Michel Lascombe

C. Rôle et activité des commissions.

C’est ici le centre de la proposition du comité. Il s’agit en fait de déplacer le centre de discussion des projets de lois (mais aussi des propositions) vers les commissions. Celles-ci (et ce serait nouveau pour les projets) seraient en mesure d’adopter des amendements qui viendrait modifier le projet. Ceci explique qu’il faille modifier l’article 44 de la Constitution comme nous l’avons vu : l’alinéa premier qui détermine qui est titulaire du droit d’amendement serait complété par la disposition suivante : « Il (le droit d’amendement) s’exerce en séance ou en commission dans les conditions fixées par le règlement de chaque assemblée ». Ceci est indispensable pour que les commissions puissent aussi rejeter les amendements. Nous savons que la jurisprudence du Conseil Constitutionnel peut s’interpréter comme donnant aux parlementaires le droit à ce que leurs amendements soient examinés en séances. La précision apportée permet de palier les éventuelles difficultés qui pourraient naître d’un rejet en séance d’un amendement parlementaire. L’exercice est ainsi garanti sans que le parlementaire auteur de l’amendement puisse s’en plaindre.

A l’inverse, des amendements émanant tant du gouvernement que des parlementaires pourraient y être adoptés et les projets sortiraient donc de la commission modifiés. Le gouvernement pourrait intervenir dans les commissions ce qui permettrait là encore d’améliorer le dialogue.

Ceci conduit à l’innovation essentielle : le débat en séance publique n’aurait plus lieu, s’agissant des projets, sur le texte tel que le gouvernement l’a déposé mais sur le texte tel que la commission l’a adopté. Cette formule présente plusieurs avantages.

- Le premier est évidemment de revaloriser le travail de commission qui redevient central. On comprend pourquoi nous avons dit qu’il pourrait être un précieux facteur de lutte contre l’absentéisme (au moins sinon plus important que l’augmentation du nombre de commission et la diminution corrélative du nombre des parlementaires membres de celles-ci).

- Le deuxième est évidemment de permettre un débat plus technique (là encore facilité par le faible de nombre de membre mais aussi par le fait que les parlementaires seraient plus impliqué dans le sujet de la commission qui pourrait les intéresser plus compte tenu du plus grand choix que l’augmentation du nombre de commission leur proposerait). Les amendements techniques et rédactionnels seraient traités à ce stade, laissant à la séance plénière les amendements plus politique qui posent les véritables problèmes.

Pour permettre que ce travail de commission soit efficacement mené, le Comité propose de laisser plus de temps à celles-ci. Les projets de lois ne pourraient venir en séance publique que passé le délai d’un mois après leur dépôt. Le Comité avait proposé que ce délai soit de deux mois mais le Président de la République a jugé cela trop long. Pourtant c’est de la qualité du travail de la commission et donc sans doute du temps qu’elle pourra y consacrer de dépend la qualité de la loi tant sur le fond que sur le plan rédactionnel. C’est sans doute là que la proposition du Comité présente le plus de difficulté. On le voit de plus en plus, le Président de la République ou le gouvernement annonce de nouvelles dispositions qui nécessitent l’intervention du Parlement. Dès cette annonce faite, les français pensent que la mesure va pouvoir rentrer en vigueur ; ceci est d’autant plus vrai qu’il s’agit de plus en plus de répondre à une préoccupation immédiate et non plus de légiférer à froid. Dans ces conditions, le délai laissé aux commissions risque d’apparaître comme un frein à l’activité gouvernementale ou présidentielle ; il est donc à craindre qu’il ne soit encore réduit.

D. Réserver la séance plénière au règlement des difficultés non tranchées en commission et au vote d’ensemble

Mais il existe encore d’autres avantages à la proposition du Comité.

