Michel Lascombe

Restons encore sur la procédure en étudiant cette fois la rédaction nouvelle de l’art. 42 C. et de l’al. 2 de l’art. 46 C. Il convient en effet de les examiner ensemble dès lors que la modification de l’al. 2 de l’art. 46 C. tire les conséquences de la modification de l’art. 42 C. Reproduisons tout d’abord cet article et cet alinéa tels que le projet les rédige.

Art. 42. C.
« La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie.
« Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée.
« La discussion en séance, en première lecture, d’un projet ou d’une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai d’un mois après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de quinze jours à compter de sa transmission.
« Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas si l’urgence a été déclarée dans les conditions prévues à l’article 45. Elles ne s’appliquent pas non plus aux lois de finances, aux lois de financement de la sécurité sociale et aux lois relatives aux états de crise. »

Art. 46 al 2 C.
« Le projet ou la proposition ne peut, en première lecture, être soumis à la délibération et au vote des assemblées qu’à l’expiration des délais fixés au troisième alinéa de l’article 42. Toutefois, si l’urgence a été déclarée dans les conditions prévues à l’article 45, le projet ou la proposition peut être soumis à la délibération de la première assemblée saisie à l’expiration d’un délai de quinze jours après son dépôt. »

Le Comité proposait lui la rédaction suivante pour l’art. 42 C.

« La discussion des projets et des propositions de loi porte en séance sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43.
Lorsqu’un projet ou une proposition de loi a été rejeté par la commission, la discussion porte en séance sur le texte dont l’assemblée a été saisie.
La discussion des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et des projets de révision de la Constitution porte, dans la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement. Par la suite, l’assemblée saisie d’un texte voté par l’autre délibère sur le texte qui lui est transmis.
En première lecture, la discussion d'un texte en séance ne peut intervenir qu’à l’expiration d’un délai de deux mois après son dépôt puis, dans la seconde assemblée saisie, à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de sa transmission.
Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas si, à la demande du Gouvernement, l’assemblée intéressée le décide. »

En toute logique, la rédaction de l’al. 2 de l’art. 46 C ; était également modifiée mais seulement dans l’hypothèse d’une application du dernier alinéa de l’art. 42. Dans ce cas, le délai pour l’examen des lois organiques restait de quinze jours.

Il faut donc distinguer plusieurs éléments pour se faire une idée de la portée exacte des modifications proposées pour ces articles.

- Tout d’abord, et c’est là sans doute l’élément le plus important de la réforme envisagée, la discussion en séance (première lecture devant la première assemblée saisie) se fera, qu’il s’agisse des projets de loi ou des propositions de loi, sur le texte tel qu’il est amendé par la Commission. Jusque là, les commissions ne pouvaient réécrire que les propositions de lois. Pour les projets, le texte du gouvernement sortait de la commission simplement accompagné d’un rapport concluant à l’adoption ou au rejet des amendements mais ceux-ci n’étaient pas modifiés. La discussion en séance se faisait donc sur le texte que le Gouvernement avait déposé, donnant ainsi aux projets une véritable immunité. Nous avons déjà expliqué au moment de la présentation du rapport Balladur l’intérêt de cette modification (billet n° 14). Il est donc inutile d’y revenir. Il ne fait pas de doute que cette modification devrait avoir des conséquences particulièrement importante sur le fonctionnement des assemblée et constitue donc la pierre angulaire de la réforme et du renouveau du parlement qu’elle veut assurer. Les limitations apportées par le texte ne sont pas choquantes. Qu’il s’agisse des projets financiers (PLF ou PLFSS) ou des projets de révision, il semble logique que le débat s’engage sur le texte du Gouvernement dans la mesure où, pour les projets financiers, celui-ci a le monopole de l’initiative des lois. Quant aux projets de révisions le texte est présenté par le Gouvernement mais l’initiative de la révision (pour l’exécutif) étant une compétence du Président de la République, l’exception peut également se justifier.

Si donc, on ne peut que se réjouir de cette innovation, encore faut-il, parallèlement voir comment elle pourra voir les effets positifs escomptés. Pour que les commissions puissent effectivement étudier les projets et les modifier, encore faut-il qu’elle dispose pour ce faire du temps nécessaire. C’est la raison pour laquelle, le rapport Balladur proposait qu’un délai de deux mois soit prévu entre la date de dépôt du texte sur le bureau de la première assemblée saisie et la date de son examen en séance plénière par cette assemblée. Nous avions dit, dans le même billet commentant les propositions « Balladur », que ce délai nous semblait long compte tenu de la propension de plus en plus marqué de l’exécutif à annoncer des textes et de vouloir les faire examiner aussitôt. Il est de fait réduit dans le projet de révision à un mois.

