Michel Lascombe

B. La modification de l’article 41 C.

Les modifications proposées par le comité dans ce cadre visent pour l’essentiel à redonner une nouvelle jeunesse aux dispositions de l’alinéa second de l’article.

C’est qu’en fait, l’article 41 C ; a été peu à peu vidé de sa substance. On doit faire deux remarques pour commencer. D’une part, contrairement à l’article 40, l’irrecevabilité de l’article 41 doit être invoquée et spécifiquement invoquée par le gouvernement. Dès lors si le gouvernement n’indique pas qu’il estime qu’un amendement intervient or du domaine de la loi, l’irrecevabilité ne lui est pas opposable. D’autre part, le « domaine de la loi » dont il est question à cet article ne se limite pas, évidemment, aux seules matières énumérées à l’article 34 C. En effet, d’autres articles de la constitution réservent certaines matières à la loi : ainsi en est-il :
- de l’art. 3 C. précisant que la loi définit quels sont les électeurs ;
- de l’art. 35 C. précisant que le législateur est seul compétent pour déclarer la guerre ;
- de l’art. 36 C. autorisant le législateur à prolonger l’état de siège au-delà de douze jours ;
- de l’art. 53 C. obligeant à l’intervention préalable du législateur pour la ratification de certains traités ;
- de l’art. 66 C. qui confie à la loi la protection des libertés individuelles ;
- de l’art. 70 C. qui, combiné avec l’art. 2 de l’ord. 58-1360 du 29 déc. 1958 et l’art. 1er de l’ord. 59-2 du 2 janv. 1959 alors en vigueur, confie à la loi la planification (Cons. const. 82-142 DC §1, 27 juill. 1982, Réforme de la planification : RJC I-128) ;
- des art. 72 à 74 C. qui attribuent au législateur (en dehors des compétence propres du législateur organique) la réglementation des collectivités territoriales et en particulier la création de nouvelles collectivités ;
de l’art. 88-2 C.qui précise que loi fixe les règles relatives au mandat d'arrêt européen en application des actes pris sur le fondement du Traité sur l'Union européenne.

Ceci étant dit, cet article qui a été conçu essentiellement pour protéger le gouvernement contre les empiétements du législateur sur le domaine du règlement, n’est plus guère utilisé par lui. Non seulement le gouvernement lui-même souhaite parfois que le législateur intervienne dans le domaine de la loi, mais c’est dans de très nombreux cas le gouvernement lui-même qui, dès le stade des projets qu’il dépose ou par ses amendements, incluse dans les textes des dispositions à caractère réglementaire. On comprend mieux dès lors que le gouvernement ait des scrupules à demander aux parlementaires (de la majorité surtout) de respecter une disposition que lui-même ne respecte pas. Le comité souhaite que dans cette matière, comme dans le cadre de l’article 40 de la Constitution, l’irrecevabilité soit plus facilement soulevée. On sait que dans le cadre de l’article 40 l’irrecevabilité est « absolue » ce qui impose que le contrôle soit préalable à l’impression, la distribution et le renvoi en commission des propositions. (Cons. const. 14 juin 1978, n° 78-94 DC § 3). Il y a donc un mécanisme automatique de contrôle qui a été mis en place dans chaque assemblée. A l’Assemblée nationale, les amendements sont contrôlés par le Président après qu’il ait consulté le Président de la commission des finances. Et même si le Sénat ne pratique pas un contrôle aussi systématique, il ne s’agit là que d’une tolérance qui pourrait opportunément disparaître. Le Comité souhaite que ce mécanisme d’automaticité du contrôle soit étendu à l’article 41 C en proposant que le président de la commission des lois de chacune des deux assemblées puisse s’opposer à la discussion d’amendement qui seraient hors du domaine de la loi. Le Comité propose donc d’étendre au Président des assemblées (laissant le soin au règlement de chacune d’elles de prévoir que c’est après consultation des présidents des commissions des lois, la possibilité de soulever cette irrecevabilité. La rédaction conditionnelle de l’article 41 revue par le Comité (le Gouvernement ou le président de l’assemblée intéressée peut opposer l'irrecevabilité) différente de celle de l’article 40 (Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables) donne dès lors une souplesse pour les amendements du gouvernement en permettant une automaticité pour les amendements parlementaires. En effet, on se doute que, opposée par le Président de l’Assemblée (ou par son intermédiaire par le président de la Commission des lois,) l’irrecevabilité d’un amendement parlementaire ne sera pas contestée par le gouvernement. Le Conseil constitutionnel ne sera dès lors pas saisi de la question et dans ce cas l’irrecevabilité sera bien absolue. On le voit, la formule choisie conduira en fait à traiter différemment les amendements parlementaires et gouvernementaux. L’article 41 C. pourra devenir, surtout vis-à-vis des amendements de l’opposition, une arme contre la flibuste parlementaire peut-être plus efficace encore que m’article 40c.
C. La modification de l’article 44 C.

