Le blog de Michel Lascombe

On demandera tout d’abord au lecteur d’excuser une trop longue absence du rédacteur de ce blog.

Qu’importe, en fait depuis nos derniers billets il ne c’est rien passé qui mérite un billet (lol). Du moins s’agissant de la révision constitutionnelle, sujet majeur qui nous occupe, on doit essentiellement constater que trop de modifications tuent la modification. Il n’est pas certain que le Président de la République trouve dans la révision constitutionnelle l’intérêt qu’il espérait y trouver. Certes, si les choses continuent, il pourra s’exprimer devant le congrès mais est-ce vraiment ce que souhaitait le Président ? On se doute que la fréquence des réunions versaillaises sera faible et que ce qui devait être un moment de téléréalité risque de se transformer en manifestation commémorative où, une fois la première application passée, l’ennui le disputera aux fris engendrés pour justifié qu’il n’y soit plus recouru. La révision a-t-elle encore un avenir dans ces conditions En fait tout va dépendre maintenant de la volonté politiques des participants à ces qui tourne de plus en plus à un soap-opéra.
On voudrait ici faire trois remarques.

- Le débat parlementaire n’a pas été maitrisé. Les députés tout d’abord, les sénateurs ensuite, ont profité de cette liberté pour se transformer en assemblée constituante, nostalgique sans doute de ne pas l’avoir été en 1958. Certes, dans certaines hypothèses on avait déjà constaté des débordements du parlement. Il est d’autant plus amusant par exemple de rappeler que l’ajout dans la Constitution de la disposition relative à la langue de la République est issu du débat parlementaire … que, comme on le sait il en va de même cette année de celui relatif aux langues régionales. Ce ‘laisser-aller’ a eu pour conséquence que les parlementaires se sont défoulés. Certes certains amendements n’ont pas été adoptés tant ils étaient ‘originaux’ mais il n’en reste pas moins que certains sont restés alors qu’on a bien de la peine à comprendre ce qui les motives si ce n’est la volonté de se faire plaisir. Pire, certains, dont nous nous sommes fait l’écho ici présente un tel danger qu’on ce demander s’ils ne sont pas simplement déposés dans un but purement démagogique. On rappellera en revanche que s’agissant du quinquennat et bien avant l’épisode du ‘quinquennat sec’ de 2000, la tentative de révision de 1973 avait été maitrisée pour empêcher les débordements parlementaires. On ne comprend pas comment le gouvernement a accepté de laisser ainsi la bride sur le cou des députés de la majorité si ce n’est à penser qu’il ne souhaite pas vraiment la réforme. On ne peut donc que constater que, ni le président du Groupe UMP ni le secrétaire d’Etat aux relations avec le Parlement, ni la Garde de sceaux n’ont pu endiguer le flot des amendements des parlementaires de la majorité. Quant au Président de la commission des lois (de l’une ou l’autre chambre) il a été plus le moteur de ces modifications que le canalisateur de ces débordements, tranchant là encore avec la situation de 1973.

- Il est vrai que, s’agissant qu’un projet destiné à augmenter les compétences et les pouvoirs du Parlement il pouvait sembler impossible de lui imposer une limitation ‘ex ante’. Si tel est le cas, et si la situation que l’on vient de décrire préfigure ce que pourrait être dans l’avenir la conséquence de la révision constitutionnelle, alors le pire est à craindre. On ose imaginer ce que pourraient être les débats législatifs futurs si le débat constitutionnel en est la préfiguration. Or, justement il s’agit dans le projet de révision de favoriser l’impact parlementaire sur les lois en redonnant des pouvoirs nouveaux aux assemblées (discussion sur le texte adopté en commission pour les projets de loi, développement des hypothèses de navette, développement du droit d’amendement, naissance d’un droit de résolution, etc.). Or chacun s’accorde à l’admettre l’avenir du Parlement n’est pas dans l’activité de législateur mais dans celle de contrôleur. Bref, l’image donnée par le débat sur la révision permet de douter de la maturité du Parlement à exercer dans l’avenir les pouvoirs nouveaux qui seraient les siens. A moins, au contraire, que le Gouvernement nait laissé faire cette fois pour disposer d’un argument pour l’avenir et reprendre en pratique ce qu’il aurait concédé dans le texte.