Mais surtout, alors que le rapport « Balladur » prévoyait de laisser encore 15 jours de délai en cas de mise en peuvre de la procédure d’urgence, le projet de révision le supprime purement et simplement. Or, nous le savons, l’urgence est très souvent déclarée. Et, comme nous l’avons montré dans le billet précédent, ce n’est pas la « fausse procédure » mise en place par le projet de révision et permettant aux conférences des présidents des assemblées de s’y opposer conjointement qui modifiera notablement cet état de fait. Si l’on combine cette situation avec les règles nouvelles de fixation de l’ordre du jour qui laisse toujours au gouvernement l’immense maîtrise de celui-ci, on risque donc de se trouver rapidement dans la situation paradoxale suivante : la commission saisie au fond aura pour mission de proposer une nouvelle rédaction des projets de lois mais dans un délai tellement court qu’elle ne pourra faire un travail de qualité. Et, comble de l’ironie, si le Parlement vient à protester contre ce phénomène, le Gouvernement pourra lui répondre : « il vous appartenait de vous opposer à l’examen en urgence comme la Constitution vous en donne le droit » …

- Pour ce qui est de la première lecture devant la seconde assemblée saisie, elle intervient normalement après un délai de 15 jours (la Commission Balladur souhaitait là encore le long délai de 2 mois) ; mais là encore, le délai ne vaut pas en cas d’urgence. Sur le texte discuté, il n’y a pas de changement ; c’est le texte adopté par l’assemblée saisie précédemment qui est mis en discussion en application des principes du bicamérisme.

- On le voit, la question de l’urgence, centrale comme nous l’avons montré dans le précédent billet, rejaillit ici encore sur la réalité donnée au renforcement du rôle des commissions dans l’examen des projets de lois. En fait, et comme c’est toujours le cas depuis 1958, les pouvoirs donnés aux Parlement risque bien de rester lettre morte, dès lors que le Gouvernement ne jouera pas le jeu. Jusqu’alors, il ne l’a pas joué en surchargeant l’ordre du jour prioritaire conduisant à la disparition de l’ordre du jour complémentaire ; demain il lui suffira de ne pas le jouer en déclarant (comme il le fait souvent déjà) tous les projets de loi « urgents ».

- Le reste des dispositions des deux articles commentés est d’un intérêt limité. Pour les projets de loi organique, il est déjà prévu un délai entre le dépôt et l’examen en séance plénière. Ce délai, actuellement de 15 jours est, logiquement, augmenté à 1 mois pour aligner les projets de LO sur les projets de loi qui ne pouvaient avoir un traitement plus favorable. Mais l’alignement ne pouvait pas être complet car il n’était évidemment pas possible de supprimer tout délai pour les projets de Lo en cas de déclaration de l’urgence. Il en résulte que le projet prévoit leur alignement sur le projet de loi pour les cas où l’urgence n’est pas déclarée et l’application de la situation actuelle en cas d’urgence. Autrement dit, là encore, rien de changera vraiment dès lors que, selon, nous l’urgence deviendra la règle générale, le gouvernement laissant apparemment au Parlement le soin (illusoire) de s’y opposer.

La « politique de civilisation » que le Président appelle de ses vœux se traduira pour partie dans la (les) révision(s) constitutionnelle(s). A cet égard il est intéressant de noter un différence sensible en le texte écrit l’allocution liminaire à la conférence du Président de la République comme il est reproduit sur le site de l’Elysée et les paroles effectivement prononcées par N. Sarkozy.

Nous reproduisons ici le texte écrit puis le texte effectivement dit en mettant italique dans le dernier cas, les passages « non écrits ».

