Michel Lascombe

Le Conseil Constitutionnel vient donc de rendre sa décision relative au traité de Lisbonne encore parfois appelé « mini-traité » destiné à prendre la place du « traité instituant une constitution pour l’Europe » dont on sait les vicissitudes qu’il a connues. Le Conseil Constitutionnel, comme nous l’avions indiqué dans un précédent billet, conclut à la nécessité d’une révision constitutionnelle compte tenu notamment du transfert à l'Union européenne de compétences affectant les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale. Il va donc falloir, selon la tradition que nous avons expliquée mais aussi contestée, modifier la constitution en ajoutant à l’article 88-1 ou 882 C. une référence au traité de Lisbonne. Mais plus intéressante est la partie de la décision qui prend en compte les dispositions de ce traité accordant de nouvelles prérogatives reconnues aux parlements nationaux dans le cadre de l'union. Pour pouvoir tenir compte de ces pouvoirs nouveaux, il ne suffira pas de renvoyer au traité, dès lors, on le comprend bien, il faut prévoir dans la constitution, les procédures nécessaires ou à tout le moins renvoyer sur cet objet à une loi organique. Voilà donc nécessaire de prendre d’ores et déjà en compte certaines des propositions du Comité Balladur dont nous avons ici présenté les travaux dans ce même billet indiqué en référence. On doit espérer qu’elles seront retenues. Ce sera là un signe intéressant pour la suite.

IX Le Parlement, acteur des politiques européennes, internationale et de défense. On apprend que l’avant projet de révision constitutionnelle est prêt. Il nous reste donc peu de temps pour commenter ce qui sera bientôt du passé, c’est-à-dire, les propositions du Comité Balladur. Or pourtant il y avait encore bien des choses à en dire. Peut-être aurons l’occasion d’y revenir, si l’avant projet traine un peu à devenir « projet ». On voudrait donc faire quelques réflexions nouvelles sur le rôle du Parlement tel que le voit le Comité. De manière originale, le Comité s’intéresse au rôle que le Parlement pourrait tenir dans le cadre de politiques qui sont le plus souvent l’apanage de l’exécutif et plus encore celui, sous la V° République, du Président de la République : les politiques internationale et de défense auxquelles il faut ajouter la politique européenne. Comme le Comité le fait c’est par elle que nous commencerons. A. La politique européenne et le Parlement. 1. Longtemps considérée comme une politique étrangère, la politique européenne subissait le même sort qu’elle et laissait largement le Parlement en retrait. Essentiellement exercée par l’exécutif, comme la politique étrangère, le rôle du Gouvernement y était encore renforcé par le seul fait que c’est un organe intergouvernemental (le conseil des ministres) qui est « législateur » européen. Il fallut attendre la révision constitutionnelle de 1992 pour que les assemblées obtiennent la possibilité constitutionnelle de donner leur opinion sur les actes communautaires et ce même si, depuis 1979, des délégations parlementaires « pour les communautés européennes » avait vu le jour dans chacune des deux assemblées. En fait, les parlementaires souhaitaient trouver un moyen pour que le Parlement puisse donner son opinion sur cette politique de plus en plus prégnante. C’est donc d’un amendement parlementaire qu’est issu le texte initial de l’article 88-4 C. Il fallu pour cela remettre au goût du jour la possibilité pour le Parlement de voter des résolutions, possibilité interdite depuis 1958 (sauf cas expressément prévus) et strictement encadrée par le Conseil Constitutionnel en 1992 lors des décisions qu’il pris sur le règlements des assemblées mettant en œuvre la révision constitutionnelle. Pourtant, malgré un engouement fort au début, la première rédaction de cet article devait se révéler difficile d’application et surtout incomplète dès lors que le Conseil d’Etat, chargé de déterminer sur quel type d’acte le Parlement pouvait élaborer des résolutions avait donné une interprétation restrictive de la Constitution. Une révision de l’article 88-4 C. fut donc acquise en 1999 pour élargir les possibilités d’intervention du Parlement. C’est cette rédaction de 1999 qui pose encore quelques problèmes. Comme le note