Le blog de Michel Lascombe

Il faut dire que les choses sont loin d’être claires. Les dispositions de l’article 42 de la Constitution sont-elles en vigueur ou non ? 0 s’en tenir au texte de la Constitution, ‘oui’. Elles sont entrées en vigueur le 1er mars 2009.
Dès lors le mécanisme prévu par cet article des quatre semaines alternées est en vigueur. On devrait donc retrouver sur le site de l’Assemblée nationale l’indication des différentes semaines : deux semaines pour l’ordre du jour fixé par le Gouvernement, une semaine de contrôle dont l’ordre du jour est fixé par la Conférence des président de chaque assemblée et une semaine de jachère laissée libre pour un ordre du jour composé de propositions de loi (une journée par mois étant réservée à l’opposition et/ou à la minorité) et des textes prioritaires parmi lesquels les textes adoptés par l’autre assemblée depuis plus de six semaines.
On trouve d’ailleurs un calendrier prévisionnel dans un document émanant de la présidence et qui propose la répartition suivante pour le mois de mars :
- semaines gouvernementales : du 2 au 13 mars
- semaine parlementaire (qualification impropre, il faut comprendre ‘jachère’) : du 16 au 20 mars avec la journée mensuelle de l’opposition affectée au groupe « SCR » (socialiste, radicaux ) le jeudi 19
- semaine de contrôle : du 23 au 27 mars.

Voilà qui, sous certaines réserves en particulière pour la semaine de jachère est assez proche de la volonté du constituant.

Or et c’est là que la surprise est totale on trouve encore sur le site de l’Assemblée les détails suivant pour l’ordre du jour des semaines du 16 au 27 mars :

MARDI 17 MARS
A 15 heures
- Questions au Gouvernement
- Fixation de l'ordre du jour
- Débat sur l'OTAN
- Discussion de la proposition de loi tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises (no 1227)

A 21 h 30
- Suite de la discussion de la proposition de loi tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises (no 1227)

MERCREDI 18 MARS
A 15 heures
- Questions au Gouvernement
- Sous réserve de son dépôt, discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2009

A 21 h 30
- Sous réserve de son dépôt, discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2009

JEUDI 19 MARS
A 9 h 30
- Sous réserve de son dépôt, suite de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2009

A 15 heures
Sous réserve de son dépôt, suite de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2009

A 21 h 30
- Sous réserve de son dépôt, suite de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2009

MARDI 24 MARS
A 9 h 30
- Questions orales sans débat

A 15 heures
- Questions au Gouvernement
- Fixation de l'ordre du jour
- Débat d'initiative parlementaire sur les suites de la mission d'information de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, sur les maisons de l'emploi

A 21 h 30
- Deuxième lecture du projet de loi organique, modifié par le Sénat, relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution (no 1487)

MERCREDI 25 MARS
A 15 heures
- Questions au Gouvernement
- Questions à un ministre

A 21 h 30
- Suite de la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi organique, modifié par le Sénat, relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution

JEUDI 26 MARS
A 9 h 30
- Questions orales sans débat

A 15 heures
- Débat d'initiative parlementaire sur le bilan de santé de la politique agricole commune

A 21 h 30
- Suite de la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi organique, modifié par le Sénat, relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution


Que constate-t-on ?
Tout d’abord que le jeudi 19 mars théoriquement réservé au groupe d’opposition socialiste va être consacré au PLFR pour 2009. Curieux !

Ensuite que la semaine de contrôle est essentiellement occupée par des questions orales sans débat … donc d’un intérêt à tout le moins limité dans la mesure ou le ministre ayant répondu, le parlementaire auteur de la question ne dispose pas de la possibilité de relancer.

Mais surtout, et c’est le plus inquiétant, que la semaine de contrôle est une ‘semaine de contrôle de jour’ ; les séances de nuit sont consacrées à l’étude du projet de loi organique relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution c’est-à-dire en particulier sur le droit d’amendement parlementaire … dont l’opposition dit justement qu’il est un moyen de museler l’opposition ; quelle ironie.

Voilà donc le contrôle parlementaire bien réduit. Pourquoi les séances de nuit sont elles exclues du ‘contrôle’ ? La constitution indique bien que c’est la semaine qui y est consacrée. Certes prioritairement mais quand même pour une première semaine, il y avait surement à contrôler. Ne pouvait débattre du dernier rapport de la Cour des comptes ? De plus, il est prévu que la semaine de contrôle est aussi une semaine d’évaluation des politiques publiques. N’y avait-il rien à évaluer ? Ne doit-on pas voir dans le choix des questions orales sans débat et dans le choix d’un contrôle seulement ‘de jour’ une incapacité du Parlement à exercer cette mission ? Ou peut-être encore la volonté de la majorité surtout de ne pas laisser l’opposition contrôler comme il se doit. Tout cela augure mal de la portée réelle de la réforme. Si la Constitution est ‘belle’ la pratique ne revient-elle pas aux errements d’antan ?
Reste à présenter tous les textes selon la nouvelle procédure accélérée et la révision aura vécu.

(suite du commentaire du PjLO : voir)

III. Réforme du droit d’amendement.

La question ici est plus sensible nous n’en doutons pas. Il s’agit de toucher au droit d’amendement et donc à un des moyens les plus visible (mais peut-être pas le plus efficace) d’action de l’opposition. Ce droit est un moyen d’encombrer les débats à un point tel qu’il tourne à l’obstruction, parfois considérée comme le seul moyen de lutter contre le gouvernement. En fait, et nous l’avons déjà dit, le nombre des amendements ne parviendra jamais à empêcher un texte de voir le jour et surtout, il est certainement moins efficace que des amendements peu nombreux mais solide sur le fond. Peu importe, l’obstruction est un moyen de faire parler de l’opposition ; ses membres sont invités sur les ondes parce qu’ils s’opposent et non parce qu’ils proposent. Le monde est ainsi fait qu’une manifestation d’humeur est plus efficace que des idées solides. On peut le regretter mais c’est ainsi.

Alors évidemment toute limitation au droit d’amendement est ressentie par l’opposition comme une atteinte à ses droits. Il faut donc rechercher si c’est le cas ne l’espèce des dispositions du PjLO. Mais avant, il faut rappeler un certains nombre d’évidences pour situer le contexte dans lequel ce débat intervient.

1. A partir du 1er mars prochain, la situation change radicalement. Le droit d’amendement s’exerce dans un nouveau cadre. La principale nouveauté est que désormais, les débats en séance plénière ont lieu, non plus sur le projet tel qu’il a été déposé par le gouvernement mais sur le projet tel qu’il a été amendé par la commission. Ce changement est essentiel. C’est sans doute le plus important de la réforme. Il déporte vers la commission l’essentiel du travail législatif parlementaire. Sa séance plénière devrait être plus courte et certainement moins utile. Il faut donc que les parlementaires s’organisent pour emporter la conviction dès le stade de la commission et non plus en séance plénière. Autrement dit, la qualité des amendements doit encore s’améliorer pour que la commission les examine, si possible favorablement.
2. Il en résulte que de nouvelles procédures peuvent s’appliquer en séance plénière. Jusque là seuls les règlements des assemblées les prévoyaient (ou les avait prévues dans le passé) ; elles sont hissées par le PjLO au rang organique : la procédure simplifiée ; le « crédit-temps ».
3. Compte tenu de la jurisprudence traditionnelle du Conseil Constitutionnel sur le droit d’amendement Cons. const., 7 nov. 1990, no 90-278 DC ; Cons. const., 23 mai 1991, no 91-292 DC ; Cons. const., 10 mars 1994, no 94-338 DC), faisant obstacle à l’institution de procédures dans lesquelles le droit d’amendement ne pouvait s’exercer en séance, il était nécessaire de modifier la Constitution pour faciliter l’examen en commission ET réduire le temps passé aux amendements en séance. C’est le sens de l’art. 44 C. dans sa nouvelle version : le droit d'amendement « s'exerce en séance OU en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique ». Nous avons souligné le ‘ou’. En effet, il s’agit bien de permettre des limitations au droit d’amendement en séance. Le constituant n’a pas utilisé le ‘et’ qui aurait rendu ces limitations plus difficiles à instaurer.
4. Mais la révision prévoit aussi que « le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'aux groupes minoritaires ». Cette reconnaissance de droits spécifiques doit donc aussi se traduire dans le cadre du pouvoir d’amendement.
5. Le Conseil Constitutionnel a toujours estimé que restrictions faites au droit d’amendement durant la procédure d’adoption d’un texte ne doivent pas, « au regard du contenu des amendements et des conditions générales du débat, (… revêtir) un caractère substantiel susceptible d’entacher de nullité la procédure législative » (Cons. const. 13 janv. 1994, n° 93-329 DC § 22).

C’est donc dans ce contexte que doit s’apprécier le chapitre III du PjLO : Dispositions, prises en vertu de l’article 44 de la Constitution, relatives au droit d’amendement

Article 11
Les amendements sont présentés par écrit et sont sommairement motivés.
Les amendements des membres des assemblées cessent d’être recevables après le début de l’examen du texte. Les règlements des assemblées peuvent déterminer les conditions dans lesquelles est fixée une date antérieure à compter de laquelle ces amendements ne sont plus recevables.
Après l’expiration de ces délais, sont seuls recevables les amendements déposés par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond.
Les amendements sont examinés et votés en commission en présence du Gouvernement, à sa demande ou répondant à l’invitation du bureau de la commission.
Article 12
Les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure d’examen simplifié pour des textes qui s’y prêtent, prévoir que le texte adopté par la commission saisie au fond est seul mis en discussion, sauf amendement du Gouvernement ou de la commission.
Article 13
Les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure impartissant des délais pour l’examen d’un texte, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion.

A. La procédure normale

Rien à dire évidemment sur les conditions de forme des amendements. Ils sont d’ores et déjà écrits et accompagnés d’une motivation ‘sommaire’. C’est le ‘sommaire’ qui doit être apprécié car, force et de constater que parfois, ‘laconique’ est le terme qui vient plutôt à l’esprit. Mais en fait rien de changera même si on peut parfois le regretter.

