Michel Lascombe

V. Vers une nouvelle procédure législative

S’il y a dans le rapport Balladur quelques propositions qui peuvent avoir une véritable incidence sur les institutions et leur apporter un peu de renouveau, ce sont bien les propositions relatives à la procédure législative ordinaire. Ces propositions ne sont certes pas très « médiatiques ». On voit mal comment elles pourraient faire l’objet des premières pages des journaux ou d’une émission de radio ou de télé. On reparlera de la possibilité donnée au Président de venir s’exprimer devant les chambres et des relations entre le premier ministre et le Président, on ne parlera pas de ces modifications qui risquent pourtant de bouleverser les habitudes des parlementaires mais aussi du gouvernement et … des médias. En effet, toute la procédure de discussion et de vote des lois pourrait être modifiée par ces propositions qu’il convient d’étudier ensemble. Elles sont au nombre de quatre :
- mettre en place une organisation concertée des débats parlementaires ;
- augmenter le nombre des commissions
- concentrer l’essentiel du débat en commission
- réserver la séance plénière au règlement des difficultés non tranchées en commission et au vote d’ensemble

Rappelons que pour l’instant, s’agissant des projets de lois (seul élément qui nous intéressera dans la mesure où le plus grand nombre de loi trouve son origine dans des projets), Sitôt déposé ils sont envoyé dans une commission, le plus souvent l’une des six commissions permanentes. Là, le projet est étudié ainsi que les amendements présentés à ce stade mais rien n’est modifié du projet. Autrement dit, même si l’on dit que la commission a adopté tel ou tel amendement, elle n’a en fait donné un avis favorable a celui-ci. Le rapport de la commission comportera donc une analyse du projet suivie d’un tableau avec le texte originel du projet et le texte du projet modifié par les amendements « retenus » par la commission. Ce rapport sert de base au débat en séance plénière mais ce débat se déroule sur le texte du projet tel qu’il est initialement déposé par le gouvernement.

Il faut donc, au stade de la séance plénière, après un débat général sur le bien fondé du projet et sur les motions de procédures déposées le plus souvent par l’opposition, revenir sur chaque article et pour chaque article discuter de chaque amendement, même de ceux déjà examinés en commission. L’auteur de l’amendement s’exprime, le gouvernement et la commission donne leur avis (l’avis de la commission est en fait connu puisqu’il est dans le rapport si l’amendement a été étudié devant elle) un parlementaire intervient et le vote à lieu à main levée. Il est pratiquement certain, si le gouvernement et la commission sont opposés à l’amendement que l’amendement, déjà non retenu en commission sera rejeté. Mais seule la séance plénière est le lieu de vote et tous les parlementaires ont un droit à ce que leurs amendements y soient débattus. Il en résulte des séances publiques interminables et sans véritable intérêt. Qui a déjà regardé les débats sur la chaine parlementaire sait que, si l’examen de chaque amendement ne demande que quelques instants, on reste confondu par le désintérêt du débat. L’auteur le lit sans conviction plus qu’il ne le défend, le gouvernement et la commission se contentent le plus souvent, de dire chacun leur tour, les mots « favorable » ou « défavorable », ensuite un orateur intervient pour d’opinion contraire intervient et on vote. Suivant. Les qualificatifs que jadis E. Faure utilisait pour le débat budgétaire sont transposables ici : litanie, liturgie léthargie. On a le sentiment de règles convenues et immuables relevant de la liturgie ; c’est une litanie d’interventions sans intérêt qui se développe favorisant la léthargie des parlementaires et donc … l’absentéisme. Bref, la séance plénière n’a pas souvent d’intérêt. Le président de la Commission des lois de l’assemblée nationale, Jean-Luc Warsmann a fait de cet état de fait une description sans complaisance mais d’une rare honnêteté et l’on ne peut que conseiller au lecteur de l’écouter lors de son intervention devant le Comité.

Le Comité souhaite rompre avec cette atonie ; il multiplie donc les propositions dans les quatre axes que nous avons indiqués.

A. La mise en place d’une organisation concertée des débats

Cette proposition va de paire avec l’ordre du jour. Au-delà de la simplement répartition du temps parlementaire en quatre semaines alternées (1 semaines de texte à l’initiative de l’assemblée, 2 semaines à l’initiative du gouvernement et 1 semaine de contrôle) il s’agit ici de permettre à la conférence des président de chaque assemblée de fixer une durée programmée de discussion pour l’examen des projets et propositions de loi. Comme le dit le Comité : cela suppose que le temps de la discussion, y compris celui consacré aux motions de procédure, à la discussion générale et à celle des articles soit réparti entre les groupes politiques » mais aussi « que les textes aient été suffisamment examinés en commission avant leur passage dans l’hémicycle ». Le délai déterminé serait une limite (« Une fois écoulé le temps de la discussion, celle-ci serait close et l’on en viendrait au vote ») avec pourtant la possibilité d’un allongement : « En cas de besoin, la conférence des présidents disposerait de la faculté de décider qu’il y a lieu de prolonger le débat, en accord avec le Gouvernement ». Selon le Comité, qui voit dans cette mesure un élément aussi important la limitation de l’article 49 al. 3 dont elle pourrait être la contrepartie (mais il ne semble plus question de limiter le 49.3), il y aurait là le moyen le plus efficace pour luter contre l’obstruction parlementaire et donc la multiplication des amendements de flibuste (mais nous avons vu que la modification de l’article 41 C. peut aussi contribuer à cela). En fait cette modification est réalisable par les règlements des assemblées mais suppose pour réussir et ne pas constituer encore une limitation des compétences du parlement que les autres éléments proposés par le comité Balladur soient mis en place.

