Michel Lascombe

La révision constitutionnelle semble donc être en route. N. Sarkozy a envoyé à F. Fillon une lettre précisant ce qu’il souhaite voir modifié dans la Constitution mais aussi les lois organiques et le régime électoral. Sur bien des points cette lettre reprend en fait les indications que l’on trouvait dans le discours d’Epinal. Simplement pour certains points techniques, les travaux du Comité sont également repris, comme ils le sont sur certaines propositions innovantes (défenseur des libertés). On notera pourtant que s’agissant du nombre des mandats présidentiels et de la répartition des tâches entre le Président de la République et le Premier ministre, N. Sarkozy ne retient pas les propositions du Comité. Nous continuerons progressivement l’étude des travaux du Comité mais en prenant cette fois le soin d’indiquer qi le Président de la République en retient ou non les propositions.

« L’ex entraineur de l’équipe de France de Rugby n’a qu’à prendre ses fonctions, nommé au mois de juin … ». La presse n’en finissait pas de rappeler que le Président de la République avait déjà procédé à la nomination de B. Laporte et que celui-ci était, depuis lors et en quelque sorte, « Ministre-entraineur ». Pourtant, il suffisait de lire le Journal Officiel pour constater, comme nous l’avions indiqué ici dès l’époque, que B. Laporte n’avait pas été nommé, ce qui était du reste logique lorsqu’on sait que, de jurisprudence constante, les décrets de nominations des membres du Gouvernement sont d’effet immédiat. On trouve donc, aujourd’hui au Journal Officiel le décret présidentiel de nomination de B. Laporte comme secrétaire d’Etat aux Sports délégué auprès de la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports. Le même décret ajoute qu’il participe au conseil des ministres pour les affaires relevant de ses attributions comme nombre des autres secrétaires d’Etat. Il est bon parfois de revenir aux sources du droit pour s’assurer que les rumeurs sont fondées et que les règles en vigueur sont bien celles dont on parle.

Il est bon quelquefois d’en revenir aux fondamentaux. Cette formule que ne renierait pas Bernard la porte nous allons tenter de l’appliquer au décret de nomination des membres du gouvernement Fillon de. Ce décret paru au journal officiel de ce mercredi 20 juin 1007 nous indique que les membres du gouvernement sont au nombre 31 (sans compter le Premier ministre) de répartis de la manière suivante : 15 ministres (ou ministre de « plein exercice » dont un avec rang de ministre d’Etat), 3 secrétaires d’État qui participent au conseil des ministres de manière régulière, 12 secrétaires d'État qui participent au conseil des ministres pour les affaires relevant de leurs attributions et un Haut commissaire et qui participent au conseil des ministres dans les mêmes conditions. On s'étonnera sans doute du nombre des secrétaires d'État que nous indiquons c'est qu'en réalité le décret de nomination des membres du gouvernement ne procède pas à la nomination de M. Bernard Laporte comme secrétaire d'État aux sports. Or Il ne fait pas de doute que le Président de la République a bien l'intention de nommer M. Bernard Laporte à ce poste mais il ne l’est pas encore. Du reste, le communiqué de l’Elysée indique : M. Bernard LAPORTE sera nommé secrétaire d'Etat chargé de la jeunesse et des sports auprès de Mme la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports à la fin d'octobre, après la Coupe du monde de rugby. L’utilisation du futur indique bien que la nomination n’est pas encore faite et qu’il faudra nécessairement y procéder dans l’avenir. Il ne s’agit pas d’une nomination dont les effets sont reportés. B. Laporte est actuellement occupé par la préparation de l'équipe de France de rugby en vue de la coupe du monde de cette discipline sportive et ne pourra prendre ses fonctions que dans le courant du mois d'octobre prochain. Alors, et alors seulement, le Président de la République prendra le décret nécessaire. Il ne semble en effet pas possible de publier au Journal Officiel un décret nomination de membres du gouvernement qui ne prendrait effet que dans plusieurs mois. Il est de jurisprudence constante en effet que les décrets de nomination des ministres prennent effet dès leur signature sans attendre leur publication (Cons. const. 