Michel Lascombe

Que reste-t-il des propositions du Comité Balladur. Disons le tout net, le projet de révision constitutionnel s’en inspire, certes, mais il s’en éloigne aussi très largement. D’une manière assez subtile, il reprend les idées développées par le Comité mais, s’agissant de leur mise en œuvre, il s’en écarte, au point, bien souvent, de les vider de leur sens. Nous aurons l’occasion de le montrer. Dans d’autres cas, le projet va plus loin, ajoutant des modifications qui ne figuraient pas dans le rapport du Comité. En dehors de ces déformations et de ces ajouts, il est pourtant des propositions du Comité qui sont purement et simplement abandonnées. C’est par ces éléments que nous voudrions commencer. Parmi ces « oublis », nous relèverons ici les principaux, du moins ceux qui nous semblent importants. Il faut tout d’abord signaler la disparition du « Conseil du pluralisme » que le Comité proposait d’ajouter dans un titre XIII nouveau composé de deux articles (79 et 80). Composé de six membres nommés comme les conseillers constitutionnels auxquels s’ajoutaient un conseiller d’Etat un conseiller à la Cour de cassation et un conseiller à la Cour des comptes, ce Conseil étaient chargé de veiller au respect de la liberté d’expression mais surtout au respects du pluralisme des courants de pensée et d’opinion dans le domaine de l’information et des sondages. Il s’agissait en fait de fusionner en seule autorité, constitutionnellement prévue, les compétences actuelles du CSA, de la Commission des sondages et de la Commissions nationale de contrôle des campagnes présidentielle (ce dernier organisme n’existant que tous les cinq ans …). Cela permettait à ce Conseil d’avoir une vision globale de la question de la pluralité de l’expression politique et donc d’assurer une meilleure expression non seulement de l’opposition parlementaire mais également des courants d’opinions non représentés au Parlement. Certes, la loi pourra peut-être réaliser la fusion des trois organismes précités en un seul et lui confié les compétences que le Comité Balladur voulait lui attribuer, mais ne pas donner un statut constitutionnel à cet organe putatif est incontestablement dommage. Dans le cadre de la politique consistant à doter l’opposition d’un statut, il y avait là une pierre supplémentaire qui pourrait bien manquer à l’avenir. Exit donc le « Conseil du Pluralisme ». De même, la procédure de révision de la Constitution n’est pas modifiée par le projet de révision. Nous avions commenté les propositions du Comité dans notre billet (19) et nous y renvoyons le lecteur. Le même billet commentait aussi les propositions du Comité sur la procédure référendaire. Là encore, le projet de révision ne propose aucune modification de l’article 11 C. Mais bien sûr, et on l’aura noté, il ne reste rien de la proposition du Comité concernant la modification combinée des articles 5 et 20. Nous avions également traité cette question dans un billet auquel nous renvoyons également le lecteur. Si la solution trouvée par le Comité Balladur ne faisait en fait que constitutionnaliser la pratique des périodes de concordance des majorités présidentielles et parlementaires, renvoyant à la pratique pour les périodes de cohabitation (alors que l’actuelle rédaction constitutionnelle est inverse : la cohabitation est ce que décrit la Constitution et la concordance est réglée par la pratique), elle présentait au moins le mérite de mettre dans la constitution ce qui se présente le plus fréquemment. Nous avions du reste montré que la modification proposée ne modifiait pas le caractère parlementaire du régime mais simplement affirmait mieux son caractère dualiste alors que la Constitution est actuellement rédigée avec une conception moniste. Alors pourquoi ne pas avoir retenu la proposition du Comité. Il nous semble que trois explications peuvent être données ici. - Tout d’abord, Au tréfonds de lui-même le Président de la République souhaitait une révision plus large que celle proposée par le Comité Balladur. Il souhaitait que la Constitution affirme que le rôle prééminent du président de la République et le simple rôle de collaborateur du Premier ministre. Peut-être même souhaitait-il que la France se dote d’un régime présidentiel, du moins d’un régime présidentiel dans lequel le Président serait plus puissant que le pouvoir législatif, ce qui n’est pas, on le sait la réalité des régimes de ce type. Devant l’impossibilité d’obtenir que la Constitution reflète ses souhaits, le Président ne voyait plus guère d’intérêt à modifier cet aspect des choses. - Ensuite, depuis le discours prononcé à Epinal par le Président de la République en juillet 2007 et dans lequel il appelait de ses vœux cette modification, la pratique lui avait montré d’une part qu’elle n’était pas indispensable