Le blog de Michel Lascombe

On demandera tout d’abord au lecteur d’excuser une trop longue absence du rédacteur de ce blog.

Qu’importe, en fait depuis nos derniers billets il ne c’est rien passé qui mérite un billet (lol). Du moins s’agissant de la révision constitutionnelle, sujet majeur qui nous occupe, on doit essentiellement constater que trop de modifications tuent la modification. Il n’est pas certain que le Président de la République trouve dans la révision constitutionnelle l’intérêt qu’il espérait y trouver. Certes, si les choses continuent, il pourra s’exprimer devant le congrès mais est-ce vraiment ce que souhaitait le Président ? On se doute que la fréquence des réunions versaillaises sera faible et que ce qui devait être un moment de téléréalité risque de se transformer en manifestation commémorative où, une fois la première application passée, l’ennui le disputera aux fris engendrés pour justifié qu’il n’y soit plus recouru. La révision a-t-elle encore un avenir dans ces conditions En fait tout va dépendre maintenant de la volonté politiques des participants à ces qui tourne de plus en plus à un soap-opéra.
On voudrait ici faire trois remarques.

- Le débat parlementaire n’a pas été maitrisé. Les députés tout d’abord, les sénateurs ensuite, ont profité de cette liberté pour se transformer en assemblée constituante, nostalgique sans doute de ne pas l’avoir été en 1958. Certes, dans certaines hypothèses on avait déjà constaté des débordements du parlement. Il est d’autant plus amusant par exemple de rappeler que l’ajout dans la Constitution de la disposition relative à la langue de la République est issu du débat parlementaire … que, comme on le sait il en va de même cette année de celui relatif aux langues régionales. Ce ‘laisser-aller’ a eu pour conséquence que les parlementaires se sont défoulés. Certes certains amendements n’ont pas été adoptés tant ils étaient ‘originaux’ mais il n’en reste pas moins que certains sont restés alors qu’on a bien de la peine à comprendre ce qui les motives si ce n’est la volonté de se faire plaisir. Pire, certains, dont nous nous sommes fait l’écho ici présente un tel danger qu’on ce demander s’ils ne sont pas simplement déposés dans un but purement démagogique. On rappellera en revanche que s’agissant du quinquennat et bien avant l’épisode du ‘quinquennat sec’ de 2000, la tentative de révision de 1973 avait été maitrisée pour empêcher les débordements parlementaires. On ne comprend pas comment le gouvernement a accepté de laisser ainsi la bride sur le cou des députés de la majorité si ce n’est à penser qu’il ne souhaite pas vraiment la réforme. On ne peut donc que constater que, ni le président du Groupe UMP ni le secrétaire d’Etat aux relations avec le Parlement, ni la Garde de sceaux n’ont pu endiguer le flot des amendements des parlementaires de la majorité. Quant au Président de la commission des lois (de l’une ou l’autre chambre) il a été plus le moteur de ces modifications que le canalisateur de ces débordements, tranchant là encore avec la situation de 1973.

- Il est vrai que, s’agissant qu’un projet destiné à augmenter les compétences et les pouvoirs du Parlement il pouvait sembler impossible de lui imposer une limitation ‘ex ante’. Si tel est le cas, et si la situation que l’on vient de décrire préfigure ce que pourrait être dans l’avenir la conséquence de la révision constitutionnelle, alors le pire est à craindre. On ose imaginer ce que pourraient être les débats législatifs futurs si le débat constitutionnel en est la préfiguration. Or, justement il s’agit dans le projet de révision de favoriser l’impact parlementaire sur les lois en redonnant des pouvoirs nouveaux aux assemblées (discussion sur le texte adopté en commission pour les projets de loi, développement des hypothèses de navette, développement du droit d’amendement, naissance d’un droit de résolution, etc.). Or chacun s’accorde à l’admettre l’avenir du Parlement n’est pas dans l’activité de législateur mais dans celle de contrôleur. Bref, l’image donnée par le débat sur la révision permet de douter de la maturité du Parlement à exercer dans l’avenir les pouvoirs nouveaux qui seraient les siens. A moins, au contraire, que le Gouvernement nait laissé faire cette fois pour disposer d’un argument pour l’avenir et reprendre en pratique ce qu’il aurait concédé dans le texte.

- Le Sénat vient de donner une magnifique démonstration de tous les inconvénients du bicamérisme de la V° République. On est dans le scénario ‘touche pas à mes spécificités’ et dans la démonstration ‘ce que l’assemblée fait, je n’ai qu’une hâte : le défaire. S’il fallait donner des arguments aux détracteurs de la seconde chambre, il n’aurait pas fallu procéder autrement. Aucune des réformes, dont on pouvait supposer qu’elles étaient concédées à l’opposition pour tenter d’obtenir sa neutralité lors du Congrès, n’a survécu à la machine de guerre sénatoriale. Et évidemment toute réforme touchant à cette auguste assemblée de notables locaux de centre droit, n’a trouvé grâce a ses yeux. Magnifique exemple de diplomatie parlementaire et compromis. Le Sénat à des certitudes qu’il partage avec le Sénat et que rien ne peut ébranler. La démonstration est donc apportée par le Sénat lui-même : il faudra imposer la réforme puisqu’il n’en veut pas. Et l’argument consistant à dire que le Sénat c’est auto réformé en diminuant la durée du mandat sénatorial n’est en fait, on l’a bien compris, qu’un écran de fumée.

Sous le bénéfice de ces remarques que peut-on envisager.

Une reprise en main de l’exécutif. Une forme de vote bloqué constitutionnel : ‘voilà le texte tel que nous l’acceptons : c’est à prendre ou à laisser’. On en reviendrait alors au texte du projet de révision moins les quelques scories dénoncées de toutes part et que les deux assemblées ont effectivement retirées ou amendées. Mais alors que fera l’opposition dont, on le sait la neutralité bienveillante est indispensable à l’adoption définitive du texte en Congrès ? Pour l’obtenir il faut reprendre certaines des concessions faites (référendum d’initiative populaire par exemple). Ces concessions seront-elles suffisantes ? L’attitude du Sénat n’a-t-elle pas montré suffisamment que non ? Si le Gouvernement ne fait pas ces concessions indispensables, ne souhaite-t-il pas en fait que le projet soit purement et simplement arrêté par l’opposition, trouvant là un nouvel argument pour stigmatiser son attitude de dénigrement systématique ?

En fait tout dépend donc de la volonté politique qui sous tend encore l’envie de réforme. N. Sarkozy a bien compris que la révision des dispositions relatives aux compétences respective du Président et du Premier ministre n’avait pas d’intérêt et qu’il suffisait de ‘vouloir’ pour agir : le ‘président législateur’ n’est plus un mythe. Veut-il dans ces conditions laisser au Parlement une bride suffisamment lâche comme le projet de révision le prévoit pour l’empêcher de légiférer ? Voilà toute la question. Le Président tient-il encore à la révision constitutionnelle ou celle-ci est-elle déjà du passé que la réforme de la télévision publique et le service minimum dans l’éducation ont renvoyé au rayon des accessoires inutiles ? On s’interroge donc sur ce que veut le Président de la République … Parler devant les assemblées parlementaires vaut-il tant de sacrifices ? Là est la question.

Le Sénateur Michel Charasse semble rejoindre notre analyse relative à la dangerosité de du 3° de l’article 11 du projet de révision constitutionnel. Comme il l’indique, et comme nous l’avions déjà dit, « Malgré son aspect anodin, cette disposition pourrait conduire à l'unification progressive de tous les contentieux, qui tous relèveraient peu à peu des juridictions de l'ordre judiciaire ». Il en propose donc la suppression et ne nous ne pouvons que le suivre sur ce point (amendement n°16 du 10 juin 2008).

Sera-t-il suivi et compris ? On peut estimer qu’il en doute lui-même en proposant un autre amendement « Si la disposition adoptée par l'Assemblée nationale est maintenue … » (amendements n°17 du même jour).