« En 2008, cette politique de civilisation elle s’exprimera d’abord dans la volonté de faire de notre démocratie une démocratie irréprochable grâce à la réforme de nos institutions inspirée par les travaux de la commission présidée par Edouard Balladur. Elle assurera un meilleur équilibre des pouvoirs en revalorisant le rôle du Parlement et en donnant aux citoyens des libertés nouvelles. Mais s’en tenir à la seule modernisation des règles et des procédures ne serait pas suffisant »

« En 2008, cette politique de civilisation elle s’exprimera d’abord dans la volonté de faire de notre démocratie une démocratie irréprochable grâce à la réforme de nos institutions (que je souhaite ambitieuse) inspirée par les travaux de la commission présidée par Edouard Balladur. (Il faut cesser de parler d’un meilleur équilibre des pouvoirs et décider de revaloriser le rôle du Parlement, et le rôle du parlement sera revalorisé par les initiatives très importantes que nous prendrons sur l’ordre du jour. On a jamais vu un Parlement qui gagne de l’autonomie et du pouvoir sans pouvoir maîtriser une large part de son ordre du jour. Et en donnant aux citoyens des libertés nouvelles).
Mais s’en tenir à la seule modernisation des règles et des procédures ne serait pas suffisant … »

On note que le Président de la République s’est étendu plus largement en annonçant que l’élément essentiel de la future révision sera constitué par l’accroissement de la part de l’ordre du jour laissée à l’initiative du parlement.

Plus loin dans son allocution il indique vouloir reprendre une autre des propositions du comité Balladur :

« … Un Défenseur des Droits fondamentaux doté de larges attributions sera créé pour permettra à chacun de disposer d’un recours efficace et pratique face à la mécanique anonyme de l’administration. Son rôle sera consacré par la Constitution. »

Nous n’avons pas encore commenté ce point du rapport Balladur, nous nous y attèlerons dans un prochain billet.

V. Vers une nouvelle procédure législative

S’il y a dans le rapport Balladur quelques propositions qui peuvent avoir une véritable incidence sur les institutions et leur apporter un peu de renouveau, ce sont bien les propositions relatives à la procédure législative ordinaire. Ces propositions ne sont certes pas très « médiatiques ». On voit mal comment elles pourraient faire l’objet des premières pages des journaux ou d’une émission de radio ou de télé. On reparlera de la possibilité donnée au Président de venir s’exprimer devant les chambres et des relations entre le premier ministre et le Président, on ne parlera pas de ces modifications qui risquent pourtant de bouleverser les habitudes des parlementaires mais aussi du gouvernement et … des médias. En effet, toute la procédure de discussion et de vote des lois pourrait être modifiée par ces propositions qu’il convient d’étudier ensemble. Elles sont au nombre de quatre :
- mettre en place une organisation concertée des débats parlementaires ;
- augmenter le nombre des commissions
- concentrer l’essentiel du débat en commission
- réserver la séance plénière au règlement des difficultés non tranchées en commission et au vote d’ensemble

Rappelons que pour l’instant, s’agissant des projets de lois (seul élément qui nous intéressera dans la mesure où le plus grand nombre de loi trouve son origine dans des projets), Sitôt déposé ils sont envoyé dans une commission, le plus souvent l’une des six commissions permanentes. Là, le projet est étudié ainsi que les amendements présentés à ce stade mais rien n’est modifié du projet. Autrement dit, même si l’on dit que la commission a adopté tel ou tel amendement, elle n’a en fait donné un avis favorable a celui-ci. Le rapport de la commission comportera donc une analyse du projet suivie d’un tableau avec le texte originel du projet et le texte du projet modifié par les amendements « retenus » par la commission. Ce rapport sert de base au débat en séance plénière mais ce débat se déroule sur le texte du projet tel qu’il est initialement déposé par le gouvernement.

Il faut donc, au stade de la séance plénière, après un débat général sur le bien fondé du projet et sur les motions de procédures déposées le plus souvent par l’opposition, revenir sur chaque article et pour chaque article discuter de chaque amendement, même de ceux déjà examinés en commission. L’auteur de l’amendement s’exprime, le gouvernement et la commission donne leur avis (l’avis de la commission est en fait connu puisqu’il est dans le rapport si l’amendement a été étudié devant elle) un parlementaire intervient et le vote à lieu à main levée. Il est pratiquement certain, si le gouvernement et la commission sont opposés à l’amendement que l’amendement, déjà non retenu en commission sera rejeté. Mais seule la séance plénière est le lieu de vote et tous les parlementaires ont un droit à ce que leurs amendements y soient débattus. Il en résulte des séances publiques interminables et sans véritable intérêt. Qui a déjà regardé les débats sur la chaine parlementaire sait que, si l’examen de chaque amendement ne demande que quelques instants, on reste confondu par le désintérêt du débat. L’auteur le lit sans conviction plus qu’il ne le défend, le gouvernement et la commission se contentent le plus souvent, de dire chacun leur tour, les mots « favorable » ou « défavorable », ensuite un orateur intervient pour d’opinion contraire intervient et on vote. Suivant. Les qualificatifs que jadis E. Faure utilisait pour le débat budgétaire sont transposables ici : litanie, liturgie léthargie. On a le sentiment de règles convenues et immuables relevant de la liturgie ; c’est une litanie d’interventions sans intérêt qui se développe favorisant la léthargie des parlementaires et donc … l’absentéisme. Bref, la séance plénière n’a pas souvent d’intérêt. Le président de la Commission des lois de l’assemblée nationale, Jean-Luc Warsmann a fait de cet état de fait une description sans complaisance mais d’une rare honnêteté et l’on ne peut que conseiller au lecteur de l’écouter lors de son intervention devant le Comité.