le Comité, la procédure permettant au Parlement d’être informé des actes communautaires est entièrement entre les mains du gouvernement. C’est lui qui réalise la transmission des actes que le Parlement peut étudier. Certes celle-ci est obligatoire pour les projets ou propositions d’actes communautaires relevant, en France, du domaine de la loi. Mais d’une part cette notion n’a pas de sens en droit communautaire et bien des actes importants échappent ainsi à cette obligation de transmissions et ne sont transmis que facultativement par le Gouvernement. D’autre part, saisi de ces projets ou propositions relativement tard, l’influence de la position parlementaire est trop faible. Il serait plus efficace que celui-ci puisse intervenir le plus en amont possible de la procédure. Or, là encore, c’est le Gouvernement et lui seul qui l’informe facultativement des documents ne constituant pas encore des projets ou des propositions d’actes. Le Comité propose donc de retirer toute limitation à l’information du Parlement. Le Gouvernement garde certes son statut de courroie de transmission des documents communautaires mais il doit tous les communiquer, sans limite. Reste que cette solution risque également de noyer le Parlement sous un flot ininterrompu d’informations qui ne présenteraient pas toute le même degré d’intérêt. Le Comité, bien conscient de ce risque propose donc de constitutionnaliser le rôle des délégations à « l’Union européenne » (nouveau nom donné aux délégations créées en 1979) et de leur confier, par les règlements des assemblée un double rôle. Pour l’instant, les délégations à l’union européenne (comme d’ailleurs les autres délégations) ne doivent leur création qu’à la loi (modification de l’ordonnance n° 58-1100 dont nous avons dit qu’elle n’a même pas le caractère organique). Simplement, leur président dispose d’une place spécifique dans le cadre de la conférence des présidents à laquelle il participe. Pour le reste, un débat est déjà naît pour savoir si ces délégations de se transformer en commission (débat dans le cadre de la révision de 1995) ou rester de simples délégations au même titre que les autres. Fort pertinemment, le Comité ne propose pas d’utiliser l’augmentation du nombre des commissions permanentes qu’il propose par ailleurs pour demander la transformation de ces délégations en commission. Cette solution serait non seulement contre productive mais également un non sens. Les questions qui sont traitées au niveau communautaire touchent des questions qui sont très diverses et qui relèvent des compétences matérielles de différentes commissions. La création d’une commission aux affaires européenne dans chaque assemblée risquerait donc poser des problèmes de périmètre de leur compétence. Les limiter au seul travail sur les documents parlementaires les exclue de tout rôle législatif (transposition des directives) ; leur confier tous les textes qui touchent e prêt ou de loin une politique communautaire risque de les mettre en conflit avec les autres commissions. Ceci serait d’autant plus gênant que, rappelons le, chaque parlementaire devant être membre d’une commission et d’une seule, aucun ne pourrait avoir une vue nationale et communautaire sur un sujet traité aux deux niveaux. Il fallait donc trouver une solution pour que ces délégations fussent constitutionnellement prévues mais sans être des commissions permanentes au sens de l’article 43 C. Le Comité propose donc d’ajouter un alinéa à l’article 88-4 C., alinéa prévoyant l’existence de « Comités chargés des affaires européennes ». Par delà le changement de nom, c’est donc bien à la création d’une nouvelle catégorie d’organe parlementaire que le Comité procède. Il sera dès lors possible de les doter d’une compétence transversale et ce d’autant plus que la double appartenance des parlementaires aux comités et aux commissions permanentes serait maintenue pour favoriser une meilleure connaissance des questions européennes. Les membres de la commission qui seraient par ailleurs membre du « Comité » constitueraient des groupes de suivi des affaires européennes dans chaque commission pour renforcer encore l’information de leurs collègues. En effet, le Comité propose que ces « comités des chargés des affaires européennes », placés sous l’autorité directe du président de chaque assemblée, exerceraient d’une part un rôle de veille et de tri des questions à transmettre aux commissions permanentes et prépareraient d’autre part, comme aujourd’hui, des propositions de résolution soumises à ces commissions. 