On ne peut que s’étonner que la disposition ajoutée par l’Assemblée nationale n’ait pas fait l’objet de plus de réaction. Mais on peut espérer que le Conseil d’Etat s’en soit ému et ait fait connaître son opinion au Gouvernement.

A suivre …

Le temps se gâte. Il n’est pas sûr que l’attitude de la majorité à propos de la loi OGM ne soit pas une banderille plantée dans le dos de la révision constitutionnelle. Come nous l’avions dit, n’est-il pas curieux, alors qu’on présente un projet de révision destiné à augmenter les droits du Parlement et en son sein de l’opposition, de critiquer celle-ci parce qu’elle utilise les armes dont elle dispose et ensuite de prendre une décision qui revient en fait à faire tomber tous les amendements présentés par l’opposition. Comment celle-ci peut-elle encore croire aux bonnes intentions de la révision si, alors que la majorité a besoin de l’opposition pour réviser, elle lui montre d’ores et déjà que rien ne changera. L’opposition peut trouver dans cette attitude un magnifique argument pour refuser de voter la révision en l’état voire pour refuser de la voter tout court. Or on l’a déjà dit, il faut au moins l’abstention d’une partie bienveillante de l’opposition pour atteindre au Congrès la majorité de 3/ des suffrages exprimés. Pousser l’opposition au vote négatif unanime, c’est, pour la majorité se tirer une balle dans le pied.

Mais la majorité tient-elle tellement à la révision présentée par le Président de la République ? On peut raisonnablement en douter. Certes, la possibilité que donne le projet aux anciens ministres de redevenir parlementaires sans en passer par la démission du suppléant et de nouvelles élections ne peut que satisfaire les membres du Gouvernement … mais peut-elle satisfaire les actuels suppléants ? Certes, ça et là, des dispositions peuvent plaire à certains mais aussi déplaire à d’autres. Les Gaullistes « purs » ne peuvent que s’inquiéter des brèches que la révision ouvre dans l’édifice constitutionnel. N. Sarkozy n’avait-il pas donné à M. Alliot-Marie des assurances pendant la campagne électorale à une époque où celle-ci caressait encore l’espoir de se présenter au moins aux primaires internes ?

Ce manque d’enthousiasme à l’égard de la révision se marque du reste dans les travaux des commissions. Il semble, l’information est à vérifier, elle n’est pas encore sur le site de l’Assemblée, que la Commission des affaires étrangères, saisie pour avis, ait été plus que réservée. Que son président soit lui-même peu enclin à juger le texte favorablement. Et que dire de l’utilisation faite du projet pour inclure dans la révision tout et son contraire comme nous l’avons montré dans le précédent billet. La lecture du numéro spécial des petites affiches dont nous avons donnés le sommaire est également édifiante, même si pour l’instant nous n’avons fait que le parcourir. Il semble bien que nombre des auteurs parlent d’incohérences, d’erreurs ou d’inutilités …

On sait que la doctrine n’est en général pas écoutée et donc que cela n’a pas d’importance. Reste pourtant un sentiment de travail bâclé qui n’a d’intérêt qu’en créant (maladroitement quand même) l’exceeption d’inconstitutionnalité et en permettant au Président de satisfaire son envie de parler aux Parlementaires dès lors qu’ils n’ont guère d’autre choses à faire.

La révision constitutionnelle risque d’être de plus en plus la caverne d’Ali Baba. C’est le déchainement des idées parfois les plus farfelues … du genre du Concours Lépine où le presse purée l’emporte avec le cyclotron décamé coaxial.

On ne peut donc que rester sous le choc à la lecture de l’amendement déposé par le président de la commission des lois de l’AN.

L’auteur propose, sans le dire, mais le résultat est là, de supprimer la juridiction administrative … ou du moins de réduire son champ de compétence telle une peau de chagrin. Car on l’aura compris, sous l’idée des « blocs de compétences », il y a en fait l’idée selon laquelle la justice administrative étant longue et pingre, il faut réduire son activité à la seule hypothèse de l’excès de pouvoir. Il est vrai que l’on rentre là en plus dans le fantasme le plus fort de nos concitoyens pour qui il n’y a pas de justice sans condamnation pénale. La pénalisation est complète et les victimes préfèrent souvent faire condamner un Maire à de la prison plutôt que d’obtenir une indemnisation de la Commune. On oublie simplement que souvent les personnes condamnées par le juge judiciaire sont insolvables alors que les personnes publiques le sont. Mais tel est l’esprit de l’époque. Qu’il faille faire des progrès dans la séparation des contentieux, nul n’en disconvient. Qu’il faille laisser le législateur décider de déterminer des blocs de compétences dont on sait à l’avance ce qu’ils seront : NON. La dualité de juridiction n’est pas dans notre droit une simple séparation des contentieux. Elle va bien au-delà. C’est une séparation des droits. Le code civil ne s’applique pas aux personnes publiques. Et dans bien des cas, les droits des citoyens ont été bien mieux protégés par le juge administratif que par le juge judiciaire. Il faut donc raison garder et même si la commission des lois a adopté cet amendement hier, il s’agit sans doute, du moins faut-il l’espérer, d’un succès temporaire.

Il me reste à laisser la plume aux administrativistes pour, mieux que moi, démontrer la dangerosité de cet amendement. Pour faciliter leur travail, on ne peut mieux faire ici que de reproduire le texte de l’amendement et de l’exposé sommaire des motifs …

Le lecteur fera le reste lui-même …

Avant l’alinéa 1 de cet article, insérer l’alinéa suivant :
« Dans le cinquième alinéa de l’article 34 de la Constitution, après les mots : « l’amnistie ; », sont insérés les mots : « la répartition des contentieux entre les ordres juridictionnels, sous réserve de l’article 66 ; ».

Exposé sommaire des motifs :
« Cet amendement permet de faciliter l’exercice de la faculté offerte au législateur de créer des blocs « contentieux » sans considération de la dualité des ordres juridictionnels, dans le respect du principe de l’autorité judiciaire gardienne de la « liberté individuelle » proclamé à l’article 66 de la Constitution.

La dualité des ordres de juridiction forme un système complexe, où le risque de déni de justice n’est pas nul, où le risque de conflits de décision ne l’est pas non plus. Mais le problème se situe sans doute moins dans la solution que finit par trouver tout litige (mais à quel prix, dans tous sens du terme, pour le justiciable !) que dans l’accès au juge et au bon juge. Par ailleurs, il faut relever que le corpus de règles applicables est constitué de plus en plus des règles qui relèvent du droit privé : ainsi le juge administratif applique de plus en plus des règles de droit privé (droit de la concurrence, code pénal, code de la consommation…).

Les exemples de complexité peuvent être multipliés à l’envi. Par exemple, lorsqu’un pourvoi formé contre l’ordonnance d’expropriation est fondé sur l’irrégularité de la déclaration d’utilité publique ou de l’arrêté de cessibilité, la Cour de cassation procède au retrait de l’affaire du rôle jusqu’à ce que les juridictions administratives aient statué sur la nullité de ces actes. L’absence de diligences dans les deux années suivant la décision de la juridiction administrative entraîne la péremption de l’instance devant la Cour de cassation.

Le contentieux sportif est particulièrement confronté à la dualité des juridictions et à la difficulté de définir parfois le bon juge. L’acquisition d’un logiciel par la ligue de football auprès d’une société privée peut être regardée comme une convention passée entre personnes privées, mais la décision d’unifier, par ce logiciel, la billetterie informatique des clubs participant au championnat organisé par la ligue, ressortit aux prérogatives de puissance publique qui ont été confiées à ce groupement et la contestation de cette décision relève du juge administratif. Autre exemple, le juge administratif est compétent pour connaître des conditions de délivrance d’une licence qui imposent au licencié de bénéficier de contrats d’assurance conclus par la Fédération et d’avancer la somme d’argent correspondante, mais c’est le juge judiciaire qui est compétent pour juger de l’appel d offres pour les droits de retransmission radio des matchs de football.