Le Comité souhaite rompre avec cette atonie ; il multiplie donc les propositions dans les quatre axes que nous avons indiqués.

A. La mise en place d’une organisation concertée des débats

Cette proposition va de paire avec l’ordre du jour. Au-delà de la simplement répartition du temps parlementaire en quatre semaines alternées (1 semaines de texte à l’initiative de l’assemblée, 2 semaines à l’initiative du gouvernement et 1 semaine de contrôle) il s’agit ici de permettre à la conférence des président de chaque assemblée de fixer une durée programmée de discussion pour l’examen des projets et propositions de loi. Comme le dit le Comité : cela suppose que le temps de la discussion, y compris celui consacré aux motions de procédure, à la discussion générale et à celle des articles soit réparti entre les groupes politiques » mais aussi « que les textes aient été suffisamment examinés en commission avant leur passage dans l’hémicycle ». Le délai déterminé serait une limite (« Une fois écoulé le temps de la discussion, celle-ci serait close et l’on en viendrait au vote ») avec pourtant la possibilité d’un allongement : « En cas de besoin, la conférence des présidents disposerait de la faculté de décider qu’il y a lieu de prolonger le débat, en accord avec le Gouvernement ». Selon le Comité, qui voit dans cette mesure un élément aussi important la limitation de l’article 49 al. 3 dont elle pourrait être la contrepartie (mais il ne semble plus question de limiter le 49.3), il y aurait là le moyen le plus efficace pour luter contre l’obstruction parlementaire et donc la multiplication des amendements de flibuste (mais nous avons vu que la modification de l’article 41 C. peut aussi contribuer à cela). En fait cette modification est réalisable par les règlements des assemblées mais suppose pour réussir et ne pas constituer encore une limitation des compétences du parlement que les autres éléments proposés par le comité Balladur soient mis en place.

B. L’augmentation du nombre des commissions parlementaires

Si l’on est à peu près sûr qu’une modification de la Constitution interviendra (en plus de la modification de l’article 18 sur le droit de message du Président), c’est bien celle qui consistera à autoriser les assemblées à se doter de plus de commissions permanentes. On a le sentiment qu’il y a là comme une panacée … Cette augmentation est réclamée depuis des années ; elle avait été envisagée dès 1995 lors de la révision qui a mis en place la session unique. Mais il s’agissait alors bien plus d’essayer de transformer la délégation à l’Union européenne en commission ce qui n’est pas exactement la même chose. Les parlementaires y voient une possibilité d’améliorer la qualité de leurs travaux et donc leur utilité. Pourtant, comme P. Türk l’a magistralement démontré, (« Les commissions parlementaires permanentes et le renouveau du Parlement sous la Ve République » Prix de thèse du Sénat 2004, publiée chez Dalloz) l’augmentation du nombre des commissions n’est pourtant pas nécessaire (du moins avec la procédure législative actuelle) pour améliorer l’efficacité du travail parlementaire. Tout au plus une modification de la répartition des compétences serait-elle la bien venue. La question est donc : dans le cadre de la réforme proposée par le Comité, l’augmentation du nombre des commissions s’impose-t-elle ? A vrai dire on n’en sait rien. Evidemment cette augmentation permettra de revoir le périmètre des compétences des commissions et en cela elle peut avoir un intérêt.