6 sept. 2000 Hauchemaille : JO 9 sept., p. 14164 ; CE 29 janv. 1965, Mollaret : Lebon p. 61). Dans ces conditions il est difficile d'imaginer que le décret nommant les membres du gouvernement puisse contenir une date à partir de laquelle le membre nommé rentrerait effectivement en fonction et ce d'autant plus, que dans la situation actuelle, la date précise d'entrée en fonction de B. Laporte n'est pas connue. M. Bernard Laporte sera donc nommé par un prochain décret du Président de la République, sur proposition du Premier ministre, qui, comme les autres décrets de nomination des membres du gouvernement, prendra effet immédiatement au moment de sa signature. Il y aura donc dans le courant du mois d'octobre une modification de la structure du gouvernement qui s'adjoindra un secrétaire d'État supplémentaire. On le voit, il y a entre les annonces faites par la presse ou à la presse et la réalité juridique une différence est qu'il est parfois utile de rappeler. Ainsi peut-on s'amuser au lendemain du premier conseil des ministres du gouvernement Fillon 2 à relever certaines imprécisions que l'on trouve dans la bouche des journalistes mais aussi et c'est plus surprenant dans la bouche du Président de la République lui-même. Le conseil des ministres n'adopte pas les textes. Ils sont présentés au conseil des ministres par leurs auteurs ; il peut éventuellement y avoir une discussion sur le texte en question (ce qui est extrêmement rare) mais en tout état de cause il n'y a ni vote ni adoption formelle du texte par le conseil. C'est évidemment au Parlement seul d'adopter des lois ; c'est au Premier ministre au Président de la République de prendre, selon la répartition des compétences prévue par la constitution, les décrets réglementaires qui s'imposent. Lorsque l'on entend lors de l'interview qu'il a donnée hier le Président de la République indiquer que des « Ce matin on vient de décider … » ou encore, « nous l’avons supprimé ce matin » lors du conseil des ministres, on ne peut que s’étonner. Il n’y a pas eu de décision mais simplement le Premier ministre et le ministre en charge des finances ont présenté un projet de loi. Mais il ne s’agit encore que d’un projet ; aucune décision n’est prise. Ces questions (Droits de succession, bouclier fiscal) relevant de la loi, c’est au Parlement d’en décider et non au Président ou au Conseil des Ministres. Or le Parlement peut rejeter le projet de loi (ce qui on en conviendra, est très improbable). Mais surtout, il peut amender le projet qui lui est présenté en y ajoutant ou en en retranchant certaines dispositions. A moins de considérer (ce qui est peut-être souhaité) que le parlement n’est plus qu’une chambre d’enregistrement des volontés présidentielle. Mieux, il est vraisemblable que lorsque l’assemblée nationale aura adopté ce projet de loi on ne le présentera à nouveau comme un acquis alors que le Sénat n’aura pas encore été saisi du texte. Oui notre parlement est bicaméral et il est nécessaire que les deux assemblées étudient un texte avant que celui-ci puisse entrer en vigueur. Pour l’instant, ni les droits de succession ni le bouclier fiscal ne sont adoptés ou en vigueur, rien n’est décidé si ce n’est de faire la proposition au Parlement. A force de faire croire à nos concitoyens que tous ce décide en Conseil des ministres (et l’idée de les retransmettre à la télévision relève elle-aussi de cette manipulation), on ne peut pas s’étonner que les français ne votent pas pour les législatives. On terminera en revenant sur la composition du gouvernement pour signaler la curiosité, nous semble-t-il de la nomination d’un « porte parole du gouvernement » n’ayant pas d’autres attributions. Sans avoir fait de recherche, il nous semble que cette situation est assez originale. Plus originale encore est que ce porte parole du gouvernement ne participe pas régulièrement au Conseil des ministres mais uniquement « pour les affaires le concernant ». Or n’ayant pas de prote-feuille, aucune affaire ne le concerne à moins qu’elles ne le concernent toutes et dans ce cas, il aurait fallu le mettre dans la catégorie des Secrétaires d’Etat participant régulièrement au Conseil des ministres. ON le voit, la logique juridique, de beaucoup déteste …, est parfois un moyen de mieux analyser les évènements politiques.