* D’une part, si le gouvernement n’était pas satisfait du travail de la commission et souhaitait revenir à son texte initial, il lui appartiendrait de déposer les amendements nécessaires et de tenter de les faire adopter en séance plénière. On retrouve ici l’importance du droit d’amendement accordé au gouvernement. Mais surtout, et ce serait la nouveauté essentielle, il s’agirait pour le gouvernement non plus de demander le rejet d’un amendement parlementaire qui ne lui plairait pas mais l’adoption de son amendement de « retour » qui viendrait détruire tel amendement parlementaire que la commission aurait trouvé bon au point de l’avoir adopté. Le gouvernement serait donc dans la position du demandeur (auteur de l’amendement) et non plus du défendeur. On voit comment cette situation peut changer la donne voire inverser les facteurs. Certes, le phénomène majoritaire continue de jouer et il y a fort à parier que le gouvernement puisse l’emporter mais … il aura déjà tenté en commission de justifier son texte sans succès et d’éviter l’adoption de l’amendement. Pourtant l’amendement aura convaincu la commission. C’est donc qu’il avait des soutiens et sans doute une certaine justification. Il faut donc pour le gouvernement non plus trouver des arguments de maintien mais de rétablissement de son texte ce qui est nécessairement moins simple.
Ceci est d’autant plus vrai que la commission n’ira pas dans le même sens que le gouvernement, fut-elle présidée par un membre de la majorité. Elle voudra défendre son texte et il s’en suivra un véritable débat en séance plénière, ce qui n’est plus guère le cas actuellement. On comprend bien que le débat en séance public retrouve alors toute son importance car les jeux ne sont pas faits. Et l’on peut espérer que les parlementaires y retrouvent aussi un intérêt. In fine, le gouvernement pourrait certes avoir recours aux mécanismes du parlementarisme rationnalisé et en particulier au vote bloqué (dont on comprend pourquoi nous avons fit qu’il pourrait connaître un regain d’intérêt) et enfin, devant l’Assemblée nationale à tout le moins au 49 al. 3 (ce que le Comité qui proposait de réserver cet article aux seules lois de finances et de financement n’envisageait pas). Mais justement, ce recours à ces mécanismes abrupts risque encore de rendre l’attitude du gouvernement difficilement compréhensible.

Ainsi, de chambres d’enregistrement, les assemblées pourraient redevenir lieu de débat et d’affrontement politique même si, en fin de compte, le gouvernement dispose toujours du pouvoir d’imposer ses vues. On comprend dès lors l’importance de cette modification. Par le seul fait que la séance plénière discute d’un projet amendé, le parlement retrouve une grande partie de son intérêt.

En fait, il s’agit de faire le constat que, avec le phénomène majoritaire, le droit d’amendement gouvernemental et le vote bloqué (voire le 49.3) la rationalisation du parlementarisme est telle qu’il n’y a plus besoin de la protection des projet qu’avait imaginé le constituant de 1958 en prévoyant que la séance plénière se déroule sur le texte du projet tel qu’il a été déposé. En 1958 on ne pouvait pas savoir que le phénomène majoritaire se produirait (su reste comme il est surtout la conséquence de l’élection du Président au SUD, ceci est parfaitement logique) et on ne pouvait pas savoir non plus que les autres règles de procédure seraient aussi efficace. Le constat pouvant maintenant être fait, il est possible d’alléger un peu ces mécanismes ; le Comité a choisi de revenir sur le principe de l’examen du texte tel qu’il est au moment du dépôt, on ne peut que s’en féliciter.

* D’autre part, pour ajouter encore à l’intérêt du travail des commissions ainsi revalorisé par le droit qu’elles ont d’adopter les amendements, le Comité propose que les auditions que les commissions réalisent pour s’informer et mieux préparer leurs travaux puissent être publiques. Là encore c’est une bonne formule. En effet, si les commissions font appel à des experts ou, plus généralement, des spécialistes il est intéressant de connaître leur point de vue. Cette publicité des auditions est du reste logique dans la mesure où c’est désormais en commission que se passera le principal travail parlementaire. Les séances des commissions doivent dès lors pouvoir être publics comme les votes qui y seront émis. Il faut que la transparence se diffuse également dans les commissions dans la mesure où elles deviennent décisionnelles même si leur décisions peuvent ensuite être remis en cause par la plénière.