Pour la recevabilité, la constitution ouvre la possibilité pour le gouvernement de s’opposer aux amendements non soumis à la commission et déposés après l’ouverture du débat. Le PjLO semble transformer cette faculté gouvernementale en règle automatique. En fait, les règlements des assemblées prévoient que déjà des limites plus restrictives (art. 99 RAN : Les amendements des députés aux textes servant de base à la discussion peuvent, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, être présentés au plus tard la veille de la discussion de ces textes à 17 heures. À défaut de la mise à disposition du rapport par voie électronique quarante-huit heures avant le début de la discussion du texte, les amendements des députés sont recevables jusqu’au début de la discussion générale). Là encore le texte du PjLO ne fait que donner une base organique aux dispositions des règlements.

Plus nouveau mais logique est la présence du Gouvernement en commission. Si cela était possible en vertu des règlements des assemblées (art. 45 RAM par ex. : « Les ministres ont accès dans les commissions ; ils doivent être entendus quand ils le demandent // Le président de chaque commission peut demander l’audition d’un membre du Gouvernement »), il est certain que la présence d’un représentant du gouvernement va être encore plus nécessaire dans l’avenir et qu’il était donc intéressant de la prévoir dans le PjLO.

En fait, on le constate, pour la procédure classique rien n’est véritablement changé. Il appartiendra simplement aux règlements des assemblées de régler les cas particuliers et notamment ceux résultant de la modification in extremis des projets de lois. Actuellement, il est prévu que les délais prévus à l’article 99 RAN (par exemple) ne sont pas applicables aux sous-amendements, aux amendements portant sur des articles sur lesquels le Gouvernement ou la commission saisie au fond a déposé un ou plusieurs amendements après l’expiration de ces délais ou aux amendements susceptibles d’être mis en discussion commune avec des articles additionnels présentés par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond après l’expiration de ces délais. Il faut espérer que ces exceptions restent en vigueur et rien n’indiquent qu’elles soient susceptibles de changer.

B. La procédure simplifiée

Mais on l’a compris, la procédure normale ne devrait plus être que l’exception. Pour certains textes le travail en commission devrait être essentiel et la séance plénière devrait pouvoir s’organiser ensuite selon une procédure simplifiée. C’est ce que prévoit le PjLO. A dire vrai la procédure simplifiée (nous utilisons ce terme même s’il n’est pas retenu par les deux règlements des assemblées) existe déjà. Par exemple, elle est prévue aux art. 103 à 107 RAN. Mais, et ce sera l’essentiel du débat à venir, elle reste pour l’instant exceptionnelle. Le PjLO veut-elle en faire la procédure la plus commune ? C’est tout l’enjeu ! En effet, dans ce cas, les possibilités d’amendement sont encore plus réduites puisque, selon le PjLO, seuls les amendements du gouvernement ou de la commission sont recevables.

Qu’en est-il actuellement ? En fait il n’y a rien de comparable dans la mesure où il est possible de s’opposer à cette procédure. En effet l’art. 104 al. 3 RAN dispose : « Au plus tard la veille de la discussion à 17 heures, le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou le président d’un groupe peuvent faire opposition à la procédure d’examen simplifiée ». Dans ce cas, on revient à la procédure normale et les amendements sont recevables selon les indications données plus haut. Avant, les amendements sont recevables jusqu’à la fin du délai d’opposition.

Il faut donc se poser trois questions auxquelles le PjLO ne répond pas et qui sont essentielles.

- Quels textes pourront ainsi être soumis à la procédure simplifiée ? Il va de soi que s’il ne s’agit que de textes très techniques, le mécanisme présente une certaine cohérence. C’est peut-être le sens de l’expression ‘des textes qui s’y prêtent’ ? Mais on avouera que la formule est à tout le moins ‘large’ et ambiguë … Il appartiendra aux règlements de préciser mais la future LO pourrait au moins orienter le choix des assemblées.
- L’opposition reste-t-elle possible ? Le gouvernement entend-il, en élevant la procédure simplifiée au niveau organique, en faire une procédure automatique sans possibilité pour un président de groupe politique de s’y opposer ? La question est d’importance. Si les présidents de groupe peuvent encore s’y opposer alors, c’est dans cette opposition que réside le moyen de ne pas porter atteinte au droit d’amendement. Sinon …
- La troisième question est encore plus essentielle si la deuxième conduit au rejet de l’opposition. Si seuls les amendements du gouvernement et de la commission sont recevables durant la procédure simplifiée, que se passe-t-il si le gouvernement modifie profondément son texte après l’examen en commission ? Ces modifications peuvent conduire à faire tomber des amendements adoptés par la commission. Les parlementaires dont les amendements sont ainsi évacués ont-ils un droit de rétablissement ? Mais ces modifications peuvent aussi engendrer de nouvelles dispositions qu’il serait peut-être utile d’amender … Là les choses deviennent impossibles !

On voit bien le piège tendu. Examen en commission d’un texte qui passe ensuite, mais totalement transformé, en procédure simplifié. Reprenons le cas (oui il s’agissait d’une proposition mais quand même on peut raisonner de la même manière) du texte sur le travail du dimanche. Entre le rapport de la commission et le texte en fait soumis à la plénière la différence est énorme. Dans ce cas la commission s’est re réunie mais, avec la procédure ci-dessus, cela n’aurait pas été nécessaire et aucun parlementaire n’aurait pu amender le texte en plénière. Or en l’espèce il ne s’agit pas d’un texte dénoncé uniquement par l’opposition … Même les parlementaires de la majorité auraient été empêchés de l’amender.

Certes, le règlement des assemblées pourra y répondre, c’est certain mais ne faut-il pas mieux orienter ces réponses par un débat parlementaire précis qui permettra au Conseil constitutionnel de trouver un appui lors de l’examen d la constitutionnalité de ces règlements pour que les règlements aillent bien dans le sens souhaitable.

Il faut donc que des précisions soient apportées sur ces points sauf pour le gouvernement à vouloir retirer par la loi organique les nouveaux pouvoirs qu’il a consenti au Parlement dans la révision constitutionnelle.

C. Le « crédit-temps »

Par cette expression un peu barbare, on veut dire que le débat sur un projet serait limité dans le temps. Chaque groupe dispose d’un temps fixé qu’il organise a sa guise pour y faire discuter ses amendements principaux. Une fois le crédit du groupe utilisé, les amendements non étudiés sont mis aux voix sans débat. La formule a déjà existé par le passé à l’Assemblée nationale. Elle fonctionnait assez bien. Mais c’était à une époque ou les textes étaient relativement courts et les amendements moins nombreux. Ici, évidemment tout dépend du « crédit » donné à chaque groupe. Il va de soi que l’introduction d’un article sur les droits spécifiques de l’opposition doit être pris en compte pour la détermination de ce « crédit » qui ne saurait être trop limité pour l’opposition. Mais c’est évidemment là l’arme la plus efficace contre la flibuste. Plus rien ne sert de déposer des centaines d’amendement s’il est impossible de les étudier dans le temps imparti.
Pourtant c’est là le fondement même de la révision de 2008. Ce « crédit-temps », ne vaut qu’en plénière … Les amendements en commission ne sont pas limités ni en nombre ni en temps de discussion. La première assemblée saisie dispose de 6 semaines pur le travail de commission … (sauf procédure accélérée d’où le risque de la voir ce multiplier. Il faut donc que le parlementaires s’habituent à rendre essentiel le travail de commission.

Si la procédure n’est pas contestable, encore faut-il donc que le « crédit-temps » soit suffisant pour assurer quand même une finalité au débat en plénière. Sinon, pourquoi ne pas avoir prévu directement l’adoption des projets de lois en commission si c’est pour ne faire de la plénière qu’en simple chambre d’enregistrement des décision prises avant. Et encore, puisque le gouvernement n’est pas limité, il pourra, là aussi, complètement modifier son projet une fois le crédit de tel ou tel parti épuisé …

Conclusion provisoire

Nous ne prétendons pas avoir épuisé ici les problèmes posés par ce texte, loin s’en faut. Il est court mais important. On espère qu’il sera débattu sérieusement et constructivement. A titre de conclusion nous voudrions faire quelques remarques et propositions.

Tout d’abord, il faut que les parlementaires se souviennent d’une chose. S’ils sont dans la majorité aujourd’hui, et qu’ils se réjouissent de voir l’obstruction de l’opposition impossible qu’ils pensent aussi qu’ils seront dans l’opposition demain … Les droits qu’ils donnent ou retirent actuellement seront les leurs un jour. Qu’on se souvienne des obstructions passées : Loi sur les nationalisations en 1981 ; Loi sur la communication audiovisuelle en 1982 ; Loi sur l’enseignement supérieur en 1983 ; Loi sur la presse en 1984. Ce furent les beaux moments de flibuste de la majorité actuelle et en leur temps ses heures de gloire médiatique … Corseter l’opposition d’aujourd’hui c’est se préparer à ne plus pouvoir agir dans l’opposition de demain ; bref ne fait pas à autrui ce que tu ne voudrais pas qu’il te fit à toi-même.

Ensuite toutes ces procédures posent néanmoins un problème, celui des parlementaires non membres de la commission saisie au fond. Comment et quand pourront-ils défendre leurs amendements ? Jusqu’à présent ils pouvaient les défendre en plénière, ce ne sera plus le cas en procédure simplifiée. Pourront-ils le faire devant la commission ? Ne faut-il pas prévoir quelque chose pour cela ? Sinon, c’est en fait retirer à une partie des parlementaires le droit d’amendement.

De même, quid des amendements adoptés en commissions et pour lesquels le gouvernement dépose ensuite un amendement de suppression ? Leur(s) auteur(s) pourra-t-il (pourront-ils), en procédure simplifiée, répliquer à cette volonté de suppression ? Là encore, il y va de la crédibilité de la réforme.

Mais surtout, le danger n’est-il pas de voir se combiner les procédures ? Que se passe-t-il pour un texte examiné en procédure accélérée (urgent … donc sans évaluation) pour lequel la commission ne dispose pas de son délai minimal de six semaines et qui ensuite est soumis à la procédure simplifiée ? La combinaison de la procédure accélérée et de la procédure simplifiée ou du crédit-temps est donc le danger le plus nette. Ne faut-il pas, clairement, interdire que les textes pour lesquels la procédure accélérée est demandée, ne puissent faire l’objet ni d’une procédure simplifiée, ni du mécanisme du « crédit-temps » ? Sinon, c’est la porte ouverte à un échec complet de la révision.