La matière fiscale peut faire du point de vue du partage des contentieux les délices du juriste. À l’origine, la compétence juridictionnelle en matière de responsabilité a été établie au profit du juge administratif pour les opérations d’assiette quel que soit l’impôt en cause et au profit du juge judiciaire pour les opérations de recouvrement. Progressivement, des évolutions se sont dessinées et la compétence du juge administratif est aujourd’hui écartée dans quatre hypothèses : procédure devant la juridiction pénale, recouvrement forcé de l’impôt, opérations d’assiette de certains impôts pour les impôts confiés au juge judiciaire, perquisitions fiscales. Dans cette hypothèse, le juge judiciaire est compétent même si les irrégularités de la visite entachent la régularité de la procédure d’imposition. Le juge de l’impôt ne peut pas être saisi.

De la même façon, il est difficilement compréhensible qu’un justiciable victime d’un accident, selon qu’il a été soigné par un médecin exerçant à titre libéral au sein d’un cabinet, d’une clinique ou d’un hôpital (tribunal de grande instance) ou qu’il l’a été par un praticien hospitalier (tribunal administratif), ne puisse obtenir réparation du préjudice subi dans des conditions strictement identiques en raison de la dualité des compétences juridictionnelles liées au statut de l’établissement dans lequel l’accident est survenu.

Il serait donc utile de permettre au législateur, par-dessus le principe de dualité de juridiction, de simplifier au nom de la bonne administration de la justice et du droit à l’accès au juge la répartition des contentieux. »

Le numéro spécial des "Petites affiches"

Du nouveau dans la Constitution ? (Commentaire article par article du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République)

daté du 14 mai 2008 vient de paraître. En voici le "Sommaire"

Éditorial ................................................. 5
Du nouveau dans la Constitution ?

Guy CARCASSONNE ................................ 8
Introduction

Pierre AVRIL ........................................ 10
Les articles 1er et 24

Henry ROUSSILLON ............................... 12
L’article 2
Limiter à deux le nombre de mandats présidentiels : une révision inutile

Bernard DOLEZ ..................................... 14
L’article 3

Anne-Marie LE POURHIET....................... 17
L’article 4

François SAINT-BONNET ...................... 20
L’article 5

Pauline TÜRK....................................... 23
L’article 6

Michel VERPEAUX ................................ 27
L’article 7
La mort inachevée du « cérémonial chinois »

Bernard CHANTEBOUT........................ 30
L’article 8

Jean-Pierre DUPRAT ...................... 33
L’article 9
Bicamérisme : une réforme minimaliste

André ROUX ................................... 35
L’article 10 et l’article 34-IV

Guillaume PROTIÈRE ......................... 38
L’article 11 (et l’article 30)
Les lois de programmation, ou les ambiguïtés de la conception de la loi
sous la Ve République

La Rédaction................................... 42
L’article 12
Le vote des résolutions : régression ou renouveau ?

Olivier GOHIN.............................. 44
L’article 13

Xavier VANDENDRIESSCHE.......... 48
L’article 14

Guillaume DRAGO ........................ 51
L’article 15

Jean-Claude COLLIARD............... 54
L’article 16

Patrick FRAISSEIX ..................... 56
L’article 17

Julie BENETTI.............................. 58
L’article 18

Jean-Éric GICQUEL ........................ 61
L’article 19
L’indispensable révision des modalités d’utilisation de la déclaration d’urgence

Julie BENETTI.......................... 65
L’article 20

Jean-Pierre DUPRAT ..................... 67
L’article 21

Michel LASCOMBE.... ................. 69
L’article 22 (et l’article 9)

Pascal JAN.................................. 73
L’article 23

Jean GICQUEL ............................... 75
L’article 25

Jean GICQUEL ................................77
L’article 26

Jean GICQUEL ............................... 79
L’article 27

Dominique ROUSSEAU .................. 80
L’article 28
Un CSM sans tête et sans pouvoirs nouveaux

Thierry S. RENOUX .......................... 83
Les articles 29 et 30
Des droits nouveaux pour les citoyens : vers une réforme du Conseil
économique et social

Michel VERPEAUX ............................ 87
L’article 31 (et l’article 4)
Le nouveau « défenseur des droits des citoyens » est arrivé

Florence CHALTIEL............................... 90
L’article 32 : regards croisés

Laurence BURGORGUE-LARSEN ............ 93
L’article 32 : regards croisés

Michel VERPEAUX ................................... 96
L’article 33
Comment faciliter l’entrée de certains États dans l’Union européenne ?

Laurence BURGORGUE-LARSEN .............. 98
Les articles 33 et 35

Patrick FRAISSEIX ............................... 99
Les articles 34-I et 34-II

Jean-Pierre DUPRAT...................... 100
L’article 34-III
Synthèse des propositions du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République .... 101

Bibliographie ...................... 110

Restons encore sur la procédure en étudiant cette fois la rédaction nouvelle de l’art. 42 C. et de l’al. 2 de l’art. 46 C. Il convient en effet de les examiner ensemble dès lors que la modification de l’al. 2 de l’art. 46 C. tire les conséquences de la modification de l’art. 42 C. Reproduisons tout d’abord cet article et cet alinéa tels que le projet les rédige.

Art. 42. C.
« La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie.
« Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée.
« La discussion en séance, en première lecture, d’un projet ou d’une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai d’un mois après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de quinze jours à compter de sa transmission.
« Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas si l’urgence a été déclarée dans les conditions prévues à l’article 45. Elles ne s’appliquent pas non plus aux lois de finances, aux lois de financement de la sécurité sociale et aux lois relatives aux états de crise. »

Art. 46 al 2 C.
« Le projet ou la proposition ne peut, en première lecture, être soumis à la délibération et au vote des assemblées qu’à l’expiration des délais fixés au troisième alinéa de l’article 42. Toutefois, si l’urgence a été déclarée dans les conditions prévues à l’article 45, le projet ou la proposition peut être soumis à la délibération de la première assemblée saisie à l’expiration d’un délai de quinze jours après son dépôt. »

Le Comité proposait lui la rédaction suivante pour l’art. 42 C.

« La discussion des projets et des propositions de loi porte en séance sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43.
Lorsqu’un projet ou une proposition de loi a été rejeté par la commission, la discussion porte en séance sur le texte dont l’assemblée a été saisie.
La discussion des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et des projets de révision de la Constitution porte, dans la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement. Par la suite, l’assemblée saisie d’un texte voté par l’autre délibère sur le texte qui lui est transmis.
En première lecture, la discussion d'un texte en séance ne peut intervenir qu’à l’expiration d’un délai de deux mois après son dépôt puis, dans la seconde assemblée saisie, à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de sa transmission.
Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas si, à la demande du Gouvernement, l’assemblée intéressée le décide. »

En toute logique, la rédaction de l’al. 2 de l’art. 46 C ; était également modifiée mais seulement dans l’hypothèse d’une application du dernier alinéa de l’art. 42. Dans ce cas, le délai pour l’examen des lois organiques restait de quinze jours.

Il faut donc distinguer plusieurs éléments pour se faire une idée de la portée exacte des modifications proposées pour ces articles.

- Tout d’abord, et c’est là sans doute l’élément le plus important de la réforme envisagée, la discussion en séance (première lecture devant la première assemblée saisie) se fera, qu’il s’agisse des projets de loi ou des propositions de loi, sur le texte tel qu’il est amendé par la Commission. Jusque là, les commissions ne pouvaient réécrire que les propositions de lois. Pour les projets, le texte du gouvernement sortait de la commission simplement accompagné d’un rapport concluant à l’adoption ou au rejet des amendements mais ceux-ci n’étaient pas modifiés. La discussion en séance se faisait donc sur le texte que le Gouvernement avait déposé, donnant ainsi aux projets une véritable immunité. Nous avons déjà expliqué au moment de la présentation du rapport Balladur l’intérêt de cette modification (billet n° 14). Il est donc inutile d’y revenir. Il ne fait pas de doute que cette modification devrait avoir des conséquences particulièrement importante sur le fonctionnement des assemblée et constitue donc la pierre angulaire de la réforme et du renouveau du parlement qu’elle veut assurer. Les limitations apportées par le texte ne sont pas choquantes. Qu’il s’agisse des projets financiers (PLF ou PLFSS) ou des projets de révision, il semble logique que le débat s’engage sur le texte du Gouvernement dans la mesure où, pour les projets financiers, celui-ci a le monopole de l’initiative des lois. Quant aux projets de révisions le texte est présenté par le Gouvernement mais l’initiative de la révision (pour l’exécutif) étant une compétence du Président de la République, l’exception peut également se justifier.

