Michel Lascombe

Mini remaniement au gouvernement. Rupture, nous en parlions hier. Six nouveaux secrétaires d’Etat marquent-ils la continuité de la rupture voulue ou déjà le retour aux pratiques anciennes ?

On se souvient de la volonté présidentielle d’avoir un gouvernement resserré. 15 ministres plus le Premier. Le nombre était promis ; il a été tenu. Jamais le candidat Sarkozy n’a par lé des secrétaires d’Etat. Alors le gouvernement ramassé ne l’est pas plus que les précédents. Redonnons ici les chiffres des derniers gouvernements.

L’actuel gouvernement compte donc désormais, outre le Premier ministre, 15 ministres et 20 secrétaires d’Etat plus un Haut-commissaire. Au total, (outre le Premier ministre toujours) se sont donc 36 membres qui composent le gouvernement dont 13 femmes (36 %). Le Gouvernement de Villepin comptait 31 membres dont 6 femmes (19,3 %) ; le Gouvernement Raffarin 3 comptait 43 membres dont 10 femmes (23.2 %) ; le Gouvernement Raffarin 2 comptait 38 membres dont 10 femmes (26,3 %). On voit donc que l’on en revient à la moyenne traditionnelle des gouvernements et en tout pas à un « gouvernement resserré au sens où les français avaient sans doute compris cette promesse.

Il faut ensuite reproduire ici le décret paru ce matin au journal officiel pour montrer que le mini remaniement est plus important que les simples éléments rapportés par la presse et que l’ajout de six nouveau membres à l’équipe de F. Fillon. (Le site a été mise à jour).

Le Président de la République,
Vu l'article 8 de la Constitution ;
Vu le décret du 18 juin 2007 portant nomination du Premier ministre ;
Vu le décret du 19 juin 2007 relatif à la composition du Gouvernement ;
Vu la lettre en date du 17 mars 2008 par laquelle M. Christian Estrosi, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, a présenté sa démission du Gouvernement ;
Sur proposition du Premier ministre,
Décrète :

Article 1
M. Jean-Louis Borloo est nommé ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ;
Mme Christine Lagarde est nommée ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ;
M. Brice Hortefeux est nommé ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire ;
M. Xavier Bertrand est nommé ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité ;
Mme Roselyne Bachelot-Narquin est nommée ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative.

Article 2
M. Laurent Wauquiez est nommé secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, auprès de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ;
M. Luc Chatel est nommé secrétaire d'Etat chargé de l'industrie et de la consommation, auprès de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. Il exerce en outre les fonctions de porte-parole du Gouvernement ;
M. Eric Besson est nommé secrétaire d'Etat chargé de la prospective, de l'évaluation des politiques publiques et du développement de l'économie numérique, auprès du Premier ministre ;
M. Jean-Marie Bockel est nommé secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, auprès du ministre de la défense ;
M. Hervé Novelli est nommé secrétaire d'Etat chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme et des services, auprès de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ;
M. Alain Marleix est nommé secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, auprès de la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales ;
M. Bernard Laporte est nommé secrétaire d'Etat chargé des sports, de la jeunesse et de la vie associative, auprès de la ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative ;
M. Christian Blanc est nommé secrétaire d'Etat chargé du développement de la région capitale, auprès du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ;
M. Hubert Falco est nommé secrétaire d'Etat chargé de l'aménagement du territoire, auprès du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ;
Mme Anne-Marie Idrac est nommée secrétaire d'Etat chargée du commerce extérieur, auprès de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ;
M. Yves Jégo est nommé secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, auprès de la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, en remplacement de M. Christian Estrosi, dont la démission est acceptée ;
M. Alain Joyandet est nommé secrétaire d'Etat chargé de la coopération et de la francophonie, auprès du ministre des affaires étrangères et européennes ;
Mme Nadine Morano est nommée secrétaire d'Etat chargée de la famille, auprès du ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité.
Le porte-parole du Gouvernement et le secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer participent à tous les conseils des ministres.

On le constate, de nombreux changements d’attribution touchent les secrétariats d’Etat mais également les ministères.

Les appellations étendent en général la compétence des ministres. Ainsi, Jean-Louis Borloo « gagne » l’énergie ; Roselyne Bachelot-Narquin, la vie associative, Xavier Bertrant, la famille. En revanche, on doit remarquer que pour Christine Lagarde la mention des « finances » disparaît sans qu’elle apparaisse ailleurs alors que l’industrie, qui n’apparaissait plus dans l’intitulé du ministère y revient comme dans les gouvernements du quinquennat de J. Chirac. Enfin Brice Hortefeux, voit le « développement solidaire » remplacer « co-développement ».

Ces changements d’intitulé recouvrent-ils ou non des changements de compétence ? L’Elysée assure que non.

On doit pourtant faire quelques remarques. A. Marleix, chargé des collectivités territoriales travaille certes sous la tutelle du ministre de l’Intérieur mais vient réduire encore le champ de compétence d’un ministère largement amputé déjà par le portefeuille de B. Hortefeux. De plus, il faut on le sait redécouper les circonscriptions électorales avant les législatives de 2012. En effet, le Conseil constitutionnel a indiqué à plusieurs reprises déjà que l’actuel découpage (qui date de 1986) ne tenait plus compte de l’élément essentiel pour assurer le caractère démocratique du scrutin : la densité de population des circonscriptions. Certaines ont perdu beaucoup d’électeur alors que les autres en ont gagné. Il faut donc sans doute regrouper des circonscriptions parmi celles dont la population a diminué alors qu’il faut en créer de nouvelles dans celles dont la population à augmenté. Or on sait que dans le scrutin de circonscription le découpage est essentiel ; selon la façon dont on opère o peut modifier le résultat de l’élection en favorisant tel ou tel camp. Il y a fort à parier que A. Marleix se chargera de ce travail dans le sens souhaité. Il faut dire qu’il fut en son temps un collaborateur de C. Pasqua qui réalisa le découpage actuel …