On voudrait aujourd'hui faire quelques remarques s'agissant du décret du 18 mai 2007 relatifs à la composition du gouvernement. On notera tout d'abord que ce décret ne vise que l'article 8 de la constitution. Par le passé, et plus spécifiquement entre 1983 et 2002, les décrets de nomination des membres du gouvernement visaient à la fois l'article 8 et l'article 9 de la constitution. Ce dernier, directement relatif au conseil des ministres, précisant que c'est le Président de la République qui préside ce conseil, n'avait jamais été visé auparavant et ne l'est plus depuis. Il est, à vrai dire, difficile de tirer quelque conclusion que ce soit aussi bien de l'apparition que de la disparition du visa relatif à l'article 9 C. On peut toutefois noter que ce visa était incontestablement bien venu et qu'il est sans doute regrettable qu'il soit maintenant abandonné. Il est surtout regrettable qu'il n'y est pas une véritable unité dans la présentation des décrets de nomination des membres du gouvernement et que les visas soient ainsi laissés au gré des circonstances. On lira sur cette question avec intérêt : G. Toulemonde et H. Desclodures, Les décrets relatifs à la composition du Gouvernement, Recherche d'une cohérence : Revue du Droit Public 2004. 33. On notera ensuite que s'agissant de Messieurs Besson et Bussereau, respectivement secrétaire d'Etat chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques et secrétaire d'Etat chargé des transports, le décret précise qu'ils ne participent au conseil des ministres que pour les affaires relevant de leurs attributions. À l'inverse, s'agissant de Messieurs Karoutchi et Jouet, respectivement secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement et secrétaire d'Etat chargé des affaires européennes, cette précision n'est pas apportée. On doit donc en déduire que ses deux secrétaires d'État participent au conseil des ministres en toute hypothèse, y compris lorsqu'il n'y a pas d'affaires relevant de leurs attributions qui y soient discutées. Ainsi, outre le Premier ministre et les 15 ministres de plein exercice, deux secrétaires d'État siègent chaque semaine sous la présidence du Président de la République autour de la table du conseil des ministres. On notera encore que M. Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, est nommé par le même décret relatif à la composition du gouvernement (et donc sous le même visa). Il faut en déduire que M. Hirsch est lui aussi un « membre du gouvernement » au sens de l’article 8 C., ce qui constitue incontestablement une nouveauté. Jusqu'à présent en effet, on connaissait quatre catégories de membres du gouvernement les ministres d'État (Dans l’actuel gouvernement, A. Juppé), les ministres (de plein exercice, tous les autres ministres du gouvernement actuel), les ministres délégués (qui n’existent plus dans le gouvernement actuel) et les secrétaires d'État. Un temps, sous le septennat de Valéry Giscard d'Estaing, une catégorie de « secrétaires d'État autonomes » était apparue mais cette appellation a disparu depuis 1981. Il est donc tout à fait intéressant de noter que parmi les membres du gouvernement on trouve désormais un « haut-commissaire » et il convient de s’interroger s’il s’agit là d’une catégorie appelée à se développer ou d’une singularité. Membre du gouvernement, le haut-commissaire est soumis aux mêmes règles que celles qui s'appliquent aux autres catégories de membres et en particulier, il est bien entendu soumis à la solidarité ministérielle traditionnelle dans le cadre d'un gouvernement en régime parlementaire. Par ailleurs, et comme les autres membres du gouvernement, ses fonctions cesseront lorsque le Premier ministre présentera au Président de la République la démission du gouvernement. Du reste, pour bien marquer comme M. Hirsch est membre du gouvernement, le décret précise, comme pour Messieurs Besson est Bussereau, que celui-ci participe aux réunions du conseil des ministres pour les affaires relevant de ses attributions. On notera enfin que le gouvernement est donc composé de 20 membres en plus du Premier ministre, parmi lesquelles on dénombre 7 femmes, toutes ministres de plein exercice. Si l'on s'en rapporte donc à la totalité du gouvernement, la féminisation de celui-ci (7/20) et réalisée à hauteur de 35 %. Même si la parité voulue par le Président de la République n'est pas réellement respectée, il s'agit là du taux de féminisation le plus important des gouvernements de la Ve république, immédiatement avant le gouvernement de Lionel Jospin qui comprenait 30,7 % de femmes. En tous les cas, le gouvernement actuel est beaucoup plus féminisé que le gouvernement Juppé 1 (28.6 %), alors qu'on se souvient à l'époque de la présence de 12 femmes parmi les membres du gouvernement, femmes généralement qualifiées à l'époque de « jupettes ». Nous poursuivrons progressivement l'étude des textes sur la mise en place du nouveau gouvernement et en particulier l'étude des décrets de répartition des compétences entre les différents ministères. Il faut cependant noter l'information intéressante qui a été donnée ce matin par le Premier ministre à ce sujet. François Fillon a en effet annoncé que d'ici une année, un bilan sur les nouvelles délimitations ministérielles serait fait avant que ne soit envisagé de les figer dans une loi organique. On ne peut s'empêcher de revenir ici sur les éventuelles difficultés qui pourraient surgir du fait de l'existence d'une loi organique fixant les compétences ministérielles et de la LOLF déterminant, elle, des missions et des programmes qui ne recouvriront pas nécessairement cette répartition des compétences. Nous avons déjà signalé cette difficulté, mais jusqu'à présent il n'était pas question de mettre en œuvre une loi organique sur la composition du gouvernement et sur les frontières ministérielles. Une harmonisation entre ces deux textes sera, selon nous, certainement nécessaire.