Si donc, on ne peut que se réjouir de cette innovation, encore faut-il, parallèlement voir comment elle pourra voir les effets positifs escomptés. Pour que les commissions puissent effectivement étudier les projets et les modifier, encore faut-il qu’elle dispose pour ce faire du temps nécessaire. C’est la raison pour laquelle, le rapport Balladur proposait qu’un délai de deux mois soit prévu entre la date de dépôt du texte sur le bureau de la première assemblée saisie et la date de son examen en séance plénière par cette assemblée. Nous avions dit, dans le même billet commentant les propositions « Balladur », que ce délai nous semblait long compte tenu de la propension de plus en plus marqué de l’exécutif à annoncer des textes et de vouloir les faire examiner aussitôt. Il est de fait réduit dans le projet de révision à un mois.

Mais surtout, alors que le rapport « Balladur » prévoyait de laisser encore 15 jours de délai en cas de mise en peuvre de la procédure d’urgence, le projet de révision le supprime purement et simplement. Or, nous le savons, l’urgence est très souvent déclarée. Et, comme nous l’avons montré dans le billet précédent, ce n’est pas la « fausse procédure » mise en place par le projet de révision et permettant aux conférences des présidents des assemblées de s’y opposer conjointement qui modifiera notablement cet état de fait. Si l’on combine cette situation avec les règles nouvelles de fixation de l’ordre du jour qui laisse toujours au gouvernement l’immense maîtrise de celui-ci, on risque donc de se trouver rapidement dans la situation paradoxale suivante : la commission saisie au fond aura pour mission de proposer une nouvelle rédaction des projets de lois mais dans un délai tellement court qu’elle ne pourra faire un travail de qualité. Et, comble de l’ironie, si le Parlement vient à protester contre ce phénomène, le Gouvernement pourra lui répondre : « il vous appartenait de vous opposer à l’examen en urgence comme la Constitution vous en donne le droit » …

- Pour ce qui est de la première lecture devant la seconde assemblée saisie, elle intervient normalement après un délai de 15 jours (la Commission Balladur souhaitait là encore le long délai de 2 mois) ; mais là encore, le délai ne vaut pas en cas d’urgence. Sur le texte discuté, il n’y a pas de changement ; c’est le texte adopté par l’assemblée saisie précédemment qui est mis en discussion en application des principes du bicamérisme.

- On le voit, la question de l’urgence, centrale comme nous l’avons montré dans le précédent billet, rejaillit ici encore sur la réalité donnée au renforcement du rôle des commissions dans l’examen des projets de lois. En fait, et comme c’est toujours le cas depuis 1958, les pouvoirs donnés aux Parlement risque bien de rester lettre morte, dès lors que le Gouvernement ne jouera pas le jeu. Jusqu’alors, il ne l’a pas joué en surchargeant l’ordre du jour prioritaire conduisant à la disparition de l’ordre du jour complémentaire ; demain il lui suffira de ne pas le jouer en déclarant (comme il le fait souvent déjà) tous les projets de loi « urgents ».

- Le reste des dispositions des deux articles commentés est d’un intérêt limité. Pour les projets de loi organique, il est déjà prévu un délai entre le dépôt et l’examen en séance plénière. Ce délai, actuellement de 15 jours est, logiquement, augmenté à 1 mois pour aligner les projets de LO sur les projets de loi qui ne pouvaient avoir un traitement plus favorable. Mais l’alignement ne pouvait pas être complet car il n’était évidemment pas possible de supprimer tout délai pour les projets de Lo en cas de déclaration de l’urgence. Il en résulte que le projet prévoit leur alignement sur le projet de loi pour les cas où l’urgence n’est pas déclarée et l’application de la situation actuelle en cas d’urgence. Autrement dit, là encore, rien de changera vraiment dès lors que, selon, nous l’urgence deviendra la règle générale, le gouvernement laissant apparemment au Parlement le soin (illusoire) de s’y opposer.

Restons dans le cadre de la procédure parlementaire.
Le projet propose également de modifier les dispositions de l’article 45 C. relatives à l’urgence. On le sait, la déclaration de l’urgence, qui a pour effet de permettre au Gouvernement de réunir la CMP dès après la première lecture dans chaque assemblée est faite sans formalité. Et cette simplicité à pour effet de transformer ce qui devrait être une procédure exceptionnelle limitant la navette (qui est de principe) en une procédure ordinaire. On peut raisonnable se demander s’il existe encore des textes qui ne soient pas urgents … en dehors des révisions constitutionnelles ? Le comité Balladur proposait donc de limiter cet usage. La rédaction de l’al. 2 de l’art. 45 C. proposée par le Comité était la suivante :

« Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence sans que les deux assemblées s’y soient opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. » (en italiques les ajouts)

Le projet reprend cette idée mais avec la rédaction suivante

« Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence sans que les conférences des présidents des deux assemblées s’y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. » (en italiques les ajouts)

En fait, l’opposition des assemblées s’exprime par leur « conférence des présidents » alors que la proposition Balladur laissait sans précision la façon dont elles pouvaient exprimer leur opposition. Les réserves que nous avions émises sur ce point sont donc levées. Reste à s’interroger sur la portée de la réforme proposée.

Il faut se rendre à l’évidence, cette portée sera nulle. Par définition, le gouvernement ayant la majorité à l’Assemblée nationale et encore plus à la conférence des présidents (surtout avec l’augmentation du nombre des commissions de 6 à 8 comme le propose par ailleurs le projet), il faudrait nécessairement que certains présidents appartenant à de cette majorité votent en faveur de l’opposition à urgence pour qu’elle soit refusée. On se doute que si le gouvernement leur demande de n’en rien faire, sauf à imaginer une fronde, ils ne le feront pas.

En tous les cas, il est très vraisemblable que l’on n’aura rarement l’occasion de voir les conférences des présidents parvenir à voter, conjointement qui plus est, une telle motion de « refus d’urgence ». En fait ce qui est surtout critiquable dans le projet comme d’ailleurs dans la proposition du comité c’est qu’elle tend à constitutionnaliser le principe de l’urgence. Tous les projets de loi seront déposés avec la mention « urgent », le gouvernement laissant aux conférences des présidents le soin d’en décider, manière élégante de se défausser.
Comment le Parlement pourra-t-il encore critiquer le recours systématique à l’urgence ? Il suffira de lui répondre : « il vous appartenait de la refuser » ! Ainsi, la formule retenue nous semble aller dans le sens contraire de l’objectif recherché : réhabiliter la navette parlementaire. Agir ici encore par l’interdiction du recours à l’urgence dans des certaines procédures aurait peut-être pu être envisagé : par d’urgence pour les lois organiques (art.46 C.) et les lois d’habilitation (art. 38 C.) par exemple.

En fait l’intérêt de cette disposition réside uniquement dans la « constitutionnalisation » de la Conférence des présidents … qui existe depuis 97 ans (elle est mise en place en 1911 pour mieux encadrer la mise au point de l’ordre du jour. Mais cette « conférence » est également mentionnée dans le nouvel article 48 C. Est-il donc utilise qu’elle le soit ici !

Encore un coup d’épée dans l’eau, dangereux qui plus est pour l’aura du Parlement qui n’avait certainement pas besoin de cela.