Mais c’est sans doute du côté de C. Lagarde que les chargements sont le plus notable. Elle se trouve encadrée par plusieurs secrétaires d’Etat qui couvrent en fait pratiquement tout sont domaine de compétence. Or, parmi ces secrétaires d’Etat, deux ont l’oreille de l’Elysée (L. Chatel et L. Wauquier). On peut donc raisonnablement penser que dans ces domaines le rôle de C Lagarde sera moindre. Pour le reste, il conviendra de se reporter, comme toujours aux textes fixant la répartition des compétences des nouveaux secrétariats d’Etat et des ministères pour savoir s’ils ont, avec le changement d’intitulé, engrangé ou perdu des domaines.

On le voit, le remaniement n’est peut-être pas aussi ‘mini’ qu’on veut bien le dire. Il semble dessiner, dans des domaines sensibles (intérieur et finances) une reprise en main des dossiers par l’Elysée. Comme nous l’avions dit, il faut se doter des éléments pour décider sans se trouver en première ligne. Le remaniements va inconstestablement dans ce sens.

« L’ex entraineur de l’équipe de France de Rugby n’a qu’à prendre ses fonctions, nommé au mois de juin … ». La presse n’en finissait pas de rappeler que le Président de la République avait déjà procédé à la nomination de B. Laporte et que celui-ci était, depuis lors et en quelque sorte, « Ministre-entraineur ».

Pourtant, il suffisait de lire le Journal Officiel pour constater, comme nous l’avions indiqué ici dès l’époque, que B. Laporte n’avait pas été nommé, ce qui était du reste logique lorsqu’on sait que, de jurisprudence constante, les décrets de nominations des membres du Gouvernement sont d’effet immédiat.

On trouve donc, aujourd’hui au Journal Officiel le décret présidentiel de nomination de B. Laporte comme secrétaire d’Etat aux Sports délégué auprès de la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports. Le même décret ajoute qu’il participe au conseil des ministres pour les affaires relevant de ses attributions comme nombre des autres secrétaires d’Etat.

Il est bon parfois de revenir aux sources du droit pour s’assurer que les rumeurs sont fondées et que les règles en vigueur sont bien celles dont on parle.

Il est bon quelquefois d’en revenir aux fondamentaux. Cette formule que ne renierait pas Bernard la porte nous allons tenter de l’appliquer au décret de nomination des membres du gouvernement Fillon de. Ce décret paru au journal officiel de ce mercredi 20 juin 1007 nous indique que les membres du gouvernement sont au nombre 31 (sans compter le Premier ministre) de répartis de la manière suivante : 15 ministres (ou ministre de « plein exercice » dont un avec rang de ministre d’Etat), 3 secrétaires d’État qui participent au conseil des ministres de manière régulière, 12 secrétaires d'État qui participent au conseil des ministres pour les affaires relevant de leurs attributions et un Haut commissaire et qui participent au conseil des ministres dans les mêmes conditions.

On s'étonnera sans doute du nombre des secrétaires d'État que nous indiquons c'est qu'en réalité le décret de nomination des membres du gouvernement ne procède pas à la nomination de M. Bernard Laporte comme secrétaire d'État aux sports. Or Il ne fait pas de doute que le Président de la République a bien l'intention de nommer M. Bernard Laporte à ce poste mais il ne l’est pas encore. Du reste, le communiqué de l’Elysée indique : M. Bernard LAPORTE sera nommé secrétaire d'Etat chargé de la jeunesse et des sports auprès de Mme la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports à la fin d'octobre, après la Coupe du monde de rugby. L’utilisation du futur indique bien que la nomination n’est pas encore faite et qu’il faudra nécessairement y procéder dans l’avenir. Il ne s’agit pas d’une nomination dont les effets sont reportés. B. Laporte est actuellement occupé par la préparation de l'équipe de France de rugby en vue de la coupe du monde de cette discipline sportive et ne pourra prendre ses fonctions que dans le courant du mois d'octobre prochain. Alors, et alors seulement, le Président de la République prendra le décret nécessaire.
Il ne semble en effet pas possible de publier au Journal Officiel un décret nomination de membres du gouvernement qui ne prendrait effet que dans plusieurs mois. Il est de jurisprudence constante en effet que les décrets de nomination des ministres prennent effet dès leur signature sans attendre leur publication (Cons. const. 6 sept. 2000 Hauchemaille : JO 9 sept., p. 14164 ; CE 29 janv. 1965, Mollaret : Lebon p. 61). Dans ces conditions il est difficile d'imaginer que le décret nommant les membres du gouvernement puisse contenir une date à partir de laquelle le membre nommé rentrerait effectivement en fonction et ce d'autant plus, que dans la situation actuelle, la date précise d'entrée en fonction de B. Laporte n'est pas connue.

M. Bernard Laporte sera donc nommé par un prochain décret du Président de la République, sur proposition du Premier ministre, qui, comme les autres décrets de nomination des membres du gouvernement, prendra effet immédiatement au moment de sa signature. Il y aura donc dans le courant du mois d'octobre une modification de la structure du gouvernement qui s'adjoindra un secrétaire d'État supplémentaire.

On le voit, il y a entre les annonces faites par la presse ou à la presse et la réalité juridique une différence est qu'il est parfois utile de rappeler.