Nous l’avons dit en introduction de cette étude des propositions en matière d’amendement, une des innovations les plus marquantes de la V° République est d’avoir donné au gouvernement le droit d’amendement. C’est l’alinéa premier de l’article 44 qui contient cette disposition en même temps qu’il rappelle que ce droit appartient également aux parlementaires. Le Comité propose de préciser que ce droit d’amendement du gouvernement et des parlementaires s’exerce désormais dans les conditions fixées par le règlement de chaque assemblée, tant en séance plénière qu’en commission (nous verrons pourquoi dans un prochain billet). Mais la disposition essentielle qui nous intéressera ici est l’alinéa second que le Comité propose d’ajouter à l’article 44. Il s’agit, semble-t-il, si nous avons bien compris le souhait du Comité il s’agit de reprendre ici la jurisprudence développée par le Conseil Constitutionnel sur les « cavaliers législatifs » développée à partir de 1985 (Cons. const. 10 juill. 1985, n° 85-191 DC § 2, DDOF). Cette jurisprudence est née en fait dans le cadre des lois de finances avec les « cavaliers budgétaires ». Il s’agissait de dispositions qui ne relevant pas du domaine des lois de finances, n’avait pas à s’y trouver. Le Conseil Constitutionnel a ainsi développé une jurisprudence abondante sous l’empire de l’ordonnance du 2 janvier 1959. La LOLF en a repris l’essentiel et le Conseil continue d’assurer le respect de ce principe qu’il a du reste étendu aux lois de financement de la sécurité sociale sous la forme des « cavaliers sociaux ». On ne peut donc que se réjouir de voir ainsi consacrée une jurisprudence qui, dans le cadre des cavaliers législatifs au moins, contribue à atteindre l’objectif de clarté et d’intelligibilité de loi. Mais on rappellera que cette limitation jurisprudentielle du droit d’amendement était dès sérieusement contrôle dès lors qu’il s’agit, pour le Conseil d’un moyen d’office. Le Comité prend du reste en compte toute la jurisprudence du Conseil en laissant ouverte les possibilités que celui-ci a dégagé dans le cadre de la jurisprudence de l’entonnoir. Il est toujours possible que le gouvernement dépose des amendements de cohérence (pour la coordination avec d’autres textes en cours d’examen au Parlement) ou nécessaire à assurer la constitutionnalité du texte (justifié par des exigences de caractère constitutionnel).

Pourtant, et là encore sans vouloir nécessairement être négatif, on reste assez étonné par rédaction du texte. D’une part la jurisprudence sur les cavalier législatif s’applique tout autant aux amendements parlementaires qu’aux amendements du gouvernement. Or la rédaction de l’article 44 proposée par le Comité semble ne concevoir cette interdiction que pour les amendements gouvernementaux. Mais surtout, la curiosité vient du fait de la réserve relative au lois de finances et de financement de la sécurité sociale … ! En effet l’alinéa dont le Comité propose l’ajout se termine par cette formule : « Ces dispositions ne s’appliquent pas aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. »
Faut-il en déduire que le gouvernement dans le cadre de ces lois peut introduire par voie d’amendement des dispositions nouvelles autres que celles qui sont en relation directe avec une des dispositions du texte en discussion ?
On n’ose pas croire que le Comité ait voulu constitutionnaliser les cavaliers budgétaires ou sociaux dès lors qu’ils émaneraient du gouvernement. Mais alors quel sens peut avoir cette réserve ? Permettre au gouvernement de faire fi dans ces textes de la jurisprudence de l’entonnoir qui interdit de poser des amendements qui seraient sans lien avec les dispositions restants en discussion ? Pourquoi donner au gouvernement une possibilité de ce type alors que le juge constitutionnel ne fait pas cette distinction ? Ainsi, les récente annonce du Président de la République ne pourront pas être introduites dans le PLFI de 2008 déjà trop avancé mais le pourront dans le PLFR 2007. ON avoue ne pas bien voir la logique de cette réserve sur les Loi de finances et financement et devoir clairement souhaité qu’elle ne soit pas reprise dans le projet de révision.

On le constate, il est des cas où la rédaction des propositions du Comité Balladur posent plus de questions qu’elles ne semblent régler de difficultés. En fait, et compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel dans cette matière, il n’était pas nécessaire de la « constitutionaliser » dès lors que, incontestablement, elle était claire et se suffisait à elle-même. Hélas, la lecture du rapport qui accompagne les propositions du Comité ne nous éclaire pas sur les raisons de ce choix.

Mais ces propositions relatives au droit d’amendement sont somme toutes secondaires. Dans les propositions du Comité il en est une qui ne fera pas la « une » des médias mais qui, si elle était effectivement adoptée serait sans doute d’une portée considérable pour le renouveau du Parlement. Elément central d’une véritable refonte de la procédure de discussion et d’adoption des textes, elle fera l’objet d’une étude dans le prochain billet mais replacée dans ce cadre plus large.

V. Vers une nouvelle procédure législative