Voyons maintenant le sort que réserve le projet de révision à l’article 49 al 3 C. On sait que cette procédure permet au Gouvernement d’imposer à l’Assemblée nationale l’adoption d’un texte sauf pour elle à renverser le Gouvernement. Or, le principe majoritaire, nous l’avons vu, rend cette éventualité exceptionnelle. Jusqu’à présent d’ailleurs, toutes les utilisations de l’art. 49 al. 3 on été couronnée de succès. Simplement, la procédure trouve tout son intérêt lorsque la majorité parlementaire est faible (Gouvernements Pompidou IV, Rocard II, Cresson et Bérégovoy) ou frondeuse (Gouvernements Barre). Dans des cas plus rare elle permet de faire avaler à la majorité parlementaire certaines « pilules » comme l’amnistie des généraux d’Alger ou le développement de l’arme nucléaire. Plus efficace que la question de confiance des régimes antérieurs il a été utilisé 82 fois sous la V° pour l’adoption de 47 textes, si mes statistiques sont justes.

Le projet de révision propose la rédaction consolidée suivante de l’al. 3 de l’art. 49 C. :

« Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote « d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ». Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre texte par session. » (en italique les ajouts proposés par le projet de révision)

Elle diffère de la proposition du Comité Balladur par l’ajout de cette dernière phrase. Le Comité limitait strictement l’usage du 49 al. 3 C. aux seules lois de finances et de financement ; le projet de révision ajoute la possibilité de l’utiliser sur un autre texte en plus des textes financiers.

Nous avions dit lors de l’étude des propositions du Comité que la limitation aux seuls lois à caractère financier était illogique. Nous renvoyons le lecteur à notre étude sur ce point. Mais nous avions aussi envisagé les autres solutions et en particulier l’hypothèse prévues par le projet de révision : projets financiers + (x) textes, en l’espèce 1 par session.

Reprenons ici les arguments qui nous faisaient renoncer aussi à cette limitation. Si ce nombre est limité par session, il vaut à la fois pour la session ordinaire et pour les sessions extraordinaires. On verrait certainement le gouvernement concentrer vers la fin de la session les lois les plus difficiles soit les répartir entre la session ordinaire et les sessions extraordinaires de juillet et de septembre, sessions extraordinaires qui évidemment pourraient se multiplier. En fait, cette limitation abouti à priver le gouvernement d’une arme entre octobre et juin … pour la laisser libre d’usage entre juillet et septembre pour les textes sociétaux alors qu’elle serait utilisable toute l’année pour les lois financières. On voit mal la logique qui justifie ce choix. Il ne semble donc pas y avoir de bonne solution à limiter l’usage du 49 al. 3 sauf à entrer dans une véritable « usine à gaz » qui ne survivrait pas à la première crise gouvernementale que cet article est justement là pour éviter. Nous avons montré aussi que l’usage de « confort » comme cela fut le cas pour le CPE devrait raisonnablement disparaître compte tenu justement de l’effet de cette utilisation … sur le texte en question.

Que faire ? Rien ? NON ! Une limitation devrait être prévue et le projet de la retient pas, bien au contraire.

En effet, chacun s’accorde à estimer que l’usage de l’article 49 al. 3 ne devrait pas pouvoir aboutir à des situations par trop attentatoire aux droits du parlement. On peut à cet égard donner au moins un exemple. En 1967, le gouvernement Pompidou IV n’ayant qu’une très faible majorité à l’AN décide de gouverner par ordonnances. Or, compte tenu de la faiblesse de sa majorité et de l’hostilité du Sénat, il n’est pas certain d’obtenir le vote de la loi d’habilitation et va donc utiliser de manière combinée tous les articles du parlementarisme rationnalisé. Il engagera sa responsabilité sur la loi d’habilitation à toutes les lectures devant l’assemblée qui, compte tenu de l’urgence déclarée, sera appelée à statuer définitivement dès la troisième lecture. Les trois motions de censure déposées frôleront a majorité absolue, la dernière de voix seulement … La loi autorisant le gouvernement Pompidou IV a agir par ordonnance ne sera donc jamais « votée » mais simplement considérée comme adoptée du fait du rejet de la censure. Est-il normal que le Parlement puisse de la sorte être dessaisi de sa compétence législative ? De toute évidence, non. C’est la raison pour laquelle il me semble qu’à tout le moins, il serait nécessaire que l’article 49 al. 3 ne puisse être utilisé pour obtenir une habilitation à agir par ordonnances. Certes, maintenant les ordonnances sont des plus en plus nombreuses mais pour des usages qui ne sont pas indispensables et lorsque la majorité est forte. Mais peut-on assurer qu’elles ne le seront plus lorsque le gouvernement ne dispose que d’une majorité restreinte. Nous savons qu’il a, dans ce cas, même si sa majorité est relative, le moyen de gouverner. Dès lors point n’est besoin de porter au pouvoir législative l’atteinte ultime qui est de la priver de son pouvoir de voter les lois.

Nous proposerions donc que l’article 38 C. soit modifié et précise que la procédure de l’article 49 al. 3 C. ne soit pas applicable pour obtenir l’habilitation législative. C’est là une limitation logique et qui ne gène pas le Gouvernement. S’il s’agit d’organiser l’application des textes à l’outre-mer, il est évidemment possible de recourir à l’art. 74-1 C. et non plus à l’art. 38 C. (comme parfois c’est encore le cas sans qu’on sache vraiment pourquoi. S’il s’agit de codifier, il y a peu de risque à vouloir faire adopter la loi d’habilitation par la procédure normale.

Là encore, donc, nous serions plus favorables à un statu quo sur l’art. 38 C. au risque de faire hurler l’actuelle opposition. Mais nous voudrions lui rappeler qu’elle a aussi pour vocation de devenir un jour majorité … et de faire usage de cet article. Elle le fit d’ailleurs, le record des utilisations étant détenu, et de loin, par Michel Rocard.

L’élément que nous souhaiterions commenter maintenant est relatif au Parlement. Le projet de révision propose de modifier l’art. 24 C. qui, jusqu’à présent se contentait de fixer la composition bicamérale du Parlement et le caractère du suffrage permettant l’élection des assemblées et la représentation confiée au Sénat.

Article 24 :
« Le Parlement vote la loi et contrôle l’action du Gouvernement.
Il comprend l'Assemblée nationale et le Sénat.
Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct.
Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République en tenant compte de leur population.
Les Français établis hors de France sont représentés à l’Assemblée nationale et au Sénat. »

Comme l’avait fort justement noté le Comité Balladur, alors que les articles 5 et 20 de la Constitution fixent le rôle du Président de la République et celui du Gouvernement, le rôle du Parlement n’est défini nulle part jusqu’à maintenant. Simplement, l’article 34 indique que « la loi est votée par le Parlement » ce qui sous-entend que le Parlement vote la loi mais, rien d’autre n’était précisé en particulier sur le rôle du Parlement dans le domaine du contrôle.

En outre, la formule de l’article 34 est triplement fausse : certaines lois sont votées par le peuple (lois référendaires) ; certaines lois sont votées par la seule assemblée nationale même si le Parlement dans son entier des discute ; certaines lois ne sont pas votées du tout puisqu’elles sont « considérées comme adoptées » sans vote dans le cadre de la mise en œuvre de l’article 49 C. al. 3.

Il était donc souhaitable, comme le proposait le Comité non seulement que la Constitution définisse réellement le rôle dévolu au Parlementa, mais aussi, corrélativement que le premier alinéa de l’art. 34 C ; soit supprimé. Le projet de révision retient bien la première proposition mais, très curieusement, ne va pas au-delà et laisse subsister la formule de l’art. 34 C. Il faut garder l’espoir que le constituant rectifiera cette « oubli » si c’en est un.