Ainsi peut-on s'amuser au lendemain du premier conseil des ministres du gouvernement Fillon 2 à relever certaines imprécisions que l'on trouve dans la bouche des journalistes mais aussi et c'est plus surprenant dans la bouche du Président de la République lui-même.

Le conseil des ministres n'adopte pas les textes. Ils sont présentés au conseil des ministres par leurs auteurs ; il peut éventuellement y avoir une discussion sur le texte en question (ce qui est extrêmement rare) mais en tout état de cause il n'y a ni vote ni adoption formelle du texte par le conseil. C'est évidemment au Parlement seul d'adopter des lois ; c'est au Premier ministre au Président de la République de prendre, selon la répartition des compétences prévue par la constitution, les décrets réglementaires qui s'imposent.

Lorsque l'on entend lors de l'interview qu'il a donnée hier le Président de la République indiquer que des « Ce matin on vient de décider … » ou encore, « nous l’avons supprimé ce matin » lors du conseil des ministres, on ne peut que s’étonner. Il n’y a pas eu de décision mais simplement le Premier ministre et le ministre en charge des finances ont présenté un projet de loi. Mais il ne s’agit encore que d’un projet ; aucune décision n’est prise. Ces questions (Droits de succession, bouclier fiscal) relevant de la loi, c’est au Parlement d’en décider et non au Président ou au Conseil des Ministres. Or le Parlement peut rejeter le projet de loi (ce qui on en conviendra, est très improbable). Mais surtout, il peut amender le projet qui lui est présenté en y ajoutant ou en en retranchant certaines dispositions. A moins de considérer (ce qui est peut-être souhaité) que le parlement n’est plus qu’une chambre d’enregistrement des volontés présidentielle. Mieux, il est vraisemblable que lorsque l’assemblée nationale aura adopté ce projet de loi on ne le présentera à nouveau comme un acquis alors que le Sénat n’aura pas encore été saisi du texte. Oui notre parlement est bicaméral et il est nécessaire que les deux assemblées étudient un texte avant que celui-ci puisse entrer en vigueur. Pour l’instant, ni les droits de succession ni le bouclier fiscal ne sont adoptés ou en vigueur, rien n’est décidé si ce n’est de faire la proposition au Parlement. A force de faire croire à nos concitoyens que tous ce décide en Conseil des ministres (et l’idée de les retransmettre à la télévision relève elle-aussi de cette manipulation), on ne peut pas s’étonner que les français ne votent pas pour les législatives.

On terminera en revenant sur la composition du gouvernement pour signaler la curiosité, nous semble-t-il de la nomination d’un « porte parole du gouvernement » n’ayant pas d’autres attributions. Sans avoir fait de recherche, il nous semble que cette situation est assez originale. Plus originale encore est que ce porte parole du gouvernement ne participe pas régulièrement au Conseil des ministres mais uniquement « pour les affaires le concernant ». Or n’ayant pas de prote-feuille, aucune affaire ne le concerne à moins qu’elles ne le concernent toutes et dans ce cas, il aurait fallu le mettre dans la catégorie des Secrétaires d’Etat participant régulièrement au Conseil des ministres.

ON le voit, la logique juridique, de beaucoup déteste …, est parfois un moyen de mieux analyser les évènements politiques.

On voudrait aujourd'hui faire quelques remarques s'agissant du décret du 18 mai 2007 relatifs à la composition du gouvernement.

On notera tout d'abord que ce décret ne vise que l'article 8 de la constitution. Par le passé, et plus spécifiquement entre 1983 et 2002, les décrets de nomination des membres du gouvernement visaient à la fois l'article 8 et l'article 9 de la constitution. Ce dernier, directement relatif au conseil des ministres, précisant que c'est le Président de la République qui préside ce conseil, n'avait jamais été visé auparavant et ne l'est plus depuis. Il est, à vrai dire, difficile de tirer quelque conclusion que ce soit aussi bien de l'apparition que de la disparition du visa relatif à l'article 9 C. On peut toutefois noter que ce visa était incontestablement bien venu et qu'il est sans doute regrettable qu'il soit maintenant abandonné. Il est surtout regrettable qu'il n'y est pas une véritable unité dans la présentation des décrets de nomination des membres du gouvernement et que les visas soient ainsi laissés au gré des circonstances. On lira sur cette question avec intérêt : G. Toulemonde et H. Desclodures, Les décrets relatifs à la composition du Gouvernement, Recherche d'une cohérence : Revue du Droit Public 2004. 33.

On notera ensuite que s'agissant de Messieurs Besson et Bussereau, respectivement secrétaire d'Etat chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques et secrétaire d'Etat chargé des transports, le décret précise qu'ils ne participent au conseil des ministres que pour les affaires relevant de leurs attributions. À l'inverse, s'agissant de Messieurs Karoutchi et Jouet, respectivement secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement et secrétaire d'Etat chargé des affaires européennes, cette précision n'est pas apportée. On doit donc en déduire que ses deux secrétaires d'État participent au conseil des ministres en toute hypothèse, y compris lorsqu'il n'y a pas d'affaires relevant de leurs attributions qui y soient discutées. Ainsi, outre le Premier ministre et les 15 ministres de plein exercice, deux secrétaires d'État siègent chaque semaine sous la présidence du Président de la République autour de la table du conseil des ministres.

