Michel Lascombe

Il est assez rare que l’opposition remporte une victoire à l’Assemblée nationale pour que cela puisse être noté. Plus encore, il est assez rare que les seuls moyens qui sont réellement efficaces pour l’opposition aboutissent au rejet d’un texte pour cela soit noté. Si l’on excepte les renvois en commission, c’est en fait la troisième motion de procédure adoptée depuis 1958 : ainsi depuis 1958, l'Assemblée n'a adopté que deux exceptions d'irrecevabilité - la première en 1978 et la seconde en 1998 (sur le Pacs … par « défaut de présence » des députés socialistes, majorité de l'époque) - et quatre questions préalables -la dernière en 1977 (Soulevée par M. R. Pidjot (Centrre) à propos de la modification de la loi électorale de l'assemblée térritoriale de Polynésie, motion adoptée le 13 déc. 1977 : JOAN déb. p. 8689)- deux d'entre elles étant opposées à des textes en navette (statistiques de l’Assemblée). Voici donc la cinquième question préalable, après 21 ans d’absence, et la troisième sur un texte en navette. On avouera que cela est bien peu.

La majorité s’offusque de ce qu’elle appelle une manœuvre de l’opposition ; mais le résultat est là : à la majorité de 136 voix contre 135 sur 273 votants et 271 suffrages exprimés, la question préalable a été adoptée. Les deux absentions pèsent lourd et l’on doute qu’on les trouve dans les rangs de l’opposition. Comme la majorité socialiste de 1998 lorsque qu’une exception d’irrecevabilité avait été adoptée conduisant au rejet du Pacs, la majorité actuelle ne peut s’en prendre qu’à elle-même : peu de députés en séance (ils étaient nous dit-on, en commission) et quelques « réticences » sur le texte comme il y en avait eu en 1998 chez les socialistes qui, ce vendredi là avaient préféré rejoindre leur circonscription plutôt que de voter la proposition de loi déposée par certains d’entre eux. Reste le bilan. Rien ne changera, le texte reviendra en séance après la CMP dans le même état ou presque que le texte d’hier. Et là, on peut parier qu’il ne manquera pas beaucoup de parlementaires UMP en séance. Comme en 1998 le Pacs finit par voir le jour, le projet de loi sur les OGM sera adopté.

Reste donc la preuve que l’opposition n’a, pour l’instant à sa disposition que ces moyens et ses circonstances pour pouvoir s’opposer. Les critiques venant des députés de la majorité UMP sont étonnantes. Ils ont fait de même en 1998. Elles sont d’autant plus mal venues que le projet de révision actuellement pendant devant le Parlement vise non seulement à augmenter les droit du Parlement mais aussi à donner de nouvelles garanties et de nouveaux moyens à l’opposition. Rassurons-nous, comme nous l’avons montré dans de précédents billets, ces pouvoirs nouveaux du Parlement et de l’opposition sont très limités. Mais faire le reproche aujourd’hui à l’opposition d’utiliser les rares moyens dont elle dispose, augure pal de l’avenir lors que la Constitution sera révisée.

Reste une dernière question. Les députés de la majorité parlementaire ont-ils le droit de ne pas adopter un projet de loi ? Apparemment non. Alors pourquoi vouloir leur donner dans la révision en cours, des pouvoirs nouveaux pour contrôler l’action du Gouvernement ? Simplement parce que donner des pouvoirs à la majorité n’a aucune importance, elle ne s’en servira pas. La discipline majoritaire doit transformer les parlementaires en régiment de godillots : pas une tête qui dépasse. Plus étonnant est que la presse s’étonne que le président de Groupe n’ait pas réussi à imposer une discipline de vote ! Elle devrait au contraire s’en réjouir et rappeler à ses lecteurs que, à l’Assemblée comme au Sénat, le vote est personnel et que selon la Constitution « tout mandat impératif est nul ». Chaque parlementaire doit donc pouvoir se déterminer en son âme et conscience. Or, le Gouvernement (et le Président de la République … au dessus des partis) n’accepte pas que la majorité présidentielle est une opinion différente de la sienne. Un député de la majorité pour quoi faire ? : OBEIR. Telle est notre démocratie.

La partie la plus dense du rapport Balladur est incontestablement celle relative au Parlement. 43 des 77 propositions de réformes y sont consacrées. Hélas cette densité numérique ne recouvre vraisemblablement qu’une inutilité pratique. Depuis des années on parle de revaloriser le Parlement ; depuis des années les réformes se succèdent et l’on nous explique que c’est parce qu’il n’a pas tel ou tel pouvoir que le Parlement ne joue plus qu’un rôle secondaire en France ; depuis des années on nous dit aussi qu’il faut modifier son fonctionnement pour lui permettre de remplir son rôle ; depuis des années la léthargie s’est installée au Palais Bourbon (chambre d’enregistrement) mais aussi au Palais du Luxembourg (même si, paradoxalement le travail des sénateur est souvent plus novateur que celui des députés). En fait ce n’est certainement ni dans une modification des procédures ni dans une augmentation des pouvoirs du Parlement que ce trouve la solution à cette cure de jouvence.

