pour contraindre les parlementaires de la majorité à « manger » le temps législatif avec les autres projets de lois. Il y aura donc, si cette initiative est retenue, une grande part laissée, comme toujours, l’attitude des hommes pour faire fonctionner les règles. Il en va ainsi de tous les mécanismes juridiques qui reposent sur la bonne volonté. Si on veut éviter ces excès, il faut non plus réglementer lais encadrer ou limiter.
C’est ce que tente le comité à propos des instruments du parlementarisme rationnalisé.

II. Réformer les instruments du parlementarisme rationnalisé

(…)

D. Le renforcement des pouvoirs du Parlement

« Je renforcerai les pouvoirs (du Parlement) … ».

« Je veux que les nominations aux fonctions les plus importantes de l'Etat se fassent sur des critères de compétences et de hauteur de vue, et non pas sur des critères de proximité avec le pouvoir politique en place. Les candidats à ces nominations seront auditionnés publiquement par le Parlement et celui-ci pourra mettre son veto à leur nomination ».

Il y a donc dans ces propositions de N.S. une affirmation générale (a) et une proposition précise (b).

a) Nous venons de l’écrire dans notre analyse relative à l’éventuelle VI° République, le renforcement des pouvoirs du Parlement ne nécessite pas nécessairement une révision constitutionnelle. On veut dire par là que si le Parlement exerçait déjà les compétences qui sont les siennes, il serait « renforcé ». Or force est de constater que la majorité parlementaire toute entière à soutenir le gouvernement, n’exerce pas sur celui-ci son pouvoir de contrôle et de proposition. Les révisions constitutionnelles qui ont eut lieu jusqu’à présent dans le but de renforcer les pouvoirs du parlement n’ont pas véritablement porté leurs fruits. Ce fut le cas de la session unique et de la mise en place de la « niche » ou « fenêtre » parlementaire qui rend à chaque assemblée une partie (très faible il est vrai) de la maîtrise de son ordre du jour. Rien n’y a fait, les lois sont toujours issues majoritairement de projets et la majorité parlementaire les vote sans réellement discuter de leur bien fondé ou de leur danger sous prétexte qu’elles émanent du gouvernement qu’elle soutient. La majorité les accepte donc sans sourciller. C’est ce que l’on appelle une majorité « godillot » transformant progressivement les assemblées parlementaires en chambres d’enregistrement.
On peut donc se contenter de l’existant dès lors qu’on peut raisonnablement douter qu’un
accroissement des pouvoirs constitutionnels se traduise par une utilisation plus accrue de ceux-ci. Il ne sert à rien de donner des pouvoirs à un organe qui, de toute façon, n’a pas l’intention de les exercer.

Reste que si l’on voulait effectivement renforcer les pouvoirs du Parlement, plusieurs pistes sont envisageables.
Sur le plan du pouvoir de faire la loi, il conviendrait de rendre plus utilisable le mécanisme de la « niche » parlementaire. On sait qu’une séance par mois ne permet pas de traiter des textes un peu complexes et surtout que la navette entre les deux assemblées ploque le système. En général, la seconde assemblée n’étudie le texte de la première que si le Gouvernement le reprend à son compte dans son ordre du jour à lui (ordre du jour prioritaire).
Sur le plan du contrôle parlementaire on pourrait aussi donner une assise constitutionnelle aux commissions d’enquête.
D’autres pistes sont sans doute exploitables (par ex. adoption de textes techniques en commission ; réorganisation des commissions parlementaires ; limitation du cumul des mandats) mais pour l’essentiel c’est, comme on l’a dit, dans la pratique qu’il faut rechercher l’amélioration des pouvoirs du Parlement. Si le Gouvernement utilise moins les procédures qui lui permettent d’imposer ses volontés (urgence, vote bloqué, 49 al. 3, etc.) si les parlementaires améliorent la qualité de leur prestation par un travail plus approfondi tant sur les textes en discussion que sur les questions écrites ou orales qu’ils posent, s’ils sont plus présents et moins préoccupés des intérêts de leurs circonscriptions pour mieux se consacrer à l’intérêt national, alors peut-être le Parlement sera-t-il revalorisé de lui-même. Il n’y a pire dévalorisation qu’un hémicycle vide.
Bien des améliorations pourraient être apportée par la loi, voire la loi organique si l’on en prévoyait effectivement une relative au fonctionnement du Parlement (elle fait défaut actuellement). Cela permettrait que les règlements des assemblées eux-mêmes prévoient des améliorations de fonctionnement somme toute faciles à mettre en œuvre.