- Le Sénat vient de donner une magnifique démonstration de tous les inconvénients du bicamérisme de la V° République. On est dans le scénario ‘touche pas à mes spécificités’ et dans la démonstration ‘ce que l’assemblée fait, je n’ai qu’une hâte : le défaire. S’il fallait donner des arguments aux détracteurs de la seconde chambre, il n’aurait pas fallu procéder autrement. Aucune des réformes, dont on pouvait supposer qu’elles étaient concédées à l’opposition pour tenter d’obtenir sa neutralité lors du Congrès, n’a survécu à la machine de guerre sénatoriale. Et évidemment toute réforme touchant à cette auguste assemblée de notables locaux de centre droit, n’a trouvé grâce a ses yeux. Magnifique exemple de diplomatie parlementaire et compromis. Le Sénat à des certitudes qu’il partage avec le Sénat et que rien ne peut ébranler. La démonstration est donc apportée par le Sénat lui-même : il faudra imposer la réforme puisqu’il n’en veut pas. Et l’argument consistant à dire que le Sénat c’est auto réformé en diminuant la durée du mandat sénatorial n’est en fait, on l’a bien compris, qu’un écran de fumée.

Sous le bénéfice de ces remarques que peut-on envisager.

Une reprise en main de l’exécutif. Une forme de vote bloqué constitutionnel : ‘voilà le texte tel que nous l’acceptons : c’est à prendre ou à laisser’. On en reviendrait alors au texte du projet de révision moins les quelques scories dénoncées de toutes part et que les deux assemblées ont effectivement retirées ou amendées. Mais alors que fera l’opposition dont, on le sait la neutralité bienveillante est indispensable à l’adoption définitive du texte en Congrès ? Pour l’obtenir il faut reprendre certaines des concessions faites (référendum d’initiative populaire par exemple). Ces concessions seront-elles suffisantes ? L’attitude du Sénat n’a-t-elle pas montré suffisamment que non ? Si le Gouvernement ne fait pas ces concessions indispensables, ne souhaite-t-il pas en fait que le projet soit purement et simplement arrêté par l’opposition, trouvant là un nouvel argument pour stigmatiser son attitude de dénigrement systématique ?

En fait tout dépend donc de la volonté politique qui sous tend encore l’envie de réforme. N. Sarkozy a bien compris que la révision des dispositions relatives aux compétences respective du Président et du Premier ministre n’avait pas d’intérêt et qu’il suffisait de ‘vouloir’ pour agir : le ‘président législateur’ n’est plus un mythe. Veut-il dans ces conditions laisser au Parlement une bride suffisamment lâche comme le projet de révision le prévoit pour l’empêcher de légiférer ? Voilà toute la question. Le Président tient-il encore à la révision constitutionnelle ou celle-ci est-elle déjà du passé que la réforme de la télévision publique et le service minimum dans l’éducation ont renvoyé au rayon des accessoires inutiles ? On s’interroge donc sur ce que veut le Président de la République … Parler devant les assemblées parlementaires vaut-il tant de sacrifices ? Là est la question.

Les copies de l’examen de mai 2008 ont été remises au secrétariat mercredi dans la matinée. Le sujet, je le rappelle, consistait à commenter (sujet pratique) les articles 2, 3, 5, 6, 7 et 25 du projet de loi constitutionnelle du 23 avril 2008.
Indiquons pour commencer que, compte tenu du travail effectué pendant toute l’année sur la révision constitutionnelle qui se programmait, il n’y avait aucune surprise à ce que ce sujet « tombe ». Mieux, lors du premier cours, j’ai indiqué :
« Pensez à vos camarades qui, durant l’année universitaire 1957/1958, ont étudié la IV° République et qui, en juin ont été invités à travailler sur la révision constitutionnelle qui allait donner naissance à la V° République. Imaginez que vous ayez à commenter le projet de révision que le Président Sarkozy a annoncé dans son discours d’Epinal, que j’espère vous avez lu … (rires) ».

I. Voyons maintenant sur le fond en général :

1. Il ne s’agissait pas du « projet » tel que l’a imaginé le Comité présidé par E. Balladur mais bien du PROJET du gouvernement déposé devant le Parlement. Il convenait donc pour tous les articles de rechercher en quoi ils étaient conformes ou non avec les travaux du Comité. Pour certains articles, la divergence était suffisamment nette pour être expliquée, justifiée, commentée.

