Michel Lascombe

II. Réformer les instruments du parlementarisme rationnalisé

C’est sous cette rubrique qu’on retourne les principales réformes apportées en 1958 pour domestiquer le Parlement au plan technique. Nous allons étudier les différentes modifications proposées.

A. La limitation de l’utilisation de l’article 49 al. 3.

On ne reviendra pas ici dans le détail sur cet article de la constitution qui focalise souvent tous les mécontentements. On renverra à un article certes ancien mais qui ne me semble pas trop « démodé » (Le Premier ministre, clef de voûte des institutions ? L'article 49 alinéa 3 et les autres... – RD publ. 1981. 105). Simplement il faut rappeler que cet article a pour but de permettre au gouvernement d’obtenir l’adoption d’un texte sans vote du moment qu’une majorité hostile ne parvient pas à ce constituer. Son mécanisme avait été proposé dès la IV° République par F. Gaillard et trouve son origine dans une disposition de la loi fondamentale (Allemagne) qu’on appelle la « motion de censure constructive ». Plus efficace que la question de confiance des régimes antérieurs il a été utilisé 82 fois sous la V° pour l’adoption de 47 textes, si mes statistiques sont justes.

1. Conçu pour être utilisé dans les périodes pendant lesquelles la majorité parlementaire n’est que « relative » (1960-1962 : 7 utilisations ; 1988-1993 : 38 utilisation) il évite la « coalition des extrêmes » qui sans pouvoir constituer une majorité de remplacement parvenait pourtant sous les III° et IV République à renverser les gouvernements. Il en résultait une instabilité gouvernementale assez grande car, suite à la chute du ministère il n’était gère possible de trouver une autre combinaison et un ministère quasiment identique lui succédait avant d’être à nouveau renversé par la même coalition d’extrêmes incapables de constituer une majorité. De telle coalition ne sont plus guère possible actuellement. Durant la période 1988-1993, alors que les gouvernements n’avaient la majorité absolue, il était impossible que le parti communiste adopte une motion de censure déposée par le droite ou inversement. Le 49 la. 3 a donc parfaitement rempli son rôle en permettant, même dans ce cas, une stabilité gouvernementale.

Mais l’article 49 al. 3 est aussi utilisé lorsque la majorité est plus large. Deux hypothèses sont alors envisageables :
- ou bien la majorité est faible et il convient de s’assurer que personne ne fera défection (Gouvernement Pompidou 4 : 3 utilisations ; 1ère cohabitation, Gouvernement Chirac 2 : 8 utilisations)
- ou bien un des partis composant la majorité est frondeur et il convient de le discipliner (Période des gouvernements de Barre : 8 utilisations).

Enfin l’article 49 al. 3 est aussi utilisé lorsque le gouvernement dispose de la majorité absolue dans deux cas :
- ou bien le texte à adopter heurte les convictions profondes du parti majoritaire et il convient de le forcer (Gouvernement Mauroy 2 : Projet de loi sur les prix et les revenus ; Projet de loi sur les évènements d'Afrique du Nord dont amnistie des généraux ; Gouvernement Mauroy 3 : Projet de loi sur l'enseignement privé. Au total 5 utilisations).
- ou bien il s’agit pour le gouvernement d’un simple usage de « confort » pour accélérer le vote d’un texte en évitant soit l’obstruction de l’opposition soit le faible enthousiasme de la majorité (+ ou -13 utilisations selon que certaines pourraient être ajoutées dans la catégorie précédente).
Ces statistiques permettent de faire une remarque.

2. Dans le cas où un parti ou une coalition ne dispose pas de la majorité absolue ou n’a à l’Assemblée nationale qu’une majorité faible ou encore a une majorité divisée, l’utilisation de l’article 49 al. 3 est un élément essentiel pour assurer le fonctionnement du régime ces périodes (1960-1962 ; 1967-1968 ; 1976-1981 ; 1986-1988 ; 1988-1993) représentent à elles seules 64 utilisations sur les 82 recensées. Son utilisation répond donc bien au but fixé par le constituant : assurer la stabilité gouvernementale tant qu’une majorité alternative n’est pas constituée. Et l’on voit mal dans ces conditions comment il serait possible de réduire le nombre de ces utilisations sauf à risquer le retour à l’instabilité. Certes, le quinquennat et l’effet d’entrainement qu’il opère sur les élections législatives doivent permettre de dégager des majorités stables mais cela n’est vrai qu’à partir du moment où cette effet d’entrainement est suffisant. Il l’est si le Président élu dispose d’une large avance sur son concurrent. Mais il en irait certainement différemment si l’écart du second tour de la présidentielle était réduit. Il suffit de garder en mémoire le nombre de siège perdu en juin dernier entre les deux tours des législatives pour se convaincre que, même sans qu’une cohabitation ne voit le jour, la majorité parlementaire peut être réduite voire se limiter à une majorité relative. Dans ce cas le salut est dans l’article 49 al. 3.