b) Pour ce qui est de la proposition concrète qui est contenue dans le texte de N.S. s’agissant des nominations « aux fonctions les plus importantes de l’Etat », il faut là incontestablement une révision constitutionnelle. Ces nominations se font actuellement sans contrôle, en Conseil des ministres dans la plupart des cas ou directement par telle ou telle autorité (Président ou Premier ministre). Ce sont les emplois dits « à la décision du gouvernement » autre fois appelés « emplois à discrétion ». On ne peut que se réjouir qu’un contrôle sur les nominations soit mis en place. On voudrait simplement poser deux questions.

Quels sont les emplois concernés ?
La formulation est assez large et peut concerner aussi bien les emplois énumérés à l’article 13 C. que d’autres, définis par exemple par la loi organique prévue au même article. Si le nombre de ces emplois est trop important on voit bien le risque d’engorgement que le mécanisme pourrait courir ; s’il est faible, on voit bien que cette avancée pourrait devenir un gadget. Ensuite, selon les emplois concernés, comment faire en sorte de procéder rapidement à des remplacements qui s’imposeraient. Les personnes actuellement nommés sont aussi révocables sans contrôle et sans délai, « ad nutum » comme l’on dit. Le veto parlementaire prévu pour la nomination est-il transposable à la révocation ?
Dans le même ordre d’idée, cette intervention parlementaire pourrait-elle concerner des postes comme ceux de membres du Conseil constitutionnel, du Conseil supérieur de la Magistrature (dans sa composition actuelle mais N.S. propose de la modifier : voir infra), du CSA ou autres autorités administratives indépendantes pour lesquelles les Présidents des assemblées ont déjà la possibilité de procéder à des nominations ? Le Parlement ne deviendrait-il pas alors le seul à nommer, directement ou indirectement à ces emplois ?

Comment s’exerce le veto parlementaire ? Est-ce le veto d’une seule assemblée ? si oui laquelle ? Des deux ? si oui le veto d’une seule emporte-il veto du Parlement ou faut-il qu’elles soient toutes les deux d’accord pour opposer ce veto ? Comment se déroule les auditions (en commission ? composées comment ? audition publique ou non ?) et surtout à quelle majorité le veto peut-il être opposé ? On sent bien que c’est dans la procédure de mise en œuvre de ce mécanisme que son efficacité va trouver toute la portée. Avec la majorité simple et le phénomène de « godillot » que nous évoquions, la majorité parlementaire ne s’opposera à aucune nomination proposée par le Gouvernement ou le Président de la République ; avec l’accord des deux assemblées, le Sénat disposera d’un droit de veto lorsqu’il est d’une majorité opposée à celle de l’Assemblée nationale.

Cela conduit tout naturellement à s’intéresser à l’autre partie de la proposition de N.S. concernant le Parlement mais essentiellement dirigée vers l’opposition.

E. Un renforcement de l’opposition

« Je renforcerai les pouvoirs (du Parlement), notamment de l'opposition, parce que je ne veux pas gouverner seul et que je pense qu'une démocratie se protège des risques de dérive lorsqu'elle est capable d'organiser et d'accepter ses propres contre-pouvoirs ».

Là encore, on retrouve une proposition sur un thème identique dans le programme de S.R. La question de l’opposition, souvent exprimée sous la forme de la mise en place d’un « statut de l’opposition » semble faire l’unanimité, chaque parti ayant bien conscience qu’il risque un jour d’être dans l’opposition.