2. Le projet, lors de votre épreuve, avait déjà fait l’objet de travaux à la Commission des lois de l’Assemblée nationale (dans d’autres aussi mais pas sur les articles considérés). On pouvait raisonnablement espérer que vous sachiez ce que ladite Commission avait décidé sur les articles à commenter. Ceci était d’autant plus simple que, s’agissant d’articles qui étaient au début du projet (sauf le 25, je le concède) les travaux de la Commission avaient été largement repris par la presse écrite et parlée.

3. Différents commentaires du projet étaient parus depuis son dépôt et je m’en étais fait écho sur mon blog. Il était dès lors simple de les lire.

4. Indépendamment de tout cela, toute l’année j’avais, en cours, fait le commentaire point par point des différents articles ce qui devait faciliter votre travail de commentaire.

5. Les bonnes copies sont donc celles qui montrent que leur auteur avait réfléchi avant l’épreuve …

II. Sur les différents articles :

Article 2 :

Pas dans le projet Balladur … Mentionné dans le discours d’Epinal et durant la campagne.
On rappellera qu’aucun président de la République dans l’histoire n’a brigué un troisième mandat. Que seuls F. Mitterrand et J. Chirac ont effectué deux mandats entiers (14 et 12 ans compte tenu de la révision de 2000)
Que la limitation du nombre des mandats existait déjà sous la II° Rép. (1 mandat) et la IV° Rép. (2 mandats). Sous la II° Rép. Tentative de révision puis coup d’Etat ; sous la IV° chaque un seul mandat complet.
Que la limitation existe aux USA depuis l’après guerre suite au renouvellement de Roosevelt pour un quatrième mandat du reste inachevé. Existe aussi en Russie avec … on le sait le glissement de V. Poutine de la présidence au poste de chef du Gouvernement.
Que le projet n’interdit pas trois mandats dès lors qu’ils ne sont pas consécutifs
Dès lors les questions pouvaient être les suivantes : Est-ce utile ? Est-ce souhaitable ?
Le peuple n’a-t-il pas le droit de choisir qui il veut ?
On s’amusera de savoir que pour beaucoup d’entre vous cela est une bonne réforme car … pêle-mêle : cela va permettre l’alternance … (ah … !) ; le rajeunissement du personnel politique (ah … !) et que surtout c’est « moderne » …
Ensuite, et on ne sait par quel miracle, beaucoup pense que cela va dégager le Président de la nécessité de plaire pour une réélection … (certes mais pour le second mandat seulement pas pour le premier). Enfin, personne n’a évoqué les atmosphères de « fin de règne » qui ne manqueront pas de ce produire vers le milieu du second mandat avec le montée en puissance du candidat du parti du président qui souhaite prendre sa place … (fin du quinquennat de Chirac et montée de NS).
Reste que seuls deux étudiants se sont posés la question de savoir ce qui se passe si le président démissionne quelques semaines avant la fin du second mandat … qu’il y a intérim et donc qu’il se présente immédiatement ? Les mandats sont-ils « consécutifs » ?
On pouvait ajouter encore quelques remarques et par exemple se demander si cette réforme faciliterait ou pas la réélection pour un second mandat ; signaler que le « décennat » a existé sous Bonaparte avant le Consulat à vie et sous Louis-Napoléon avant l’Empire.

Article 3 :

Non retenu par le rapport Balladur. Supprimé par la Commission des lois.
Promesse de NS … 15 ministres mais le nombre des Secrétaires d’Etat s’accroit avec les remaniements … L’actuel Gvt est plus nombreux que le Gvt de Villepin.
Les gouvernements ont tous à peu près le même nombre de membres depuis 20 ans (entre 30 et 35). L’inflation n’est donc que réduite. En tous les cas aller jusqu’à imaginer un gouvernement plus nombreux que l’AN (578 ministres) ou même atteignant les chiffre italiens ou britanniques est impossible en France. En tous les cas le Gvt anglais doit être distingué du « cabinet ».
Renvoi du nombre à une LO permet de le changer plus facilement ; dès lors on pourra le faire si on souhaite un Gvt plus « lourd ». Mais en cas de majorité Parlementaire de gauche à l’AN … il faudra la majorité absolue de l’AN pour modifier si le Sénat s’y oppose ; il y a donc situation différente pour les majorités de gauche qui seraient plus limitée dans la possibilité d’augmenter le nombre de ministres ou de membres que les majorités de droite.
Beaucoup parlent de cohérence si le Gvt est plus restreint … Rien ne le prouve. D’autre parle d’économie budgétaire … elle serait de tout façon marginale … D’autres encore parlent d’un nombre moins important de projet de loi dès lors qu’il y aurait moins de ministres … on peu toujours rêver.
En revanche 4 copies seulement évoquent la question plus cruciale de l’importance des cabinets ministériels (collaborateurs des ministres et SE). Or là, il peut parfois y avoir une inflation importante.