2. Sur les autres questions touchant au droit européen le Comité fait également deux propositions. D’une part, il suggère que la procédure de transposition des directives soit accélérée et simplifiée. Il s’agit le plus souvent de sujets technique et le gouvernement a de plus en plus recours aux ordonnances pour transposer. Le Comité propose donc que ces transpositions puissent avoir lieu par la procédure simplifiée d’examen en commission dès lors que le « comité chargés des affaires européennes » de l’assemblée considérée n’aurait pas signalé le texte comme présentant un intérêt ou une difficulté particulière. D’autre part, le Comité essaie de trouver une « solution élégante » à la question du « référendum sur l’entrée de la Turquie » dans l’Union. En 2005, pour tenter d’apaiser les craintes nées de cette éventuelle entrée, le constituant a prévu que les nouvelles adhésions seraient obligatoirement précédée d’un référendum. Non seulement cela n’a pas fait changé le vote des français sur le traité portant constitution pour l’Europe, mais cette rédaction malheureuse risque de conduire à des situations ubuesques. En effet, lorsque cette disposition entrera en vigueur, dès lors qu’il n’était évidemment pas possible de limiter le référendum à la seule question turque, il faudra procéder à une consultation populaire pour toute nouvelle adhésion … On imagine le taux d’abstention dans certains cas ! Comment supprimer cette incohérence alors que l’article 88-5 C. est incontestablement « sensible » aux yeux de nombre d’électeurs. Le Comité propose de laisser au Président de la République le soin de déterminer si une nouvelle adhésion doit obtenir l’aval référendaire ou si une procédure parlementaire suffit. Par un renvoi à l’article 89 C. relatif à la révision constitutionnelle, le Comité laisserait donc au Président la possibilité soit de convoquer les électeurs pour un référendum (avec de nouvelles conditions : voir un prochain billet) soit de convoquer le congrès pour autoriser l’adhésion nouvelle à la majorité des 3/5. La solution est astucieuse mais dangereuse. Les adversaires de la Turquie pourraient prendre peur et craindre que le référendum ne soit même pas organisée pour elle … Il semble d’ailleurs que des voix s’élèvent avec cette crainte. Voilà sans doute un élément de négociation qui sera utilisé dans la suite de la procédure. 3. Il faut cependant regretter une lacune dans les propositions du Comité en matière européenne. Cette lacune est d’autant plus étonnante que le Comité indique qu’il y a bien une difficulté mais ni n’en parle ni, a fortiori, ne la traite. Encore bientôt (et peut-être surement avant même que les propositions du Comité ne viennent en débat) la Constitution devra être révisée. En effet, le choix a été fait, dès 1992 lors de la révision précédant la ratification du traité de Maastricht, de prévoir les transferts de compétence à l’Union européenne au cas par cas. Il en résulte que l’article 88-2 C. doit, chaque fois qu’un nouveau traité accroit ou modifie les compétences de l’Union, être modifié pour mentionner ledit nouveau traité. Deux traités sont actuellement mentionnés : traité de Maastricht (révision de 1992), d’Amsterdam (révision de 1999) ; une décision-cadre a du l’être également s’agissant du mandat d’arrêt européen (révision de 2003). La possible ratification du « traité établissant une constitution pour l’Europe » avait conduit là encore à une modification de la constitution qui cette fois a affecté l’article 88-1 C. en y ajoutant cette référence. La ratification du mini-traité qui devrait se substituer au « Traité établissant une constitution pour l’Europe » va donc encore conduire à une révision constitutionnelle, ne serait-ce que pour modifier la référence faite à l’alinéa 2 de l’article 88-1 C. Et l’avenir sans doute conduira encore à ajouter, ici et là des référence à des traités modificatifs de l’organisation et des compétences de l’Union. On ne peut que regretter que la Constitution ne prévoie pas une