On notera encore que M. Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, est nommé par le même décret relatif à la composition du gouvernement (et donc sous le même visa). Il faut en déduire que M. Hirsch est lui aussi un « membre du gouvernement » au sens de l’article 8 C., ce qui constitue incontestablement une nouveauté. Jusqu'à présent en effet, on connaissait quatre catégories de membres du gouvernement les ministres d'État (Dans l’actuel gouvernement, A. Juppé), les ministres (de plein exercice, tous les autres ministres du gouvernement actuel), les ministres délégués (qui n’existent plus dans le gouvernement actuel) et les secrétaires d'État. Un temps, sous le septennat de Valéry Giscard d'Estaing, une catégorie de « secrétaires d'État autonomes » était apparue mais cette appellation a disparu depuis 1981. Il est donc tout à fait intéressant de noter que parmi les membres du gouvernement on trouve désormais un « haut-commissaire » et il convient de s’interroger s’il s’agit là d’une catégorie appelée à se développer ou d’une singularité. Membre du gouvernement, le haut-commissaire est soumis aux mêmes règles que celles qui s'appliquent aux autres catégories de membres et en particulier, il est bien entendu soumis à la solidarité ministérielle traditionnelle dans le cadre d'un gouvernement en régime parlementaire. Par ailleurs, et comme les autres membres du gouvernement, ses fonctions cesseront lorsque le Premier ministre présentera au Président de la République la démission du gouvernement. Du reste, pour bien marquer comme M. Hirsch est membre du gouvernement, le décret précise, comme pour Messieurs Besson est Bussereau, que celui-ci participe aux réunions du conseil des ministres pour les affaires relevant de ses attributions.

On notera enfin que le gouvernement est donc composé de 20 membres en plus du Premier ministre, parmi lesquelles on dénombre 7 femmes, toutes ministres de plein exercice. Si l'on s'en rapporte donc à la totalité du gouvernement, la féminisation de celui-ci (7/20) et réalisée à hauteur de 35 %. Même si la parité voulue par le Président de la République n'est pas réellement respectée, il s'agit là du taux de féminisation le plus important des gouvernements de la Ve république, immédiatement avant le gouvernement de Lionel Jospin qui comprenait 30,7 % de femmes. En tous les cas, le gouvernement actuel est beaucoup plus féminisé que le gouvernement Juppé 1 (28.6 %), alors qu'on se souvient à l'époque de la présence de 12 femmes parmi les membres du gouvernement, femmes généralement qualifiées à l'époque de « jupettes ».

Nous poursuivrons progressivement l'étude des textes sur la mise en place du nouveau gouvernement et en particulier l'étude des décrets de répartition des compétences entre les différents ministères. Il faut cependant noter l'information intéressante qui a été donnée ce matin par le Premier ministre à ce sujet. François Fillon a en effet annoncé que d'ici une année, un bilan sur les nouvelles délimitations ministérielles serait fait avant que ne soit envisagé de les figer dans une loi organique. On ne peut s'empêcher de revenir ici sur les éventuelles difficultés qui pourraient surgir du fait de l'existence d'une loi organique fixant les compétences ministérielles et de la LOLF déterminant, elle, des missions et des programmes qui ne recouvriront pas nécessairement cette répartition des compétences. Nous avons déjà signalé cette difficulté, mais jusqu'à présent il n'était pas question de mettre en œuvre une loi organique sur la composition du gouvernement et sur les frontières ministérielles. Une harmonisation entre ces deux textes sera, selon nous, certainement nécessaire.

Certains de ceux qui nous lisent régulièrement auront peut-être été étonnés de notre silence depuis le 6 mai dernier, jour de l'élection à la présidence de la République de Nicolas Sarkozy. En fait, depuis cette date, sauf quelques événements, l'essentiel fut constitué de cérémonies et de rumeurs qu'il n'est pas besoin de commenter. Certes, hier, le premier ministre a été nommé. Dominique de Villepin avait démissionné de Matignon le mardi 15 mai ; il est remplacé à la tête du gouvernement par François Fillon, nomination qui, en soit, ne constitue en rien une surprise.

Aujourd'hui, c'est la composition du gouvernement Fillon 1 qui a été dévoilée. Ce gouvernement est en réalité un gouvernement intérimaire ou pllus exactement de trasition ; il restera en fonction jusqu'aux prochaines élections législatives et, une fois le résultat de celle-ci connue, le Premier ministre présentera la démission de son gouvernement au Président de la République. Si, comme tout le laisse croire, une majorité UMP est élue à l'assemblée nationale, il ne fait guère de doute que François Fillon sera immédiatement reconduit dans ses fonctions. Et, même si cela n'est pas absolument certain, bon nombre des ministres nommés ce matin devrait l'être eux aussi. Il n'est que si l'un d'entre eux, candidat aux élections législatives, devait être battu par le suffrage universel que son renouvellement dans la nouvelle équipe ministérielle pourrait être compromis. On peut encore imaginer que certains ministres, soit qu'ils aient déplus soit qu'ils ne se plaisent pas dans le gouvernement Fillon 1, ne soient pas reconduits sur volonté du premier ministre ou à leur demande dans le gouvernement Fillon 2 qui verra le jour à ce moment-là. On se souvient par exemple que Maurice Faure, ministre de la justice dans le gouvernement Mauroy 1, ne fut pas reconduit après les élections législatives de 1981. On sait encore, que Jean-Jacques Servan-Schreiber en 1974 ou Léon Schwartzenberg en 1988 ne restèrent ministres que quelques jours du fait de prises de position qui ne concordaient pas avec la politique générale du gouvernement et qui, donc, violaient le principe de la solidarité ministérielle.

Il y aura donc certainement quelques changements, quelques ajustements, dans la liste composant les ministres du gouvernement Fillon 1 en plus de l'ajout d'un certain nombre de secrétaires d'État comme il a été annoncé. Ce que l'on peut dire au moment de la nomination du gouvernement Fillon 1, par-delà les hommes et les femmes qui le composent, conserve beaucoup plus le périmètre des ministères que même l'appellation qui leur a été donnée. On peut faire ici deux remarques.