Enfin, nous voudrions noter une maladresse évidente du PjLO. L’exposé des motifs du chapitre III se lit ainsi :

« Le chapitre III du projet rassemble les dispositions de nature organique relatives à l’application du premier alinéa de l’article 44 de la Constitution, dans sa rédaction résultant de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, selon lequel le droit d’amendement, qui appartient aux membres du Parlement et au Gouvernement, « s’exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique ». La rationalisation des conditions d’exercice du droit d’amendement est une attente forte et ancienne et le principe posé à l’article 42 modifié de la Constitution, qui veut désormais que sauf exceptions la discussion en séance porte sur le texte adopté en commission, impose de rénover les règles en vigueur. Les règlements des assemblées complèteront le cadre prévu par le présent projet de loi organique ».

Honnêteté ou inconscience ? Indiquer dès l’exposé des motifs qu’il s’agit d’une « rationalisation » est à tout le moins malhabile.

L’opposition s’agite. Le gouvernement vient de déposer le projet de loi organique relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. Ce projet est essentiel pour l’avenir du Parlement en France. Il règle certaines des questions essentielles que soulève la révision constitutionnelle du 23 juill. 2008. Il est vrai qu’il y a urgence. Au moins pour les dispositions de l’article 34-1 C. et 44 C., l’entrée en vigueur des dispositions constitutionnelles nouvelles est prévue le 1er mars 2009. Pour les dispositions relatives à l’art. 39 C., le délai n’est pas impératif et le projet de loi organique en renvoi l’application au 1er octobre 2009.

Disons d’emblée que ce qui agite l’opposition est surtout relatif à l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions d’application de l’art. 44 C. concernant le droit d’amendement. Le reste est plus accessoire. Et pourtant il convient de faire quelques remarques sur ces points également.

I. Les résolutions

La question des résolutions est ancienne. L’usage qui en avait été fait sous les Républiques précédentes (mise en cause du Gouvernement, invitation à prendre telle ou telle mesure) a conduit le Conseil Constitutionnel à en limiter l’objet lorsqu’il fut amené à contrôler la constitutionnalité du règlement de l’Assemblée nationale et du Sénat en 1959 (Cons. const. 59-2 DC, 17 juin 1959, Règlement de l’AN I. 59-3 DC, Cons. const. 25 juin 1959, Règlement du Sénat I). Sous la V° République, il ne pouvait y avoir de résolution que dans le cadre du fonctionnement interne de l’assemblée [résolution demandant l’interruption des poursuites ou de la détention d’un parlementaire (art. 80 al. 6 RAN), créant une commission d’enquête (art. 140 et s. RAN), constituant le règlement de l’assemblée considérée] ou pour la mise en œuvre de la responsabilité du Président de la République devant la Haute Cour. La révision constitutionnelle de 1992 a rénové cet acte pour lui donner une nouvelle portée que la révision de 1999 en a encore augmenté dans le cadre des liens entre la France et l’Union européenne (art. 88-4 C.).

Pourtant, la lutte contre les lois mémorielles devaient conduire le constituant de 2008 à ré-autoriser des résolutions de nature politique. Un article 34-1 a donc été ajouté à la Constitution : « Les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par la loi organique. // Sont irrecevables et ne peuvent être inscrites à l'ordre du jour les propositions de résolution dont le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu'elles contiennent des injonctions à son égard. »
C’est donc la LO prévue au premier al. qui est ici proposée dans le chapitre premier du PjLO : Dispositions, prises en vertu de l’article 34-1 de la Constitution, relatives aux résolutions parlementaires

Article 1er
Les propositions de résolution déposées sur le bureau d’une assemblée au titre de l’article 34-1 de la Constitution sont signées par un ou plusieurs membres de cette assemblée.
Article 2
Le président de l’assemblée renvoie toute proposition de résolution à l’une des commissions mentionnées à l’article 43 de la Constitution.
Il les transmet sans délai au Premier ministre.
Article 3
Lorsque le Premier ministre fait savoir au président de l’assemblée qu’une proposition de résolution contient une injonction à l’égard du Gouvernement ou que son adoption ou son rejet serait de nature à mettre en cause la responsabilité de celui-ci, cette proposition ne peut être examinée en commission ni inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée.
Article 4
Une proposition de résolution ne peut être inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée moins de huit jours après son examen en commission.
Une proposition de résolution ayant le même objet qu’une proposition antérieure ne peut être inscrite à l’ordre du jour avant l’expiration d’un délai de douze mois suivant la discussion en séance de la proposition antérieure.
Article 5
Au cours de la discussion des propositions de résolution en commission et en séance, les membres du Gouvernement sont entendus à leur demande.
Aucun amendement n’est recevable. Le texte mis aux voix est celui de la proposition initiale, le cas échéant rectifié par ses signataires après l’examen en commission.

On peut faire 3 remarques :

- L’al. 2 de l’article 34-1 suppose bien que le gouvernement (s’exprimant ici par la voix du Premier ministre) puisse s’opposer discrétionnairement à une résolution dont il ESTIME que son adoption ou son rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu'elle contient des injonctions à son égard. L’art. 3 du PjLO est donc selon nous conforme aux dispositions constitutionnelles. Il n’est donc pas illogique qu’aucune procédure ne soit prévue pour contester la volonté gouvernementale.

- C’est au Président de l’assemblée concernée de déterminer à quelle commission la proposition de résolution est renvoyée. Il peut s’agir d’une commission permanente ou d’une commission spéciale. Mais il semble bien qu’il faille considérer que ce renvoi à une commission spéciale ne soit envisageable que si cette commission préexiste. Autrement dit, il ne serait pas possible, ni au gouvernement ni à l’assemblée, de créer une commission spéciale pour la circonstance. En effet, le choix fait par le Président de l’Assemblée est fait avant que la proposition de résolution ne soit communiquée au gouvernement. Il est donc trop tard pour que le gouvernement demande la création d’une commission spéciale, ce qui suppose que l’assemblée ne peut pas non plus faire cette demande.

- Aucun amendement n’est recevable. La proposition de résolution peut simplement être RECTIFIEE par son ou ses auteurs. Il ne s’agit pas ici d’acte à caractère législatif et il semble dès lors logique que personne ne puisse l’amender, ni les parlementaire, ni le gouvernement.
On le voit ces dispositions n’appellent pas vraiment de commentaires. Il appartiendra aux parlementaires de s’emparer de ces ‘résolutions’ dans le sens que la Constitution souhaite : le vote de proclamation ou d’affirmation sans portée normative.

II. Les conditions de présentation des projets de loi

Là encore, l’apport de la révision du 23 juill. 2008 est intéressant. Toujours dans l’idée d’améliorer la qualité des textes, le constituant a souhaité que les projets de loi soient accompagnés de ce que l’on appelle parfois une étude d’impact. C’est en ce sens que la nouvelle rédaction de l’art. 39 C. dispose que la présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique. Le chapitre II (Dispositions, prises en vertu de l’article 39 de la Constitution, relatives à la présentation des projets de loi) du présent PjLO traite donc de ce point.

Article 6
Les projets de loi sont précédés de l’exposé de leurs motifs.
Article 7
Il est joint aux projets de loi déposés sur le bureau de l’assemblée saisie un ou plusieurs documents qui rendent compte des travaux d’évaluation préalable réalisés.
L’évaluation préalable comprend une appréciation de la législation existante, la définition des objectifs poursuivis, l’exposé des options possibles en dehors de l’intervention de règles de droit nouvelles ainsi qu’une estimation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales de la réforme.
Elle rend compte des consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d’État. Elle analyse l’application dans le temps de la nouvelle législation et les mesures transitoires éventuellement proposées.
La teneur de l’évaluation est fonction de l’ampleur de la réforme proposée et de son urgence ainsi que, le cas échéant, de l’importance de son incidence prévisible pour les comptes des administrations publiques ou du nombre de personnes directement concernées.
Article 8
La Conférence des présidents de l’assemblée sur le bureau de laquelle le projet de loi a été déposé se prononce sur le respect des règles fixées par le présent chapitre dans un délai de dix jours suivant le dépôt.
Article 9
Est inséré, après le chapitre III du titre II de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, un chapitre III bis ainsi rédigé :
« Chapitre III bis
« De l’examen des conditions de présentation des projets de loi
« Art. 26-1. – Lorsque survient le désaccord évoqué au quatrième alinéa de l’article 39 de la Constitution, celle des deux autorités qui fait usage du pouvoir, conféré par cet alinéa, de saisir le Conseil constitutionnel en avise aussitôt l’autre.
« La décision du Conseil constitutionnel est motivée et notifiée au président de l’assemblée intéressée et au Premier ministre. Elle est publiée au Journal officiel de la République française. »
Article 10
L’article 7 n’est pas applicable aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, aux projets de loi de programmation visés à l’article 34 de la Constitution, aux projets de loi de ratification d’ordonnances ainsi qu’aux projets de loi relatifs aux états de crise.
L’article 7 n’est pas applicable aux projets de loi par lesquels le Gouvernement demande au Parlement, en application de l’article 38 de la Constitution, l’autorisation de prendre des mesures par ordonnances. Toutefois le dépôt de ces projets est accompagné de la présentation d’éléments d’évaluation succincts.
L’article 7 n’est pas applicable aux projets de loi présentés au titre de l’article 53 de la Constitution. Toutefois, le dépôt de ces projets est accompagné de documents précisant les objectifs poursuivis par les traités ou accords, estimant leurs conséquences économiques, financières, sociales et environnementales et analysant leurs effets sur l’ordre juridique français.

A. On notera que l’expression ‘rapport d’impact’ n’est pas reprise par le PjLO. Même s’il était possible qu’elle le soit, il ne faut pas voir dans cet oubli un quelconque recul par rapport à la portée souhaitée de la révision. Les termes on le sait ont moins d’importance que le fond. En revanche, sur le fond justement, on fera 6 remarques.