En particulier, comme le dit le Comité, les compétences par trop larges de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Mais en dehors de cet avantage, il n’est pas certain que la création de commissions « transversales » (affaires européennes ou développement durable) soit absolument nécessaire. Reste que, ne pas accorder cette modification, c’est sans doute se priver d’une possibilité de réussir la réforme. Les parlementaires tiennent à avoir plus de commissions ; espérons qu’ils utilisent ce pouvoir nouveau à bon escient. Le Comité propose de passer le nombre maximum à 10 commissions. Il n’est certes pas obligatoire d’en créer dix ais on doute que chaque assemblée autorisée à avoir 10 commissions préfère rester en deçà. Cela permet au moins de satisfaire 10 ambitions en accordant 10 présidences, surtout s’il faut comme le souhaite le Comité que ces présidences soient réparties à la proportionnelle des groupes, ce qui obligerai à en attribuer 3 ou 4 à l’opposition. On voit qu’il en reste 6 pour la majorité qui ne serait donc pas lésée. On se souvient combien il a fallu insister pour que la promesse présidentielle d’accorder la présidence de la commission des finances au socialistes est difficilement passée dans les rangs de la majorité.
En tous les cas, cette augmentation, même inutile, ne pourrait pas servir de prétexte pour justifier de l’échec de la réforme proposée par le Comité. Il faut donc l’accorder. Nous verrons si les Parlementaires sont vraiment plus assidus. Actuellement les commissions sont composées de nombreux membres [73 ou 145 députés (art. 36 RAN) ; entre 45 et 78 sénateurs (Art. 7 RS)] et on trouve là un argument pour justifier que la qualité du travail ne soit pas nécessairement au rendez-vous, les commissions étant trop denses. Ajouté à l’étendu de leur champ de compétence, cela justifierait aussi l’abstentionnisme, les parlementaires n’ayant pas toujours un intérêt pour le sujet traité, ils trouveraient dans le « nombre » des membres une excuse pour ne pas siéger avec assiduité. Dont acte. Passons à 10 et voyons.

On notera cependant que, si la majorité avait souhaité améliorer le travail des commissions, il lui était possible de créer des commissions spéciales sur les textes qui le méritaient. En effet, l’article 43 C. maintient le principe qu’un projet ou une proposition de loi est envoyé en commission spécial si le gouvernement le souhaite ou si la majorité de l’assemblée ne demande. Or force est de constater que les commissions spéciales sont rares. L’exception est donc devenue le principe, les textes sont envoyés devant les commissions permanentes. Le Comité ne change du reste pas cette curiosité. Il laisse subsister le principe de la commission spéciale. Voilà au moins une chose que l’augmentation du nombre de commissions ne changera pas ; les commissions spéciales resteront exceptionnelles et peut-être encore plus dans le futur que par le passé, si c’est possible puisque aucune commission spéciale n’a été créée durant la session ordinaire 2006/2007.

D’autant que l’intérêt du travail en commission se trouverait décuplé par le fait que leurs compétences seraient plus larges et leur activité plus visible.

C. Rôle et activité des commissions.

La partie la plus dense du rapport Balladur est incontestablement celle relative au Parlement. 43 des 77 propositions de réformes y sont consacrées. Hélas cette densité numérique ne recouvre vraisemblablement qu’une inutilité pratique. Depuis des années on parle de revaloriser le Parlement ; depuis des années les réformes se succèdent et l’on nous explique que c’est parce qu’il n’a pas tel ou tel pouvoir que le Parlement ne joue plus qu’un rôle secondaire en France ; depuis des années on nous dit aussi qu’il faut modifier son fonctionnement pour lui permettre de remplir son rôle ; depuis des années la léthargie s’est installée au Palais Bourbon (chambre d’enregistrement) mais aussi au Palais du Luxembourg (même si, paradoxalement le travail des sénateur est souvent plus novateur que celui des députés). En fait ce n’est certainement ni dans une modification des procédures ni dans une augmentation des pouvoirs du Parlement que ce trouve la solution à cette cure de jouvence.

C’est dans les parlementaires eux-mêmes qu’elle doit se faire. Et nous ne pensons pas uniquement à une question d’âge mais simplement à une question de mentalité. Les parlementaires de la majorité comme de l’opposition ne jouent plus leur rôle ni de législateur ni de contrôleur. On ne parlera pas du rôle de censeur qui est depuis longtemps à ranger au rayon des accessoires historiques. Les causes de cette léthargie sont connues. Elles ont souvent été dénoncées et décrites. On renverra par exemple à une thèse soutenue à l’université de Lille 2 par Gilles Toulemonde en 1998 : « Le déclin du Parlement sous la Vème République - Mythe et réalités ». Deux causes essentielles sont mises en avant pour expliquer que les parlementaires ne remplissent plus leur rôle : le cumul des mandats et le phénomène majoritaire. Ces deux éléments se combinent l’un avec l’autre pour démotiver totalement les élus nationaux et les transformer en simples élus locaux. Ne pouvant pas, sous peine d’apparaître comme traitre à leur camp, contester les projets du gouvernement qui représentent 80 % de la législation, les parlementaires de la majorité ne voient pas à quoi ils servent dès lors qu’ils ne sont en fait qu’un groupe politique d’enregistrement. Dès lors ils se sentent bien plus utiles à défendre les intérêts de leur circonscription ce qui, de surcroît les assure plus d’un renouvellement de leur mandat tant local que national. Le phénomène est tel que l’Assemblée nationale compte plus d’élu locaux que le Sénat : qu’on en juge :