En fait c’est un des éléments les plus difficiles à mettre en place et en œuvre. Le statut de l’opposition suppose déjà de définir ce qu’est l’opposition et cela n’est pas aussi simple qu’il y parait. Qu’on se souvienne des réactions qui ont suivi la décision du CSA, décision bien vite rapportée d’ailleurs, de considérer que l’UDF était dans l’opposition dès lors qu’elle avait majoritairement voté la censure. Du reste, le Conseil Constitutionnel lui-même a estimé que la notion même d’opposition ne pouvait être mise en œuvre sans procéder à une révision constitutionnelle. Qu’on lise les considérants suivants de la décision 2006-537 du 22 juin 2006 :

12. Considérant que l'article 1er de la résolution insère, dans l'article 19 du règlement relatif à la constitution des groupes auxquels les députés peuvent adhérer ou s'apparenter, un nouvel alinéa ainsi rédigé : " Le président du groupe remet à la Présidence une déclaration d'appartenance de son groupe à la majorité ou à l'opposition. En cas de contestation formulée par le président d'un groupe, le Bureau décide ; pour cette délibération, le Bureau est complété par les présidents de groupe " ; que le III de son article 2 et ses articles 6 et 7, qui modifient, respectivement, les articles 86, 140-1 et 145 du règlement, permettent aux groupes s'étant déclarés de l'opposition d'obtenir, de plein droit, pour leurs membres, la présentation de rapports sur la mise en application des lois et la fonction de président ou de rapporteur au sein des commissions d'enquête et des missions d'information ; que son article 8 précise que ces dispositions entreront en application " à l'ouverture de la XIIIème législature " ;
13. Considérant qu'en requérant des groupes une déclaration d'appartenance à la majorité ou à l'opposition et en conférant, en cas de contestation, un pouvoir de décision au Bureau de l'Assemblée nationale, les modalités retenues par la résolution conduisent à méconnaître le premier alinéa de l'article 4 de la Constitution et, compte tenu des conséquences qu'en tirent les articles 2-III, 6 et 7, ont pour effet d'instaurer entre les groupes une différence de traitement injustifiée ;
14. Considérant, dès lors, que doivent être déclarés contraires à la Constitution l'article 1er, le III de l'article 2 et les articles 6 à 8 de la résolution modifiant le règlement de l'Assemblée nationale,

Pour l’instant, l’élément essentiel du statut de l’opposition en France ne parle pas de l’opposition en tant que telle. Simplement en accordant à 60 députés ou 60 sénateurs la possibilité de saisir le Conseil Constitutionnel, la révision de 1974 accordait ce droit à l’opposition (comme à la majorité qui fut d’ailleurs la première à s’en servir). Aucune difficulté car pas de définition nécessaire. Simplement le faible nombre de députés ou de sénateurs exigé, permettait à l’opposition, à moins qu’elle ne soit exsangue, de saisir le juge de la loi.

On voit donc que, même si la notion d’opposition est prévue par la suite dans la Constitution, il conviendra de la définir et de déterminer comment on sait si tel ou tel groupe politique en fait parti ou non. Ce n’est qu’une fois ce travail réalisé qu’il sera possible de mettre en place le statut et d’accorder des pouvoirs à l’opposition pour en faire un réel contre pouvoir. Mais c’est bien entendu dans la participation à l’activité parlementaire que le rôle de l’opposition devra être déterminé. Et là encore, il faudra sans doute revoir un certain nombre de fonctionnement pour que l’opposition ne soit pas obligé de faire dans l’obstruction systématique pour que ses idées puissent être exprimées à défaut d’être entendues. Là encore c’est dans l’attitude du gouvernement et de la majorité parlementaire que se trouve sans doute la réelle solution. L’usage permanent de l’urgence et des procédures de contrainte vis-à-vis du Parlement visent surtout à empêcher l’expression de l’opposition. Ne pas en faire un usage excessif renforcerait les possibilités de l’opposition sans qu’il soit nécessaire de modifier la Constitution.

Bref, si la proposition est séduisante, sa mise en ouvre sera complexe et là encore les constitutionnalistes vont pouvoir s’en donner à cœur joie.

F. La réforme du Conseil Supérieur de la Magistrature

« Je veillerai rigoureusement à l'indépendance de la justice, notamment en lui donnant les moyens nécessaires à sa mission. Mais la justice ne peut pas être un pouvoir à côté des autres, sans aucun contrôle, ni contre-pouvoir. Rendue en votre nom, elle doit vous rendre des comptes. C'est pourquoi je veux que le Conseil supérieur de la magistrature soit composé majoritairement de non-magistrats, que vous puissiez le saisir si vous vous estimez victimes de la négligence ou de la faute d'un magistrat (…) ».