Article 5 :

Cet élément est pratiquement conforme aux propositions Balladur et aux propositions que nous avions nous même fait en cours…
Il fallait rappeler l’application de 1961 qui s’est prolongée bien au-delà de la fin du putsch des généraux.
Il fallait rappeler que, dès lors que l’avis était public, il avait un poids tel qu’il était peu envisageable que le Président passe outre.
On pouvait indiquer le risque de mise en œuvre dans ce cas de sa responsabilité compte tenu de la révision de l’art. 68 C. en 2003.
On pouvait indiquer que, hélas, la révision ne proposait pas de définir le rôle législatif du Parlement et la responsabilité du Gvt devant le Parlement durant la mise en œuvre de l’art. 16.
La dissolution antérieure à la mise en œuvre est qd même une hypothèse d’amateurs de tétrapilectomie … et est réglée en partie par la loi Trevenenc tjs en vigueur.
De toutes les façons aucun texte ne peut empêcher un coup d’Etat.


Article 6 :

Il fallait faire attention de ne pas confondre grâce et amnistie. Le plus souvent pour les contraventions c’est une amnistie, donc une loi votée par le Parlement.
Pour la grâce elle servait sous la présidence de J. Chirac mais déjà un peu avant, à une « gestion hôtelière des prisons ». Au 14 juillet et à la Noël, une grâce collective permettait de faire de la place dans les prisons en laissant sortir des détenus quelques jours ou semaine avant la date normale de sortie. C’est ce que NS ne veut pas pratiquer et n’a pas pratiqué.
C’est la raison de la mention du caractère individuel de la grâce, ce qui était pratiquement toujours le cas dans le passé.
Pourquoi le droit de grâce. Il peut effectivement s’agir de permettre à un condamné de ne pas faire sa peine ou de ne la faire que partiellement. Avant l’abolition de la peine de mort, elle permettait de commuer cette peine en « perpétuité ». Est-ce attentatoire à l’indépendance de la justice comme certain l’on signaler et donc une violation de la séparation des pouvoirs. Rappelons pour commencer que la justice n’est pas un pouvoir en France. Il n’y a qu’une « autorité » judiciaire et non un pouvoir judiciaire.
Dans certains cas, il ne fait pas de doute que la grâce porte atteinte à l’autorité de la chose jugée. Mais elle permet de prendre en compte des considérations qui ne sont pas nécessairement prise en compte par les juges (attitude du prisonnier après la condamnation … par exemple il a sauvé d’autre détenus durant un incendie). Mais elle permet également d’anticiper des décisions de justice futures. Ainsi, lorsque le doute sur l’innocence d’un condamné n’est plus permis, avant que la justice permette sa libération à la suite d’une révision de son procès, la grâce peut intervenir. On se souvient de la grâce accordée à Dreyfus avant qu’il soit réhabilité par la justice.
Le problème est évidemment celui des grâces de complaisance (G. Drut par J. Chirac). Là l’intervention d’une commission est, peut-être possible. Pourtant on rappellera que
Il s’agit d’un pouvoir contresigné : le premier ministre et le garde de sceaux doivent donc signer le décret de grâce. E. Balladur a du reste refusé de contresigner une grâce souhaitée par F. Mitterrand. Cela montre qu’il ne s’agit pas de la décision d’une personne isolée. Mais il est vrai qu’en période de concordance il est plus difficile à un Premier ministre et à un ministre de refuser son contreseing.
Le dossier de demande de grâce est étudié par un service du ministère (Bureau de l'exécution des peines et des grâces ‘E3’) dans lequel sont présents des magistrats qui font un rapport au Président de la République.