Car le projet du Comité ne permet pas l’adoption des lois en commission. La loi sera toujours votée en séance plénière au moins sous la forme d’un vote d’ensemble si tous les amendements adoptés en commission satisfont le gouvernement et les parlementaires. Mais le plus souvent des questions difficiles seront laissées à la séance plénière, la commission ayant simplement débroussaillé le terrain sur les questions les plus techniques. Il y aura donc toujours un vote en plénière.

En fait cette technique se pratique déjà en matière de lois de finances. Certaines missions techniques sont discutées en commission élargie. La commission des finances s’augmente des membres de la commission saisie pour avis de la mission en débat et en effectue l’examen. Mais le projet de loi de finances reste adopté en séance plénière. C’est l’article 117 du règlement de l’Assemblée nationale qui prévoit cette possibilité : « La Conférence des Présidents peut décider que l’examen de certaines missions de la seconde partie du projet de loi de finances de l’année aura lieu, à titre principal et à l’exclusion des votes, au cours d’une réunion commune de la commission des finances, de l’économie générale et du plan et de la ou des commissions saisies pour avis. La réunion est coprésidée par les présidents des commissions concernées et son compte rendu est publié au Journal officiel à la suite du compte rendu intégral de la séance au cours de laquelle la mission est discutée ».
Certes, ici, la Constitution n’étant pas encore modifiée (et de toute façon la proposition du Comité réservant le cas des lois de finances et de lois de financement pour lesquelles le débat en séance publique se ferait toujours sur le projet du gouvernement), la commission élargie n’adopte pas d’amendements venant modifier le projet. Mais cette pratique est sans doute la préfiguration de ce que pourrait être, avec adoption d’amendement en plus, l’économie de la proposition du Comité.
Mais il semble aussi que la condition du succès de cette réforme soit dans les parlementaires eux-mêmes. Le Comité propose de revaloriser la fonction parlementaire, c’est une des conditions de la réussite.

VI. Revaloriser la fonction parlementaire

V. Vers une nouvelle procédure législative

S’il y a dans le rapport Balladur quelques propositions qui peuvent avoir une véritable incidence sur les institutions et leur apporter un peu de renouveau, ce sont bien les propositions relatives à la procédure législative ordinaire. Ces propositions ne sont certes pas très « médiatiques ». On voit mal comment elles pourraient faire l’objet des premières pages des journaux ou d’une émission de radio ou de télé. On reparlera de la possibilité donnée au Président de venir s’exprimer devant les chambres et des relations entre le premier ministre et le Président, on ne parlera pas de ces modifications qui risquent pourtant de bouleverser les habitudes des parlementaires mais aussi du gouvernement et … des médias. En effet, toute la procédure de discussion et de vote des lois pourrait être modifiée par ces propositions qu’il convient d’étudier ensemble. Elles sont au nombre de quatre :
- mettre en place une organisation concertée des débats parlementaires ;
- augmenter le nombre des commissions
- concentrer l’essentiel du débat en commission
- réserver la séance plénière au règlement des difficultés non tranchées en commission et au vote d’ensemble

Rappelons que pour l’instant, s’agissant des projets de lois (seul élément qui nous intéressera dans la mesure où le plus grand nombre de loi trouve son origine dans des projets), Sitôt déposé ils sont envoyé dans une commission, le plus souvent l’une des six commissions permanentes. Là, le projet est étudié ainsi que les amendements présentés à ce stade mais rien n’est modifié du projet. Autrement dit, même si l’on dit que la commission a adopté tel ou tel amendement, elle n’a en fait donné un avis favorable a celui-ci. Le rapport de la commission comportera donc une analyse du projet suivie d’un tableau avec le texte originel du projet et le texte du projet modifié par les amendements « retenus » par la commission. Ce rapport sert de base au débat en séance plénière mais ce débat se déroule sur le texte du projet tel qu’il est initialement déposé par le gouvernement.