En France, la justice n’est pas un « pouvoir » au même titre que le pouvoir législatif ou le pouvoir exécutif. Il n’y a pas de pouvoir judiciaire mais une simple ‘autorité judiciaire’.
Le Président de la République est le garant de l’indépendance de cette autorité et, pour assurer cette indépendance, il est assisté d’un Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) dont il est le Président. La composition du CSM est fixée à l’article 65 C. Elle diffère selon qu’il s’agit de la formation compétente pour les magistrats du siège (les juges qui prennent les décisions et qui sont les seuls à être indépendants) ou les magistrats du parquet (qui décident des poursuites et prennent les réquisitions en réclamant des peines et qui sont aux ordres du ministre de la Justice).
On croit comprendre que la réforme proposée ne concerne que les magistrats du siège. N.S. voudrait que le CSM, dans la formation compétente pour ces magistrats soit majoritairement composé de non-magistrats.
La composition actuelle est la suivante : le CSM comprend 12 membres :

5 magistrats du siège,
un magistrat du parquet,
un conseiller d’état (magistrat de l’ordre administratif),
trois non magistrats nommés respectivement par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat (sans que puissent être nommés des parlementaires),
le Président de la République qui préside
et le garde des sceaux qui vice préside.

Le Président de la République est remplacé par le Premier président de la Cour de cassation lorsque le CSM statut à titre disciplinaire à l’encontre d’un magistrat du siège.

On voit bien qu’il faudra définir ce que l’on entend par la formule « soit composé majoritairement de non-magistrats ». Cette appellation vise-t-elle les seuls magistrats du siège (qui ne sont jamais majoritaires) ou inclus-t-elle le parquet et le Conseil d’Etat ? Auquel cas, effectivement, les magistrats sont actuellement majoritaires.

Reste évidemment à savoir qui nommera les membres de ce CSM rénové. Les nominations entreront-elles dans le cadre de celles auxquelles le Parlement pourra opposer son veto ? Qui présidera le CSM en temps normal et lorsqu’il statue comme organe disciplinaire. ? Des parlementaires pourraient-ils y être nommés ? Et si oui, pour en revenir à notre préoccupation précédente, l’opposition sera-t-elle représentée ?
Mais surtout, il y a là une réforme qui peut aller bien plus loin que ce qu’il y parait. D’abord, on aura du mal à réformer la composition de la formation relative aux magistrats du siège sans réformer celle relative aux magistrats du parquet. Ensuite, il est de tradition en France que les professionnels poursuivis pour faute professionnelle soient jugés par leurs pairs. Si l’on modifie cette règle s’agissant des magistrats, ne sera-t-on pas amené, par la suite, à étendre ce principe aux autres professions réglementées (médecins, dentistes, géomètres architectes, etc) ?

Reste évidemment à organiser la saisine par les particuliers de la formation disciplinaire du CSM sans conduire à un engorgement de celle-ci. Mais ce n’est plus là un problème constitutionnel mais plus sûrement organique qu’il est trop tôt d’envisager ici.

III. Les promesses qui peuvent déboucher sur une révision constitutionnelle sans que celle-ci soit indispensable

(à suivre)

II. Les promesses nécessitant une révision constitutionnelle

A. La participation des citoyens à l’œuvre législative.

« Je vous associerai au choix des réformes. Je crois que l'on prend de meilleures décisions si l'on prend le temps d'écouter ceux qui sont concernés sur le terrain, et que les réformes sont mieux appliquées si chacun a pu au préalable les comprendre et les accepter. 10% du corps électoral pourront demander au Parlement de se prononcer sur un texte de loi ».