Dès lors on a du mal à comprendre la limitation apportée par le rapport Balladur. Certes, elle part de l’idée que la loi de finances et de financement de la sécurité sociale sont les textes essentiels pour que le gouvernement puisse mener les réformes qu’il souhaite. Mais cela est vrai dans le domaine budgétaire et par extension fiscal, dès lors que ces lois peuvent contenir des dispositions fiscales. Mais pour le reste, pour faire passer des textes « sociétaux », ces lois sont impuissantes et l’absence de possibilité de recourir à l’article 49 al. 3 pourrait être gênant. Du reste il suffit pour ce convaincre de cette réalité de se pencher sur les textes adoptés avec cet article : sur les 47 textes pour lesquels le 49 al. 3 a été utilisé à l’un des stades quelconque de la procédure législative on ne trouve que 13 loi de finances et aucune loi de financement de la sécurité sociale depuis leur création en 1996. On voit donc que ce sont souvent d’autres textes que des textes financiers qui obligent à utiliser l’article 49 al. 3. De plus l’article 47 et l’article 47-1 contiennent chacun un mécanisme permettant au gouvernement de passer outre l’obstruction parlementaire dans la procédure budgétaire ou des lois de financement en permettant de mettre en œuvre les lois de finances et de financement par voie d’ordonnance. Dans ce cas le recours à l’article 49 al. 3 C. parait inutile. Dès lors la limitation introduite par le comité Balladur est peut-être inadaptée.
Du reste, le Président de la République s’interroge : « S'agissant de l'article 49 alinéa 3, dont la portée symbolique ne doit pas être sous-estimée, je suis d'avis que son utilisation doit être encadrée. Plusieurs solutions sont envisageables, celle du comité bien sûr, mais aussi, par exemple, une limitation du nombre de recours possibles à cet article en une session ou en une législature, ou encore une utilisation de l'article 49 alinéa 3 qui serait limitée aux périodes durant lesquelles le gouvernement ne dispose pas d'une majorité absolue au Parlement ».

3. a) Nous venons de donner sur la solution préconisée par le comité notre sentiment et nos réserves. Voyons les autres solutions contenue dans la lettre du Président de la République. Le choix d’un nombre limite d’utilisation pas session ou par législature nous semble relever de l’impossibilité. Comment pourrait-on parvenir à calculer ce nombre qui, par définition serait fixé par la Constitution ? Comment le Gouvernement pourrait-il gérer les choses en particulier si la majorité est faible, divisée ou relative ?

D’abord, si cette option était retenue, quid des lois de finances et de financement de la sécurité sociale ?
- Ou bien le « nombre » en question devrait inclure les lois de fiances et de financements de la sécurité sociale. Dans ce cas, compte tenu qu’il peut y avoir chaque année plusieurs lois de finances rectificatives auxquelles s’ajoutent la loi de règlement et la loi de financement de la sécurité sociale, il faudrait pour parer toutes éventualité prévoir rien que pour ces lois : 6 utilisation pour la LFI (la première partie qui peut demander trois lectures ; ensuite la seconde et l’ensemble également) puis trois à la LFR (1 à 3 LFR par ans parfois 3 ; il serait donc nécessaire de prévoir à nouveau 6 utilisations), enfin une pour la LR et trois pour la LFSS on arrive pour être sûr de soit à 16 utilisations potentielles pour les lois à caractère financier. Le « nombre » est déjà astronomique et ne peut donc pas être constitutionnalisé.
- Ou bien il faut maintenir l’exception pour les lois à caractère financier et se pose la question de savoir si la limite serait fixée par session ou législature.

Si ce nombre est par session il faudrait le fixer à la fois pour la session ordinaire et pour les sessions extraordinaires. On verrait certainement le gouvernement concentrer vers la fin de la session les lois les plus difficiles soit les répartir entre la session ordinaire et les sessions extraordinaires de juillet et de septembre.
Il ne serait donc envisageable que de fixer un nombre par législature. Mais le risque est alors de voir le Gouvernement en difficulté 2puiser rapidement son quota et, ensuite en plus pouvoir faire des réformes difficiles sauf à dissoudre l’Assemblée nationale et alors, … C’est la fin de la logique calendaire instituée en 2002.
Bref on le voit, cette solution nous parait tout aussi impraticable que la précédente dans l’hypothèse de gouvernements faibles ou minoritaires.