Certains de ceux qui nous lisent régulièrement auront peut-être été étonnés de notre silence depuis le 6 mai dernier, jour de l'élection à la présidence de la République de Nicolas Sarkozy. En fait, depuis cette date, sauf quelques événements, l'essentiel fut constitué de cérémonies et de rumeurs qu'il n'est pas besoin de commenter. Certes, hier, le premier ministre a été nommé. Dominique de Villepin avait démissionné de Matignon le mardi 15 mai ; il est remplacé à la tête du gouvernement par François Fillon, nomination qui, en soit, ne constitue en rien une surprise. Aujourd'hui, c'est la composition du gouvernement Fillon 1 qui a été dévoilée. Ce gouvernement est en réalité un gouvernement intérimaire ou pllus exactement de trasition ; il restera en fonction jusqu'aux prochaines élections législatives et, une fois le résultat de celle-ci connue, le Premier ministre présentera la démission de son gouvernement au Président de la République. Si, comme tout le laisse croire, une majorité UMP est élue à l'assemblée nationale, il ne fait guère de doute que François Fillon sera immédiatement reconduit dans ses fonctions. Et, même si cela n'est pas absolument certain, bon nombre des ministres nommés ce matin devrait l'être eux aussi. Il n'est que si l'un d'entre eux, candidat aux élections législatives, devait être battu par le suffrage universel que son renouvellement dans la nouvelle équipe ministérielle pourrait être compromis. On peut encore imaginer que certains ministres, soit qu'ils aient déplus soit qu'ils ne se plaisent pas dans le gouvernement Fillon 1, ne soient pas reconduits sur volonté du premier ministre ou à leur demande dans le gouvernement Fillon 2 qui verra le jour à ce moment-là. On se souvient par exemple que Maurice Faure, ministre de la justice dans le gouvernement Mauroy 1, ne fut pas reconduit après les élections législatives de 1981. On sait encore, que Jean-Jacques Servan-Schreiber en 1974 ou Léon Schwartzenberg en 1988 ne restèrent ministres que quelques jours du fait de prises de position qui ne concordaient pas avec la politique générale du gouvernement et qui, donc, violaient le principe de la solidarité ministérielle. Il y aura donc certainement quelques changements, quelques ajustements, dans la liste composant les ministres du gouvernement Fillon 1 en plus de l'ajout d'un certain nombre de secrétaires d'État comme il a été annoncé. Ce que l'on peut dire au moment de la nomination du gouvernement Fillon 1, par-delà les hommes et les femmes qui le composent, conserve beaucoup plus le périmètre des ministères que même l'appellation qui leur a été donnée. On peut faire ici deux remarques. D'abord on saura exactement quel est le champ de compétence de chacun des ministres une fois publiée au Journal Officiel les décrets déterminants quelles sont les administrations qui leur sont rattachées. La publication de ces textes est parfois assez longue et dès lors, s'agissant d'un gouvernement intérimaire, il n'est pas certain que les ministres disposent très vite d'une administration en état de marche. Ceci est d'autant plus vrai qu'un certain nombre de ministères sont nouveaux et ne possèdent donc pas d'emblée d'une administration pour pouvoir fonctionner. Pour d'autres, au contraire, regroupant plusieurs administrations, il faudra recomposer complètement l'organisation du ministère pour savoir comment s'organisent les différentes directions. Ce sera en particulier le cas pour le ministère de l'économie des finances et de l'emploi qui va regrouper une parties des services de Bercy et de ceux de la rue de Grenelle. Mais surtout, en cette période d'application de la LOLF, il sera extrêmement intéressant de voir comment les "programmes" et "missions" vont