C’est dans les parlementaires eux-mêmes qu’elle doit se faire. Et nous ne pensons pas uniquement à une question d’âge mais simplement à une question de mentalité. Les parlementaires de la majorité comme de l’opposition ne jouent plus leur rôle ni de législateur ni de contrôleur. On ne parlera pas du rôle de censeur qui est depuis longtemps à ranger au rayon des accessoires historiques. Les causes de cette léthargie sont connues. Elles ont souvent été dénoncées et décrites. On renverra par exemple à une thèse soutenue à l’université de Lille 2 par Gilles Toulemonde en 1998 : « Le déclin du Parlement sous la Vème République - Mythe et réalités ». Deux causes essentielles sont mises en avant pour expliquer que les parlementaires ne remplissent plus leur rôle : le cumul des mandats et le phénomène majoritaire. Ces deux éléments se combinent l’un avec l’autre pour démotiver totalement les élus nationaux et les transformer en simples élus locaux. Ne pouvant pas, sous peine d’apparaître comme traitre à leur camp, contester les projets du gouvernement qui représentent 80 % de la législation, les parlementaires de la majorité ne voient pas à quoi ils servent dès lors qu’ils ne sont en fait qu’un groupe politique d’enregistrement. Dès lors ils se sentent bien plus utiles à défendre les intérêts de leur circonscription ce qui, de surcroît les assure plus d’un renouvellement de leur mandat tant local que national. Le phénomène est tel que l’Assemblée nationale compte plus d’élu locaux que le Sénat : qu’on en juge :

Députés :
261 maires ; 8 maires d’arrondissement (Paris Lyon Marseille) ; 104 conseillers municipaux ;
21 présidents de conseil généraux ; 44 vice présidents ; 90 conseillers généraux ;
7 présidents de région ; 59 conseillers régionaux
Parmi eux cumulent :
68 un mandat municipal (généralement maire) et un mandat départemental (conseiller général) ;
14 un mandat municipal et régional.
Si l’on prend simplement les « exécutifs » locaux (Maires, Présidents de conseil général ou régional) on obtient 289 députés soit 48,87 %.

Sénat :
123 maires ; 81 conseillers municipaux ;
32 présidents de conseil généraux ; 24 vice présidents ; 56 conseillers généraux ;
3 présidents de région ; 20 conseillers régionaux
Parmi eux cumulent :
67 un mandat municipal (généralement maire) et un mandat départemental (conseiller général) ;
6 un mandat municipal et régional.
Si l’on prend simplement les « exécutifs » locaux (Maires, Présidents de conseil général ou régional) on obtient 158 sénateurs soit 47,73 %.

On le voit, mieux encore que le Sénat, l’Assemblée nationale est le représentant des collectivités territoriales.

On comprend aisément dans ces conditions que voter la loi présente d’autant moins d’intérêt qu’il s’agit simplement de l’adopter et non pas de la faire. On comprend aisément dans ces conditions que contrôler le gouvernement est une perte de temps et un danger pour ces élus locaux, VRP de leur commune département où région mais aussi de leur criconscription.
Dès lors, une amélioration du fonctionnement du parlement et un accroissement de ces pouvoirs on peu de chance de changer réellement son activité. On l’a bien vu avec les deux réformes précédentes dont on nous promettait quelles seraient décisives. Les parlementaire peine à remplir la séance mensuel réservée à un ordre du jour définit par la conférence des présidents (Niche ou fenêtre parlementaire) et le passage des deux sessions annuelles à la session unique n’a pas amélioré la présence dans l’hémicycle ou même dans le Palais. Alors, si les propositions Balladur sont mise en œuvre, verra-t-on une amélioration ? On peut raisonnablement en douter. Augmenter les pouvoirs du Parlement ne sert à rien lorsqu’on sait que les parlementaires n’exercent pas ceux dont ils disposent déjà ; améliorer les conditions du travail parlementaire ne changera rien au fait qu’il est essentiellement improductif dès lors qu’il ne peut conduire qu’à adopter les textes présentés par le gouvernement. La boucle est bouclée et pourtant ce sont des propositions nombreuses qui font l’objet du rapport. Sous la réserve que nous venons de faire nous allons en étudier quelques unes, parmi les plus significatives, suivant ici l’ordre du rapport.