D'abord on saura exactement quel est le champ de compétence de chacun des ministres une fois publiée au Journal Officiel les décrets déterminants quelles sont les administrations qui leur sont rattachées. La publication de ces textes est parfois assez longue et dès lors, s'agissant d'un gouvernement intérimaire, il n'est pas certain que les ministres disposent très vite d'une administration en état de marche. Ceci est d'autant plus vrai qu'un certain nombre de ministères sont nouveaux et ne possèdent donc pas d'emblée d'une administration pour pouvoir fonctionner. Pour d'autres, au contraire, regroupant plusieurs administrations, il faudra recomposer complètement l'organisation du ministère pour savoir comment s'organisent les différentes directions. Ce sera en particulier le cas pour le ministère de l'économie des finances et de l'emploi qui va regrouper une parties des services de Bercy et de ceux de la rue de Grenelle.

Mais surtout, en cette période d'application de la LOLF, il sera extrêmement intéressant de voir comment les "programmes" et "missions" vont être répartis entre les différents ministères. En effet, il n'est pas impossible, que certaines "missions" jusqu'à présent ministérielles deviennent interministérielles, et inversement. L'architecture de la LOLF ne pourra être maintenue en l'état si, sur le long terme, les structures ministérielles traditionnelles venaient à être définitivement modifiées. Ne faudra-t-il pas en concevoir la répartition ont mis si on déprogramme voire même, les programmes eux-mêmes. Mais surtout, on sait que dans le cadre de l'application de la LOLF, le personnage central de la mise en œuvre des moyens financiers est le "responsable de programmes". Les nouveaux ministres, plus sûrement dont le gouvernement Fillon de que dans le gouvernement actuel, où vont-ils laisser en place les "responsables de programmes" ou au contraire profiter de la réorganisation de leurs ministères pour changer les "responsables" nommés par la précédente équipe ? Il faudra donc encore attendre quelques jours voire même plutôt quelques semaines pour connaître exactement la portée du changement qui a été apporté à la structure du gouvernement. Nous aurons donc l'occasion de reparler, au fur et à mesure, de la réforme de l'État, de l'application de la LOLF, mais aussi de la composition du gouvernement, toutes ces questions étant nécessairement liées.

- N. Sarkozy le maintient, il y aura 15 ministres. Mais il précise désormais qu’il y aura quinze ministres « de plein exercice ». Il y aura donc des secrétaires d’Etat et/ou des ministres délégués qui viendront compléter l’équipe. On indiquera simplement que nous avions déjà fait cette analyse et que l’actuel gouvernement est déjà composé de quinze ministres « de plein exercice » … Il n’y aura donc rien de changé. Certes, dans le premier gouvernement de N.S., celui qui sera nommé à son entrée en fonction et qui démissionnera après les législatives, il n'y aura peut-être que 15 membres. Mais dans le suivant on verra le nombre de "membres" augmenter. Il y aura des promesses à tenir et des services à rémunérer. On espère que les français comprendront la subtilité de la nuance !

- N.S. estime qu’il faut trouver un moyen pour « permettre une représentation plus large des opinions et des sensibilités ». Comment si ce n’est par la mise en place d’une dose de proportionnelle ? Et l’on en revient à la proposition de B. Hortefeux qui avait pourtant provoqué un tollé. N.S. veut, en effet, « réunir toutes les forces politiques pour discuter avec elles de la possibilité d'introduire un peu de proportionnelle au Sénat ou à l'Assemblée nationale sans créer le risque d'une instabilité qui serait désastreuse ». Au sénat, la proportionnelle est déjà en place pour les départements élisant plus de 3 sénateurs et l’on voit mal comment elle pourrait être étendue sauf à l’introduire dans les départements élisant 3 sénateurs (en dessous, c’est idiot, on l’aura compris), ce qui était le cas avant que la majorité sortante ne revienne sur cette réforme adoptée sous L. Jospin … Reste donc l’Assemblée nationale. Mais ce sera pour 2012 !

- L’idée fait d’ailleurs sont chemin. A. Juppé indique qu’il n’y est pas hostile mais ne veut pas « qu'on change de République » même s’il se dit favorable « à ce qu'on encadre le 49.3 à condition qu'on trouve des mécanismes pour éviter le blocage parlementaire ». Et une révision, une !

- F. Bayrou fut le sujet essentiel des prestations de N.S. et de S. Royal sur Canal+. N.S. a encore dénoncé le débat entre S.R. et F.B. comme contraire à l’esprit des institutions. Quant à S.R., interrogée sur la possibilité de mettre F.B. Premier ministre, elle a répondu : « Je ne m'interdis rien. Je pense que ce n'est pas ce qui se passera mais je ne m'interdis rien sur le choix de mon Premier ministre ».

- N.S. veut tourner le page de mai 1968. La formule a été très applaudie ! A entendre certains (D. Cohn-Bendit), je pensais franchement que c’était fait depuis longtemps. Et ‘mai 68’ n’a pas eut que des défauts. Ne faut-il pas se souvenir de la formidable libération qui s’en est suivi pour les femmes en particulier et pour les étudiants ! Et puis il y a eu Grenelle. Qui a dit-il qu’il ne fallait pas qu’il y ait de repentance et qu’il fallait être fier de tout le passé de la France ?

- N.S. n'aime pas les mouches (les diptères, pas la pièce de J.-P. Sartre) et le fait savoir à Plantu. Depuis elles se multiplient dans les dessins de la première page du 'Monde'. Rappelons que VGE (qui a été Président de la République, voir un précédent billet) a fait supprimer le délit d''insulte au chef de l'Etat'.