Députés :
261 maires ; 8 maires d’arrondissement (Paris Lyon Marseille) ; 104 conseillers municipaux ;
21 présidents de conseil généraux ; 44 vice présidents ; 90 conseillers généraux ;
7 présidents de région ; 59 conseillers régionaux
Parmi eux cumulent :
68 un mandat municipal (généralement maire) et un mandat départemental (conseiller général) ;
14 un mandat municipal et régional.
Si l’on prend simplement les « exécutifs » locaux (Maires, Présidents de conseil général ou régional) on obtient 289 députés soit 48,87 %.

Sénat :
123 maires ; 81 conseillers municipaux ;
32 présidents de conseil généraux ; 24 vice présidents ; 56 conseillers généraux ;
3 présidents de région ; 20 conseillers régionaux
Parmi eux cumulent :
67 un mandat municipal (généralement maire) et un mandat départemental (conseiller général) ;
6 un mandat municipal et régional.
Si l’on prend simplement les « exécutifs » locaux (Maires, Présidents de conseil général ou régional) on obtient 158 sénateurs soit 47,73 %.

On le voit, mieux encore que le Sénat, l’Assemblée nationale est le représentant des collectivités territoriales.

On comprend aisément dans ces conditions que voter la loi présente d’autant moins d’intérêt qu’il s’agit simplement de l’adopter et non pas de la faire. On comprend aisément dans ces conditions que contrôler le gouvernement est une perte de temps et un danger pour ces élus locaux, VRP de leur commune département où région mais aussi de leur criconscription.
Dès lors, une amélioration du fonctionnement du parlement et un accroissement de ces pouvoirs on peu de chance de changer réellement son activité. On l’a bien vu avec les deux réformes précédentes dont on nous promettait quelles seraient décisives. Les parlementaire peine à remplir la séance mensuel réservée à un ordre du jour définit par la conférence des présidents (Niche ou fenêtre parlementaire) et le passage des deux sessions annuelles à la session unique n’a pas amélioré la présence dans l’hémicycle ou même dans le Palais. Alors, si les propositions Balladur sont mise en œuvre, verra-t-on une amélioration ? On peut raisonnablement en douter. Augmenter les pouvoirs du Parlement ne sert à rien lorsqu’on sait que les parlementaires n’exercent pas ceux dont ils disposent déjà ; améliorer les conditions du travail parlementaire ne changera rien au fait qu’il est essentiellement improductif dès lors qu’il ne peut conduire qu’à adopter les textes présentés par le gouvernement. La boucle est bouclée et pourtant ce sont des propositions nombreuses qui font l’objet du rapport. Sous la réserve que nous venons de faire nous allons en étudier quelques unes, parmi les plus significatives, suivant ici l’ordre du rapport.

I. Partager l’ordre du jour.

A. La question de l’ordre du jour revient sans cesse lorsqu’on parle de revaloriser le parlement. Il est vrai qu’il y a une certaine curiosité à constater qu’en France c’est pour l’essentiel le gouvernement qui fixe l’ordre du jour du Parlement. Les choix du gouvernement détermine ce que l’on appelle l’ordre du jour prioritaire et, s’il reste du temps, ce qui est de moins en moins souvent le cas, l’ordre du jour dit « complémentaire » est déterminé dans chaque assemblée par un organe appelé « conférence des présidents ». En fait, il faut faire deux remarques liminaires pour bien comprendre l’enjeu.
- D’une part la priorité donnée au Gouvernement n’est pas simplement limité au choix des textes qui seront débattus. Le gouvernement choisit effectivement les textes qu’il souhaite voir étudiés (projets de loi c’est-à-dire émanant du gouvernement ou propositions de lois c’est-à-dire émanant d’un parlementaire … logiquement de la majorité le plus souvent). Mais sa compétence va bien au-delà. Le gouvernement détermine l’ordre d’examen de ces textes retenus et les jours de séances qui leur seront consacrés. Cette détermination est donnée à titre indicatif en début de session mais le Gouvernement reste libre de modifier ses priorités comme bon lui semble au fur et à mesure de l’évolution des débats.
-D’autre part, le gouvernement, maître de l’ordre du jour en pratique ne joue pas véritablement le jeu. Il n’étale pas les projet sur l’ensemble de la session mais a plutôt tendance à laissé relativement « vide » le début de la session ou de la reprise de session après une interruption pour charger les fins de sessions et donc laisser moins de temps aux parlementaires pour débattre. Il faut donc bien admettre que les parlementaires ne sont pas les seuls à l’origine du dysfonctionnement du Parlement.