Article 7 :

Volonté forte du Président de la République affirmée tant dans la campagne qu’à Epinal.
Comme tout le monde l’a dit, il s’agit ici de la question du « cérémonial chinois » ; cette unanimité montre que l’expression est restée dans les mémoires. Mais en dehors de cela il ne reste pas grand-chose.
- D’abord le cérémonial est mis en place par la Constitution de Broglie le 13 mars 1873 … et non dans les lois constitutionnelles de 1875.
- Ensuite, il n’interdisait pas à Monsieur Thiers de venir s’exprimer devant l’Assemblée nationale mais mettait en place une procédure assez longue et complexe pour éviter la multiplication de ses interventions.
- Enfin, l’obligation pour les parlementaires d’écouter les messages présidentiels debout n’est pas une obligation constitutionnelle et si c’est cela qui choque, il est tèrs facile de le modifier sans modifier la Constitution.

Pour le reste, la discussion de cette disposition est celle que les copies réalisent le mieux ; il faut dire, comme beaucoup le remarquent, qaue c’est la plus médiatisée de toutes. Reste que plusieurs questions ne sont en général pas abordées par la presse. Il convenait de les évoquer ici.
On pouvait tout d’abord indiquer que la réforme proposée ne supprime pas le droit de message. Elle ajoute un nouveau droit : celui de s’exprimer directement. Mais le droit message subsiste. Il est possible de penser que ce droit sera préféré par le Président en cas de cohabitation pour lui éviter de devoir affronter une assemblée hostile. On pouvait ensuite commenter le fait que l’intervention du Président pourrait se faire aussi bien devant l’une ou l’autre chambre ou devant le congrès. Se pose alors la question de savoir comment pourrait s’opérer le choix, et si le président choisi l’une des deux assemblée, comment l’autre peut réagir … Avec le message il est lu devant les deux assemblées qui sont donc traitées sur le même plan. On pouvait encore signaler que la tendance déjà très nettement majoritaire était de limiter les possibilités d’intervention directe du Président au seul congrès. Mais alors se pose la question de savoir si c’est devant lui que s’organise le débat qui peut suivre l’intervention ou s’il se déroule une fois les chambres revenues dans leur hémicycle personnel. Dans l’hypothèse d’un débat au congrès, c’est toute l’organisation de cette assemblée, pour l’instant seulement constituante, qu’il convient de repenser.
On ajoutera que le nombre des interventions ni leur thèmes ne sont évoqués dans le projet, ce qui laisse supposer que le Président pourrait intervenir chaque fois qu’il le souhaite, plusieurs fois par session et sur tout sujet, y compris tel ou tel loi en discussion. La question se pose de savoir s’il pourrait y avoir des discours programmes (comme en GB mais on le sait le discours du trône est en fait écrit pas le PM) ou des discours comme celui prévu aux USA sur l’état de l’Union. Il semble ici que le Président puisse tout faire et sans limite.
On terminera en disant que, s’il ne peut y avoir de vote après le discours présidentiel et le débat,, il est évidemment toujours possible que, à l’assemblée nationale, une motion de censure soit déposée contre le gouvernement. Si cette motion de censure, fait expressément référence à la l’intervention du président en utilisant des termes proches de la motion de 1962 « cons. que le président de la République n’a pu agir qu’avec l’accord du gouvernement » ou de celle de 2008 « le chef de l’État et le gouvernement ont humilié le Parlement et révélé leur conception de la démocratie : un exécutif, des exécutants. Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et le groupe de la gauche démocrate et républicaine demandent à l’Assemblée nationale de censurer le gouvernement en application de l’article 49 alinéa 2 de la Constitution », si elle directement en cause le Président de la République dont le gouvernement ne serait que le truchement ou le relai, alors, il est possible qu’un vote ait lieu après l’intervention présidentielle. Dans ce cas, si ces circonstances devaient de plus en plus fréquentes, n'y a-t-il pas un risque à terme que la responsabilité du Président de la République ne soit, de facto, mise en jeu devant le Parlement ; il y aurait là, dès lors, un glissement vers un autre type de régime
Mais on peut aussi se demander s’il ne s’agit pas là seulement d’une tocade … Le Président en a envie, le constituant l’accorde. Alors effectivement la première intervention du Président de la république sera médiatisée, et sera pour son auteur un moment intense. Reste que, comme souvent, si les premières fois laissent un souvenir impérissable, les expériences suivantes deviennent de la routine et la notion de plaisir décroît. On peut donc se demander si, à terme, ce genre d’intervention ne deviendra pas un exercice convenu, voire un devoir de l’on accompli sans plaisir ou sans intérêt. Bref, l’intérêt de la révison est là aussi sujet à caution.