- Le texte distingue bien entre l’exposé des motifs et le ou les documents qui doivent rendre compte des travaux d’évaluation. On pouvait craindre que cette évaluation soit suffisamment faite avec la simple présence d’un exposé des motifs amélioré. La distinction des deux documents est donc une bonne chose.

- Le contenu des documents est relativement bien décrit et sous ses différents aspects. On y retrouve une formule rappelant la ‘jurisprudence du bilan’ développée par le CE à la suite de sa décision ‘Ville nouvelle Est’ (CE 28 mai 1971) qui devrait normalement conduire à ce que l’évaluation contienne un ‘bilan coût-avantage’ des mesures envisagées. Dans l’esprit de la LOLF ces éléments sont évidemment importants. Mais ils le sont aussi dès lors que le nouvel art. 24 C ; confie au Parlement l’évaluation des politiques publiques. On peut peut-être regretter que le lien entre les documents joints au projet de loi et ce nouveau rôle parlementaire ne soit pas plus nettement fait même s’il est implicite.

- Cette remarque prend tout son sens dès lors qu’il est possible de ne présenter qu’une évaluation succincte pour les projets de loi d’habilitation prévus à l’art. 38 C. avec le développement de la ‘législation administrative’ ces dernières années, il ne faudrait pas 1. Que ces dispositions s’appliquent aux habilitations incluses dans des lois ordinaires ; 2. Qu’il y ait là un encouragement à augmenter encore cette forme nouvelle de renforcement de l’activité gouvernementale. Il faut donc simplement considérer que ce caractère succinct doit être interprété comme n’obligeant pas à communiquer par avance le contenu des ordonnances qui seront prises en vertu de l’habilitation.

- Dès lors on ne comprend pas pourquoi l’évaluation des lois de ratification des ordonnances sont privées d’évaluation. Il est en effet anormal que, les parlementaire ayant accordé l’habilitation au vu d’une évaluation succincte, ils soient obligés de ratifier sans aucune évaluation. Celle-ci est d’autant plus indispensable que les ordonnances ayant déjà produit des effets l’évaluation doit en être encore plus facile. Enfin et surtout, dès lors que la ratification des ordonnances ne peut plus être tacite, il faut que les parlementaires puissent se prononcer en toute connaissance de cause. Il faut donc souhaiter que, dans la liste des exceptions contenue à l’al. 1 de l’art. 10 du PjLO, cette mention des projets de loi de ratification des ordonnances soit retiré. Là encore, il y a dans ces restriction un encouragement trop grand à poursuivre dans la dérive de la ‘législation administrative’ dont il faut espérer, dans le cadre d’une ‘République irréprochable’ qu’elle soit de plus en plus limitée.

- De même, on ne comprend pas non plus que les projet de loi de programmation ne soient pas accompagnés d’une évaluation ! Il y a là une incohérence. S’il y a bien un élément pour lequel il faut évaluer, sur le moyen et le long terme l’incidence, ce sont les programmations … A quoi sert-il de ‘programme dans le vide’. S’il l’on a aucune visibilité sur l’impact à venir d’une loi de programmation, est-elle encore programmative ? Que serait une loi de programmation de mesure environnementale qui ne serait pas évaluées ex ante ? De plus, dès lors que ces lois sont soumises au Conseil économique sociale et environnemental, on doit bien penser qu’en évaluation en est faite à ce stade.

- Reste enfin la question des textes 'urgents'. Quel est le sens de cette notion et doit-elle être reliée à la 'procédure accélérée' mise en place à l'art. 45 C ? Les termes n'étant pas les mêmes, il est permis d'en douter. Par ailleurs, on ne voit pas pourquoi l'urgence ne serait-elle même pas justifiée. Ne faudrait-il pas prévoir au moins que l'évalution du PjL urgence expose clairement l'inétrêt de l'urgence. On le sait, l'urgence (qui est la notion actuelle avant que la procédure accélérée la rempléce) devient la règle. Dans ces conditions, on comprend aussi l'intérêt que le Gouvernement pourrait avoir à déclarer l'urgence pour éviter d'avoir à faire un évalution. Et ce n'est pas la possibilité de s'opposer à la nouvelle procédure accélérée qui rassure (opposition conjointe des deux conférences des présidents). Bref, il faut là aussi améliorer le texte. L'urgence ne doit pas être le prétexte à un abandon total de toute règle procédurale comme elle semble pouvoir le devenir.

B. On le voit, c’est sur les exceptions que portent nos critiques plus que sur le contenu de l’évaluation imposé. Reste la question de la recevabilité. La conférence des Présidents de la première assemblée saisie pourra s’opposer à la recevabilité d’un PjL ne contenant pas une évaluation suffisante. Elle dispose de 10 jours pour le faire. On fera 3 remarques.

- Compte tenu de la composition de la conférence des président de l’AN (et du Sénat lorsqu’il est dans la majorité parlementaire), il y a peu de chance pour que celle-ci soit particulièrement sévère vis-à-vis du Gouvernement qu’elle soutient. Mais peu importe. La question reste. Que se passe-t-il si le gouvernement retire son projet après que la commission l’ai jugé irrecevable et le présente à l’autre assemblée qui devient alors la première saisie ? Pas de réponse.

- La conférence dispose de 10 jours pour se prononcer. Passé ce délai, quelle est la valeur du silence de la conférence ?

- En cas de silence de la conférence ou d’appréciation positive de la recevabilité, sera-t-il possible d’invoquer l’irrecevabilité du projet comme argument devant le Conseil Constitutionnel saisi dans le cadre de l’art. 61 C. ? Comment va évoluer sa jurisprudence ? Transposera-t-il ici celle relative aux documents devant obligatoirement accompagner les Pj de loi de finances, estimant que, tant que le parlement a été mis en mesure de se prononcer en toute clarté, il n’y a pas violation des dispositions organiques ?

On le voit, ici les questions restent nombreuses et importantes. Le PjLO pèche certainement par des lacunes trop importantes et des exclusions trop nombreuses. Mais les critiques, on l’a dit, se concentre sur les dispositions relatives au droit d’amendement, nous allons tenter de soulever quelques problèmes.

(à suivre)

Bel exemple d’utilisation de toutes les possibilités de flibuste parlementaire lors de l’examen du porjet de loi sur l’audiovisuel public. On le sait, l’obstruction est sans doute le seul moyen qui reste à l’opposition pour exister dans un système politique où le rôle du Parlement est de plus en plus réduit.

Mais encore faut-il savoir faire de la bonne obstruction. On se souvient que le dépôt de quelque 150.000 amendements sur la loi sur l’énergie avait conduit l’opposition à reculer sous la menace de l’usage du 49.3. Au nombre trop important d’amendement répondait la menace de l’usage de l’arme atomique … Ici rien de tel, la menace du 49.3 à peine évoquée, eut été considérée comme une riposte disproportionnée privant en fait l’opposition de tous ses droits. Et à un moment où il est question de revaloriser les droits du Parlement, cette attitude eut sans doute été plus néfaste qu’utile.

Alors l’obstruction a pu être utilisée avec toute son efficacité. La majorité n’a pas manqué de critiquer cette attitude de l’opposition. Mais n’eut-elle pas fait de même si elle avait été minoritaire et si le projet de faire nommer le président de France-Télévision était nait dans le cerveau de S. Royale, présidente de la République. La flibuste est un droit de l’opposition, à la majorité de la vaincre et ce quelque soit la majorité et l’opposition.

Cela conduit à retarder l’adoption d’un texte sans pouvoir l’empêcher et c’est, au minimum de bonne guerre dès lors qu’on sait que l’opposition ne peut pas empêcher le vote d’un texte que la majorité souhaite.

La dernière manœuvre ne manque pas de sel : demander la vérification du quorum en pleine nuit (lundi 15 décembre) ! Evidemment le compte n’y était pas et l’assemblée ne pouvait dès lors plus statuer valablement. Le vote prévu hier devait donc être reporter faisant encore perdre une journée avant le vote d’ensemble.

J’ai dis que cela ne manque pas de sel car cela doit étonner nos concitoyens. Ils ont tellement l’habitude de voir les travées vides et les textes adoptés par 30 voix contre 16 que le fait de savoir qu’il y a un quorum à l’Assemblée doit les étonner. C’est qu’en fait le quorum est réputé acquis si personne n’en demande la vérification. Il faut donc que la demande soit faite comme ce fut le cas cette nuit pour que le décompte des parlementaires ait lieu. Alors pourquoi ne pas le demander plus souvent. C’est qu’en réalité le quorum est en général atteint. Il faut en effet, non pas que les députés soient en séance mais simplement qu’ils soient présents dans l’enceinte du Palais. Ils peuvent être en commission, en réunion de groupe, à la bibliothèque ou dans leur bureau, peu importe : c’est la présence dans l’enceinte du Palais qui compte. Il faut donc pour que la vérification du quorum conduise à la constatation que la moitié des parlementaires ne sont pas présents être presque sûr de son coup. En pleine nuit, au moment où personne ne s’y attend, la vérification du quorum est donc de bonne guerre …

Il faut savoir user de toutes les armes dont dispose le « parfait député obstructeur » sans conduire le Gouvernement à répliquer par une arme plus puissante encore. Bref la flibuste est un art ; il a été magistralement appliqué durant le débat dur le texte relatif à l’audiovisuel public.

Je joints un extrait du compte-rendu de la séance et du règlement de l'A.N.