I. Partager l’ordre du jour.

A. La question de l’ordre du jour revient sans cesse lorsqu’on parle de revaloriser le parlement. Il est vrai qu’il y a une certaine curiosité à constater qu’en France c’est pour l’essentiel le gouvernement qui fixe l’ordre du jour du Parlement. Les choix du gouvernement détermine ce que l’on appelle l’ordre du jour prioritaire et, s’il reste du temps, ce qui est de moins en moins souvent le cas, l’ordre du jour dit « complémentaire » est déterminé dans chaque assemblée par un organe appelé « conférence des présidents ». En fait, il faut faire deux remarques liminaires pour bien comprendre l’enjeu.
- D’une part la priorité donnée au Gouvernement n’est pas simplement limité au choix des textes qui seront débattus. Le gouvernement choisit effectivement les textes qu’il souhaite voir étudiés (projets de loi c’est-à-dire émanant du gouvernement ou propositions de lois c’est-à-dire émanant d’un parlementaire … logiquement de la majorité le plus souvent). Mais sa compétence va bien au-delà. Le gouvernement détermine l’ordre d’examen de ces textes retenus et les jours de séances qui leur seront consacrés. Cette détermination est donnée à titre indicatif en début de session mais le Gouvernement reste libre de modifier ses priorités comme bon lui semble au fur et à mesure de l’évolution des débats.
-D’autre part, le gouvernement, maître de l’ordre du jour en pratique ne joue pas véritablement le jeu. Il n’étale pas les projet sur l’ensemble de la session mais a plutôt tendance à laissé relativement « vide » le début de la session ou de la reprise de session après une interruption pour charger les fins de sessions et donc laisser moins de temps aux parlementaires pour débattre. Il faut donc bien admettre que les parlementaires ne sont pas les seuls à l’origine du dysfonctionnement du Parlement.

Devant la raréfaction des périodes d’ordre du jour complémentaire, une première révision a rendu au parlement une partie de l’ordre du jour en créant un « super priorité » : une séance par mois est réservée à un ordre du jour fixé par le Parlement. Ce que l’on appelle la « niche » parlementaire dans le jargon de l’AN. En fait ce mécanisme ne fonctionne pas. Et il y a à cela plusieurs raisons.
- D’abord, nous l’avons dit, les parlementaires ont du mal à alimenter cette niche. De deux choses l’une : ou le texte qu’ils proposent est important et intéresse le gouvernement et celui-ci va le « prendre » dans l’ordre du jour prioritaire ; où le texte n’intéresse pas gouvernement la majorité parlementaire ne le votera pas même s’il émane de ses rangs (et plus encore s’il émane de l’opposition). Reste donc une place pour les propositions sans importance, symboliques mais sans réelle portée. Devant ce phénomène, il ne faut pas s’étonner si la niche sert à autre chose qu’à l’examen de proposition de loi. Ainsi la niche a-t-elle était utilisée pour des débats sans portée législative !
- Ensuite, le temps réservé à la « niche » (une séance par mois, c’est-à-dire quelques heures) compte tenu de l’alternance entre les groupes politiques (chaque groupe ayant au moins une séance par session, et la majorité ayant le plus grands nombre de séance, certains groupes n’ont droit qu’à une séance par an …), est extrêmement court. Il n’est donc pas possible d’inscrire à la « niche » des textes d’envergure avec de nombreux articles et traitant de question de fond. Nouvelle prime aux textes « témoignage » sans réelle portée.
- Enfin, mais c’est l’objection majeure, il va de soi que la « niche » de l’Assemblée nationale sera utilisée par elle pour les propositions émanant de ses membres et celle du Sénat pour les siennes. Même si le texte est adopté par l’assemblée qui est à son origine, il faut encore l’inscrire à l’ordre du jour de l’autre assemblée. Les membres de la seconde assemblée ne vont pas « gâcher » une partie de leur niche pour inscrire les propositions adoptées par l’autre. La solution est donc pour que le texte vienne en débat devant la deuxième assemblée que le gouvernement l’inscrive à l’ordre du jour prioritaire, ce qui suppose que le texte l’intéresse. Et l’on en est réduit au notre première remarque. Et que dire si la seconde assemblée apporte audit texte des modifications et qu’il faut alors une « navette ». On comprend là encore qu’il faut un texte qui risque le moins possible de susciter des divergences entre les assemblée donc encore une fois un texte sans réelle intérêt.