3. b) En fait, et on l’a bien compris ce qu’il faut éviter ce sont les utilisations de « confort » ou celle en particulier si la
majorité est forte. C’est donc la dernière solution envisagée par le Président de la République. Seuls les gouvernements disposant d’une majorité absolue à l’assemblée nationale se verraient interdire l’usage de l’article 49 al. 3. Ceci aurait interdit l’usage de cet article par les gouvernements Raffarin et Villepin (pour donner les cas les plus récents d’utilisation).
Pour séduisante qu’elle soit cette solution me semble toutefois difficile à mettre en œuvre. D’une part, nous l’avons vu dans certains cas, il s’agit d’obtenir de la majorité le vote d’un texte qui heurte ses convictions mais qui peut néanmoins s’avérer indispensable. Il serait dommage que le ne puisse pas parvenir à ses fins dans ce cas. Ensuite et surtout, la notion de majorité absolue n’est pas aussi simple à déterminer que cela. Certes sur en mathématique tout va bien : 577/2 = 288,5 arrondi à l’entier supérieur, et l’on obtient 289. Mais un gouvernement n’ayant que 289 députés favorables est-il réellement dans la situation de pouvoir se passer de l’usage du 49 al. Evidemment non. Il entre dans la catégorie des gouvernements trop faiblement majoritaires et doit pouvoir disposer d’un moyen de « souder » ses troupes. Une épidémie de grippe dans la majorité laisserait, fut-ce temporairement, la majorité à l’opposition qui pourrait pendant ce temps, refuser tous les textes. On pourrait alors rédiger en interdisant l’usage du 49 al. 3 à ces gouvernements majoritaires sauf s’il s’agit des lois de finances et des lois de financement, supposant que pour les autres textes, ils pourraient attendre une meilleure conjoncture. Mais si la majorité est aussi faible, une seule élection partielle peut en faire passer un gouvernement dans la catégorie de ceux disposant seulement d’une majorité relative, ce qui aurait pour effet de lui « rendre » l’usage du 49 al. 3.
On comprend par ces exemples que l’usage du 49 al. 3 ne peut être refusé à un gouvernement disposant seulement d’une voix ou de quelques voix de plus que la majorité absolue. Il faudrait donc prévoir un seuil supérieur. Oui mais lequel ?

. Il ne semble donc pas y avoir de bonne solution à limiter l’usage du 49 al. 3 sauf à entrer dans une véritable « usine à gaz » qui ne survivrait pas à la première crise gouvernementale que cet article est justement là pour éviter.
En fait, il me semble que le dernier usage qui fut fait de cet article va considérablement en limiter les applications de « confort ». Même si la contestation contre le CPE aurait sans doute existé si la loi avait été adoptée sans le recours au 49 al. 3, l’usage de cet article dans les circonstances de l’époque était certainement maladroit voir provocateur. Il faut donc penser que, comme pour le référendum (voire la dissolution de confort) les titulaires de ces pouvoirs seront à l’avenir plus prudents.

Il faut se rendre à l’évidence, l’usage de l’article 49 al. 3, base du parlementarisme rationnalisé, ne peut pas être limité par une disposition constitutionnelle sauf à perdre tout son intérêt. Dès lors, même si c’est avec regret, il faut le conserver tant que notre régime sera parlementaire et que la réponse à la question « Qui gouverne la France » sera : La majorité de l’Assemblée nationale. En effet, dès lors que l’on est en rien assuré que cette majorité soit forte, unie et stable, il faut pouvoir la contraindre et en tous les cas empêcher que deux partis minoritaires et opposés sur l’échiquier politique ne s’allient pour détruire sans pouvoir s’entendre pour construire.

Reste cependant que l’usage de l’article 49 al. 3 ne devrait pas pouvoir aboutir à des situations par trop attentatoire aux droits du parlement. On peut à cet égard donner au moins un exemple. En 1967, le gouvernement Pompidou IV n’ayant qu’une très faible majorité à l’AN décide de gouverner par ordonnances. Or, compte tenu de la faiblesse de sa majorité et de l’hostilité du Sénat, il n’est pas certain d’obtenir le vote de la loi d’habilitation et va donc utiliser de manière combinée tous les articles du parlementarisme rationnalisé. Il engagera sa responsabilité sur la loi d’habilitation à toutes les lectures devant l’assemblée qui, compte tenu de l’urgence déclarée, sera appelée à statuer définitivement dès la troisième lecture. Les trois motions de censure déposées frôleront a majorité absolue, la dernière de voix seulement … La loi autorisant le gouvernement Pompidou IV a agir par ordonnance ne sera donc jamais « votée » mais simplement considérée comme adoptée du fait du rejet de la censure. Est-il normal que le Parlement puisse de la sorte être dessaisi de sa compétence législative ? De toute évidence, non. C’est la raison pour laquelle il me semble qu’à tout le moins, il serait nécessaire que l’article 49 al. 3 ne puisse être utilisé pour obtenir une habilitation à agir par ordonnances. Certes, le plus souvent maintenant les ordonnances sont utilisées pour réaliser la codification de la législation. Mais peut-on assurer qu’elles ne le seront plus lorsque le gouvernement ne dispose que d’une majorité restreinte. Nous savons qu’il a, dans ce cas, même si sa majorité est relative, le moyen de gouverner. Dès lors point n’est besoin de porter au pouvoir législative l’atteinte ultime qui est de la priver de son pouvoir de voter les lois.

Je proposerais donc que l’article 38 C. soit modifié et précise que la procédure de l’article 49 al. 3 C. ne soit pas applicable pour obetnir l’ahbilitation législative.


B. Le vote bloqué.