Demande de vérification du quorum

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Marc Ayrault. (Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)
M. Jean-Marc Ayrault. Madame la présidente, avant que vous n’annonciez le vote par scrutin public sur l’article 26, je vous demande, en application de l’article 61, alinéa 2, de bien vouloir vérifier le quorum. (Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)
Je suis en effet obligé de constater qu’en dépit des nombreuses interpellations de mes collègues de gauche, à aucun moment ou presque, depuis le début de la séance, Mme la ministre n’a voulu répondre à nos questions.
M. Christian Kert, rapporteur. Mais si !
M. Jean-Marc Ayrault. Je suis là depuis le début de la séance, monsieur Kert.
Plusieurs députés du groupe de l’Union pour un mouvement populaire. C’est faux !
M. Benoist Apparu. Elle a répondu cinquante fois !
Plusieurs députés du groupe de l’Union pour un mouvement populaire. Obstruction !
M. Jean-Marc Ayrault. Je trouve cela d’autant plus regrettable que des questions très importantes ont été posées, qui reflètent l’inquiétude des Français, lesquels, selon un récent sondage, sont opposés à 74 % à la nomination et à la révocation du président de France Télévisions par le Président de la République.
Quand, ce matin, le débat sur le temps de parole du Président de la République et de la majorité a été abordé, Mme la ministre a préféré répondre aux journalistes : il serait bien qu’elle accepte également de répondre aux parlementaires, d’autant que les calculs du CSA montrent qu’entre juillet 2007 et juillet 2008 – ce sont les seuls chiffres dont nous disposions – le temps de parole de l’opposition, d’une part, et celui du Président de la République et de la majorité, d’autre part, sont dans un rapport qui va du simple au double, que ce soit sur TF1 ou sur France 2.
M. Christian Paul. C’est scandaleux !
M. Jean-Marc Ayrault. L’atteinte, dans notre pays, au pluralisme de l’information est déjà une réalité, que votre projet de loi ne fera qu’aggraver. Aussi devons-nous encore prendre du temps pour l’examiner jusqu’au bout. C’est ce que nous allons faire.
Voilà pourquoi, madame la présidente, il est tout à fait normal que je vous demande de bien vouloir vérifier le quorum.
Mme la présidente. La parole est à M. Benoist Apparu.
M. Benoist Apparu. Je tiens simplement à dire à M. Quorum, qui vient de nous rejoindre nuitamment pour réaliser son œuvre quotidienne (Exclamations sur les bancs du groupe SRC),...
M. Christian Paul. Où est le président de la commission spéciale, M. Copé ?
M. Benoist Apparu. …que lorsque nous nous sommes quittés vendredi soir, vers une heure du matin, nous avions passé ensemble un accord pour finir le texte aujourd’hui. (Protestations sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
M. Patrick Braouezec et M. Noël Mamère. Nous n’avons passé aucun accord !
Mme la présidente. Je vous prie de laisser M. Apparu conclure.
M. Benoist Apparu. Je le répète : vous nous avez demandé vendredi soir de ne pas poursuivre les débats dans la nuit et de lever la séance à une heure du matin en nous proposant de terminer l’examen du texte lundi soir.
M. Marcel Rogemont. C’est entièrement faux !
M. Benoist Apparu. Nous avons probablement été trop naïfs de vous écouter puisque vous ne nous avez pas dit de quel lundi il s’agissait, celui-ci ou celui de la semaine prochaine. Je voudrais simplement vous rappeler que nous avions passé cet accord et que vous ne l’avez pas respecté. (Vives protestations sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
M. Marcel Rogemont. C’est scandaleux d’affirmer que nous avons passé un accord sur le texte avec l’UMP ! Vous cherchez simplement à nous salir !
Mme la présidente. Mes chers collègues, je vous demande de vous calmer.
Je suis saisie par le président du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche d’une demande, faite en application de l’article 61 du règlement, tendant à vérifier le quorum avant de procéder au vote sur l’article 26.
Je constate que le quorum n’est pas atteint.
Compte tenu de l’heure, je renvoie ce vote à une prochaine séance.

Extrait du règlement de l'A.N.

1 L’Assemblée est toujours en nombre pour délibérer et pour régler son ordre du jour.
2 Les votes émis par l’Assemblée sont valables quel que soit le nombre des présents si, avant l’annonce lorsqu’il s’agit d’un scrutin public, ou avant le début de l’épreuve dans les autres cas, le Bureau n’a pas été appelé, sur demande personnelle du président d’un groupe, à vérifier le quorum en constatant la présence, dans l’enceinte du Palais, de la majorité absolue du nombre des députés calculée sur le nombre de sièges effectivement pourvus 124.
3 Lorsqu’un vote ne peut avoir lieu faute de quorum, la séance est suspendue après l’annonce par le Président du report du scrutin qui ne peut avoir lieu moins d’une heure après ; le vote est alors valable, quel que soit le nombre des présents 125.

Il est assez rare que l’opposition remporte une victoire à l’Assemblée nationale pour que cela puisse être noté. Plus encore, il est assez rare que les seuls moyens qui sont réellement efficaces pour l’opposition aboutissent au rejet d’un texte pour cela soit noté. Si l’on excepte les renvois en commission, c’est en fait la troisième motion de procédure adoptée depuis 1958 : ainsi depuis 1958, l'Assemblée n'a adopté que deux exceptions d'irrecevabilité - la première en 1978 et la seconde en 1998 (sur le Pacs … par « défaut de présence » des députés socialistes, majorité de l'époque) - et quatre questions préalables -la dernière en 1977 (Soulevée par M. R. Pidjot (Centrre) à propos de la modification de la loi électorale de l'assemblée térritoriale de Polynésie, motion adoptée le 13 déc. 1977 : JOAN déb. p. 8689)- deux d'entre elles étant opposées à des textes en navette (statistiques de l’Assemblée). Voici donc la cinquième question préalable, après 21 ans d’absence, et la troisième sur un texte en navette. On avouera que cela est bien peu.

La majorité s’offusque de ce qu’elle appelle une manœuvre de l’opposition ; mais le résultat est là : à la majorité de 136 voix contre 135 sur 273 votants et 271 suffrages exprimés, la question préalable a été adoptée. Les deux absentions pèsent lourd et l’on doute qu’on les trouve dans les rangs de l’opposition. Comme la majorité socialiste de 1998 lorsque qu’une exception d’irrecevabilité avait été adoptée conduisant au rejet du Pacs, la majorité actuelle ne peut s’en prendre qu’à elle-même : peu de députés en séance (ils étaient nous dit-on, en commission) et quelques « réticences » sur le texte comme il y en avait eu en 1998 chez les socialistes qui, ce vendredi là avaient préféré rejoindre leur circonscription plutôt que de voter la proposition de loi déposée par certains d’entre eux. Reste le bilan. Rien ne changera, le texte reviendra en séance après la CMP dans le même état ou presque que le texte d’hier. Et là, on peut parier qu’il ne manquera pas beaucoup de parlementaires UMP en séance. Comme en 1998 le Pacs finit par voir le jour, le projet de loi sur les OGM sera adopté.

Reste donc la preuve que l’opposition n’a, pour l’instant à sa disposition que ces moyens et ses circonstances pour pouvoir s’opposer. Les critiques venant des députés de la majorité UMP sont étonnantes. Ils ont fait de même en 1998. Elles sont d’autant plus mal venues que le projet de révision actuellement pendant devant le Parlement vise non seulement à augmenter les droit du Parlement mais aussi à donner de nouvelles garanties et de nouveaux moyens à l’opposition. Rassurons-nous, comme nous l’avons montré dans de précédents billets, ces pouvoirs nouveaux du Parlement et de l’opposition sont très limités. Mais faire le reproche aujourd’hui à l’opposition d’utiliser les rares moyens dont elle dispose, augure pal de l’avenir lors que la Constitution sera révisée.

Reste une dernière question. Les députés de la majorité parlementaire ont-ils le droit de ne pas adopter un projet de loi ? Apparemment non. Alors pourquoi vouloir leur donner dans la révision en cours, des pouvoirs nouveaux pour contrôler l’action du Gouvernement ? Simplement parce que donner des pouvoirs à la majorité n’a aucune importance, elle ne s’en servira pas. La discipline majoritaire doit transformer les parlementaires en régiment de godillots : pas une tête qui dépasse. Plus étonnant est que la presse s’étonne que le président de Groupe n’ait pas réussi à imposer une discipline de vote ! Elle devrait au contraire s’en réjouir et rappeler à ses lecteurs que, à l’Assemblée comme au Sénat, le vote est personnel et que selon la Constitution « tout mandat impératif est nul ». Chaque parlementaire doit donc pouvoir se déterminer en son âme et conscience. Or, le Gouvernement (et le Président de la République … au dessus des partis) n’accepte pas que la majorité présidentielle est une opinion différente de la sienne. Un député de la majorité pour quoi faire ? : OBEIR. Telle est notre démocratie.

La partie la plus dense du rapport Balladur est incontestablement celle relative au Parlement. 43 des 77 propositions de réformes y sont consacrées. Hélas cette densité numérique ne recouvre vraisemblablement qu’une inutilité pratique. Depuis des années on parle de revaloriser le Parlement ; depuis des années les réformes se succèdent et l’on nous explique que c’est parce qu’il n’a pas tel ou tel pouvoir que le Parlement ne joue plus qu’un rôle secondaire en France ; depuis des années on nous dit aussi qu’il faut modifier son fonctionnement pour lui permettre de remplir son rôle ; depuis des années la léthargie s’est installée au Palais Bourbon (chambre d’enregistrement) mais aussi au Palais du Luxembourg (même si, paradoxalement le travail des sénateur est souvent plus novateur que celui des députés). En fait ce n’est certainement ni dans une modification des procédures ni dans une augmentation des pouvoirs du Parlement que ce trouve la solution à cette cure de jouvence.

C’est dans les parlementaires eux-mêmes qu’elle doit se faire. Et nous ne pensons pas uniquement à une question d’âge mais simplement à une question de mentalité. Les parlementaires de la majorité comme de l’opposition ne jouent plus leur rôle ni de législateur ni de contrôleur. On ne parlera pas du rôle de censeur qui est depuis longtemps à ranger au rayon des accessoires historiques. Les causes de cette léthargie sont connues. Elles ont souvent été dénoncées et décrites. On renverra par exemple à une thèse soutenue à l’université de Lille 2 par Gilles Toulemonde en 1998 : « Le déclin du Parlement sous la Vème République - Mythe et réalités ». Deux causes essentielles sont mises en avant pour expliquer que les parlementaires ne remplissent plus leur rôle : le cumul des mandats et le phénomène majoritaire. Ces deux éléments se combinent l’un avec l’autre pour démotiver totalement les élus nationaux et les transformer en simples élus locaux. Ne pouvant pas, sous peine d’apparaître comme traitre à leur camp, contester les projets du gouvernement qui représentent 80 % de la législation, les parlementaires de la majorité ne voient pas à quoi ils servent dès lors qu’ils ne sont en fait qu’un groupe politique d’enregistrement. Dès lors ils se sentent bien plus utiles à défendre les intérêts de leur circonscription ce qui, de surcroît les assure plus d’un renouvellement de leur mandat tant local que national. Le phénomène est tel que l’Assemblée nationale compte plus d’élu locaux que le Sénat : qu’on en juge :

Députés :
261 maires ; 8 maires d’arrondissement (Paris Lyon Marseille) ; 104 conseillers municipaux ;
21 présidents de conseil généraux ; 44 vice présidents ; 90 conseillers généraux ;
7 présidents de région ; 59 conseillers régionaux
Parmi eux cumulent :
68 un mandat municipal (généralement maire) et un mandat départemental (conseiller général) ;
14 un mandat municipal et régional.
Si l’on prend simplement les « exécutifs » locaux (Maires, Présidents de conseil général ou régional) on obtient 289 députés soit 48,87 %.