B. Dans ces conditions est-il pertinent de proposer un « partage » de l’ordre du jour. Ne va-t-on pas retrouver les mêmes difficultés que celles décrites plus haut ? La proposition du Comité, pour tenter de lever ces obstacles, imagine à la fois une nouvelle division du temps parlementaire et une nouvelle répartition de ce temps entre gouvernement et parlement d’une part et « majorité » et « opposition » de l'autre.

- Sur un groupe de quatre semaines, une serait réservée au contrôle de l’action du gouvernement, les trois autres étant consacrées prioritairement ou exclusivement au vote des lois. Deux de ces trois semaines auraient leur ordre du jour fixé « prioritairement » par le gouvernement. La liberté lui est laissée, s’il le souhaite, d’y inscrire des débats. La troisième semaine verrait son ordre du jour laissé à l’initiative de l’assemblée sur les projet ou propositions qu’elle souhaiterait mais à l’exclusion de débats. Il s’agit donc d’abord de distinguer le temps du « contrôle » de celui de la « législation ». On peut se réjouir de cette (ré)affirmation de l’importance du contrôle parlementaire. D’autant qu’il est ici conçu en dehors des questions au gouvernement qui continueraient d’exister à raison d’une séance hebdomadaire au moins et ce même durant les sessions extraordinaires (à la différence de ce qui se passe actuellement). Le contrôle est pris ici au sens large incluant l’évaluation des politiques publiques. On le voit, l’idée de différencier les deux rôles du parlement permet d’éviter que des débats soient organisés dans la « niche ».

- La « niche » est très largement élargie puisqu’elle passe de « une séance par mois » à une semaine sur quatre. Restait la question de l’« alimentation » de la « niche élargie ». Le Comité laisse libre les parlementaires de leur choix : ils peuvent donc y inscrire des projets de lois s’ils le souhaitent. Mais ici, ce sont les parlementaires qui déterminent quels projets de lois ils ont envie d’étudier et non plus le gouvernement. La durée de la niche permet évidemment aux parlementaires d’avoir le temps de débattre et d’avancer sur les propositions émanant d’eux ou sur les projets qu’ils jugent plus prioritaires mais leur permet aussi, au besoin d’inscrire des textes déjà adoptés par l’autre assemblée. Le rôle du gouvernement dans ce cadre s’en trouve donc réduit. La chance de voir aboutir une proposition plus dense étant plus grande, peut-être verra-t-on naître des propositions plus nombreuses et plus intéressantes. En tous les cas, le gouvernement ne pourra plus jouer la « montre » et placer en toute fin de session des projets qu’il présente mais qu’il ne souhaite pas vraiment voir adoptés (projet de lois sur les « class action » lors de la dernière législature par ex.). Cette fois, les parlementaires peuvent s’en emparer et les mener au bout de la procédure.

- L’opposition ou du moins la « non majorité » dispose d’un jour séance par semaine à son initiative tant dans la semaine de « contrôle » que dans la semaine « législative » à initiative parlementaire et là encore, surtout pour la semaine de contrôle pourra contraindre le gouvernement à s’expliquer sur des sujets qui n’étaient pas vraiment abordés jusqu’ici. Ce sera en particulier le cas s’agissant du suivi de l’application des lois. On sait en effet que bien des lois restent longtemps inapplicables faute que soient adoptés les décrets d’application ; le gouvernement pourra être appelé à s’en expliquer à la demande de l’opposition. On imagine en effet assez mal la majorité critiquer le gouvernement qu’elle soutient et montrer qu’il n’agit pas. L’espoir de voir une proposition de lois de l’opposition « passer » reste faible (il y a toujours des exceptions) mais l’existence de cette journée de séance hebdomadaire pour l’opposition peut aussi l’inciter à présenter des textes construits ce qui obligera la majorité, si ces textes sont bien faits, à débattre de la question et à trouver les arguments pour les rejeter. Ce peut être, pour l’opposition le moyen de présenter un programme alternatif à celui du gouvernement et non plus seulement à s’opposer à ses initiatives.

On le voit, les propositions du Comité Balladur vont bien au-delà des toilettages qui ont été mis en œuvre jusqu’alors. Elles constituent une novation évidente tant sur le plan de la conception du rôle du Parlement que sur celui de la maitrise qu’il a de son activité et du rôle de l’opposition. Reste que, d’une part, il faut s’assurer que le projet de révision aille bien dans le sens des propositions du comité mais surtout que les parlementaires jouent le jeu par la qualité de leurs critiques et de leur propositions mais aussi par leur présence. Sans ne venir d’ores et déjà à cette question on doit aussi espérer que le gouvernement soit lui aussi un acteur responsable de cette transformation. On voit bien qu’elle pourrait être ses tentations : faire pression sur la majorité pour qu’elle inscrive essentiellement des projets de lois dans la semaine laissée à l’initiative parlementaire. Le gouvernement pourrait ainsi inscrire prioritairement des textes secondaires (autorisation de ratification de traités internationaux par ex.) dans ses deux semaines pour contraindre les parlementaires de la majorité à « manger » le temps législatif avec les autres projets de lois. Il y aura donc, si cette initiative est retenue, une grande part laissée, comme toujours, l’attitude des hommes pour faire fonctionner les règles. Il en va ainsi de tous les mécanismes juridiques qui reposent sur la bonne volonté. Si on veut éviter ces excès, il faut non plus réglementer lais encadrer ou limiter.
C’est ce que tente le comité à propos des instruments du parlementarisme rationnalisé.