Dans « Mon projet », N. Sarkozy nous fait part d’un certain nombre de mesures relatives au fonctionnement des institutions. Nous voudrions, comme nous l’avions fait pour celles de S. Royal, étudier ici ces propositions.

Note de l'auteur : Le texte ci dessous et les trois autres billets sur le même thème se basent sur "Mon projet" et ne tiennent pas compte du dernier ouvrage publié par N.S. "Ensemble".

Nous le savons c’est pour l’essentiel une querelle de chiffre. V° République réformée ou VI° République ? la question est sans intérêt si on ne s’intéresse pas au contenu. Il ne faut donc pas s’attacher à la formule que le candidat utilise :

« La Ve république a été créée à un moment où la France traversait l'une des plus graves crises de son Histoire. Ce n'est pas en la démolissant en inventant une nouvelle République sur laquelle on ne sait rien que l'on répondra aux difficultés qui sont les nôtres aujourd'hui. C'est pourquoi je défendrai la Ve république, tout en changeant la pratique, les comportements, les mentalités ».

Défendre la V° République ne veut pas dire ne pas la modifier. D’ailleurs quelques jours après la publication de ce texte, N.S. indiquait :

« Avant l'été, je désignerai une commission de révision de la Constitution permettant de préciser les réformes constitutionnelles limitées, nécessaires à cette nouvelle manière de gouverner. Elles seront soumises au Parlement à l'automne ».

Mais revenons au texte intitulé « Mon projet ». Evidemment, mais c’est notre condition primaire, l’étude de ces promesses n’a d’intérêt que si la majorité parlementaire est identique à la majorité présidentielle. Si tel n’est pas le cas, on le sait toute ces promesses n’ont évidemment pas lieu d’être puisqu’il faudra alors respecter celle de l’ « opposition présidentielle ».

On y trouve tout d’abord des éléments qui ne nécessitent pas de révision constitutionnelle (I) puis des propositions qui nécessitent une révision (II). Enfin, pour certaines promesses, si la révision constitutionnelle n’est pas indispensable, elle est hautement probable (III).

I. Les promesses ne nécessitant pas de révision constitutionnelle.

A. Composition du Gouvernement.

« Si je suis élu, mon gouvernement sera limité à 15 ministres pour être plus efficace ».

La Constitution ne prévoit rien s’agissant des ministres. Le seul « portefeuille » (pour employer une expression un peu désuète) qu’elle impose est celui de la Justice. En effet, l’article 65 C., qui prévoit que le Conseil supérieur de la Magistrature est présidé par le Président de la République, indique également que le Président de la République peut se faire suppléer dans cette tâche par le vice-président de ce Conseil qui est le ministre de la Justice. Certes, comme nous le verrons, N.S. propose de modifier la composition de ce Conseil ; il n’est donc pas impossible que cette obligation constitutionnelle soit elle-même supprimée. Néanmoins ; au lendemain de son élection, le nouveau Président de la République devra nommer un gouvernement dans lequel figurera un poste relatif à la justice.

Le poste de premier ministre également est obligatoire. C’est même, à la différence des ministres, le seul poste pour lequel le Président de la République ait un choix personnel important puisque c’est un pouvoir qu’il exerce sans contreseing. Certes le Premier ministre doit être choisi dans la majorité parlementaire mais en dehors de cette obligation, le Président peut choisir qui il veut. Il faut cependant qu’il y ait concordance des majorités pour que le choix soit réellement ouvert. En effet, en cas de cohabitation c’est le parti majoritaire à l’Assemblée qui réalise ce choix et le fait connaître au Président. Certes, rien ne l’empêche théoriquement de nommer quelqu’un d’autre dans cette majorité, mais c’est alors l’épreuve de force qui se traduira éventuellement par un vote à l’Assemblée nationale.
Il est vrai que, au lendemain du 6 mai prochain, le Président aura toute latitude pour nommer son Premier ministre puisqu’il n’y a pas (pas encore) de majorité à l’Assemblée, les élections législatives étant organisées courant juin. Le Premier ministre qui sera choisi à ce moment là pourra donc l’être très librement. Ce choix donnera vraisemblablement l’indication de celui qui sera nommé après les législatives si la majorité présidentielle remporte ces élections. C’est ainsi que J.-P. Raffarin, nommé avant les législatives de 2002, a été confirmé dans ses fonctions après la victoire lors de ces élections.

La formule « mon gouvernement », si elle est traditionnelle n’en est pas moins contraire à la lettre de la Constitution. Ce n’est pas le Gouvernement du Président de la République car celui-ci n’en est pas le « chef ». Le chef du Gouvernement, c’est le Premier ministre, comme le prévoit l’article 21 C. Du reste, les ministres sont certes nommés par le Président de la République mais sur proposition du Premier ministre et avec son contreseing.

Le nombre et l’appellation des différents « ministères », en dehors des réserves et des cas indiqués ci-dessus, est libre. Mais il nous semble que plusieurs remarques doivent être faites.

Tout d’abord, le chiffre « 15 » inclut-il le Premier ministre ? Est-ce 15 ministres + un Premier ministre ou 15 au total ? Et le Premier ministre sera-t-il également titulaire d’un portefeuille ministériel. La chose est rare mais elle est possible. Ainsi R. Barre fut un temps ministre de l’Economie et des finances.

