Michel Lascombe

C. Rôle et activité des commissions.

C’est ici le centre de la proposition du comité. Il s’agit en fait de déplacer le centre de discussion des projets de lois (mais aussi des propositions) vers les commissions. Celles-ci (et ce serait nouveau pour les projets) seraient en mesure d’adopter des amendements qui viendrait modifier le projet. Ceci explique qu’il faille modifier l’article 44 de la Constitution comme nous l’avons vu : l’alinéa premier qui détermine qui est titulaire du droit d’amendement serait complété par la disposition suivante : « Il (le droit d’amendement) s’exerce en séance ou en commission dans les conditions fixées par le règlement de chaque assemblée ». Ceci est indispensable pour que les commissions puissent aussi rejeter les amendements. Nous savons que la jurisprudence du Conseil Constitutionnel peut s’interpréter comme donnant aux parlementaires le droit à ce que leurs amendements soient examinés en séances. La précision apportée permet de palier les éventuelles difficultés qui pourraient naître d’un rejet en séance d’un amendement parlementaire. L’exercice est ainsi garanti sans que le parlementaire auteur de l’amendement puisse s’en plaindre.

A l’inverse, des amendements émanant tant du gouvernement que des parlementaires pourraient y être adoptés et les projets sortiraient donc de la commission modifiés. Le gouvernement pourrait intervenir dans les commissions ce qui permettrait là encore d’améliorer le dialogue.

Ceci conduit à l’innovation essentielle : le débat en séance publique n’aurait plus lieu, s’agissant des projets, sur le texte tel que le gouvernement l’a déposé mais sur le texte tel que la commission l’a adopté. Cette formule présente plusieurs avantages.

- Le premier est évidemment de revaloriser le travail de commission qui redevient central. On comprend pourquoi nous avons dit qu’il pourrait être un précieux facteur de lutte contre l’absentéisme (au moins sinon plus important que l’augmentation du nombre de commission et la diminution corrélative du nombre des parlementaires membres de celles-ci).

- Le deuxième est évidemment de permettre un débat plus technique (là encore facilité par le faible de nombre de membre mais aussi par le fait que les parlementaires seraient plus impliqué dans le sujet de la commission qui pourrait les intéresser plus compte tenu du plus grand choix que l’augmentation du nombre de commission leur proposerait). Les amendements techniques et rédactionnels seraient traités à ce stade, laissant à la séance plénière les amendements plus politique qui posent les véritables problèmes.

Pour permettre que ce travail de commission soit efficacement mené, le Comité propose de laisser plus de temps à celles-ci. Les projets de lois ne pourraient venir en séance publique que passé le délai d’un mois après leur dépôt. Le Comité avait proposé que ce délai soit de deux mois mais le Président de la République a jugé cela trop long. Pourtant c’est de la qualité du travail de la commission et donc sans doute du temps qu’elle pourra y consacrer de dépend la qualité de la loi tant sur le fond que sur le plan rédactionnel. C’est sans doute là que la proposition du Comité présente le plus de difficulté. On le voit de plus en plus, le Président de la République ou le gouvernement annonce de nouvelles dispositions qui nécessitent l’intervention du Parlement. Dès cette annonce faite, les français pensent que la mesure va pouvoir rentrer en vigueur ; ceci est d’autant plus vrai qu’il s’agit de plus en plus de répondre à une préoccupation immédiate et non plus de légiférer à froid. Dans ces conditions, le délai laissé aux commissions risque d’apparaître comme un frein à l’activité gouvernementale ou présidentielle ; il est donc à craindre qu’il ne soit encore réduit.

D. Réserver la séance plénière au règlement des difficultés non tranchées en commission et au vote d’ensemble

Mais il existe encore d’autres avantages à la proposition du Comité.