Quant à l’ajout à l’article 24 de la définition du rôle confié par la Constitution au Parlement il faut aussi regretter qu’il soit en retrait par rapport aux propositions faites par le Comité. En effet le projet de révision ne retient le « vote des lois » et le « contrôle de l’action du Gouvernement ». L’évaluation des politiques publiques à laquelle il était prévu par le projet du Comité que le Parlement concourt, disparaît. Et cette disparition ne manque évidemment pas d’avoir des conséquences sur d’autres modifications constitutionnelles proposées, comme en particulier sur l’organisation de l’ordre du jour (voir notre commentaire de l’art. 22 du projet à paraître aux Petites Affiches). Or, on le sait, avec la LOLF, la question de l’évaluation des politiques publiques devient centrale et il est regrettable qu’il ne soit pas indiqué qu’il s’agit là d’une des missions aussi nouvelles qu’essentielle du Parlement. On comprend certes que le Parlement n’ait pas l’exclusivité de cette évaluation et que le Gouvernement puisse également y procéder (il y a d’ailleurs un secrétariat d’Etat spécifiquement destiné à cela) mais cette compétence gouvernementale ne justifiait pas qu’on ampute ou du moins que l’on n’affirme pas clairement la participation du Parlement. Il ne reste mention de l’évaluation des politiques publiques que dans le nouvel article consacré à la Cours des comptes (art. 21 du projet ajoutant un article 47-2 à la Constitution) qui précise qu’ « elle contribue à l’évaluation des politiques publiques » sans autres précisions. Dans la perspective retenue d’une revalorisation du Parlement, il y a là un élément étonnant et ce d’autant plus qu’il avait été particulièrement mis en avant par le Comité qui proposait la rédaction suivante :

« Le Parlement comprend l'Assemblée nationale et le Sénat.
Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct.
Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République en fonction de leur population. Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat.
Le Parlement vote la loi, contrôle l’action du Gouvernement et concourt à l’évaluation des politiques publiques.
Les assemblées parlementaires peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par leur règlement.
Elles sont assistées par la Cour des comptes dans leurs missions de contrôle et d’évaluation »

De plus, l’avant projet de loi comportait sur ce point des dispositions assez voisines de celles proposées par le Comité. Il faut donc en déduire que c’est le Conseil d’Etat qui a modifié cet aspect des choses, invitant le Gouvernement à retirer la précision relative à la compétence parlementaire en matière d’évaluation des politiques publiques et à l’action de la Cour des comptes comme assistant du Parlement et du Gouvernement dans ce cadre. Il faut espérer là encore que le Constituant rétablira la mention manquante ; il y va en fait de la véritable portée de la révision ; l’amputation qu’il subit ainsi va au-delà de la simple précision ; c’est la philosophie même de la réforme qui est en jeu et si l’opposition parlementaire devait négocier son accord, voilà un point qu’elle ne peut occulter.
Reste donc les autres éléments du projet de révision.

A. Commençons par revenir sur la détermination du rôle confié au Parlement. L’indication du rôle dual du Parlement (vote des lois et contrôle de l’action du Gouvernement) présente l’intérêt évident de confirmer, s’il en était besoin, la nature parlementaire du régime de la V° République. En effet, le rôle d’un parlement en régime parlementaire est non seulement de voter les lois mais également (et peut-être surtout) de contrôler l’action du Gouvernement. C’est du reste la distinction majeure entre le rôle d’un Parlement en régime parlementaire et en régime présidentiel. Dans ce dernier cas, le Parlement ne contrôle pas le Gouvernement d’abord parce qu’il n’y a pas de Gouvernement au sens que nous donnons à ce terme ensuite parce que les ministres, collégialement, ne sont pas responsables devant le Parlement. Or notre Constitution précise à l’article 20 : « Il (le Gouvernement) est responsable devant le parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 ». La nouvelle rédaction de l’article 24 C. confirme donc, s’il en était besoin, le caractère parlementaire du régime de la V° République.

Mais encore faut-il que le Parlement exerce ce contrôle. Or on le sait, la frilosité du Parlement français dans ce domaine est légendaire. Il apparaît dans notre conception que la majorité n’a aucun droit de critiquer le Gouvernement et donc, évidemment, elle ne se reconnaît aucun droit de le contrôler. Au contraire fait-elle systématiquement en sorte que les éventuels contrôles que l’opposition voudrait mettre en œuvre soient inefficaces. Car le contrôle n’est évidemment pas le contrôle de censure. Il est pratiquement certain dans un système bipolaire tendant de plus en plus vers le bipartisme, que la majorité parlementaire ne renversera pas le Parlement. Compte tenu de cette bipolarisation, il serait suicidaire pour les parlementaires soutenant le gouvernement de le renverser. La réaction immédiate serait la dissolution et leurs chances de retrouver leur siège serait limitées ; soit le peuple a envie d’un changement et il n’y a pas de raison qu’il renvoie la même majorité quand bien même ses membres eussent renversé le gouvernement ; à l’inverse si le peuple souhaite garder la même majorité, il ne renverra évidemment pas les « traitres » à celle-ci.

Si donc la censure n’est guère envisageable, le contrôle que peut opérer le Parlement est un contrôle d’investigation : questions parlementaires et commissions d’enquêtes. Or, s’agissant des commissions d’enquête, la majorité fait tout pour les éviter ou pour les « dominer » et donc les rendre inoffensives. Restent les questions qui n’ont pas en France l’impact qu’elles ont par exemple outre manche.

La culture du contrôle du Gouvernement par le Parlement est donc limitée chez nous et il ne sert à rien d’en affirmer le principe si l’on ne change pas les conditions de sa mise en œuvre. En ce sens encore, l’apparition d’un contrôle nouveau par l’évaluation des politiques publiques était intéressante et pouvait permettre un réel exercice, par la majorité, de l’ébauche d’une critique. Il a disparu.

B. Ensuite, la nouvelle rédaction de l’article 24 C ; présente deux innovations. D’une part le Sénat perdrait son monopole de représentation des française de l’étrangers. En effet, ceux-ci ne sont jusqu’à présent représentés au Parlement que par 12 Sénateurs élus au scrutin proportionnel par l’assemblée des français de l’étranger. Avec la nouvelle rédaction, les français expatriés seraient également représentés à l’Assemblée nationale. C’est une revendication ancienne de ces français mais elle se heurtait jusqu’alors à la résistance du Sénat. La Haute assemblée serait-elle maintenant plus encline à accepter cette modification ? On peut s’interroger. Mais, même sans connaître le contenu de la loi organique qui viendra préciser comment se fera cette représentation à l’AN, on peut faire une remarque. Il faudra donc qu’un certain nombre de sièges soient réservés, parmi les 577 députés, à ces représentants. A un moment où il va valoir redécouper les circonscriptions, il ne fait pas de doute que l’apparition de ces sièges « réservés » vont peser lourds. On sait que le Conseil Constitutionnel estime que chaque député doit représenter peu ou prou (à quelques pourcents près) le même nombre de citoyens. Le nombre de 577 circonscriptions se trouvant amputé de celles de l’étranger, la moyenne de représentation de chaque député va s’en trouver augmentée d’autant. Dès lors, comment sera-t-il possible que les départements métropolitains les moins peuplés continuent de disposer du même nombre de députés ? Or ces départements ruraux sont généralement plus conservateurs que les départements les plus peuplés. Le découpage des circonscriptions va donc être un casse tête considérable pour l’actuelle majorité. Certains de ses députés vont devoir se sacrifier sur l’autel de la représentation … des français de l’étranger !