Nous sommes ici dans le cadre de ce que l’on appelle sous d’autres cieux politiques « la démocratie participative ». Certes N.S. ne pousse pas la notion aussi loin que ne le fait S. Royal dans les propositions que nous avons déjà commentées (pas de référendum d’initiative populaire ni de jury de citoyens). Pourtant on y retrouve au moins la possibilité pour les citoyens de proposer la loi. La forme que pourrait prendre ce « droit de présentation » n’est pas précisée. Et l’on peut reprendre ici une partie des remarques que nous faisions déjà sur la même proposition de S.R.
Comment s’exerce cette initiative ? S’agit-il de suggérer au Parlement de se saisir de telle ou telle question ? Si tel est le cas qui rédige le projet en la forme ? Le Parlement ou le Gouvernement ? Si tel n’est pas le cas, le peuple peut-il (doit-il ?) aller au-delà et présenter un texte sous la forme déjà plus élaborée d’un avant projet de loi ?
Autre problème encore : tous les sujets sont-ils laissés à la libre initiative populaire ? Le peuple peut-il proposer la discussion d’une loi de toute nature (loi, loi de finances, lois de financement de la sécurité sociale, lois organiques, lois constitutionnelles) et dans toutes les matières (fiscalité, mœurs, code pénal etc. ) y compris dans des matières qui relèveraient de la compétence naturelle du pouvoir réglementaire ?
En tout état de cause, le peuple n’a que l’initiative. La compétence du Parlement pour voter la loi n’est pas atteinte. Dès lors, la question de l’inscription à l’ordre du jour se pose. Y aura-t-il une obligation (inscription de droit ?) ou une simple faculté pour le législateur de discuter de l’initiative et si oui dans quels délais ? S’il y a obligation, existe-t-elle devant les deux assemblées. Quelle serait la procédure législative : urgence ? adoption nécessairement en termes identiques (donc veto sénatorial) ou possibilité de donner le dernier mot à l’assemblée ? Quelle est aussi l’étendue du droit d’amendement des parlementaires et du Gouvernement ?
Toutes ces questions (et d’autres encore) doivent être réglées sinon on risque fort de retrouver in fine, un texte très différent de ce que souhaitaient les initiateurs de la saisine. Mais on doit aussi savoir ce qui se passe si le Parlement rejette le texte de sa propre initiative ou à la demande du Gouvernement ? Le peuple peut-il redéposer une demande identique, voisine, dans quel délai ? Enfin, se pose également la question de savoir ce qu’il peut advenir d’une telle saisine si le texte proposé est manifestement contraire à la Constitution (qui traite cette question et quand ?) ou si le texte est contraire à un engagement international ou à une directive communautaire (et là encore, qui traite cette question et quand ?). On le voit, cette simple affirmation de la possibilité donnée à 10 % du corps électoral de saisir le parlement n’est pas anodin et surtout le mécanisme n’est pas simple à inventer.
Tous ces sujets devront être abordés si l’on ne veut pas que ce mécanisme qui, du moins dans un premier temps, sera nécessairement utilisé, ne conduise pas à des frustrations encore plus grandes. En effet, le fait que ce mécanisme soit unique (alors que dans la proposition de S.R. il est présenté en même temps que le référendum populaire), risque de conduire à ce qu’il soit souvent mis en œuvre. Certes, il faut que 4,3 millions d’électeurs parvienne à se mettre d’accord mais, sur certains sujets, la chose pourrait être relativement simple. Il y a du grain à moudre pour les constitutionnalistes.

B. La limitation à deux quinquennats du mandat présidentiel

« Je limiterai à deux le nombre de mandats du président de la République ».