II. Réformer les instruments du parlementarisme rationnalisé

(…)

Demain, selon toute vraisemblance, nous connaîtrons le nom du nouveau Président (de la nouvelle Présidente) de la République qui entrera en fonction dans quelques jours. Mais il sera surtout intéressant de s’intéresser à l’attitude du candidat (de la candidate) battu. Que fera-t-il (elle … mais je laisse maintenant tout au masculin pour simplifier) ? Reconnaissant sa défaite comme il est de bon ton en démocratie, ce candidat ca-t-il également admettre qu’il faut maintenant concrétiser la victoire de son adversaire en lui donnant une majorité parlementaire ? Va-t-il, au contraire, prendre la tête de la bataille législative pour tenter de remporter ces élections ou du moins d’assurer à l’Assemblée la présence d’une opposition forte et donc efficace ? Va-t-il inviter son parti à se lancer dans ce nouveau défi dernière lui ou avec un autre chef de file ? Certes, l’élan de la victoire présidentielle a toutes les chances d’accorder cette majorité au Président élu (si l’écart de voix est suffisant du moins). Mais faut-il pour autant que l’opposition se saborde ou qu’elle tente d’être la plus puissante possible ?

Dans les derniers temps, l’un et l’autre des candidats ont souhaité que notre démocratie soit plus vivante, que l’opposition ait un statut mieux défini qu’il ne l’est actuellement pour qu’elle puisse s’exprimer et faire vivre cette démocratie et le Parlement. Il est même question, chez l’un comme chez l’autre d’accorder à l’opposition la présidence de la commission des finances de l’Assemblée (même si ce n’est pas grand-chose compte tenu de l’existence du rapporteur général du budget, véritable chef de cette commission). Alors est-il souhaitable que la majorité présidentielle soit tellement forte que l’opposition soit totalement muselée pendant les cinq années à venir ? Faut-il que l’opposition présidentielle capitule en rase campagne et ne lutte même pas pour être la plus puissante possible ? Bref, faut-il que le Parlement ne soit d’une chambre d’enregistrement des volontés présidentielles pendant tout le quinquennat ?
On le voit, dans les prochaines semaines se jouent en fait la future vie démocratique du pays.

Que la majorité parlementaire soit contraire à la majorité présidentielle et l’élection présidentielle n’aurait été qu’un leurre ; que la majorité parlementaire soit identique et qu’elle submerge l’opposition et le débat démocratique sera impossible pendant cinq ans. Ni l’une ni l’autre solution ne sont sans doute souhaitables. On le comprend, l’enjeu est de taille car c’est là évidemment que se joue l’avenir de la Constitution actuelle : entre immobilisme et Césarisme.

D. Le renforcement des pouvoirs du Parlement

« Je renforcerai les pouvoirs (du Parlement) … ».

« Je veux que les nominations aux fonctions les plus importantes de l'Etat se fassent sur des critères de compétences et de hauteur de vue, et non pas sur des critères de proximité avec le pouvoir politique en place. Les candidats à ces nominations seront auditionnés publiquement par le Parlement et celui-ci pourra mettre son veto à leur nomination ».

Il y a donc dans ces propositions de N.S. une affirmation générale (a) et une proposition précise (b).