être répartis entre les différents ministères. En effet, il n'est pas impossible, que certaines "missions" jusqu'à présent ministérielles deviennent interministérielles, et inversement. L'architecture de la LOLF ne pourra être maintenue en l'état si, sur le long terme, les structures ministérielles traditionnelles venaient à être définitivement modifiées. Ne faudra-t-il pas en concevoir la répartition ont mis si on déprogramme voire même, les programmes eux-mêmes. Mais surtout, on sait que dans le cadre de l'application de la LOLF, le personnage central de la mise en œuvre des moyens financiers est le "responsable de programmes". Les nouveaux ministres, plus sûrement dont le gouvernement Fillon de que dans le gouvernement actuel, où vont-ils laisser en place les "responsables de programmes" ou au contraire profiter de la réorganisation de leurs ministères pour changer les "responsables" nommés par la précédente équipe ? Il faudra donc encore attendre quelques jours voire même plutôt quelques semaines pour connaître exactement la portée du changement qui a été apporté à la structure du gouvernement. Nous aurons donc l'occasion de reparler, au fur et à mesure, de la réforme de l'État, de l'application de la LOLF, mais aussi de la composition du gouvernement, toutes ces questions étant nécessairement liées.

C’est la tentation du centre. Que ce soit chez N. Sarkozy ou chez S. Royal, il faut séduire une partie des électeurs de F. Bayrou. La seconde lui propose un débat « public et transparent » pour « construire ensemble l'avenir du pays », le premier, sans vouloir négocier avec l’état major, propose un rassemblement large de l’UMP, de l’UDF et de la gauche. - S.R. veut rester à l'écart de toute « combinaison » qui serait faite « dans le dos des électeurs » mais reprend en fait l’idée développée (et pratiquée en son temps) par M. Rocard d’une alliance avec le centre. Les points qui pourraient faire l’objet de ce débat sont : la rénovation de la vie politique, un Etat impartial et les libertés publiques, le ‘refus des tensions dans les villes et les quartiers’, la relance de l'Europe" et les priorités éducatives et écologistes. - N. Sarkozy refusera les débauchages, les manœuvres et les combinaisons d'appareil, ou « pire les marchandages ». Il refuse de « renier son projet dans le but d'obtenir un consensus entre les partis ». Mais il ne refusera pas les ralliements comme celui de E. Besson que l’on pressentait depuis un moment. Cette présence d’un ancien secrétaire national du PS auprès de N.S. est un beau coup médiatique et permet à N.S. de dire qu’il y aura des socialistes auprès de lui (voir un ministre socialiste … ?). E. Besson a terminé son intervention par : « Alors je dirai simplement, forza Nicolas et allez la France ! » faisant allusion au soutien que S. Berlusconi, président de « Forza Italia » a apporté à N.S. - Du côté de F.B. c'est pour l'instant la 'réunionite' pour tenter de déterminer une position pour l'avenir. Or les intérêts de l'ancien (et futur candidat) à la présidentielle sont différents de ceux des députés UDF qui souhaiteraient bien retrouver leur sièges et qui ne peuvent espérer le garder que dans le cadre d'une alliance avec l'une ou l'autre force. Le jeu des triangulaires est certes possible aux législatives mais il est en général fatal au "troisième" qui ne peut que nuire par son maintien à l'un des deux autres. La réflexion est donc essentielle pour l'avenir. Le petit jeu des pronostiques sur le nom du futur premier ministre est entamé. F. Fillon semble tenir la corde si N.S. l’emporte, J.-L. Bianco si c’est S.R. Cela n’aide sans doute pas les intéressés qui se défendent d’y penser mais on le sait « Y penser ? Toujours ? En parler ? Jamais ! ».