Article 25 :

Il s’agit ici de prévoir que la nomination des membres du Conseil constitutionnel soit opéré après l’avis d’une commission parlementaire. On peut faire sur ce sujet plusieurs remarques ? D’abord, il est vrai que les nominations des membres du Conseil constitutionnel sont souvent critiquées pour leur caractère « politique ». il est loin le temps où étaient nommés des juristes qui, s’ils avaient des opinions politiques de gauche ou de droite étaient avant tout des jurisconsultes incontestables et estimés de tous (M. Waline, F Luchaire, G Vedel, J. Robert). On y retrouve maintenant comme durant un temps uniquement des politiques partisans auxquels ont ajoutes des magistrats dont les mérites ne sont pas contestés mais dont on peut douter qu’il aient conservé l’esprit critique nécessaire pour être parfaitement neutre, si ce n’est politiquement, du moins juridiquement.
Il n’est donc pas sans intérêt de trouver un moyens de s’assurer que les nominations ne sont pas uniquement le fait du ou des princes qui nous gouvernement.
Reste que l’article tel qu’il est rédigé est terriblement mal ficelé. D’une part la rédaction par référence à l’article 13 C. nouveau est particulièrement malheureuse. On ne comprends pas bien si seuls les nominations effectuées par le Président de la République sont concernées ou si le sont également elles faites par les présidents des assemblées. Il est vrai qu’il y aurait une certaines curiosité à subordonner un pouvoir appartenant intuitu personae au président de l’une ou l’autres assemblée à une commission « parlementaire » c’est-à-dire comportant des membres des deux assemblée. Faut-il en déduire que seules les nominations présidentielles sont concernées ? Possible mais cela n’est pas claire. Il faut donc améliorer la rédaction en prévoyant le cas spécifique des membres du Conseil Constitutionnel et non en faisant simplement référence aux conditions de nominations des personnes mentionnées à l’art. 13 C.
De plus, on doit noter que, la commission ainsi prévue et composée de membres des deux assemblées, va nécessairement présenter, si la composition du Sénat ne change pas une curiosité notable. Devant refléter la composition de deux chambres, elle sera favorable à la droite si l’assemblée est de droite. En revanche, si l’assemblée est majoritairement de gauche mais que cette majorité y est faible, il n’est pas certain que sa composition en soit le reflet … Bref, la commission desra plus souvent de droit que de gauche ! On comprend dès lors qu’il sera plus difficile à un président de gauche d’obtenir un avis favorable d’une telle commission qu’à un Président de droite. Est-ce normal ?
Ensuite, si seules sont concernées les nominations effectuées par le Président, il faut également se rendre à l’évidence que, lorsque le Président dispose d’une majorité parlementaire et donc que le président de l’AN est du même bord politique que lui, n’est-il pas possible que, par un accord, le Président de l’assemblée nomme la personne à laquelle teint le Président et qui n’obtiendrait peut-être pas l’accord de la commission parlementaire. Le président nommerait alors une personnalité plus consensuelle mais aurait de toute façon obtenu la promotion de celui auquel il tenait (ainsi en a-t-il été en 2008 ; le président a demandé à J-L. Debra de nommer R. Denoix de Saint-Marc et a lui-même ensuite nommé J.-L. Debré ; l’échange de bons procédés est un classique en politique).
Lorsqu’on sait par ailleurs que le Président peut nommer l’un quelconque des membres à la présidence du Conseil constitutionnel (Y Guéna, nommé par le président du Sénat a été désigné président du Cons. const.), il lui serait possible de nommer la personne désignée par le Président de l’assemblée parlementaire avec qui il aurait échangé les nominations. En effet, dans le texte tel qu’il est actuellement rédigé, la nomination du Président de semble pas soumise à la procédure de l’accord de la commission parlementaire.
Cette technique d’échange des nominations pourrait du reste être encore développées entre la gauche et la droite : j’accepte « untel x » si vous acceptez « untel y » …
Il est donc nécessaire au moins de déterminer une procédure qui limite les possibilités d’arrangement entre « amis ». Il convient donc que des auditions publiques soient expressément prévues et que la commission, saisie avant la décision présidentielle, puisse établir une liste de candidats dans laquelle le Président devrait choisir. En tous les cas, il serait particulièrement inefficace que la commission ne puisse se prononcer que sur un candidat, le seul retenu par le Président. Son avis serait alors plus proche du droit de veto, dont on peut bien imaginer que la majorité soutenant le Président de la République n’osera pas l’exercer.