pour lui permettre de « gouverner » effectivement et d’autre part qu’il pouvait y avoir un certain intérêt à ne pas être toujours en première ligne. En fait le fonctionnement des institutions dépend de la concordance ou de la divergence des majorités (concordance : l’Elysée gouverne ; cohabitation : Matignon gouverne) mais aussi des hommes. En fonction du Premier ministre choisi, l’implication politique de celui-ci peut être plus ou moins importante et donc la réalité du pouvoir changer de rive de la Seine. Même en période de concordance, il peut y avoir un avantage à laisser un part du pouvoir au Premier ministre. L’impopularité le frappera et que le Président, vierge de sondages négatifs en quelque sorte, dispose alors d’une arme lui permettant de rebondir : changer le Premier ministre. Cette arme est évidemment moins efficace si le premier ministre est populaire parce qu’il ne décide de rien mais se contente d’exécuter les ordres élyséens. - Enfin, l’opposition socialiste avait marqué son hostilité à toute révision qui augmenterait encore la part de l’influence présidentielle dans le régime de la V° République. Or, affirmer que le Président de la République « définit la politique de la nation » va précisément dans ce sens. Dès lors que l’idéal que voulait le Président était inatteignable et que le statu quo présentait des avantages, pourquoi faire une réforme qui pouvait compromettre le reste de la révision ? Le projet de révision ne touche donc pas aux articles 5 et 20 de la Constitution. Il faudra continuer d’expliquer aux étudiants que la Constitution prévoit que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation, eux qui sont convaincus que c’est le Président qui a cette charge … Mais c’est en fait la simple manifestation d’une réalité qui échappe au commun des mortels : la V° République met en place un régime parlementaire. Et le projet de révision, loin de s’écarter de cette réalité la renforce, nous le verrons, en particulier par la nouvelle rédaction de l’article 24 C. Les changements qui affectent le couple « Président-Premier ministre » sont donc faibles dans le projet de révision et nous voudrions les examiner ici. A. En fait et pour l’essentiel, il s’agit dans le projet de régler une des difficultés majeures d’interprétation de l’actuelle Constitution : la répartition des tâches entre le Premier ministre et le Président de la République s’agissant en matière de défense. Actuellement selon l’art. 15 C., « Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la Défense nationale », tandis que selon l’art. 20 C. al 1 deuxième phrase, le Premier ministre « est responsable de la Défense nationale ». Comme l’indiquait le rapport Balladur, « la responsabilité du Président de la République, chef des armées, est plus éminente que les textes ne le prévoient et le partage des rôles entre le chef de l’Etat et le Premier ministre demeure flou, même en période de cohabitation, la pratique ayant montré qu’en une telle occurrence, ni le Président de la République ni le Premier ministre ne pouvaient exercer pleinement la responsabilité que leur confère le texte de la Constitution ». C’est en fait, qu’en cette matière, plus encore sans doute que dans le cadre de la diplomatie, la théorie du « domaine réservé » garde sa pertinence. En fait, c’est en particulier le rôle essentiel du Président de la République dans l’utilisation de l’arme nucléaire et donc dans la définition de la stratégie de son utilisation qui conduit à donner au domaine militaire une spécificité propre. Il était donc souhaitable qu’une clarification soit apportée. Il était d’autant plus facile de le faire que le rapprochement de la police et de la gendarmerie rend plus facile encore la distinction entre le militaire et le civil et entre l’emploi des effectifs à statut militaire sur un théâtre d’opération extérieur ou pour le maintien de l’ordre sur le sol de la République. Le Comité proposait donc de remplacer la formule de l’art. 20 « il est responsable de la Défense nationale » par la formule « Il met en œuvre les décisions prises dans les conditions prévues à l’article 15 en matière de défense nationale ». La formulation retenue par le projet est très voisine de celle-là puisqu’il est proposé d’écrire « Il met en œuvre les décisions prises au titre de l’art. 15 en matière de défense nationale ». Simplement, le projet place cette phrase non plus au milieu du premier alinéa de l’art. 21 C. mais à la fin de celui-ci. Le texte du nouvel art. 21 C. al. 1 serait donc :

« Le Premier ministre dirige l’action du gouvernement. Il assure l’exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l’article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires. Il met en œuvre les décisions prises au titre de l’article 15 en matière de défense nationale ».