a) Nous venons de l’écrire dans notre analyse relative à l’éventuelle VI° République, le renforcement des pouvoirs du Parlement ne nécessite pas nécessairement une révision constitutionnelle. On veut dire par là que si le Parlement exerçait déjà les compétences qui sont les siennes, il serait « renforcé ». Or force est de constater que la majorité parlementaire toute entière à soutenir le gouvernement, n’exerce pas sur celui-ci son pouvoir de contrôle et de proposition. Les révisions constitutionnelles qui ont eut lieu jusqu’à présent dans le but de renforcer les pouvoirs du parlement n’ont pas véritablement porté leurs fruits. Ce fut le cas de la session unique et de la mise en place de la « niche » ou « fenêtre » parlementaire qui rend à chaque assemblée une partie (très faible il est vrai) de la maîtrise de son ordre du jour. Rien n’y a fait, les lois sont toujours issues majoritairement de projets et la majorité parlementaire les vote sans réellement discuter de leur bien fondé ou de leur danger sous prétexte qu’elles émanent du gouvernement qu’elle soutient. La majorité les accepte donc sans sourciller. C’est ce que l’on appelle une majorité « godillot » transformant progressivement les assemblées parlementaires en chambres d’enregistrement.
On peut donc se contenter de l’existant dès lors qu’on peut raisonnablement douter qu’un
accroissement des pouvoirs constitutionnels se traduise par une utilisation plus accrue de ceux-ci. Il ne sert à rien de donner des pouvoirs à un organe qui, de toute façon, n’a pas l’intention de les exercer.

Reste que si l’on voulait effectivement renforcer les pouvoirs du Parlement, plusieurs pistes sont envisageables.
Sur le plan du pouvoir de faire la loi, il conviendrait de rendre plus utilisable le mécanisme de la « niche » parlementaire. On sait qu’une séance par mois ne permet pas de traiter des textes un peu complexes et surtout que la navette entre les deux assemblées ploque le système. En général, la seconde assemblée n’étudie le texte de la première que si le Gouvernement le reprend à son compte dans son ordre du jour à lui (ordre du jour prioritaire).
Sur le plan du contrôle parlementaire on pourrait aussi donner une assise constitutionnelle aux commissions d’enquête.
D’autres pistes sont sans doute exploitables (par ex. adoption de textes techniques en commission ; réorganisation des commissions parlementaires ; limitation du cumul des mandats) mais pour l’essentiel c’est, comme on l’a dit, dans la pratique qu’il faut rechercher l’amélioration des pouvoirs du Parlement. Si le Gouvernement utilise moins les procédures qui lui permettent d’imposer ses volontés (urgence, vote bloqué, 49 al. 3, etc.) si les parlementaires améliorent la qualité de leur prestation par un travail plus approfondi tant sur les textes en discussion que sur les questions écrites ou orales qu’ils posent, s’ils sont plus présents et moins préoccupés des intérêts de leurs circonscriptions pour mieux se consacrer à l’intérêt national, alors peut-être le Parlement sera-t-il revalorisé de lui-même. Il n’y a pire dévalorisation qu’un hémicycle vide.
Bien des améliorations pourraient être apportée par la loi, voire la loi organique si l’on en prévoyait effectivement une relative au fonctionnement du Parlement (elle fait défaut actuellement). Cela permettrait que les règlements des assemblées eux-mêmes prévoient des améliorations de fonctionnement somme toute faciles à mettre en œuvre.

b) Pour ce qui est de la proposition concrète qui est contenue dans le texte de N.S. s’agissant des nominations « aux fonctions les plus importantes de l’Etat », il faut là incontestablement une révision constitutionnelle. Ces nominations se font actuellement sans contrôle, en Conseil des ministres dans la plupart des cas ou directement par telle ou telle autorité (Président ou Premier ministre). Ce sont les emplois dits « à la décision du gouvernement » autre fois appelés « emplois à discrétion ». On ne peut que se réjouir qu’un contrôle sur les nominations soit mis en place. On voudrait simplement poser deux questions.

Quels sont les emplois concernés ?
La formulation est assez large et peut concerner aussi bien les emplois énumérés à l’article 13 C. que d’autres, définis par exemple par la loi organique prévue au même article. Si le nombre de ces emplois est trop important on voit bien le risque d’engorgement que le mécanisme pourrait courir ; s’il est faible, on voit bien que cette avancée pourrait devenir un gadget. Ensuite, selon les emplois concernés, comment faire en sorte de procéder rapidement à des remplacements qui s’imposeraient. Les personnes actuellement nommés sont aussi révocables sans contrôle et sans délai, « ad nutum » comme l’on dit. Le veto parlementaire prévu pour la nomination est-il transposable à la révocation ?
Dans le même ordre d’idée, cette intervention parlementaire pourrait-elle concerner des postes comme ceux de membres du Conseil constitutionnel, du Conseil supérieur de la Magistrature (dans sa composition actuelle mais N.S. propose de la modifier : voir infra), du CSA ou autres autorités administratives indépendantes pour lesquelles les Présidents des assemblées ont déjà la possibilité de procéder à des nominations ? Le Parlement ne deviendrait-il pas alors le seul à nommer, directement ou indirectement à ces emplois ?