Ensuite, le chiffre « 15 » concerne-t-il le nombre de « ministres » ou le nombre de « membres du gouvernement ». On sait en effet que les ministres « pleins » peuvent être aidés de « ministres délégués » et/ou de secrétaires d’Etat. Il y a dans le gouvernement actuel un Premier ministre et 15 ministres « pleins ». S’y ajoutent 15 ministres délégués. Le gouvernement est donc composé de 30 membres en plus du Premier ministre. Le distinguo est subtile, mais, on le voit, il permet de satisfaire toutes les demandes en tenant toutes les promesses. Il n’est d’ailleurs indispensable que les ministres délégués ou les secrétaires d’Etat participent au Conseil des ministres. Le décret de nomination de ces « membres » (décret qui peut du reste intervenir après celui nommant les ministres pleins) peut prévoir qu’ils n’y participent que si une affaire concernant leurs compétences est inscrite à l’ordre du jour du Conseil. Enfin, certains domaines qui sont actuellement « érigés en « ministère » ou en « ministère délégué » peuvent être aussi confiés à des « délégués » qui assureront en fait la direction de l’administration qui jusque là était un ministère. On a connu déjà plusieurs exemples par le passé. Ainsi, les « droits des femmes » ont eut droit à toute la panoplie tantôt secrétariat d’Etat, tantôt ministère, tantôt délégation.

Ensuite encore, on connaît déjà un certain nombre des portefeuilles que N.S. veut mettre en place. Outre le Vice Premier ministre chargé du Développement durable (pacte de N. Hulot), il devrait y avoir le fameux ministère ‘2IN’ qui a fait tant coulé d’encre, un « ministère des Affaires financières » et un « ministère de l'Emploi, de la Croissance et de la Stratégie économique ». On ne peut douter qu’il y aura un ministère de la Défense et un ministère des Affaires étrangères (quelque soit les noms qu’on leur donne) et dès lors que l’agriculture et l’intérieur (police, collectivités territoriales et culte) ne peuvent pas être autre chose que des ministères « pleins », on a déjà une idée de l’architecture d’un Gouvernement de 15 membres :

Vice Premier ministre chargé du Développement durable (pacte écologique du N. Hulot, mais ... il semble que cet élément ait été biffé ... donc un simple ministère ?)
Ministre de la Justice (art. 65 C)
Ministre de la Défense
Ministre des Affaires étrangères
Ministre de l’Intégration et de l’identité nationale
Ministre des Affaires financières
Ministre de l'Emploi, de la Croissance et de la Stratégie économique
Ministre de l’Agriculture
Ministre de l’Intérieur
On a déjà déterminé 8 postes sur 15 ! Il reste, on le voit, peu de marge.

Enfin, il y aura sans doute des « appétits » à satisfaire ou des promesses à tenir. Certes l’UMP est apparemment unie derrière son candidat mais on se doute que certains ralliements ont été négociés et que le Gouvernement devra aussi tenir compte des différents critères à remplir. Il faut en effet se rappeler qu’un Gouvernement n’est pas uniquement un regroupement de ministères mais qu’il aussi une vitrine de la volonté politique et du soutien accordé à cette politique. Ainsi toutes les sensibilités de l’UMP devront être représentées et peut-être même celles de l’UDF. Mais il faut aussi que la France soit représentée dans sa diversité géographique. Il faut aussi tenir compte de la nécessaire égalité des sexes, voire d’autres critères qui pourraient s’ajouter.

Il sera donc intéressant de voir comment tout cela s’agence dans le Premier gouvernement du quinquennat, mais de toute évidence surtout dans le deuxième gouvernement qui sera nommé après les élections législatives.

La deuxième promesse relève encore plus de simple question de fonctionnement.

B. Un contrôle d’efficacité

« Je demanderai aux ministres s'engager sur des objectifs, et j'évaluerai régulièrement leur travail. »

Simplement on fera remarquer qu’ici, encore plus que dans le cas précédent, le Président de la République se sent une âme de « chef du gouvernement ». Nous avons déjà dit, dans certains de nos billets quotidiens combien cette élection présidentielle se mue progressivement en une élection de Premier ministre pour en voir ici la confirmation. C’est au Président de la République et non au Premier ministre que les membres du gouvernement devront rendre compte. Le Premier ministre sera dès lors de plus en plus un Super directeur de cabinet et non plus le chef de la majorité parlementaire ayant à répondre de l’action du gouvernement et donc des ministres qui le compose. C’est alors dans l’articulation concrète des rapports entre le Président et le Premier ministre que les questions vont se poser. Si le Premier ministre est effectivement un féal du Président il n’y aura aucune difficulté. Il s’effacera devant lui et le laissera diriger l’action des ministres. On retrouvera donc à l’Elysée des « doubles » ministériels, c’est-à-dire un « conseiller » par ministère, assurant la liaison entre le ministère et la présidence. Et c’est là que les décisions se prendront.

En revanche si les conditions de l’élection ont obligé le Président de la République à promettre le poste de Premier ministre a quelqu’un qui souhaite réellement gouverner (un Premier ministre à la « fibre » sociale par exemple) alors les frictions risquent de naître. On se souvient de la démission de J. Chirac en 1976 au motif qu’il ne disposait pas des moyens de mener sa politique. Il y a donc là, à terme, un risque de rupture de la majorité présidentielle. Si le Premier ministre a une volonté politique (voire des ambitions « présidentielles ») comment pourra-t-il accepter de n’avoir aucun moyen de contrôle sur les membres de son gouvernement. Pire, si les choses ne vont pas aussi bien que prévues, comment pourra-t-il accepter de rendre compte de ces dysfonctionnements devant le Parlement (l’opposition ne se privera pas de l’interroger lors des séances de questions) ou devant les français lors d’interview télévisées.
On le voit, la volonté qu’affiche N.S. de vouloir diriger l’action du Gouvernement n’est pas sans risque.