Profitons pour dire que nous donnerons ainsi, au fur et à mesure de nos analyses, la version consolidée des articles de la Constitution. Une version consolidée complète sera mise en ligne aussitôt que possible. B. Le second point sur lesquels les relations entre le Premier ministre se trouveraient modifiées dans l’hypothèse où la révision serait adoptée touche à la composition du Gouvernement. On le sait, pour l’instant, la Constitution laisse une grande marge de manœuvre dans cette matière. Seul le portefeuille de la justice est imposé. En effet, selon les dispositions de l’art 65 C. al. 1 : « Le Conseil supérieur de la magistrature est présidé par le Président de la République. Le ministre de la Justice en est le vice-président de droit. Il peut suppléer le Président de la République ». Même si, comme nous le verrons le Président ne préside plus ce Conseil, la mention du ministre de la justice subsiste dans la rédaction du nouvel art. 65 C. tel qu’il est proposé dans le projet de révision. En dehors de cette obligation donc, rien ne précise ni le nombre ni la structure des Gouvernement. Le Premier ministre peut donc proposer au Président de la République toute sorte de construction. Le Comité Balladur s’est penché sur cette question. Il parvient à la conclusion suivante : « D’une part, il ne lui est apparu ni utile ni opportun de prévoir qu’une loi organique fixerait la structure du gouvernement, le Président de la République et le Premier ministre devant conserver la possibilité d’adapter celle–ci aux nécessités du moment et les impératifs mêmes de la « réforme de l’Etat » exigeant parfois de la souplesse dans la définition du périmètre de chaque département ministériel. On pourrait, d’autre part, envisager que le législateur organique fixe le nombre maximal des membres du gouvernement, le principe étant alors que les ministres de plein exercice ne voient pas leur nombre excéder quinze et que les ministres délégués et secrétaires d’Etat ne soient pas plus d’une dizaine. Mais, au total, le Comité ne s’est pas montré favorable à semblable innovation, qui présenterait à ses yeux plus d’inconvénients que d’avantages ». Nous ne partageons ni l’une ni l’autre de ces conclusions. L’actuel gouvernement compte donc aujourd’hui, outre le Premier ministre, 15 ministres et 20 secrétaires d’Etat plus un Haut-commissaire. Au total, (outre le Premier ministre toujours) se sont donc 36 membres qui composent le gouvernement. Le Gouvernement de Villepin comptait 31 membres ; le Gouvernement Raffarin 3 comptait 43 membres et le Gouvernement Raffarin 2 comptait 38 membres. Il y a donc, nous semble-t-il une certaine unité dans le nombre des membres d’un Gouvernement, la répartition entre ministre, ministre-délégué, secrétaire d’Etat ou autre appellation étant laissée à l’imagination de chacun comme celle du reste des postes. La question du nombre n’est donc pas essentielle. Si comme le projet l’envisage on détermine se nombre dans une loi organique, il ne fait pas de doute qu’il tournera autour de 35 membres et que sinon, il sera modifié en fonction des besoins. Il est certain que si, dans l’avenir, le Gouvernement est soutenue par une majorité de coalition, le nombre de ministres connaîtra une inflation. La limitation du nombre n’a donc pas réellement de sens à moins de l’inscrire dans la Constitution ce qui, on l’avouera, n’est une solution raisonnable. Il faut donc non pas limiter le nombre mais fixer des principes relatifs à l’organisation du Gouvernement. Or ces principes existent. Ils ont été fixés pour la mise en œuvre de la LOLF. Le budget de l’Etat est désormais subdivisé en 34 missions dont certaines sont interministérielles. Il serait donc de bonne logique et surtout de bonne administration de calquer l’organisation ministérielle sur celle de la structure budgétaire, quitte d’ailleurs à maintenir des missions interministérielles. La structure budgétaire en mission qui résulte actuellement d’un acte sans véritable valeur normative pourrait être fixée par une loi organique. On dira sans doute que ce qu’il est aisé de faire avec une loi organique relative au nombre des portefeuilles peut également être fait avec la structure budgétaire. Il ne nous semble pas. Il est beaucoup délicat de changer la structure d’un budget organisé en mission que de changer la structure d’un gouvernement en ajoutant ça et là des portefeuilles. En liant la structure du gouvernement à la structure budgétaire, on parviendrait dans doute à une solution admise tant par la majorité que par l’opposition pour l’essentiel des ministères. Il suffirait de concevoir que puisse s’ajouter à cette structure quelques portefeuilles (cette fois en nombre limité) répondant à des préoccupations liées à l’actualité. Mais ces structures seraient alors des éléments de coordination voisins des comités ou des délégations interministérielles que l’on connaît par ailleurs. La solution retenue par le projet de révision est donc en fait purement incantatoire. Tant qu’un mécanisme précis fixant l’organisation du gouvernement ne sera pas défini, il est certain que toute tentative de limitation se heurtera aux volontés politiques et que la première décision qui sera prise permettra de s’en affranchir. Cette disposition est donc sans véritable intérêt. Faute de retenir une détermination plus matérielle comme celle que nous proposons, il n’y a là que poudre aux yeux de façon à faire plaisir au « bon peuple » qui voit toujours dans la limitation du nombre des ministres, un souci de bonne gestion. Qu’on se souvienne de l’annonce faite par le Candidat Sarkozy concernant la limitation à 15 du nombre des ministres de son futur gouvernement. Nos concitoyens ont-ils compris alors qu’il ne s’agissait que des ministres de plein exercice ? Certainement pas. Et le constat est là : il y a actuellement plus de membres du gouvernement qu’il n’y en avait dans le gouvernement de D. de Villepin. Le texte du nouvel art. 8 C. al. 1 serait donc :

« Le Président de la République nomme le Premier ministre. Il met fin à ses fonctions sur la présentation par celui-ci de la démission de gouvernement. Sur la proposition de Premier ministre, il nomme les autres membres de gouvernement et met fin à leurs fonctions. Une loi organique fixe le nombre maximum des ministres et celui des autres membres du Gouvernement. »