Sénat :
123 maires ; 81 conseillers municipaux ;
32 présidents de conseil généraux ; 24 vice présidents ; 56 conseillers généraux ;
3 présidents de région ; 20 conseillers régionaux
Parmi eux cumulent :
67 un mandat municipal (généralement maire) et un mandat départemental (conseiller général) ;
6 un mandat municipal et régional.
Si l’on prend simplement les « exécutifs » locaux (Maires, Présidents de conseil général ou régional) on obtient 158 sénateurs soit 47,73 %.

On le voit, mieux encore que le Sénat, l’Assemblée nationale est le représentant des collectivités territoriales.

On comprend aisément dans ces conditions que voter la loi présente d’autant moins d’intérêt qu’il s’agit simplement de l’adopter et non pas de la faire. On comprend aisément dans ces conditions que contrôler le gouvernement est une perte de temps et un danger pour ces élus locaux, VRP de leur commune département où région mais aussi de leur criconscription.
Dès lors, une amélioration du fonctionnement du parlement et un accroissement de ces pouvoirs on peu de chance de changer réellement son activité. On l’a bien vu avec les deux réformes précédentes dont on nous promettait quelles seraient décisives. Les parlementaire peine à remplir la séance mensuel réservée à un ordre du jour définit par la conférence des présidents (Niche ou fenêtre parlementaire) et le passage des deux sessions annuelles à la session unique n’a pas amélioré la présence dans l’hémicycle ou même dans le Palais. Alors, si les propositions Balladur sont mise en œuvre, verra-t-on une amélioration ? On peut raisonnablement en douter. Augmenter les pouvoirs du Parlement ne sert à rien lorsqu’on sait que les parlementaires n’exercent pas ceux dont ils disposent déjà ; améliorer les conditions du travail parlementaire ne changera rien au fait qu’il est essentiellement improductif dès lors qu’il ne peut conduire qu’à adopter les textes présentés par le gouvernement. La boucle est bouclée et pourtant ce sont des propositions nombreuses qui font l’objet du rapport. Sous la réserve que nous venons de faire nous allons en étudier quelques unes, parmi les plus significatives, suivant ici l’ordre du rapport.

I. Partager l’ordre du jour.

A. La question de l’ordre du jour revient sans cesse lorsqu’on parle de revaloriser le parlement. Il est vrai qu’il y a une certaine curiosité à constater qu’en France c’est pour l’essentiel le gouvernement qui fixe l’ordre du jour du Parlement. Les choix du gouvernement détermine ce que l’on appelle l’ordre du jour prioritaire et, s’il reste du temps, ce qui est de moins en moins souvent le cas, l’ordre du jour dit « complémentaire » est déterminé dans chaque assemblée par un organe appelé « conférence des présidents ». En fait, il faut faire deux remarques liminaires pour bien comprendre l’enjeu.
- D’une part la priorité donnée au Gouvernement n’est pas simplement limité au choix des textes qui seront débattus. Le gouvernement choisit effectivement les textes qu’il souhaite voir étudiés (projets de loi c’est-à-dire émanant du gouvernement ou propositions de lois c’est-à-dire émanant d’un parlementaire … logiquement de la majorité le plus souvent). Mais sa compétence va bien au-delà. Le gouvernement détermine l’ordre d’examen de ces textes retenus et les jours de séances qui leur seront consacrés. Cette détermination est donnée à titre indicatif en début de session mais le Gouvernement reste libre de modifier ses priorités comme bon lui semble au fur et à mesure de l’évolution des débats.
-D’autre part, le gouvernement, maître de l’ordre du jour en pratique ne joue pas véritablement le jeu. Il n’étale pas les projet sur l’ensemble de la session mais a plutôt tendance à laissé relativement « vide » le début de la session ou de la reprise de session après une interruption pour charger les fins de sessions et donc laisser moins de temps aux parlementaires pour débattre. Il faut donc bien admettre que les parlementaires ne sont pas les seuls à l’origine du dysfonctionnement du Parlement.

Devant la raréfaction des périodes d’ordre du jour complémentaire, une première révision a rendu au parlement une partie de l’ordre du jour en créant un « super priorité » : une séance par mois est réservée à un ordre du jour fixé par le Parlement. Ce que l’on appelle la « niche » parlementaire dans le jargon de l’AN. En fait ce mécanisme ne fonctionne pas. Et il y a à cela plusieurs raisons.
- D’abord, nous l’avons dit, les parlementaires ont du mal à alimenter cette niche. De deux choses l’une : ou le texte qu’ils proposent est important et intéresse le gouvernement et celui-ci va le « prendre » dans l’ordre du jour prioritaire ; où le texte n’intéresse pas gouvernement la majorité parlementaire ne le votera pas même s’il émane de ses rangs (et plus encore s’il émane de l’opposition). Reste donc une place pour les propositions sans importance, symboliques mais sans réelle portée. Devant ce phénomène, il ne faut pas s’étonner si la niche sert à autre chose qu’à l’examen de proposition de loi. Ainsi la niche a-t-elle était utilisée pour des débats sans portée législative !
- Ensuite, le temps réservé à la « niche » (une séance par mois, c’est-à-dire quelques heures) compte tenu de l’alternance entre les groupes politiques (chaque groupe ayant au moins une séance par session, et la majorité ayant le plus grands nombre de séance, certains groupes n’ont droit qu’à une séance par an …), est extrêmement court. Il n’est donc pas possible d’inscrire à la « niche » des textes d’envergure avec de nombreux articles et traitant de question de fond. Nouvelle prime aux textes « témoignage » sans réelle portée.
- Enfin, mais c’est l’objection majeure, il va de soi que la « niche » de l’Assemblée nationale sera utilisée par elle pour les propositions émanant de ses membres et celle du Sénat pour les siennes. Même si le texte est adopté par l’assemblée qui est à son origine, il faut encore l’inscrire à l’ordre du jour de l’autre assemblée. Les membres de la seconde assemblée ne vont pas « gâcher » une partie de leur niche pour inscrire les propositions adoptées par l’autre. La solution est donc pour que le texte vienne en débat devant la deuxième assemblée que le gouvernement l’inscrive à l’ordre du jour prioritaire, ce qui suppose que le texte l’intéresse. Et l’on en est réduit au notre première remarque. Et que dire si la seconde assemblée apporte audit texte des modifications et qu’il faut alors une « navette ». On comprend là encore qu’il faut un texte qui risque le moins possible de susciter des divergences entre les assemblée donc encore une fois un texte sans réelle intérêt.

B. Dans ces conditions est-il pertinent de proposer un « partage » de l’ordre du jour. Ne va-t-on pas retrouver les mêmes difficultés que celles décrites plus haut ? La proposition du Comité, pour tenter de lever ces obstacles, imagine à la fois une nouvelle division du temps parlementaire et une nouvelle répartition de ce temps entre gouvernement et parlement d’une part et « majorité » et « opposition » de l'autre.

- Sur un groupe de quatre semaines, une serait réservée au contrôle de l’action du gouvernement, les trois autres étant consacrées prioritairement ou exclusivement au vote des lois. Deux de ces trois semaines auraient leur ordre du jour fixé « prioritairement » par le gouvernement. La liberté lui est laissée, s’il le souhaite, d’y inscrire des débats. La troisième semaine verrait son ordre du jour laissé à l’initiative de l’assemblée sur les projet ou propositions qu’elle souhaiterait mais à l’exclusion de débats. Il s’agit donc d’abord de distinguer le temps du « contrôle » de celui de la « législation ». On peut se réjouir de cette (ré)affirmation de l’importance du contrôle parlementaire. D’autant qu’il est ici conçu en dehors des questions au gouvernement qui continueraient d’exister à raison d’une séance hebdomadaire au moins et ce même durant les sessions extraordinaires (à la différence de ce qui se passe actuellement). Le contrôle est pris ici au sens large incluant l’évaluation des politiques publiques. On le voit, l’idée de différencier les deux rôles du parlement permet d’éviter que des débats soient organisés dans la « niche ».

- La « niche » est très largement élargie puisqu’elle passe de « une séance par mois » à une semaine sur quatre. Restait la question de l’« alimentation » de la « niche élargie ». Le Comité laisse libre les parlementaires de leur choix : ils peuvent donc y inscrire des projets de lois s’ils le souhaitent. Mais ici, ce sont les parlementaires qui déterminent quels projets de lois ils ont envie d’étudier et non plus le gouvernement. La durée de la niche permet évidemment aux parlementaires d’avoir le temps de débattre et d’avancer sur les propositions émanant d’eux ou sur les projets qu’ils jugent plus prioritaires mais leur permet aussi, au besoin d’inscrire des textes déjà adoptés par l’autre assemblée. Le rôle du gouvernement dans ce cadre s’en trouve donc réduit. La chance de voir aboutir une proposition plus dense étant plus grande, peut-être verra-t-on naître des propositions plus nombreuses et plus intéressantes. En tous les cas, le gouvernement ne pourra plus jouer la « montre » et placer en toute fin de session des projets qu’il présente mais qu’il ne souhaite pas vraiment voir adoptés (projet de lois sur les « class action » lors de la dernière législature par ex.). Cette fois, les parlementaires peuvent s’en emparer et les mener au bout de la procédure.