B. L’augmentation du nombre des commissions parlementaires

Si l’on est à peu près sûr qu’une modification de la Constitution interviendra (en plus de la modification de l’article 18 sur le droit de message du Président), c’est bien celle qui consistera à autoriser les assemblées à se doter de plus de commissions permanentes. On a le sentiment qu’il y a là comme une panacée … Cette augmentation est réclamée depuis des années ; elle avait été envisagée dès 1995 lors de la révision qui a mis en place la session unique. Mais il s’agissait alors bien plus d’essayer de transformer la délégation à l’Union européenne en commission ce qui n’est pas exactement la même chose. Les parlementaires y voient une possibilité d’améliorer la qualité de leurs travaux et donc leur utilité. Pourtant, comme P. Türk l’a magistralement démontré, (« Les commissions parlementaires permanentes et le renouveau du Parlement sous la Ve République » Prix de thèse du Sénat 2004, publiée chez Dalloz) l’augmentation du nombre des commissions n’est pourtant pas nécessaire (du moins avec la procédure législative actuelle) pour améliorer l’efficacité du travail parlementaire. Tout au plus une modification de la répartition des compétences serait-elle la bien venue. La question est donc : dans le cadre de la réforme proposée par le Comité, l’augmentation du nombre des commissions s’impose-t-elle ? A vrai dire on n’en sait rien. Evidemment cette augmentation permettra de revoir le périmètre des compétences des commissions et en cela elle peut avoir un intérêt.

En particulier, comme le dit le Comité, les compétences par trop larges de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Mais en dehors de cet avantage, il n’est pas certain que la création de commissions « transversales » (affaires européennes ou développement durable) soit absolument nécessaire. Reste que, ne pas accorder cette modification, c’est sans doute se priver d’une possibilité de réussir la réforme. Les parlementaires tiennent à avoir plus de commissions ; espérons qu’ils utilisent ce pouvoir nouveau à bon escient. Le Comité propose de passer le nombre maximum à 10 commissions. Il n’est certes pas obligatoire d’en créer dix ais on doute que chaque assemblée autorisée à avoir 10 commissions préfère rester en deçà. Cela permet au moins de satisfaire 10 ambitions en accordant 10 présidences, surtout s’il faut comme le souhaite le Comité que ces présidences soient réparties à la proportionnelle des groupes, ce qui obligerai à en attribuer 3 ou 4 à l’opposition. On voit qu’il en reste 6 pour la majorité qui ne serait donc pas lésée. On se souvient combien il a fallu insister pour que la promesse présidentielle d’accorder la présidence de la commission des finances au socialistes est difficilement passée dans les rangs de la majorité.
En tous les cas, cette augmentation, même inutile, ne pourrait pas servir de prétexte pour justifier de l’échec de la réforme proposée par le Comité. Il faut donc l’accorder. Nous verrons si les Parlementaires sont vraiment plus assidus. Actuellement les commissions sont composées de nombreux membres [73 ou 145 députés (art. 36 RAN) ; entre 45 et 78 sénateurs (Art. 7 RS)] et on trouve là un argument pour justifier que la qualité du travail ne soit pas nécessairement au rendez-vous, les commissions étant trop denses. Ajouté à l’étendu de leur champ de compétence, cela justifierait aussi l’abstentionnisme, les parlementaires n’ayant pas toujours un intérêt pour le sujet traité, ils trouveraient dans le « nombre » des membres une excuse pour ne pas siéger avec assiduité. Dont acte. Passons à 10 et voyons.

On notera cependant que, si la majorité avait souhaité améliorer le travail des commissions, il lui était possible de créer des commissions spéciales sur les textes qui le méritaient. En effet, l’article 43 C. maintient le principe qu’un projet ou une proposition de loi est envoyé en commission spécial si le gouvernement le souhaite ou si la majorité de l’assemblée ne demande. Or force est de constater que les commissions spéciales sont rares. L’exception est donc devenue le principe, les textes sont envoyés devant les commissions permanentes. Le Comité ne change du reste pas cette curiosité. Il laisse subsister le principe de la commission spéciale. Voilà au moins une chose que l’augmentation du nombre de commissions ne changera pas ; les commissions spéciales resteront exceptionnelles et peut-être encore plus dans le futur que par le passé, si c’est possible puisque aucune commission spéciale n’a été créée durant la session ordinaire 2006/2007.

D’autant que l’intérêt du travail en commission se trouverait décuplé par le fait que leurs compétences seraient plus larges et leur activité plus visible.

C. Rôle et activité des commissions.