C. Un frein à l’inflation législative et des lois efficaces

« Il y aura moins de lois, mais elles seront appliquées ».

Cette promesse est faite pratiquement à chaque élection et l’on constate très vite qu’elle n’est pas tenue. Il faut expliquer pourquoi. La loi reste le moyen de faire changer les choses. La Constitution donne à la loi le plus important des domaine et donc, si l’on veut modifier le droit, il faut le faire par la loi. Mais surtout, dire que l’on fait une loi donne une sentiment d’agir. Pendant que l’on discute de la loi, le problème qu’elle est sensée traité est occulté. Tout ira mieux après la loi. La loi va par ailleurs être l’exutoire des promesses parlementaires ; les députés ont toujours envie de rajouter au projet d’origine gouvernemental. On arrive donc à ce qu’il y ait toujours beaucoup de lois (une cinquantaine par ans si l’on exclut les lois autorisant les ratifications de traités) et des lois de plus en plus longues et de plus en plus complexes.

En effet, outre la question du nombre et de la densité il y a aussi la question de la clarté et de l’intelligibilité de la loi. Le Conseil constitutionnel y veille tant bien que mal mais ne parvient pas pourtant à enrayer cette maladie trop française. On fait des lois pour tout et on veut qu’elles prévoient tout.

Alors cette fois la promesse sera-t-elle tenue ? La lecture du programme de N.S. conduit à ne douter. Le nombre de réformes législatives annoncé est d’ores et déjà important. Même si on peut donc douter que l’objectif soit atteint dans les premiers temps du quinquennat espérons au moins que la durée de vie des textes adoptés s’allonge et que l’on ne remette plus cent fois sur le métier le même texte pour le modifier et le remodifier sans cesse comme cela est, hélas bien souvent le cas, y compris dans les compétence du ministère de … l’Intérieur.

Quant à la question de l’application des lois, elle découle en partie du problème précédent. Plus il y a de lois plus il est difficile de les mettre en œuvre. Il faut le temps de prendre les décrets d’application qui sont parfois plus longs à élaborer que la loi (consultation de commissions et comités). Et parfois on a à peine commencé de prendre lesdits décrets que l’on envisage de modifier la loi … car une nouvelle difficulté est apparue. Bref, trop de lois tue la loi et nous avons dans certains domaines de véritables cimetières législatifs. Le Parlement lui-même qui s’était doté des moyens de vérifier l’entrée en vigueur et la bonne application des lois ne parvient pas à suivre cette question. Ainsi l’office parlementaire d’évaluation de la législation créé en 1996 n’a rendu jusqu’à présent que trois rapports ! il est donc effectivement intéressant de voir si à l’avenir les lois s’appliqueront effectivement et surtout dans quels délais elles entreront réellement en vigueur.

II. Les promesses nécessitant une révision constitutionnelle

(à suivre)

Promesses de campagne (1)

Les candidats à la candidature à l’élection présidentielle (à gauche comme à droite, au centre et ailleurs) n’en finissent pas de proposer des modifications institutionnelles. Je vais finir par croire que le droit constitutionnel est une matière importante !

La première qui a retenu mon attention est proposée par quelques écologistes (N. Hulot par exemple) et reprise par d’autre(s) : « Je fais mienne la proposition de créer une fonction de Vice-Premier ministre chargé du développement durable afin de donner à cette mission l’assise gouvernementale dont elle aura besoin » (L. Fabius).

Sur le plan du droit (car, en définitive, vous le savez c’est la seule chose dont je parle ici puisque ce « blog » n’est pas un « blog de campagne électorale » pour quelque élection que ce soit), un Vice-Premier ministre qu’est-ce que c’est ?

La réponse est simple. Sauf à faire au préalable une modification de la Constitution, c’est un « membre du gouvernement » ; autrement dit un ministre comme les autres sans plus ni moins de pouvoirs qu’un ministre. La notion de vice-premier ministre existant pas dans notre système politique, il s’agit d’un simple « titre honorifique » comme celui de « ministre d’Etat », titre que porte actuellement le ministre de l’intérieur. Certes, dans l’ordre protocolaire, le (les) vice(s)-premier ministre(s) seraient sans doute mieux placés que les ministres « ordinaires » mais rien de plus et en tous les cas, aucun pouvoir « hiérarchique » sur les autres ministres quelqu’ils soient.

La Constitution ne prévoit en effet que deux postes dans un gouvernement. Le premier ministre (art. 8 C.) et le ministre de la Justice, garde des sceaux (art. 65 C.) (Manuel page 87). Encore est-il tout à fait envisageable, le Premier ministre pouvant cumuler les fonctions de chef du Gouvernement avec un portefeuille ministériel (R. Barre en 1997 était également ministre de l’Economie et de Finances), que le Premier ministre et le ministre de la Justice ne face qu’un. Ensuite, le nombre des ministres et les appellations de leurs portefeuilles est laissé à l'imagination du Premier ministre qui les propose au Président de la république (à moins que le Président ne les lui imposent). On a vu fleurir comme cela les ministères les plus improbables allant des "la prévention des risques technologiques et naturels majeurs" (A. tazieff, 1984-1986, Gvt. Fabius) à "la solidarité entre les générations" (C. Codaccioni, 1995-1995, Gvt. Juppé I).

Proposer la création d’un vice-premier ministre n’a donc aucun sens juridique particulier et surtout aucune conséquence administrative particulière : le vice premier ministre n’aura pas le pouvoir réglementaire qui, en dehors des attributions du Président de la République (art. 13 C.) est confié au seul Premier ministre (art. 21 C.).