Comment s’exerce le veto parlementaire ? Est-ce le veto d’une seule assemblée ? si oui laquelle ? Des deux ? si oui le veto d’une seule emporte-il veto du Parlement ou faut-il qu’elles soient toutes les deux d’accord pour opposer ce veto ? Comment se déroule les auditions (en commission ? composées comment ? audition publique ou non ?) et surtout à quelle majorité le veto peut-il être opposé ? On sent bien que c’est dans la procédure de mise en œuvre de ce mécanisme que son efficacité va trouver toute la portée. Avec la majorité simple et le phénomène de « godillot » que nous évoquions, la majorité parlementaire ne s’opposera à aucune nomination proposée par le Gouvernement ou le Président de la République ; avec l’accord des deux assemblées, le Sénat disposera d’un droit de veto lorsqu’il est d’une majorité opposée à celle de l’Assemblée nationale.

Cela conduit tout naturellement à s’intéresser à l’autre partie de la proposition de N.S. concernant le Parlement mais essentiellement dirigée vers l’opposition.

E. Un renforcement de l’opposition

« Je renforcerai les pouvoirs (du Parlement), notamment de l'opposition, parce que je ne veux pas gouverner seul et que je pense qu'une démocratie se protège des risques de dérive lorsqu'elle est capable d'organiser et d'accepter ses propres contre-pouvoirs ».

Là encore, on retrouve une proposition sur un thème identique dans le programme de S.R. La question de l’opposition, souvent exprimée sous la forme de la mise en place d’un « statut de l’opposition » semble faire l’unanimité, chaque parti ayant bien conscience qu’il risque un jour d’être dans l’opposition.

En fait c’est un des éléments les plus difficiles à mettre en place et en œuvre. Le statut de l’opposition suppose déjà de définir ce qu’est l’opposition et cela n’est pas aussi simple qu’il y parait. Qu’on se souvienne des réactions qui ont suivi la décision du CSA, décision bien vite rapportée d’ailleurs, de considérer que l’UDF était dans l’opposition dès lors qu’elle avait majoritairement voté la censure. Du reste, le Conseil Constitutionnel lui-même a estimé que la notion même d’opposition ne pouvait être mise en œuvre sans procéder à une révision constitutionnelle. Qu’on lise les considérants suivants de la décision 2006-537 du 22 juin 2006 :

12. Considérant que l'article 1er de la résolution insère, dans l'article 19 du règlement relatif à la constitution des groupes auxquels les députés peuvent adhérer ou s'apparenter, un nouvel alinéa ainsi rédigé : " Le président du groupe remet à la Présidence une déclaration d'appartenance de son groupe à la majorité ou à l'opposition. En cas de contestation formulée par le président d'un groupe, le Bureau décide ; pour cette délibération, le Bureau est complété par les présidents de groupe " ; que le III de son article 2 et ses articles 6 et 7, qui modifient, respectivement, les articles 86, 140-1 et 145 du règlement, permettent aux groupes s'étant déclarés de l'opposition d'obtenir, de plein droit, pour leurs membres, la présentation de rapports sur la mise en application des lois et la fonction de président ou de rapporteur au sein des commissions d'enquête et des missions d'information ; que son article 8 précise que ces dispositions entreront en application " à l'ouverture de la XIIIème législature " ;
13. Considérant qu'en requérant des groupes une déclaration d'appartenance à la majorité ou à l'opposition et en conférant, en cas de contestation, un pouvoir de décision au Bureau de l'Assemblée nationale, les modalités retenues par la résolution conduisent à méconnaître le premier alinéa de l'article 4 de la Constitution et, compte tenu des conséquences qu'en tirent les articles 2-III, 6 et 7, ont pour effet d'instaurer entre les groupes une différence de traitement injustifiée ;
14. Considérant, dès lors, que doivent être déclarés contraires à la Constitution l'article 1er, le III de l'article 2 et les articles 6 à 8 de la résolution modifiant le règlement de l'Assemblée nationale,

Pour l’instant, l’élément essentiel du statut de l’opposition en France ne parle pas de l’opposition en tant que telle. Simplement en accordant à 60 députés ou 60 sénateurs la possibilité de saisir le Conseil Constitutionnel, la révision de 1974 accordait ce droit à l’opposition (comme à la majorité qui fut d’ailleurs la première à s’en servir). Aucune difficulté car pas de définition nécessaire. Simplement le faible nombre de députés ou de sénateurs exigé, permettait à l’opposition, à moins qu’elle ne soit exsangue, de saisir le juge de la loi.