* D’une part, si le gouvernement n’était pas satisfait du travail de la commission et souhaitait revenir à son texte initial, il lui appartiendrait de déposer les amendements nécessaires et de tenter de les faire adopter en séance plénière. On retrouve ici l’importance du droit d’amendement accordé au gouvernement. Mais surtout, et ce serait la nouveauté essentielle, il s’agirait pour le gouvernement non plus de demander le rejet d’un amendement parlementaire qui ne lui plairait pas mais l’adoption de son amendement de « retour » qui viendrait détruire tel amendement parlementaire que la commission aurait trouvé bon au point de l’avoir adopté. Le gouvernement serait donc dans la position du demandeur (auteur de l’amendement) et non plus du défendeur. On voit comment cette situation peut changer la donne voire inverser les facteurs. Certes, le phénomène majoritaire continue de jouer et il y a fort à parier que le gouvernement puisse l’emporter mais … il aura déjà tenté en commission de justifier son texte sans succès et d’éviter l’adoption de l’amendement. Pourtant l’amendement aura convaincu la commission. C’est donc qu’il avait des soutiens et sans doute une certaine justification. Il faut donc pour le gouvernement non plus trouver des arguments de maintien mais de rétablissement de son texte ce qui est nécessairement moins simple.
Ceci est d’autant plus vrai que la commission n’ira pas dans le même sens que le gouvernement, fut-elle présidée par un membre de la majorité. Elle voudra défendre son texte et il s’en suivra un véritable débat en séance plénière, ce qui n’est plus guère le cas actuellement. On comprend bien que le débat en séance public retrouve alors toute son importance car les jeux ne sont pas faits. Et l’on peut espérer que les parlementaires y retrouvent aussi un intérêt. In fine, le gouvernement pourrait certes avoir recours aux mécanismes du parlementarisme rationnalisé et en particulier au vote bloqué (dont on comprend pourquoi nous avons fit qu’il pourrait connaître un regain d’intérêt) et enfin, devant l’Assemblée nationale à tout le moins au 49 al. 3 (ce que le Comité qui proposait de réserver cet article aux seules lois de finances et de financement n’envisageait pas). Mais justement, ce recours à ces mécanismes abrupts risque encore de rendre l’attitude du gouvernement difficilement compréhensible.

Ainsi, de chambres d’enregistrement, les assemblées pourraient redevenir lieu de débat et d’affrontement politique même si, en fin de compte, le gouvernement dispose toujours du pouvoir d’imposer ses vues. On comprend dès lors l’importance de cette modification. Par le seul fait que la séance plénière discute d’un projet amendé, le parlement retrouve une grande partie de son intérêt.

En fait, il s’agit de faire le constat que, avec le phénomène majoritaire, le droit d’amendement gouvernemental et le vote bloqué (voire le 49.3) la rationalisation du parlementarisme est telle qu’il n’y a plus besoin de la protection des projet qu’avait imaginé le constituant de 1958 en prévoyant que la séance plénière se déroule sur le texte du projet tel qu’il a été déposé. En 1958 on ne pouvait pas savoir que le phénomène majoritaire se produirait (su reste comme il est surtout la conséquence de l’élection du Président au SUD, ceci est parfaitement logique) et on ne pouvait pas savoir non plus que les autres règles de procédure seraient aussi efficace. Le constat pouvant maintenant être fait, il est possible d’alléger un peu ces mécanismes ; le Comité a choisi de revenir sur le principe de l’examen du texte tel qu’il est au moment du dépôt, on ne peut que s’en féliciter.

* D’autre part, pour ajouter encore à l’intérêt du travail des commissions ainsi revalorisé par le droit qu’elles ont d’adopter les amendements, le Comité propose que les auditions que les commissions réalisent pour s’informer et mieux préparer leurs travaux puissent être publiques. Là encore c’est une bonne formule. En effet, si les commissions font appel à des experts ou, plus généralement, des spécialistes il est intéressant de connaître leur point de vue. Cette publicité des auditions est du reste logique dans la mesure où c’est désormais en commission que se passera le principal travail parlementaire. Les séances des commissions doivent dès lors pouvoir être publics comme les votes qui y seront émis. Il faut que la transparence se diffuse également dans les commissions dans la mesure où elles deviennent décisionnelles même si leur décisions peuvent ensuite être remis en cause par la plénière.