- L’opposition ou du moins la « non majorité » dispose d’un jour séance par semaine à son initiative tant dans la semaine de « contrôle » que dans la semaine « législative » à initiative parlementaire et là encore, surtout pour la semaine de contrôle pourra contraindre le gouvernement à s’expliquer sur des sujets qui n’étaient pas vraiment abordés jusqu’ici. Ce sera en particulier le cas s’agissant du suivi de l’application des lois. On sait en effet que bien des lois restent longtemps inapplicables faute que soient adoptés les décrets d’application ; le gouvernement pourra être appelé à s’en expliquer à la demande de l’opposition. On imagine en effet assez mal la majorité critiquer le gouvernement qu’elle soutient et montrer qu’il n’agit pas. L’espoir de voir une proposition de lois de l’opposition « passer » reste faible (il y a toujours des exceptions) mais l’existence de cette journée de séance hebdomadaire pour l’opposition peut aussi l’inciter à présenter des textes construits ce qui obligera la majorité, si ces textes sont bien faits, à débattre de la question et à trouver les arguments pour les rejeter. Ce peut être, pour l’opposition le moyen de présenter un programme alternatif à celui du gouvernement et non plus seulement à s’opposer à ses initiatives.

On le voit, les propositions du Comité Balladur vont bien au-delà des toilettages qui ont été mis en œuvre jusqu’alors. Elles constituent une novation évidente tant sur le plan de la conception du rôle du Parlement que sur celui de la maitrise qu’il a de son activité et du rôle de l’opposition. Reste que, d’une part, il faut s’assurer que le projet de révision aille bien dans le sens des propositions du comité mais surtout que les parlementaires jouent le jeu par la qualité de leurs critiques et de leur propositions mais aussi par leur présence. Sans ne venir d’ores et déjà à cette question on doit aussi espérer que le gouvernement soit lui aussi un acteur responsable de cette transformation. On voit bien qu’elle pourrait être ses tentations : faire pression sur la majorité pour qu’elle inscrive essentiellement des projets de lois dans la semaine laissée à l’initiative parlementaire. Le gouvernement pourrait ainsi inscrire prioritairement des textes secondaires (autorisation de ratification de traités internationaux par ex.) dans ses deux semaines pour contraindre les parlementaires de la majorité à « manger » le temps législatif avec les autres projets de lois. Il y aura donc, si cette initiative est retenue, une grande part laissée, comme toujours, l’attitude des hommes pour faire fonctionner les règles. Il en va ainsi de tous les mécanismes juridiques qui reposent sur la bonne volonté. Si on veut éviter ces excès, il faut non plus réglementer lais encadrer ou limiter.
C’est ce que tente le comité à propos des instruments du parlementarisme rationnalisé.

II. Réformer les instruments du parlementarisme rationnalisé

(…)

Demain, selon toute vraisemblance, nous connaîtrons le nom du nouveau Président (de la nouvelle Présidente) de la République qui entrera en fonction dans quelques jours. Mais il sera surtout intéressant de s’intéresser à l’attitude du candidat (de la candidate) battu. Que fera-t-il (elle … mais je laisse maintenant tout au masculin pour simplifier) ? Reconnaissant sa défaite comme il est de bon ton en démocratie, ce candidat ca-t-il également admettre qu’il faut maintenant concrétiser la victoire de son adversaire en lui donnant une majorité parlementaire ? Va-t-il, au contraire, prendre la tête de la bataille législative pour tenter de remporter ces élections ou du moins d’assurer à l’Assemblée la présence d’une opposition forte et donc efficace ? Va-t-il inviter son parti à se lancer dans ce nouveau défi dernière lui ou avec un autre chef de file ? Certes, l’élan de la victoire présidentielle a toutes les chances d’accorder cette majorité au Président élu (si l’écart de voix est suffisant du moins). Mais faut-il pour autant que l’opposition se saborde ou qu’elle tente d’être la plus puissante possible ?

Dans les derniers temps, l’un et l’autre des candidats ont souhaité que notre démocratie soit plus vivante, que l’opposition ait un statut mieux défini qu’il ne l’est actuellement pour qu’elle puisse s’exprimer et faire vivre cette démocratie et le Parlement. Il est même question, chez l’un comme chez l’autre d’accorder à l’opposition la présidence de la commission des finances de l’Assemblée (même si ce n’est pas grand-chose compte tenu de l’existence du rapporteur général du budget, véritable chef de cette commission). Alors est-il souhaitable que la majorité présidentielle soit tellement forte que l’opposition soit totalement muselée pendant les cinq années à venir ? Faut-il que l’opposition présidentielle capitule en rase campagne et ne lutte même pas pour être la plus puissante possible ? Bref, faut-il que le Parlement ne soit d’une chambre d’enregistrement des volontés présidentielles pendant tout le quinquennat ?
On le voit, dans les prochaines semaines se jouent en fait la future vie démocratique du pays.

Que la majorité parlementaire soit contraire à la majorité présidentielle et l’élection présidentielle n’aurait été qu’un leurre ; que la majorité parlementaire soit identique et qu’elle submerge l’opposition et le débat démocratique sera impossible pendant cinq ans. Ni l’une ni l’autre solution ne sont sans doute souhaitables. On le comprend, l’enjeu est de taille car c’est là évidemment que se joue l’avenir de la Constitution actuelle : entre immobilisme et Césarisme.

D. Le renforcement des pouvoirs du Parlement

« Je renforcerai les pouvoirs (du Parlement) … ».

« Je veux que les nominations aux fonctions les plus importantes de l'Etat se fassent sur des critères de compétences et de hauteur de vue, et non pas sur des critères de proximité avec le pouvoir politique en place. Les candidats à ces nominations seront auditionnés publiquement par le Parlement et celui-ci pourra mettre son veto à leur nomination ».

Il y a donc dans ces propositions de N.S. une affirmation générale (a) et une proposition précise (b).

a) Nous venons de l’écrire dans notre analyse relative à l’éventuelle VI° République, le renforcement des pouvoirs du Parlement ne nécessite pas nécessairement une révision constitutionnelle. On veut dire par là que si le Parlement exerçait déjà les compétences qui sont les siennes, il serait « renforcé ». Or force est de constater que la majorité parlementaire toute entière à soutenir le gouvernement, n’exerce pas sur celui-ci son pouvoir de contrôle et de proposition. Les révisions constitutionnelles qui ont eut lieu jusqu’à présent dans le but de renforcer les pouvoirs du parlement n’ont pas véritablement porté leurs fruits. Ce fut le cas de la session unique et de la mise en place de la « niche » ou « fenêtre » parlementaire qui rend à chaque assemblée une partie (très faible il est vrai) de la maîtrise de son ordre du jour. Rien n’y a fait, les lois sont toujours issues majoritairement de projets et la majorité parlementaire les vote sans réellement discuter de leur bien fondé ou de leur danger sous prétexte qu’elles émanent du gouvernement qu’elle soutient. La majorité les accepte donc sans sourciller. C’est ce que l’on appelle une majorité « godillot » transformant progressivement les assemblées parlementaires en chambres d’enregistrement.
On peut donc se contenter de l’existant dès lors qu’on peut raisonnablement douter qu’un
accroissement des pouvoirs constitutionnels se traduise par une utilisation plus accrue de ceux-ci. Il ne sert à rien de donner des pouvoirs à un organe qui, de toute façon, n’a pas l’intention de les exercer.

Reste que si l’on voulait effectivement renforcer les pouvoirs du Parlement, plusieurs pistes sont envisageables.
Sur le plan du pouvoir de faire la loi, il conviendrait de rendre plus utilisable le mécanisme de la « niche » parlementaire. On sait qu’une séance par mois ne permet pas de traiter des textes un peu complexes et surtout que la navette entre les deux assemblées ploque le système. En général, la seconde assemblée n’étudie le texte de la première que si le Gouvernement le reprend à son compte dans son ordre du jour à lui (ordre du jour prioritaire).
Sur le plan du contrôle parlementaire on pourrait aussi donner une assise constitutionnelle aux commissions d’enquête.
D’autres pistes sont sans doute exploitables (par ex. adoption de textes techniques en commission ; réorganisation des commissions parlementaires ; limitation du cumul des mandats) mais pour l’essentiel c’est, comme on l’a dit, dans la pratique qu’il faut rechercher l’amélioration des pouvoirs du Parlement. Si le Gouvernement utilise moins les procédures qui lui permettent d’imposer ses volontés (urgence, vote bloqué, 49 al. 3, etc.) si les parlementaires améliorent la qualité de leur prestation par un travail plus approfondi tant sur les textes en discussion que sur les questions écrites ou orales qu’ils posent, s’ils sont plus présents et moins préoccupés des intérêts de leurs circonscriptions pour mieux se consacrer à l’intérêt national, alors peut-être le Parlement sera-t-il revalorisé de lui-même. Il n’y a pire dévalorisation qu’un hémicycle vide.
Bien des améliorations pourraient être apportée par la loi, voire la loi organique si l’on en prévoyait effectivement une relative au fonctionnement du Parlement (elle fait défaut actuellement). Cela permettrait que les règlements des assemblées eux-mêmes prévoient des améliorations de fonctionnement somme toute faciles à mettre en œuvre.

b) Pour ce qui est de la proposition concrète qui est contenue dans le texte de N.S. s’agissant des nominations « aux fonctions les plus importantes de l’Etat », il faut là incontestablement une révision constitutionnelle. Ces nominations se font actuellement sans contrôle, en Conseil des ministres dans la plupart des cas ou directement par telle ou telle autorité (Président ou Premier ministre). Ce sont les emplois dits « à la décision du gouvernement » autre fois appelés « emplois à discrétion ». On ne peut que se réjouir qu’un contrôle sur les nominations soit mis en place. On voudrait simplement poser deux questions.