Mais c’est surtout l’autre élément de la rédaction de la représentation confiée au Sénat qui ne manque pas de poser de problème. Comment comprendre en effet que celui-ci représente les collectivités territoriales « en fonction de leur population » sans que les départements les plus peuplés ne gagnent des sénateurs. Si l’on maintien comme circonscription électorale le département, il faut nécessairement un sénateur dans chacun de ceux-ci … ; pour augmenter le nombre de sénateurs des « »grands » département (en terme de population) il n’est dès lors possible que de prendre des sièges dans ceux des départements ayant deux ou trois sénateurs … et de les reverser dans ceux qui n’en aurait pas assez. Il ne restera donc plus guère de départements dont les sénateurs seront élus au scrutin majoritaire. Le mode de scrutin soit proportionnel va devenir le principe pour la grande majorité des sénateurs … Et là encore, la conséquence en est évidente, les départements les plus peuplés étant en général moins conservateurs, l’actuelle majorité devrait perdre des sièges. Le séant est-il prêt à se faire harakiri ? On peut en douter. La mention « en fonction de leur population » risque donc d’être une pierre d’achoppement. Elle sera soutenue par l’opposition actuelle et rejetée par l’actuelle majorité … on va donc jouer à front renversé sur ce point. Et si le Gouvernement cède à sa majorité, l’opposition aura un argument pour refuser de voter la révision dans son entier dès lors que, effectivement, elle conduirait encore à garantir que jamais le Sénat ne quittera le « centre-droit » …

On le voit, l’article 24 C. sera l’objet d’âpres discussions. Mal rédigé pour ce qui est de sa partie relative aux fonctions du Parlement, privant l’opposition d’une grande partie des apports qu’elle est en droit d’espérer d’un accroissement des pouvoirs de contrôle en supprimant l’évaluation des politiques publiques (on retrouve du reste les conséquences de cela dans le traitement de la question de l’ordre du jour), il est pour ce qui en reste une bombe mise au sein de la majorité actuelle et donc au sein même du projet de révision.

Comment sortira-t-il des débats parlementaires ? C’est là un des points essentiels qui mériteront l’attention.

Que reste-t-il des propositions du Comité Balladur. Disons le tout net, le projet de révision constitutionnel s’en inspire, certes, mais il s’en éloigne aussi très largement. D’une manière assez subtile, il reprend les idées développées par le Comité mais, s’agissant de leur mise en œuvre, il s’en écarte, au point, bien souvent, de les vider de leur sens. Nous aurons l’occasion de le montrer. Dans d’autres cas, le projet va plus loin, ajoutant des modifications qui ne figuraient pas dans le rapport du Comité.

En dehors de ces déformations et de ces ajouts, il est pourtant des propositions du Comité qui sont purement et simplement abandonnées. C’est par ces éléments que nous voudrions commencer.

Parmi ces « oublis », nous relèverons ici les principaux, du moins ceux qui nous semblent importants.

Il faut tout d’abord signaler la disparition du « Conseil du pluralisme » que le Comité proposait d’ajouter dans un titre XIII nouveau composé de deux articles (79 et 80). Composé de six membres nommés comme les conseillers constitutionnels auxquels s’ajoutaient un conseiller d’Etat un conseiller à la Cour de cassation et un conseiller à la Cour des comptes, ce Conseil étaient chargé de veiller au respect de la liberté d’expression mais surtout au respects du pluralisme des courants de pensée et d’opinion dans le domaine de l’information et des sondages. Il s’agissait en fait de fusionner en seule autorité, constitutionnellement prévue, les compétences actuelles du CSA, de la Commission des sondages et de la Commissions nationale de contrôle des campagnes présidentielle (ce dernier organisme n’existant que tous les cinq ans …). Cela permettait à ce Conseil d’avoir une vision globale de la question de la pluralité de l’expression politique et donc d’assurer une meilleure expression non seulement de l’opposition parlementaire mais également des courants d’opinions non représentés au Parlement. Certes, la loi pourra peut-être réaliser la fusion des trois organismes précités en un seul et lui confié les compétences que le Comité Balladur voulait lui attribuer, mais ne pas donner un statut constitutionnel à cet organe putatif est incontestablement dommage. Dans le cadre de la politique consistant à doter l’opposition d’un statut, il y avait là une pierre supplémentaire qui pourrait bien manquer à l’avenir. Exit donc le « Conseil du Pluralisme ».

De même, la procédure de révision de la Constitution n’est pas modifiée par le projet de révision. Nous avions commenté les propositions du Comité dans notre billet (19) et nous y renvoyons le lecteur. Le même billet commentait aussi les propositions du Comité sur la procédure référendaire. Là encore, le projet de révision ne propose aucune modification de l’article 11 C.

Mais bien sûr, et on l’aura noté, il ne reste rien de la proposition du Comité concernant la modification combinée des articles 5 et 20. Nous avions également traité cette question dans un billet auquel nous renvoyons également le lecteur. Si la solution trouvée par le Comité Balladur ne faisait en fait que constitutionnaliser la pratique des périodes de concordance des majorités présidentielles et parlementaires, renvoyant à la pratique pour les périodes de cohabitation (alors que l’actuelle rédaction constitutionnelle est inverse : la cohabitation est ce que décrit la Constitution et la concordance est réglée par la pratique), elle présentait au moins le mérite de mettre dans la constitution ce qui se présente le plus fréquemment. Nous avions du reste montré que la modification proposée ne modifiait pas le caractère parlementaire du régime mais simplement affirmait mieux son caractère dualiste alors que la Constitution est actuellement rédigée avec une conception moniste.

Alors pourquoi ne pas avoir retenu la proposition du Comité. Il nous semble que trois explications peuvent être données ici.

- Tout d’abord, Au tréfonds de lui-même le Président de la République souhaitait une révision plus large que celle proposée par le Comité Balladur. Il souhaitait que la Constitution affirme que le rôle prééminent du président de la République et le simple rôle de collaborateur du Premier ministre. Peut-être même souhaitait-il que la France se dote d’un régime présidentiel, du moins d’un régime présidentiel dans lequel le Président serait plus puissant que le pouvoir législatif, ce qui n’est pas, on le sait la réalité des régimes de ce type. Devant l’impossibilité d’obtenir que la Constitution reflète ses souhaits, le Président ne voyait plus guère d’intérêt à modifier cet aspect des choses.

- Ensuite, depuis le discours prononcé à Epinal par le Président de la République en juillet 2007 et dans lequel il appelait de ses vœux cette modification, la pratique lui avait montré d’une part qu’elle n’était pas indispensable pour lui permettre de « gouverner » effectivement et d’autre part qu’il pouvait y avoir un certain intérêt à ne pas être toujours en première ligne. En fait le fonctionnement des institutions dépend de la concordance ou de la divergence des majorités (concordance : l’Elysée gouverne ; cohabitation : Matignon gouverne) mais aussi des hommes. En fonction du Premier ministre choisi, l’implication politique de celui-ci peut être plus ou moins importante et donc la réalité du pouvoir changer de rive de la Seine. Même en période de concordance, il peut y avoir un avantage à laisser un part du pouvoir au Premier ministre. L’impopularité le frappera et que le Président, vierge de sondages négatifs en quelque sorte, dispose alors d’une arme lui permettant de rebondir : changer le Premier ministre. Cette arme est évidemment moins efficace si le premier ministre est populaire parce qu’il ne décide de rien mais se contente d’exécuter les ordres élyséens.

- Enfin, l’opposition socialiste avait marqué son hostilité à toute révision qui augmenterait encore la part de l’influence présidentielle dans le régime de la V° République. Or, affirmer que le Président de la République « définit la politique de la nation » va précisément dans ce sens. Dès lors que l’idéal que voulait le Président était inatteignable et que le statu quo présentait des avantages, pourquoi faire une réforme qui pouvait compromettre le reste de la révision ?

Le projet de révision ne touche donc pas aux articles 5 et 20 de la Constitution. Il faudra continuer d’expliquer aux étudiants que la Constitution prévoit que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation, eux qui sont convaincus que c’est le Président qui a cette charge … Mais c’est en fait la simple manifestation d’une réalité qui échappe au commun des mortels : la V° République met en place un régime parlementaire. Et le projet de révision, loin de s’écarter de cette réalité la renforce, nous le verrons, en particulier par la nouvelle rédaction de l’article 24 C.

Les changements qui affectent le couple « Président-Premier ministre » sont donc faibles dans le projet de révision et nous voudrions les examiner ici.