Car le projet du Comité ne permet pas l’adoption des lois en commission. La loi sera toujours votée en séance plénière au moins sous la forme d’un vote d’ensemble si tous les amendements adoptés en commission satisfont le gouvernement et les parlementaires. Mais le plus souvent des questions difficiles seront laissées à la séance plénière, la commission ayant simplement débroussaillé le terrain sur les questions les plus techniques. Il y aura donc toujours un vote en plénière.

En fait cette technique se pratique déjà en matière de lois de finances. Certaines missions techniques sont discutées en commission élargie. La commission des finances s’augmente des membres de la commission saisie pour avis de la mission en débat et en effectue l’examen. Mais le projet de loi de finances reste adopté en séance plénière. C’est l’article 117 du règlement de l’Assemblée nationale qui prévoit cette possibilité : « La Conférence des Présidents peut décider que l’examen de certaines missions de la seconde partie du projet de loi de finances de l’année aura lieu, à titre principal et à l’exclusion des votes, au cours d’une réunion commune de la commission des finances, de l’économie générale et du plan et de la ou des commissions saisies pour avis. La réunion est coprésidée par les présidents des commissions concernées et son compte rendu est publié au Journal officiel à la suite du compte rendu intégral de la séance au cours de laquelle la mission est discutée ».
Certes, ici, la Constitution n’étant pas encore modifiée (et de toute façon la proposition du Comité réservant le cas des lois de finances et de lois de financement pour lesquelles le débat en séance publique se ferait toujours sur le projet du gouvernement), la commission élargie n’adopte pas d’amendements venant modifier le projet. Mais cette pratique est sans doute la préfiguration de ce que pourrait être, avec adoption d’amendement en plus, l’économie de la proposition du Comité.
Mais il semble aussi que la condition du succès de cette réforme soit dans les parlementaires eux-mêmes. Le Comité propose de revaloriser la fonction parlementaire, c’est une des conditions de la réussite.

VI. Revaloriser la fonction parlementaire

B. La modification de l’article 41 C.

Les modifications proposées par le comité dans ce cadre visent pour l’essentiel à redonner une nouvelle jeunesse aux dispositions de l’alinéa second de l’article.

C’est qu’en fait, l’article 41 C ; a été peu à peu vidé de sa substance. On doit faire deux remarques pour commencer. D’une part, contrairement à l’article 40, l’irrecevabilité de l’article 41 doit être invoquée et spécifiquement invoquée par le gouvernement. Dès lors si le gouvernement n’indique pas qu’il estime qu’un amendement intervient or du domaine de la loi, l’irrecevabilité ne lui est pas opposable. D’autre part, le « domaine de la loi » dont il est question à cet article ne se limite pas, évidemment, aux seules matières énumérées à l’article 34 C. En effet, d’autres articles de la constitution réservent certaines matières à la loi : ainsi en est-il :
- de l’art. 3 C. précisant que la loi définit quels sont les électeurs ;
- de l’art. 35 C. précisant que le législateur est seul compétent pour déclarer la guerre ;
- de l’art. 36 C. autorisant le législateur à prolonger l’état de siège au-delà de douze jours ;
- de l’art. 53 C. obligeant à l’intervention préalable du législateur pour la ratification de certains traités ;
- de l’art. 66 C. qui confie à la loi la protection des libertés individuelles ;
- de l’art. 70 C. qui, combiné avec l’art. 2 de l’ord. 58-1360 du 29 déc. 1958 et l’art. 1er de l’ord. 59-2 du 2 janv. 1959 alors en vigueur, confie à la loi la planification (Cons. const. 82-142 DC §1, 27 juill. 1982, Réforme de la planification : RJC I-128) ;
- des art. 72 à 74 C. qui attribuent au législateur (en dehors des compétence propres du législateur organique) la réglementation des collectivités territoriales et en particulier la création de nouvelles collectivités ;
de l’art. 88-2 C.qui précise que loi fixe les règles relatives au mandat d'arrêt européen en application des actes pris sur le fondement du Traité sur l'Union européenne.