Il faut donc, au stade de la séance plénière, après un débat général sur le bien fondé du projet et sur les motions de procédures déposées le plus souvent par l’opposition, revenir sur chaque article et pour chaque article discuter de chaque amendement, même de ceux déjà examinés en commission. L’auteur de l’amendement s’exprime, le gouvernement et la commission donne leur avis (l’avis de la commission est en fait connu puisqu’il est dans le rapport si l’amendement a été étudié devant elle) un parlementaire intervient et le vote à lieu à main levée. Il est pratiquement certain, si le gouvernement et la commission sont opposés à l’amendement que l’amendement, déjà non retenu en commission sera rejeté. Mais seule la séance plénière est le lieu de vote et tous les parlementaires ont un droit à ce que leurs amendements y soient débattus. Il en résulte des séances publiques interminables et sans véritable intérêt. Qui a déjà regardé les débats sur la chaine parlementaire sait que, si l’examen de chaque amendement ne demande que quelques instants, on reste confondu par le désintérêt du débat. L’auteur le lit sans conviction plus qu’il ne le défend, le gouvernement et la commission se contentent le plus souvent, de dire chacun leur tour, les mots « favorable » ou « défavorable », ensuite un orateur intervient pour d’opinion contraire intervient et on vote. Suivant. Les qualificatifs que jadis E. Faure utilisait pour le débat budgétaire sont transposables ici : litanie, liturgie léthargie. On a le sentiment de règles convenues et immuables relevant de la liturgie ; c’est une litanie d’interventions sans intérêt qui se développe favorisant la léthargie des parlementaires et donc … l’absentéisme. Bref, la séance plénière n’a pas souvent d’intérêt. Le président de la Commission des lois de l’assemblée nationale, Jean-Luc Warsmann a fait de cet état de fait une description sans complaisance mais d’une rare honnêteté et l’on ne peut que conseiller au lecteur de l’écouter lors de son intervention devant le Comité.

Le Comité souhaite rompre avec cette atonie ; il multiplie donc les propositions dans les quatre axes que nous avons indiqués.

A. La mise en place d’une organisation concertée des débats

Cette proposition va de paire avec l’ordre du jour. Au-delà de la simplement répartition du temps parlementaire en quatre semaines alternées (1 semaines de texte à l’initiative de l’assemblée, 2 semaines à l’initiative du gouvernement et 1 semaine de contrôle) il s’agit ici de permettre à la conférence des président de chaque assemblée de fixer une durée programmée de discussion pour l’examen des projets et propositions de loi. Comme le dit le Comité : cela suppose que le temps de la discussion, y compris celui consacré aux motions de procédure, à la discussion générale et à celle des articles soit réparti entre les groupes politiques » mais aussi « que les textes aient été suffisamment examinés en commission avant leur passage dans l’hémicycle ». Le délai déterminé serait une limite (« Une fois écoulé le temps de la discussion, celle-ci serait close et l’on en viendrait au vote ») avec pourtant la possibilité d’un allongement : « En cas de besoin, la conférence des présidents disposerait de la faculté de décider qu’il y a lieu de prolonger le débat, en accord avec le Gouvernement ». Selon le Comité, qui voit dans cette mesure un élément aussi important la limitation de l’article 49 al. 3 dont elle pourrait être la contrepartie (mais il ne semble plus question de limiter le 49.3), il y aurait là le moyen le plus efficace pour luter contre l’obstruction parlementaire et donc la multiplication des amendements de flibuste (mais nous avons vu que la modification de l’article 41 C. peut aussi contribuer à cela). En fait cette modification est réalisable par les règlements des assemblées mais suppose pour réussir et ne pas constituer encore une limitation des compétences du parlement que les autres éléments proposés par le comité Balladur soient mis en place.