clause générale de transfert de compétence en cette matière en faveur de l’Union. Y a-t-il un risque qu’une telle clause permette la ratification d’un traité contre la volonté du peuple. De toute évidence non. Dès lors que la révision est acquise par le Congrès, c’est bien lors du référendum autorisant la ratification du traité que se noue le débat. On l’a bien vu en 2005 ; la révision a été largement adoptée et la ratification n’a pas été autorisée. Une clause plus générale permettrait donc de se limiter au seul référendum autorisant la ratification dès lors qu’en fait la révision se contente d’indiquer que la Constitution n’est pas contraire au traité dénommé. Reste en suite au Président de la République, sur proposition du Premier ministre de soumettre ou non au référendum les traités en question. Mais de toute façon, ceci est déjà vrai dans la situation actuelle. L’existence d’une révision préalable à la ratification de ces traités européen n’offre donc aucune garantie que le peuple soit consulté à un moment ou à un autre. Or force est de constater que la rédaction des articles 88-1 et 88-2 C. est très lourde, comme est lourde l’obligation de réviser à chaque fois. Sans aller jusqu’à modifier l’article 3 relatif à la souveraineté comme cela a été parfois suggéré, on regrettera donc que le Comité ne fasse aucune proposition de simplification de la rédaction des articles 88-1 et 88-2 C. B. La politique internationale et le Parlement Si les questions relatives à la politique européenne sont en définitive assez simples à résoudre compte tenue de la nature des sujets traités, il est plus difficile de laisser le Parlement participer à l’élaboration ou à la mise en œuvre de la politique étrangère stricto sensu. De tout temps les relations internationales sont un monopole de l’exécutif et depuis 1958, c’est essentiellement à l’Elysée que se décide la politique étrangère de la Franc. On a même parlé de « domaine réservé ». L’expression est sans doute trop forte ; le Premier ministre intervient dans les relations internationales dès lors qu’il s’agit de questions techniques et en période de cohabitation de questions politiques mais il n’en reste pas moins que le Parlement n’a connaissance des traités que lorsqu’il est appelé à autoriser leur ratification. Les traités n’étant plus modifiables (ce qui est logique dès lors que la négociation est terminée et que l’accord entre les parties a été trouvé), le Parlement ne peut plus que donner son accord et autoriser la ratification sauf à bloquer le traité. En fait, il est difficile d’imaginer un système permettant au Parlement de connaître l’avancée des négociations de traités sensibles. Certes cela seraient assez simple pour les traités techniques. Mais intéressent-ils le Parlement ? D’évidence, non. Dans les autres cas, c’est souvent du caractère discret de la négociation que relève le succès de l’entreprise. On comprend donc qu’il faille pouvoir assurer un minimum de discrétion et que le comité choisisse de laisser au Gouvernement le soin de déterminer si c’est commission des affaires étrangères toute entière ou simplement son président qui doivent être informé de l’état des négociations. La possibilité donnée par ailleurs au Parlement d’adopter des résolutions en dehors de celles actuellement autorisées (en particulier sur les actes communautaires) devrait permettre également au Parlement de donner son avis sur les négociations en cours. Mais n’y a-t-il pas le risque de révéler aux négociateurs étrangers que l’exécutif et le législatif ne sont pas d’accord, au risque de leur permettre de profiter de ces divisions ? On le voit, la question de l’information du Parlement dans ce cadre n’est pas facile à organiser et, fort heureusement ne relève pas d’une proposition de révision constitutionnelle. A l’inverse, la politique internationale peut aussi conduire à la mise en œuvre d’une politique de défense pour laquelle le Comité fait une proposition de révision. C. La politique de défense extérieure et le Parlement C’est évidemment un truisme de dire que la déclaration de guerre est un accessoire du passé. Et pourtant les armées françaises interviennent souvent sur des théâtres extérieurs. Le Parlement est donc totalement écarté de ce pan de la politique internationale