Ceci étant dit, cet article qui a été conçu essentiellement pour protéger le gouvernement contre les empiétements du législateur sur le domaine du règlement, n’est plus guère utilisé par lui. Non seulement le gouvernement lui-même souhaite parfois que le législateur intervienne dans le domaine de la loi, mais c’est dans de très nombreux cas le gouvernement lui-même qui, dès le stade des projets qu’il dépose ou par ses amendements, incluse dans les textes des dispositions à caractère réglementaire. On comprend mieux dès lors que le gouvernement ait des scrupules à demander aux parlementaires (de la majorité surtout) de respecter une disposition que lui-même ne respecte pas. Le comité souhaite que dans cette matière, comme dans le cadre de l’article 40 de la Constitution, l’irrecevabilité soit plus facilement soulevée. On sait que dans le cadre de l’article 40 l’irrecevabilité est « absolue » ce qui impose que le contrôle soit préalable à l’impression, la distribution et le renvoi en commission des propositions. (Cons. const. 14 juin 1978, n° 78-94 DC § 3). Il y a donc un mécanisme automatique de contrôle qui a été mis en place dans chaque assemblée. A l’Assemblée nationale, les amendements sont contrôlés par le Président après qu’il ait consulté le Président de la commission des finances. Et même si le Sénat ne pratique pas un contrôle aussi systématique, il ne s’agit là que d’une tolérance qui pourrait opportunément disparaître. Le Comité souhaite que ce mécanisme d’automaticité du contrôle soit étendu à l’article 41 C en proposant que le président de la commission des lois de chacune des deux assemblées puisse s’opposer à la discussion d’amendement qui seraient hors du domaine de la loi. Le Comité propose donc d’étendre au Président des assemblées (laissant le soin au règlement de chacune d’elles de prévoir que c’est après consultation des présidents des commissions des lois, la possibilité de soulever cette irrecevabilité. La rédaction conditionnelle de l’article 41 revue par le Comité (le Gouvernement ou le président de l’assemblée intéressée peut opposer l'irrecevabilité) différente de celle de l’article 40 (Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables) donne dès lors une souplesse pour les amendements du gouvernement en permettant une automaticité pour les amendements parlementaires. En effet, on se doute que, opposée par le Président de l’Assemblée (ou par son intermédiaire par le président de la Commission des lois,) l’irrecevabilité d’un amendement parlementaire ne sera pas contestée par le gouvernement. Le Conseil constitutionnel ne sera dès lors pas saisi de la question et dans ce cas l’irrecevabilité sera bien absolue. On le voit, la formule choisie conduira en fait à traiter différemment les amendements parlementaires et gouvernementaux. L’article 41 C. pourra devenir, surtout vis-à-vis des amendements de l’opposition, une arme contre la flibuste parlementaire peut-être plus efficace encore que m’article 40c.
C. La modification de l’article 44 C.