Devant la raréfaction des périodes d’ordre du jour complémentaire, une première révision a rendu au parlement une partie de l’ordre du jour en créant un « super priorité » : une séance par mois est réservée à un ordre du jour fixé par le Parlement. Ce que l’on appelle la « niche » parlementaire dans le jargon de l’AN. En fait ce mécanisme ne fonctionne pas. Et il y a à cela plusieurs raisons.
- D’abord, nous l’avons dit, les parlementaires ont du mal à alimenter cette niche. De deux choses l’une : ou le texte qu’ils proposent est important et intéresse le gouvernement et celui-ci va le « prendre » dans l’ordre du jour prioritaire ; où le texte n’intéresse pas gouvernement la majorité parlementaire ne le votera pas même s’il émane de ses rangs (et plus encore s’il émane de l’opposition). Reste donc une place pour les propositions sans importance, symboliques mais sans réelle portée. Devant ce phénomène, il ne faut pas s’étonner si la niche sert à autre chose qu’à l’examen de proposition de loi. Ainsi la niche a-t-elle était utilisée pour des débats sans portée législative !
- Ensuite, le temps réservé à la « niche » (une séance par mois, c’est-à-dire quelques heures) compte tenu de l’alternance entre les groupes politiques (chaque groupe ayant au moins une séance par session, et la majorité ayant le plus grands nombre de séance, certains groupes n’ont droit qu’à une séance par an …), est extrêmement court. Il n’est donc pas possible d’inscrire à la « niche » des textes d’envergure avec de nombreux articles et traitant de question de fond. Nouvelle prime aux textes « témoignage » sans réelle portée.
- Enfin, mais c’est l’objection majeure, il va de soi que la « niche » de l’Assemblée nationale sera utilisée par elle pour les propositions émanant de ses membres et celle du Sénat pour les siennes. Même si le texte est adopté par l’assemblée qui est à son origine, il faut encore l’inscrire à l’ordre du jour de l’autre assemblée. Les membres de la seconde assemblée ne vont pas « gâcher » une partie de leur niche pour inscrire les propositions adoptées par l’autre. La solution est donc pour que le texte vienne en débat devant la deuxième assemblée que le gouvernement l’inscrive à l’ordre du jour prioritaire, ce qui suppose que le texte l’intéresse. Et l’on en est réduit au notre première remarque. Et que dire si la seconde assemblée apporte audit texte des modifications et qu’il faut alors une « navette ». On comprend là encore qu’il faut un texte qui risque le moins possible de susciter des divergences entre les assemblée donc encore une fois un texte sans réelle intérêt.

B. Dans ces conditions est-il pertinent de proposer un « partage » de l’ordre du jour. Ne va-t-on pas retrouver les mêmes difficultés que celles décrites plus haut ? La proposition du Comité, pour tenter de lever ces obstacles, imagine à la fois une nouvelle division du temps parlementaire et une nouvelle répartition de ce temps entre gouvernement et parlement d’une part et « majorité » et « opposition » de l'autre.

- Sur un groupe de quatre semaines, une serait réservée au contrôle de l’action du gouvernement, les trois autres étant consacrées prioritairement ou exclusivement au vote des lois. Deux de ces trois semaines auraient leur ordre du jour fixé « prioritairement » par le gouvernement. La liberté lui est laissée, s’il le souhaite, d’y inscrire des débats. La troisième semaine verrait son ordre du jour laissé à l’initiative de l’assemblée sur les projet ou propositions qu’elle souhaiterait mais à l’exclusion de débats. Il s’agit donc d’abord de distinguer le temps du « contrôle » de celui de la « législation ». On peut se réjouir de cette (ré)affirmation de l’importance du contrôle parlementaire. D’autant qu’il est ici conçu en dehors des questions au gouvernement qui continueraient d’exister à raison d’une séance hebdomadaire au moins et ce même durant les sessions extraordinaires (à la différence de ce qui se passe actuellement). Le contrôle est pris ici au sens large incluant l’évaluation des politiques publiques. On le voit, l’idée de différencier les deux rôles du parlement permet d’éviter que des débats soient organisés dans la « niche ».