A. En fait et pour l’essentiel, il s’agit dans le projet de régler une des difficultés majeures d’interprétation de l’actuelle Constitution : la répartition des tâches entre le Premier ministre et le Président de la République s’agissant en matière de défense. Actuellement selon l’art. 15 C., « Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la Défense nationale », tandis que selon l’art. 20 C. al 1 deuxième phrase, le Premier ministre « est responsable de la Défense nationale ». Comme l’indiquait le rapport Balladur, « la responsabilité du Président de la République, chef des armées, est plus éminente que les textes ne le prévoient et le partage des rôles entre le chef de l’Etat et le Premier ministre demeure flou, même en période de cohabitation, la pratique ayant montré qu’en une telle occurrence, ni le Président de la République ni le Premier ministre ne pouvaient exercer pleinement la responsabilité que leur confère le texte de la Constitution ».
C’est en fait, qu’en cette matière, plus encore sans doute que dans le cadre de la diplomatie, la théorie du « domaine réservé » garde sa pertinence. En fait, c’est en particulier le rôle essentiel du Président de la République dans l’utilisation de l’arme nucléaire et donc dans la définition de la stratégie de son utilisation qui conduit à donner au domaine militaire une spécificité propre. Il était donc souhaitable qu’une clarification soit apportée. Il était d’autant plus facile de le faire que le rapprochement de la police et de la gendarmerie rend plus facile encore la distinction entre le militaire et le civil et entre l’emploi des effectifs à statut militaire sur un théâtre d’opération extérieur ou pour le maintien de l’ordre sur le sol de la République. Le Comité proposait donc de remplacer la formule de l’art. 20 « il est responsable de la Défense nationale » par la formule « Il met en œuvre les décisions prises dans les conditions prévues à l’article 15 en matière de défense nationale ». La formulation retenue par le projet est très voisine de celle-là puisqu’il est proposé d’écrire « Il met en œuvre les décisions prises au titre de l’art. 15 en matière de défense nationale ». Simplement, le projet place cette phrase non plus au milieu du premier alinéa de l’art. 21 C. mais à la fin de celui-ci.

Le texte du nouvel art. 21 C. al. 1 serait donc :

« Le Premier ministre dirige l’action du gouvernement. Il assure l’exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l’article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires. Il met en œuvre les décisions prises au titre de l’article 15 en matière de défense nationale ».

Profitons pour dire que nous donnerons ainsi, au fur et à mesure de nos analyses, la version consolidée des articles de la Constitution. Une version consolidée complète sera mise en ligne aussitôt que possible.

B. Le second point sur lesquels les relations entre le Premier ministre se trouveraient modifiées dans l’hypothèse où la révision serait adoptée touche à la composition du Gouvernement. On le sait, pour l’instant, la Constitution laisse une grande marge de manœuvre dans cette matière. Seul le portefeuille de la justice est imposé. En effet, selon les dispositions de l’art 65 C. al. 1 : « Le Conseil supérieur de la magistrature est présidé par le Président de la République. Le ministre de la Justice en est le vice-président de droit. Il peut suppléer le Président de la République ». Même si, comme nous le verrons le Président ne préside plus ce Conseil, la mention du ministre de la justice subsiste dans la rédaction du nouvel art. 65 C. tel qu’il est proposé dans le projet de révision. En dehors de cette obligation donc, rien ne précise ni le nombre ni la structure des Gouvernement. Le Premier ministre peut donc proposer au Président de la République toute sorte de construction.

Le Comité Balladur s’est penché sur cette question. Il parvient à la conclusion suivante : « D’une part, il ne lui est apparu ni utile ni opportun de prévoir qu’une loi organique fixerait la structure du gouvernement, le Président de la République et le Premier ministre devant conserver la possibilité d’adapter celle–ci aux nécessités du moment et les impératifs mêmes de la « réforme de l’Etat » exigeant parfois de la souplesse dans la définition du périmètre de chaque département ministériel. On pourrait, d’autre part, envisager que le législateur organique fixe le nombre maximal des membres du gouvernement, le principe étant alors que les ministres de plein exercice ne voient pas leur nombre excéder quinze et que les ministres délégués et secrétaires d’Etat ne soient pas plus d’une dizaine. Mais, au total, le Comité ne s’est pas montré favorable à semblable innovation, qui présenterait à ses yeux plus d’inconvénients que d’avantages ». Nous ne partageons ni l’une ni l’autre de ces conclusions.

L’actuel gouvernement compte donc aujourd’hui, outre le Premier ministre, 15 ministres et 20 secrétaires d’Etat plus un Haut-commissaire. Au total, (outre le Premier ministre toujours) se sont donc 36 membres qui composent le gouvernement. Le Gouvernement de Villepin comptait 31 membres ; le Gouvernement Raffarin 3 comptait 43 membres et le Gouvernement Raffarin 2 comptait 38 membres. Il y a donc, nous semble-t-il une certaine unité dans le nombre des membres d’un Gouvernement, la répartition entre ministre, ministre-délégué, secrétaire d’Etat ou autre appellation étant laissée à l’imagination de chacun comme celle du reste des postes. La question du nombre n’est donc pas essentielle. Si comme le projet l’envisage on détermine se nombre dans une loi organique, il ne fait pas de doute qu’il tournera autour de 35 membres et que sinon, il sera modifié en fonction des besoins. Il est certain que si, dans l’avenir, le Gouvernement est soutenue par une majorité de coalition, le nombre de ministres connaîtra une inflation. La limitation du nombre n’a donc pas réellement de sens à moins de l’inscrire dans la Constitution ce qui, on l’avouera, n’est une solution raisonnable. Il faut donc non pas limiter le nombre mais fixer des principes relatifs à l’organisation du Gouvernement. Or ces principes existent. Ils ont été fixés pour la mise en œuvre de la LOLF. Le budget de l’Etat est désormais subdivisé en 34 missions dont certaines sont interministérielles. Il serait donc de bonne logique et surtout de bonne administration de calquer l’organisation ministérielle sur celle de la structure budgétaire, quitte d’ailleurs à maintenir des missions interministérielles. La structure budgétaire en mission qui résulte actuellement d’un acte sans véritable valeur normative pourrait être fixée par une loi organique. On dira sans doute que ce qu’il est aisé de faire avec une loi organique relative au nombre des portefeuilles peut également être fait avec la structure budgétaire. Il ne nous semble pas. Il est beaucoup délicat de changer la structure d’un budget organisé en mission que de changer la structure d’un gouvernement en ajoutant ça et là des portefeuilles. En liant la structure du gouvernement à la structure budgétaire, on parviendrait dans doute à une solution admise tant par la majorité que par l’opposition pour l’essentiel des ministères. Il suffirait de concevoir que puisse s’ajouter à cette structure quelques portefeuilles (cette fois en nombre limité) répondant à des préoccupations liées à l’actualité. Mais ces structures seraient alors des éléments de coordination voisins des comités ou des délégations interministérielles que l’on connaît par ailleurs.

La solution retenue par le projet de révision est donc en fait purement incantatoire. Tant qu’un mécanisme précis fixant l’organisation du gouvernement ne sera pas défini, il est certain que toute tentative de limitation se heurtera aux volontés politiques et que la première décision qui sera prise permettra de s’en affranchir. Cette disposition est donc sans véritable intérêt. Faute de retenir une détermination plus matérielle comme celle que nous proposons, il n’y a là que poudre aux yeux de façon à faire plaisir au « bon peuple » qui voit toujours dans la limitation du nombre des ministres, un souci de bonne gestion. Qu’on se souvienne de l’annonce faite par le Candidat Sarkozy concernant la limitation à 15 du nombre des ministres de son futur gouvernement. Nos concitoyens ont-ils compris alors qu’il ne s’agissait que des ministres de plein exercice ? Certainement pas. Et le constat est là : il y a actuellement plus de membres du gouvernement qu’il n’y en avait dans le gouvernement de D. de Villepin.

Le texte du nouvel art. 8 C. al. 1 serait donc :

« Le Président de la République nomme le Premier ministre. Il met fin à ses fonctions sur la présentation par celui-ci de la démission de gouvernement.
Sur la proposition de Premier ministre, il nomme les autres membres de gouvernement et met fin à leurs fonctions.
Une loi organique fixe le nombre maximum des ministres et celui des autres membres du Gouvernement. »