Quels sont les emplois concernés ?
La formulation est assez large et peut concerner aussi bien les emplois énumérés à l’article 13 C. que d’autres, définis par exemple par la loi organique prévue au même article. Si le nombre de ces emplois est trop important on voit bien le risque d’engorgement que le mécanisme pourrait courir ; s’il est faible, on voit bien que cette avancée pourrait devenir un gadget. Ensuite, selon les emplois concernés, comment faire en sorte de procéder rapidement à des remplacements qui s’imposeraient. Les personnes actuellement nommés sont aussi révocables sans contrôle et sans délai, « ad nutum » comme l’on dit. Le veto parlementaire prévu pour la nomination est-il transposable à la révocation ?
Dans le même ordre d’idée, cette intervention parlementaire pourrait-elle concerner des postes comme ceux de membres du Conseil constitutionnel, du Conseil supérieur de la Magistrature (dans sa composition actuelle mais N.S. propose de la modifier : voir infra), du CSA ou autres autorités administratives indépendantes pour lesquelles les Présidents des assemblées ont déjà la possibilité de procéder à des nominations ? Le Parlement ne deviendrait-il pas alors le seul à nommer, directement ou indirectement à ces emplois ?

Comment s’exerce le veto parlementaire ? Est-ce le veto d’une seule assemblée ? si oui laquelle ? Des deux ? si oui le veto d’une seule emporte-il veto du Parlement ou faut-il qu’elles soient toutes les deux d’accord pour opposer ce veto ? Comment se déroule les auditions (en commission ? composées comment ? audition publique ou non ?) et surtout à quelle majorité le veto peut-il être opposé ? On sent bien que c’est dans la procédure de mise en œuvre de ce mécanisme que son efficacité va trouver toute la portée. Avec la majorité simple et le phénomène de « godillot » que nous évoquions, la majorité parlementaire ne s’opposera à aucune nomination proposée par le Gouvernement ou le Président de la République ; avec l’accord des deux assemblées, le Sénat disposera d’un droit de veto lorsqu’il est d’une majorité opposée à celle de l’Assemblée nationale.

Cela conduit tout naturellement à s’intéresser à l’autre partie de la proposition de N.S. concernant le Parlement mais essentiellement dirigée vers l’opposition.

E. Un renforcement de l’opposition

« Je renforcerai les pouvoirs (du Parlement), notamment de l'opposition, parce que je ne veux pas gouverner seul et que je pense qu'une démocratie se protège des risques de dérive lorsqu'elle est capable d'organiser et d'accepter ses propres contre-pouvoirs ».

Là encore, on retrouve une proposition sur un thème identique dans le programme de S.R. La question de l’opposition, souvent exprimée sous la forme de la mise en place d’un « statut de l’opposition » semble faire l’unanimité, chaque parti ayant bien conscience qu’il risque un jour d’être dans l’opposition.

En fait c’est un des éléments les plus difficiles à mettre en place et en œuvre. Le statut de l’opposition suppose déjà de définir ce qu’est l’opposition et cela n’est pas aussi simple qu’il y parait. Qu’on se souvienne des réactions qui ont suivi la décision du CSA, décision bien vite rapportée d’ailleurs, de considérer que l’UDF était dans l’opposition dès lors qu’elle avait majoritairement voté la censure. Du reste, le Conseil Constitutionnel lui-même a estimé que la notion même d’opposition ne pouvait être mise en œuvre sans procéder à une révision constitutionnelle. Qu’on lise les considérants suivants de la décision 2006-537 du 22 juin 2006 :

12. Considérant que l'article 1er de la résolution insère, dans l'article 19 du règlement relatif à la constitution des groupes auxquels les députés peuvent adhérer ou s'apparenter, un nouvel alinéa ainsi rédigé : " Le président du groupe remet à la Présidence une déclaration d'appartenance de son groupe à la majorité ou à l'opposition. En cas de contestation formulée par le président d'un groupe, le Bureau décide ; pour cette délibération, le Bureau est complété par les présidents de groupe " ; que le III de son article 2 et ses articles 6 et 7, qui modifient, respectivement, les articles 86, 140-1 et 145 du règlement, permettent aux groupes s'étant déclarés de l'opposition d'obtenir, de plein droit, pour leurs membres, la présentation de rapports sur la mise en application des lois et la fonction de président ou de rapporteur au sein des commissions d'enquête et des missions d'information ; que son article 8 précise que ces dispositions entreront en application " à l'ouverture de la XIIIème législature " ;
13. Considérant qu'en requérant des groupes une déclaration d'appartenance à la majorité ou à l'opposition et en conférant, en cas de contestation, un pouvoir de décision au Bureau de l'Assemblée nationale, les modalités retenues par la résolution conduisent à méconnaître le premier alinéa de l'article 4 de la Constitution et, compte tenu des conséquences qu'en tirent les articles 2-III, 6 et 7, ont pour effet d'instaurer entre les groupes une différence de traitement injustifiée ;
14. Considérant, dès lors, que doivent être déclarés contraires à la Constitution l'article 1er, le III de l'article 2 et les articles 6 à 8 de la résolution modifiant le règlement de l'Assemblée nationale,

Pour l’instant, l’élément essentiel du statut de l’opposition en France ne parle pas de l’opposition en tant que telle. Simplement en accordant à 60 députés ou 60 sénateurs la possibilité de saisir le Conseil Constitutionnel, la révision de 1974 accordait ce droit à l’opposition (comme à la majorité qui fut d’ailleurs la première à s’en servir). Aucune difficulté car pas de définition nécessaire. Simplement le faible nombre de députés ou de sénateurs exigé, permettait à l’opposition, à moins qu’elle ne soit exsangue, de saisir le juge de la loi.

On voit donc que, même si la notion d’opposition est prévue par la suite dans la Constitution, il conviendra de la définir et de déterminer comment on sait si tel ou tel groupe politique en fait parti ou non. Ce n’est qu’une fois ce travail réalisé qu’il sera possible de mettre en place le statut et d’accorder des pouvoirs à l’opposition pour en faire un réel contre pouvoir. Mais c’est bien entendu dans la participation à l’activité parlementaire que le rôle de l’opposition devra être déterminé. Et là encore, il faudra sans doute revoir un certain nombre de fonctionnement pour que l’opposition ne soit pas obligé de faire dans l’obstruction systématique pour que ses idées puissent être exprimées à défaut d’être entendues. Là encore c’est dans l’attitude du gouvernement et de la majorité parlementaire que se trouve sans doute la réelle solution. L’usage permanent de l’urgence et des procédures de contrainte vis-à-vis du Parlement visent surtout à empêcher l’expression de l’opposition. Ne pas en faire un usage excessif renforcerait les possibilités de l’opposition sans qu’il soit nécessaire de modifier la Constitution.

Bref, si la proposition est séduisante, sa mise en ouvre sera complexe et là encore les constitutionnalistes vont pouvoir s’en donner à cœur joie.

F. La réforme du Conseil Supérieur de la Magistrature

« Je veillerai rigoureusement à l'indépendance de la justice, notamment en lui donnant les moyens nécessaires à sa mission. Mais la justice ne peut pas être un pouvoir à côté des autres, sans aucun contrôle, ni contre-pouvoir. Rendue en votre nom, elle doit vous rendre des comptes. C'est pourquoi je veux que le Conseil supérieur de la magistrature soit composé majoritairement de non-magistrats, que vous puissiez le saisir si vous vous estimez victimes de la négligence ou de la faute d'un magistrat (…) ».

En France, la justice n’est pas un « pouvoir » au même titre que le pouvoir législatif ou le pouvoir exécutif. Il n’y a pas de pouvoir judiciaire mais une simple ‘autorité judiciaire’.
Le Président de la République est le garant de l’indépendance de cette autorité et, pour assurer cette indépendance, il est assisté d’un Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) dont il est le Président. La composition du CSM est fixée à l’article 65 C. Elle diffère selon qu’il s’agit de la formation compétente pour les magistrats du siège (les juges qui prennent les décisions et qui sont les seuls à être indépendants) ou les magistrats du parquet (qui décident des poursuites et prennent les réquisitions en réclamant des peines et qui sont aux ordres du ministre de la Justice).
On croit comprendre que la réforme proposée ne concerne que les magistrats du siège. N.S. voudrait que le CSM, dans la formation compétente pour ces magistrats soit majoritairement composé de non-magistrats.
La composition actuelle est la suivante : le CSM comprend 12 membres :

5 magistrats du siège,
un magistrat du parquet,
un conseiller d’état (magistrat de l’ordre administratif),
trois non magistrats nommés respectivement par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat (sans que puissent être nommés des parlementaires),
le Président de la République qui préside
et le garde des sceaux qui vice préside.

Le Président de la République est remplacé par le Premier président de la Cour de cassation lorsque le CSM statut à titre disciplinaire à l’encontre d’un magistrat du siège.

On voit bien qu’il faudra définir ce que l’on entend par la formule « soit composé majoritairement de non-magistrats ». Cette appellation vise-t-elle les seuls magistrats du siège (qui ne sont jamais majoritaires) ou inclus-t-elle le parquet et le Conseil d’Etat ? Auquel cas, effectivement, les magistrats sont actuellement majoritaires.

Reste évidemment à savoir qui nommera les membres de ce CSM rénové. Les nominations entreront-elles dans le cadre de celles auxquelles le Parlement pourra opposer son veto ? Qui présidera le CSM en temps normal et lorsqu’il statue comme organe disciplinaire. ? Des parlementaires pourraient-ils y être nommés ? Et si oui, pour en revenir à notre préoccupation précédente, l’opposition sera-t-elle représentée ?
Mais surtout, il y a là une réforme qui peut aller bien plus loin que ce qu’il y parait. D’abord, on aura du mal à réformer la composition de la formation relative aux magistrats du siège sans réformer celle relative aux magistrats du parquet. Ensuite, il est de tradition en France que les professionnels poursuivis pour faute professionnelle soient jugés par leurs pairs. Si l’on modifie cette règle s’agissant des magistrats, ne sera-t-on pas amené, par la suite, à étendre ce principe aux autres professions réglementées (médecins, dentistes, géomètres architectes, etc) ?

Reste évidemment à organiser la saisine par les particuliers de la formation disciplinaire du CSM sans conduire à un engorgement de celle-ci. Mais ce n’est plus là un problème constitutionnel mais plus sûrement organique qu’il est trop tôt d’envisager ici.

III. Les promesses qui peuvent déboucher sur une révision constitutionnelle sans que celle-ci soit indispensable

(à suivre)