La chose ici est plus simple à mettre en œuvre. On peut même dire qu’elle ne souffre aucune difficulté. Une disposition limitait déjà à deux mandats (de sept ans à l’époque) les possibilités pour un Président de la quatrième République de se représenter. Deux mandats c’est aussi la limitation que l’on trouve au USA et en Russie mais on sait là que V. Poutine, souhaite que la Constitution soit révisée pour l’autoriser à rempiler de nouveau ... ! Il faudra simplement résoudre deux problèmes.
Tout d’abord s’agit-il d’interdire de se présenter à deux mandats consécutifs ou à deux mandats, un point c’est tout ? On comprend bien la nuance. Surtout on imagine les détournements qui pourraient être faits si c’était la première version (démission du successeur au bout de quelques mois pour permettre au prédécesseur de se représenter). On doit aussi s’interroger pour savoir si on compte tous les mandats même s’ils ne sont pas consécutifs. Imaginons un Président en place battu lors de sa tentative de réélection au bout de cinq ans. Il se représente à nouveau contre son successeur. Peut-il faire un mandat seulement ou peut-il alors encore en faire 2 ?
Ensuite, que faire des anciens Présidents de la République. Pour l’instant, ils sont membres du Conseil Constitutionnel de droit et à vie. Mais cela ne les empêchent pas de redevenir députés (V. le cas de V.G.E ; ils sont alors en congés de Conseil) et donc de continuer une carrière politique. Avec le rajeunissement des candidats, on comprend que la question soit importante. Veut-on que les anciens Présidents fassent comme ceux des USA et deviennent des « ambassadeurs de la France » et de ses valeurs en faisant des conférences ou en acceptant des missions humanitaires ou pacifistes ? permet-on aux anciens présidents de reprendre une carrière politique ? Bref, il faudra par la même occasion prévoir un statut des anciens présidents pour régler ces questions.

C. La fin du « cérémonial chinois »

« Je rendrai compte régulièrement de mon action devant les Français et devant le Parlement »

On sait que pour l’instant, le Président de la République française peut parler à la tribune de tous les Parlements du monde mais pas à la tribune des assemblées composant le Parlement français. Il s’adresse aux parlementaires par des messages qu’il fait lire, soit par un ministre (souvent le Premier ministre) soit par les présidents des assemblées. Cette règle date des débuts de la troisième République lorsque l’on a voulu empêcher que Monsieur Thiers, par ses discours enflammés, ne retourne toujours une assemblée au départ hostile. Certes, le cérémonial inventé en 1873 et qui était qualifié de « chinois » tant il était compliqué, a été allégé, depuis mais la tradition interdisant au président l’accès à l’enceinte parlementaire, reste. N.S. voudrait la faire disparaître et pouvoir s’adresser au Parlement. Il n’y a là rien de très difficile à mettre en œuvre non plus sur le plan rédactionnel. Pourtant cette modification est moins anodine qu’il n’y parait et nous voudrions expliquer les dangers qu’elle présente si elle est mal pensée.

A dire vrai, le danger de cette modification est plus grand maintenant qu’il ne l’était avant la révision de 2007 sur le statut « pénal » du Chef de l’Etat (b). L’inquiétude doit être d’autant plus grande que la formulation par N.S. lui-même laisse penser que c’est bien au-delà du simple « discours sur l’état de la France » (par référence au discours sur l’état de l’Union aux USA) que l’on veut aller (a).

a) Relisons bien le texte de N.S. : « Je rendrai compte régulièrement de mon action (…) devant le Parlement ». Ce n’est pas simplement de venir parler mais bien de « rendre compte » dont il est question. Et toute la difficulté est là. Imagine-t-on un mécanisme de responsabilité du Président de la République devant le Parlement ou la simple possibilité d’y faire des interventions de courtoisie ou de venir y exposer des idées ou des grandes orientations ? La lecture de la formule du candidat nous laisse à penser que c’est la première solution qui est imaginée.

Comment le Président rendrait-il compte devant le Parlement ? Le simple fait de pouvoir s’y exprimer est évidemment insuffisant et c’est là que se situe le nœud du problème. Les interventions du Président donneraient-elles lieu à un vote ? Ou, sans aller jusque là, pourraient-elles donner lieu à un débat parlementaire ? Ce n’est que si tel était le cas que le Président rendrait compte. Si son intervention ne pouvait donner lieu à aucun débat, c’est-à-dire si on ne changeait pas cette interdiction actuellement inscrite à l’article 18 C., nous resterions au simple stade du « compte rendu d’activité » mais le Président ne « rendrait pas compte ». On voit tout l’intérêt qu’il y a à préciser ce point.