B. L’augmentation du nombre des commissions parlementaires

Si l’on est à peu près sûr qu’une modification de la Constitution interviendra (en plus de la modification de l’article 18 sur le droit de message du Président), c’est bien celle qui consistera à autoriser les assemblées à se doter de plus de commissions permanentes. On a le sentiment qu’il y a là comme une panacée … Cette augmentation est réclamée depuis des années ; elle avait été envisagée dès 1995 lors de la révision qui a mis en place la session unique. Mais il s’agissait alors bien plus d’essayer de transformer la délégation à l’Union européenne en commission ce qui n’est pas exactement la même chose. Les parlementaires y voient une possibilité d’améliorer la qualité de leurs travaux et donc leur utilité. Pourtant, comme P. Türk l’a magistralement démontré, (« Les commissions parlementaires permanentes et le renouveau du Parlement sous la Ve République » Prix de thèse du Sénat 2004, publiée chez Dalloz) l’augmentation du nombre des commissions n’est pourtant pas nécessaire (du moins avec la procédure législative actuelle) pour améliorer l’efficacité du travail parlementaire. Tout au plus une modification de la répartition des compétences serait-elle la bien venue. La question est donc : dans le cadre de la réforme proposée par le Comité, l’augmentation du nombre des commissions s’impose-t-elle ? A vrai dire on n’en sait rien. Evidemment cette augmentation permettra de revoir le périmètre des compétences des commissions et en cela elle peut avoir un intérêt.

En particulier, comme le dit le Comité, les compétences par trop larges de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Mais en dehors de cet avantage, il n’est pas certain que la création de commissions « transversales » (affaires européennes ou développement durable) soit absolument nécessaire. Reste que, ne pas accorder cette modification, c’est sans doute se priver d’une possibilité de réussir la réforme. Les parlementaires tiennent à avoir plus de commissions ; espérons qu’ils utilisent ce pouvoir nouveau à bon escient. Le Comité propose de passer le nombre maximum à 10 commissions. Il n’est certes pas obligatoire d’en créer dix ais on doute que chaque assemblée autorisée à avoir 10 commissions préfère rester en deçà. Cela permet au moins de satisfaire 10 ambitions en accordant 10 présidences, surtout s’il faut comme le souhaite le Comité que ces présidences soient réparties à la proportionnelle des groupes, ce qui obligerai à en attribuer 3 ou 4 à l’opposition. On voit qu’il en reste 6 pour la majorité qui ne serait donc pas lésée. On se souvient combien il a fallu insister pour que la promesse présidentielle d’accorder la présidence de la commission des finances au socialistes est difficilement passée dans les rangs de la majorité.
En tous les cas, cette augmentation, même inutile, ne pourrait pas servir de prétexte pour justifier de l’échec de la réforme proposée par le Comité. Il faut donc l’accorder. Nous verrons si les Parlementaires sont vraiment plus assidus. Actuellement les commissions sont composées de nombreux membres [73 ou 145 députés (art. 36 RAN) ; entre 45 et 78 sénateurs (Art. 7 RS)] et on trouve là un argument pour justifier que la qualité du travail ne soit pas nécessairement au rendez-vous, les commissions étant trop denses. Ajouté à l’étendu de leur champ de compétence, cela justifierait aussi l’abstentionnisme, les parlementaires n’ayant pas toujours un intérêt pour le sujet traité, ils trouveraient dans le « nombre » des membres une excuse pour ne pas siéger avec assiduité. Dont acte. Passons à 10 et voyons.

On notera cependant que, si la majorité avait souhaité améliorer le travail des commissions, il lui était possible de créer des commissions spéciales sur les textes qui le méritaient. En effet, l’article 43 C. maintient le principe qu’un projet ou une proposition de loi est envoyé en commission spécial si le gouvernement le souhaite ou si la majorité de l’assemblée ne demande. Or force est de constater que les commissions spéciales sont rares. L’exception est donc devenue le principe, les textes sont envoyés devant les commissions permanentes. Le Comité ne change du reste pas cette curiosité. Il laisse subsister le principe de la commission spéciale. Voilà au moins une chose que l’augmentation du nombre de commissions ne changera pas ; les commissions spéciales resteront exceptionnelles et peut-être encore plus dans le futur que par le passé, si c’est possible puisque aucune commission spéciale n’a été créée durant la session ordinaire 2006/2007.

D’autant que l’intérêt du travail en commission se trouverait décuplé par le fait que leurs compétences seraient plus larges et leur activité plus visible.

C. Rôle et activité des commissions.