Nous l’avons dit en introduction de cette étude des propositions en matière d’amendement, une des innovations les plus marquantes de la V° République est d’avoir donné au gouvernement le droit d’amendement. C’est l’alinéa premier de l’article 44 qui contient cette disposition en même temps qu’il rappelle que ce droit appartient également aux parlementaires. Le Comité propose de préciser que ce droit d’amendement du gouvernement et des parlementaires s’exerce désormais dans les conditions fixées par le règlement de chaque assemblée, tant en séance plénière qu’en commission (nous verrons pourquoi dans un prochain billet). Mais la disposition essentielle qui nous intéressera ici est l’alinéa second que le Comité propose d’ajouter à l’article 44. Il s’agit, semble-t-il, si nous avons bien compris le souhait du Comité il s’agit de reprendre ici la jurisprudence développée par le Conseil Constitutionnel sur les « cavaliers législatifs » développée à partir de 1985 (Cons. const. 10 juill. 1985, n° 85-191 DC § 2, DDOF). Cette jurisprudence est née en fait dans le cadre des lois de finances avec les « cavaliers budgétaires ». Il s’agissait de dispositions qui ne relevant pas du domaine des lois de finances, n’avait pas à s’y trouver. Le Conseil Constitutionnel a ainsi développé une jurisprudence abondante sous l’empire de l’ordonnance du 2 janvier 1959. La LOLF en a repris l’essentiel et le Conseil continue d’assurer le respect de ce principe qu’il a du reste étendu aux lois de financement de la sécurité sociale sous la forme des « cavaliers sociaux ». On ne peut donc que se réjouir de voir ainsi consacrée une jurisprudence qui, dans le cadre des cavaliers législatifs au moins, contribue à atteindre l’objectif de clarté et d’intelligibilité de loi. Mais on rappellera que cette limitation jurisprudentielle du droit d’amendement était dès sérieusement contrôle dès lors qu’il s’agit, pour le Conseil d’un moyen d’office. Le Comité prend du reste en compte toute la jurisprudence du Conseil en laissant ouverte les possibilités que celui-ci a dégagé dans le cadre de la jurisprudence de l’entonnoir. Il est toujours possible que le gouvernement dépose des amendements de cohérence (pour la coordination avec d’autres textes en cours d’examen au Parlement) ou nécessaire à assurer la constitutionnalité du texte (justifié par des exigences de caractère constitutionnel).

Pourtant, et là encore sans vouloir nécessairement être négatif, on reste assez étonné par rédaction du texte. D’une part la jurisprudence sur les cavalier législatif s’applique tout autant aux amendements parlementaires qu’aux amendements du gouvernement. Or la rédaction de l’article 44 proposée par le Comité semble ne concevoir cette interdiction que pour les amendements gouvernementaux. Mais surtout, la curiosité vient du fait de la réserve relative au lois de finances et de financement de la sécurité sociale … ! En effet l’alinéa dont le Comité propose l’ajout se termine par cette formule : « Ces dispositions ne s’appliquent pas aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. »
Faut-il en déduire que le gouvernement dans le cadre de ces lois peut introduire par voie d’amendement des dispositions nouvelles autres que celles qui sont en relation directe avec une des dispositions du texte en discussion ?
On n’ose pas croire que le Comité ait voulu constitutionnaliser les cavaliers budgétaires ou sociaux dès lors qu’ils émaneraient du gouvernement. Mais alors quel sens peut avoir cette réserve ? Permettre au gouvernement de faire fi dans ces textes de la jurisprudence de l’entonnoir qui interdit de poser des amendements qui seraient sans lien avec les dispositions restants en discussion ? Pourquoi donner au gouvernement une possibilité de ce type alors que le juge constitutionnel ne fait pas cette distinction ? Ainsi, les récente annonce du Président de la République ne pourront pas être introduites dans le PLFI de 2008 déjà trop avancé mais le pourront dans le PLFR 2007. ON avoue ne pas bien voir la logique de cette réserve sur les Loi de finances et financement et devoir clairement souhaité qu’elle ne soit pas reprise dans le projet de révision.

On le constate, il est des cas où la rédaction des propositions du Comité Balladur posent plus de questions qu’elles ne semblent régler de difficultés. En fait, et compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel dans cette matière, il n’était pas nécessaire de la « constitutionaliser » dès lors que, incontestablement, elle était claire et se suffisait à elle-même. Hélas, la lecture du rapport qui accompagne les propositions du Comité ne nous éclaire pas sur les raisons de ce choix.

Mais ces propositions relatives au droit d’amendement sont somme toutes secondaires. Dans les propositions du Comité il en est une qui ne fera pas la « une » des médias mais qui, si elle était effectivement adoptée serait sans doute d’une portée considérable pour le renouveau du Parlement. Elément central d’une véritable refonte de la procédure de discussion et d’adoption des textes, elle fera l’objet d’une étude dans le prochain billet mais replacée dans ce cadre plus large.

V. Vers une nouvelle procédure législative