On voit donc que, même si la notion d’opposition est prévue par la suite dans la Constitution, il conviendra de la définir et de déterminer comment on sait si tel ou tel groupe politique en fait parti ou non. Ce n’est qu’une fois ce travail réalisé qu’il sera possible de mettre en place le statut et d’accorder des pouvoirs à l’opposition pour en faire un réel contre pouvoir. Mais c’est bien entendu dans la participation à l’activité parlementaire que le rôle de l’opposition devra être déterminé. Et là encore, il faudra sans doute revoir un certain nombre de fonctionnement pour que l’opposition ne soit pas obligé de faire dans l’obstruction systématique pour que ses idées puissent être exprimées à défaut d’être entendues. Là encore c’est dans l’attitude du gouvernement et de la majorité parlementaire que se trouve sans doute la réelle solution. L’usage permanent de l’urgence et des procédures de contrainte vis-à-vis du Parlement visent surtout à empêcher l’expression de l’opposition. Ne pas en faire un usage excessif renforcerait les possibilités de l’opposition sans qu’il soit nécessaire de modifier la Constitution.

Bref, si la proposition est séduisante, sa mise en ouvre sera complexe et là encore les constitutionnalistes vont pouvoir s’en donner à cœur joie.

F. La réforme du Conseil Supérieur de la Magistrature

« Je veillerai rigoureusement à l'indépendance de la justice, notamment en lui donnant les moyens nécessaires à sa mission. Mais la justice ne peut pas être un pouvoir à côté des autres, sans aucun contrôle, ni contre-pouvoir. Rendue en votre nom, elle doit vous rendre des comptes. C'est pourquoi je veux que le Conseil supérieur de la magistrature soit composé majoritairement de non-magistrats, que vous puissiez le saisir si vous vous estimez victimes de la négligence ou de la faute d'un magistrat (…) ».

En France, la justice n’est pas un « pouvoir » au même titre que le pouvoir législatif ou le pouvoir exécutif. Il n’y a pas de pouvoir judiciaire mais une simple ‘autorité judiciaire’.
Le Président de la République est le garant de l’indépendance de cette autorité et, pour assurer cette indépendance, il est assisté d’un Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) dont il est le Président. La composition du CSM est fixée à l’article 65 C. Elle diffère selon qu’il s’agit de la formation compétente pour les magistrats du siège (les juges qui prennent les décisions et qui sont les seuls à être indépendants) ou les magistrats du parquet (qui décident des poursuites et prennent les réquisitions en réclamant des peines et qui sont aux ordres du ministre de la Justice).
On croit comprendre que la réforme proposée ne concerne que les magistrats du siège. N.S. voudrait que le CSM, dans la formation compétente pour ces magistrats soit majoritairement composé de non-magistrats.
La composition actuelle est la suivante : le CSM comprend 12 membres :

5 magistrats du siège,
un magistrat du parquet,
un conseiller d’état (magistrat de l’ordre administratif),
trois non magistrats nommés respectivement par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat (sans que puissent être nommés des parlementaires),
le Président de la République qui préside
et le garde des sceaux qui vice préside.

Le Président de la République est remplacé par le Premier président de la Cour de cassation lorsque le CSM statut à titre disciplinaire à l’encontre d’un magistrat du siège.

On voit bien qu’il faudra définir ce que l’on entend par la formule « soit composé majoritairement de non-magistrats ». Cette appellation vise-t-elle les seuls magistrats du siège (qui ne sont jamais majoritaires) ou inclus-t-elle le parquet et le Conseil d’Etat ? Auquel cas, effectivement, les magistrats sont actuellement majoritaires.

Reste évidemment à savoir qui nommera les membres de ce CSM rénové. Les nominations entreront-elles dans le cadre de celles auxquelles le Parlement pourra opposer son veto ? Qui présidera le CSM en temps normal et lorsqu’il statue comme organe disciplinaire. ? Des parlementaires pourraient-ils y être nommés ? Et si oui, pour en revenir à notre préoccupation précédente, l’opposition sera-t-elle représentée ?
Mais surtout, il y a là une réforme qui peut aller bien plus loin que ce qu’il y parait. D’abord, on aura du mal à réformer la composition de la formation relative aux magistrats du siège sans réformer celle relative aux magistrats du parquet. Ensuite, il est de tradition en France que les professionnels poursuivis pour faute professionnelle soient jugés par leurs pairs. Si l’on modifie cette règle s’agissant des magistrats, ne sera-t-on pas amené, par la suite, à étendre ce principe aux autres professions réglementées (médecins, dentistes, géomètres architectes, etc) ?

Reste évidemment à organiser la saisine par les particuliers de la formation disciplinaire du CSM sans conduire à un engorgement de celle-ci. Mais ce n’est plus là un problème constitutionnel mais plus sûrement organique qu’il est trop tôt d’envisager ici.

III. Les promesses qui peuvent déboucher sur une révision constitutionnelle sans que celle-ci soit indispensable

(à suivre)