et de défense. Là encore on invoque le « domaine réservé ». Là encore on notera que la cohabitation a montré que le Premier ministre pouvait modifier les volontés présidentielles. Mais en dehors de cet aspect, il est vrai que le Parlement n’est tout simplement pas informé de la question. Même aux Etats-Unis d’Amérique, l’information du Congrès dans ce domaine est plus importante. Le Comité propose donc de prévoir dans la Constitution une obligation d’information que le Premier ministre donnerait, là encore, au gouvernement la possibilité de choisir si cette information doit être large (commission) ou restreinte (président de la commission). Mais la particularité est notable d’avoir ici voulu prévoir que la communication soit obligatoire. Combiné avec la part de maitrise de l’ordre du jour dont disposerait l’opposition dans le cadre de la semaine de contrôle du gouvernement, il serait probable que des débats puissent être organisés sur ces questions, obligeant le gouvernement à s’expliquer. On rappellera que le parlement peut toujours siéger en comité secret si c’est nécessaire. Quant à la décision d’engagement des troupes proprement dite, elle serait toujours de la seule compétence de l’exécutif pour permettre une action rapide et efficace. Pourtant le Comité suggère que ce soit le Parlement qui autorise le maintien des troupes à l’étranger au-delà des trois premiers mois de l’opération. Pour louable qu’elle soit cette proposition est délicate à mettre en œuvre sauf à considérer qu’il s’agit d’une simple formalité sans possibilité que la réponse parlementaire soit autrement que positive. En effet, dans l’hypothèse inverse, on voit bien les difficultés qui pourraient surgir et les pressions que seraient amenés à faire partisans et adversaire de l’implication française, laissant les armées dans une posture délicate. On imagine sans peine que ce délai de trois mois ne sera pas retenu par le Gouvernement mais sensiblement allongé. Mais surtout on se demande si des exceptions ne doivent pas être posées dès lors que l’engagement de la France serait le résultat d’une résolution de l’ONU à laquelle elle n’aurait pas opposer son veto et au contraire accepté de soutenir en y participant. Là encore on imagine les difficultés qui surgiraient d’un refus de maintien des troupes et les conséquences de cette décision sur le théâtre même des opérations. En définitive, ces questions internationales et militaires sont incontestablement difficiles à régler dans un texte, fut-il constitutionnel. Reste que, dès lors qu’il n’y a pas de règle dans cette matière, les gouvernements sont enclins à garder pour eux toutes les informations et à se croire libérés de tout contrôle. On peut donc retenir les propositions du Comité dans cette matière dès lors qu’elles auront sans doute plus pour vertu de donner au Parlement les éléemnts d’information qui lui manquent plus que de lui donner un véritable pouvoir dans ces domaines. X. La révision constitutionnelle révisée par le Comité

La campagne officielle a commencé. Les spots sont pour l’instant toujours aussi ringards ! On ne les commentera donc pas. Pour le reste peu d’intervention aujourd’hui donc car les candidats semblent s’être mis au vert pour ce long WE avant la dernière phase de la campagne. - F. Nihous propose une suppression de la Banque centrale européenne (BCE) ajoutant qu’on « pourrait en même temps supprimer le Collège des commissaires européens, puisque c'est le même problème » Pourtant il ne « milite pas pour une sortie de l'Europe ». Pour lui « La BCE a sorti une politique de l'euro fort, on voit les problèmes que ça a posé: par exemple 10.000 suppressions d'emplois à Airbus ». - J. Bové affirme qu'il « n'y a pas d'accord possible entre le programme de Ségolène Royal » et le sien mais pratiquera « le désistement républicain » au second tour car il fait « la différence entre la droite et la gauche ». Pour lui, au premier tour, « le vote utile, c'est d'abord de rassembler les électeurs et les électrices qui se sont abstenus parce qu'ils en ont ras-le-bol des alternances ».*