- La « niche » est très largement élargie puisqu’elle passe de « une séance par mois » à une semaine sur quatre. Restait la question de l’« alimentation » de la « niche élargie ». Le Comité laisse libre les parlementaires de leur choix : ils peuvent donc y inscrire des projets de lois s’ils le souhaitent. Mais ici, ce sont les parlementaires qui déterminent quels projets de lois ils ont envie d’étudier et non plus le gouvernement. La durée de la niche permet évidemment aux parlementaires d’avoir le temps de débattre et d’avancer sur les propositions émanant d’eux ou sur les projets qu’ils jugent plus prioritaires mais leur permet aussi, au besoin d’inscrire des textes déjà adoptés par l’autre assemblée. Le rôle du gouvernement dans ce cadre s’en trouve donc réduit. La chance de voir aboutir une proposition plus dense étant plus grande, peut-être verra-t-on naître des propositions plus nombreuses et plus intéressantes. En tous les cas, le gouvernement ne pourra plus jouer la « montre » et placer en toute fin de session des projets qu’il présente mais qu’il ne souhaite pas vraiment voir adoptés (projet de lois sur les « class action » lors de la dernière législature par ex.). Cette fois, les parlementaires peuvent s’en emparer et les mener au bout de la procédure.

- L’opposition ou du moins la « non majorité » dispose d’un jour séance par semaine à son initiative tant dans la semaine de « contrôle » que dans la semaine « législative » à initiative parlementaire et là encore, surtout pour la semaine de contrôle pourra contraindre le gouvernement à s’expliquer sur des sujets qui n’étaient pas vraiment abordés jusqu’ici. Ce sera en particulier le cas s’agissant du suivi de l’application des lois. On sait en effet que bien des lois restent longtemps inapplicables faute que soient adoptés les décrets d’application ; le gouvernement pourra être appelé à s’en expliquer à la demande de l’opposition. On imagine en effet assez mal la majorité critiquer le gouvernement qu’elle soutient et montrer qu’il n’agit pas. L’espoir de voir une proposition de lois de l’opposition « passer » reste faible (il y a toujours des exceptions) mais l’existence de cette journée de séance hebdomadaire pour l’opposition peut aussi l’inciter à présenter des textes construits ce qui obligera la majorité, si ces textes sont bien faits, à débattre de la question et à trouver les arguments pour les rejeter. Ce peut être, pour l’opposition le moyen de présenter un programme alternatif à celui du gouvernement et non plus seulement à s’opposer à ses initiatives.

On le voit, les propositions du Comité Balladur vont bien au-delà des toilettages qui ont été mis en œuvre jusqu’alors. Elles constituent une novation évidente tant sur le plan de la conception du rôle du Parlement que sur celui de la maitrise qu’il a de son activité et du rôle de l’opposition. Reste que, d’une part, il faut s’assurer que le projet de révision aille bien dans le sens des propositions du comité mais surtout que les parlementaires jouent le jeu par la qualité de leurs critiques et de leur propositions mais aussi par leur présence. Sans ne venir d’ores et déjà à cette question on doit aussi espérer que le gouvernement soit lui aussi un acteur responsable de cette transformation. On voit bien qu’elle pourrait être ses tentations : faire pression sur la majorité pour qu’elle inscrive essentiellement des projets de lois dans la semaine laissée à l’initiative parlementaire. Le gouvernement pourrait ainsi inscrire prioritairement des textes secondaires (autorisation de ratification de traités internationaux par ex.) dans ses deux semaines pour contraindre les parlementaires de la majorité à « manger » le temps législatif avec les autres projets de lois. Il y aura donc, si cette initiative est retenue, une grande part laissée, comme toujours, l’attitude des hommes pour faire fonctionner les règles. Il en va ainsi de tous les mécanismes juridiques qui reposent sur la bonne volonté. Si on veut éviter ces excès, il faut non plus réglementer lais encadrer ou limiter.
C’est ce que tente le comité à propos des instruments du parlementarisme rationnalisé.

II. Réformer les instruments du parlementarisme rationnalisé

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