En fait la question qui est posée par cette modification, par cette possibilité donnée au Président de venir s’exprimer devant le Parlement, est bien celle de la responsabilité politique du Président. Nous venons de le dire dans l’examen que nous avons fait de la position de N.S. vis-à-vis du Premier ministre et du gouvernement : le candidat envisage de se comporter plus comme un Chef de Gouvernement que comme un Chef d’Etat (du reste, encore une fois, la campagne, telle qu’elle se déroule, le prouve). Lorsque N.S parle de « mon gouvernement », (clause de style certes mais significative) et surtout lorsqu’il dit qu’il évaluera régulièrement le travail des ministres, pourrait-il ensuite, venant s’exprimer (s’expliquer ?) devant le Parlement, ne pas répondre de la mauvaise qualité de ce travail ? Pourrait-on faire autrement que de porter à son débit que tel ministre n’a pas atteint les résultats escomptés et qu’il n’a pas pour autant été invité à démissionné voire été révoqué par le Président ? On voit bien que la combinaison de la volonté de contrôle que le futur Président compte exercer sur l’action du Gouvernement et des intervention qu’il compte faire devant la représentation nationale amènera nécessairement à ce poser la question de la responsabilité politique du Président devant le Parlement.

b) Et même si l’on interdit qu’il y ait débat après les interventions présidentielles, même si on souhaite que le rendre compte ne soit qu’un compte rendu, pourquoi l’opposition ne profiterait-elle pas des occasions données par les interventions présidentielles pour mettre en œuvre, même sans grand espoir, la procédure de l’article 68 C. dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle de 2007 ?
On dira qu’il n’y aurait pas là matière à trouver un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat ». Mais qu’est-ce qu’un tel manquement ? Il n’y a pas de définition précise. Le fait de ne pas sanctionner un ministre incompétent ne peut-il pas être constitutif d’un tel manquement ? En tous les cas, rien n’empêchera l’opposition de le prétendre, pour obliger à ce qu’un débat sur l’action du Président ait lieu, surtout si le Président vient de « défendre » son action devant le Parlement.
On dira aussi que jamais la majorité des 3/5 exigée par l’article 68 C. ne sera jamais atteinte ni pour mettre en œuvre la procédure ni pour prononcer la destitution. Sans doute. Mais qu’en serait-il si une majorité absolue des députés ou des sénateurs était atteinte sans que la majorité des 3/5 le soit. Ne serait-ce pas, en fait, un désaveu du Président et de sa politique ? Le Président ne serait-il pas contraint, malgré tout, de démissionner ? La combinaison de la possibilité pour le Président de rendre compte devant le Parlement et de la procédure de mise en œuvre de sa responsabilité pour « manquement à ses devoirs » oblige à s’interroger sur la portée réelle d’une révision de l’article 18 C sans que soit prévu un minimum de garde-fous.
On le voit bien, la révision envisagée avec les incertitudes que nous venons de déceler conduit à s’interroger : à terme, la responsabilité politique du Président devant le Parlement ne va-t-elle pas supplanter la responsabilité du gouvernement devant le Parlement qui s’étiole progressivement ?

D. Le renforcement des pouvoirs du parlement

(à suivre)

Voici le communiqué officiel du Président de la République daté du 10 avr. 2006 :
"Sur proposition du Premier ministre et après avoir entendu les présidents des groupes parlementaires et les responsables de la majorité, le président de la République a décidé de remplacer l'article 8 de la loi sur l'égalité des chances par un dispositif en faveur de l'insertion professionnelle des jeunes en difficulté.

"Le Premier ministre s'exprimera à ce sujet à 10h30 de l'Hôtel Matignon".

Voici le texte de notre Constitution

Article 39 al. 1 de la Constitution : "L'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement"

Article 34 al. 1 de la Constitution : "La loi est votée par le Parlement"
Voici un extrait de la déclaration du Premier ministre datée du 10 avr. 2006 :

"Sur le rapport des présidents des groupes parlementaires et des responsables de la majorité, j'ai proposé au président de la République, qui l'a accepté, le remplacement de l'article 8 de la loi pour l'égalité des chances par des mesures en faveur de l'insertion professionnelle des jeunes les plus en difficulté. La nouvelle proposition de loi sera présentée dès ce matin."

Ajoutons :

Définition de la proposition de loi : "Texte dont l'initiative revient à un ou plusieurs parlementaires qui le déposent sur le buerau de l'assemblée dont il sont membres en vue de le faire adopter par le Parlement".

Art. 16. de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : "Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de constitution"