La droit constitutionnel est un peu en léthargie. Alors, j’en reviens aux billets d’humeur que ne manqueront pas de susciter la campagne présidentielle. Rassurez-vous, il y en aura pour tous les camps. Voilà donc qu'une des candidates à la candidature à l'élection présidentielle n'aura d'autre opinion que celle des français. Bel avenir pour les sondages ! Il est vrai que, s'agissant de l'entrée dans l'Union européenne de nouveaux pays (après les adhésions d'ores et déjà prévues : Roumanie, Bulgarie. Curieusement, cette limitation dans l'application de l'article 88-5 C. n'est pas incluse dans la Constitution mais relève de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005), l'article 88-5 de la Constitution prévoit l'organisation obligatoire d'un référendum. Mis en place pour soumettre l'adhésion de la Turquie, ce mécanisme pourtant n'est pas limité à ce seul pays, ce qui eut été difficilement admissible. Or donc, l'adhésion de la Turquie, lorsqu'elle remplira les conditions (c'est à dire dans dix ou quinze ans) devrait (je dis "devrait" car ce que le constituant d'hier a prévu, le constituant de demain peut le supprimer) être soumise à un référendum en France. On fera deux remarques liminaires. - Puisque ce référendum n'est pas uniquement destiné à la Turquie, d'autres entrées feront, elles aussi, l'objet d'un référendum. On imagine déjà les campagnes référendaires pour l'adhésion du Monténégro ou du Lichtenstein ... et la participation à un tel référendum. On imagine aussi que plusieurs pays pourraient être candidats en même temps (comme c’est le plus souvent le cas). Faut-il faire un référendum par « candidat » ou un référendum groupé comme en 1972 ? Et dans ce dernier cas, pourquoi la Turquie ne pourrait-elle pas faire partie du « lot » de candidat ? Comment refuser l’entrée de l’un et accepter l’entrée de l’autre ? etc. - - Quel sera la conséquence d’un refus du peuple français. On comprend bien que la France serait alors opposée à l’entrée dans l’Union de ce pays mais si les 27 ou 30 autres membres de l’Union y sont favorables, que faire ? Ce pays ne rentrera pas. Oui certes, mais si les autres états membres de l’Union souhaitent qu’il rentre, que chacun admet que le pays remplit toutes les conditions pour entrer, qu’il a depuis 10 ou 15 ans fait un effort considérable d’adaptation de son économie et de son droit, comment lui expliquer qu’il est, malgré tout laissé sur le bord du chemin ? Nul n’a franchement répondu à cette question. Donc les français se prononceront et l’on pense donc que la candidate dont nous parlons n’a pas tort en disant qu’elle aura alors la même opinion que celle des français. Sauf que, dans ce cas, ce ne sera plus l’opinion des français mais la décision des français. Certes, le (la) Président(e) de la République ne pourra alors que s’incliner puisque l’autorisation de ratifier le traité aura été refusée. Mais c’est le résultat d’un vote et non d’une opinion. Je joue sur les mots. Non ! je dis simplement qu’il est dommage de n’avoir pas d’opinion et donc de ne pas pouvoir éclairer le choix des citoyens. Est-ce à dire que la candidate, dans l’hypothèse (hypothèse car si les négociations durent 15 ans …) où elle serait encore « en situation » (selon la formule retenue) ne participerait pas à la campagne référendaire ? On imagine la situation : le gouvernement aura négocié et signé le traité d’adhésion. On a peine à croire que le Président, qui qu’il soit, n’aurait pas donné son opinion sur cette négociation faite en son nom (art. 52 de la Constitution) dès lors qu’il s’agit bien d’une question politique plus qu’une question technique, qu’il n’aurait pas imposé des « conditions supplémentaires » au pays candidat (reconnaissance du génocide arménien par exemple). Bref, comment dire ensuite : « mon opinion est celle des français » ? Revenons quelques années en arrière. Avec le même raisonnement, F. Mitterrand aurait-il fait voté l’abolition de la peine de mort ? De Gaulle aurait-il pu aller vers l’indépendance de l’Algérie ou faire naître notre arme nucléaire ? Si l’on s’en réfère à la seule « opinion des français » avant qu’il l’exprime dans un vote et qu’elle ne soit alors une décision du peuple souverain, il y a fort à craindre que le « tout sécuritaire » l’emporte. On espère que les candidats ont envie de convaincre et pas seulement l’envie de séduire. Or pour convaincre, il faut être convaincu soit même : le suivisme ne fait pas les grandes politiques.