Bilan des notes

20 : 6 copies
19 : 1
18 : 6
17 : 5

soit 18 copies sur 166 : 10,8 %

16 : 12
15 : 12
14 : 15
13 : 23


soit 62 copies sur 166 : 37.5 %


12 : 23
11 : 43
10 : 15

soit 81 copies sur 166 : 48.7 %


09 : 3
08 : 2

soit 5 copies sur 166 : 3 %


On doit évidemment tenir compte de "mon" grand coeur dans cette notation ...

Restons encore sur la procédure en étudiant cette fois la rédaction nouvelle de l’art. 42 C. et de l’al. 2 de l’art. 46 C. Il convient en effet de les examiner ensemble dès lors que la modification de l’al. 2 de l’art. 46 C. tire les conséquences de la modification de l’art. 42 C. Reproduisons tout d’abord cet article et cet alinéa tels que le projet les rédige.

Art. 42. C.
« La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie.
« Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée.
« La discussion en séance, en première lecture, d’un projet ou d’une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai d’un mois après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de quinze jours à compter de sa transmission.
« Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas si l’urgence a été déclarée dans les conditions prévues à l’article 45. Elles ne s’appliquent pas non plus aux lois de finances, aux lois de financement de la sécurité sociale et aux lois relatives aux états de crise. »

Art. 46 al 2 C.
« Le projet ou la proposition ne peut, en première lecture, être soumis à la délibération et au vote des assemblées qu’à l’expiration des délais fixés au troisième alinéa de l’article 42. Toutefois, si l’urgence a été déclarée dans les conditions prévues à l’article 45, le projet ou la proposition peut être soumis à la délibération de la première assemblée saisie à l’expiration d’un délai de quinze jours après son dépôt. »

Le Comité proposait lui la rédaction suivante pour l’art. 42 C.

« La discussion des projets et des propositions de loi porte en séance sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43.
Lorsqu’un projet ou une proposition de loi a été rejeté par la commission, la discussion porte en séance sur le texte dont l’assemblée a été saisie.
La discussion des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et des projets de révision de la Constitution porte, dans la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement. Par la suite, l’assemblée saisie d’un texte voté par l’autre délibère sur le texte qui lui est transmis.
En première lecture, la discussion d'un texte en séance ne peut intervenir qu’à l’expiration d’un délai de deux mois après son dépôt puis, dans la seconde assemblée saisie, à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de sa transmission.
Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas si, à la demande du Gouvernement, l’assemblée intéressée le décide. »

En toute logique, la rédaction de l’al. 2 de l’art. 46 C ; était également modifiée mais seulement dans l’hypothèse d’une application du dernier alinéa de l’art. 42. Dans ce cas, le délai pour l’examen des lois organiques restait de quinze jours.

Il faut donc distinguer plusieurs éléments pour se faire une idée de la portée exacte des modifications proposées pour ces articles.

- Tout d’abord, et c’est là sans doute l’élément le plus important de la réforme envisagée, la discussion en séance (première lecture devant la première assemblée saisie) se fera, qu’il s’agisse des projets de loi ou des propositions de loi, sur le texte tel qu’il est amendé par la Commission. Jusque là, les commissions ne pouvaient réécrire que les propositions de lois. Pour les projets, le texte du gouvernement sortait de la commission simplement accompagné d’un rapport concluant à l’adoption ou au rejet des amendements mais ceux-ci n’étaient pas modifiés. La discussion en séance se faisait donc sur le texte que le Gouvernement avait déposé, donnant ainsi aux projets une véritable immunité. Nous avons déjà expliqué au moment de la présentation du rapport Balladur l’intérêt de cette modification (billet n° 14). Il est donc inutile d’y revenir. Il ne fait pas de doute que cette modification devrait avoir des conséquences particulièrement importante sur le fonctionnement des assemblée et constitue donc la pierre angulaire de la réforme et du renouveau du parlement qu’elle veut assurer. Les limitations apportées par le texte ne sont pas choquantes. Qu’il s’agisse des projets financiers (PLF ou PLFSS) ou des projets de révision, il semble logique que le débat s’engage sur le texte du Gouvernement dans la mesure où, pour les projets financiers, celui-ci a le monopole de l’initiative des lois. Quant aux projets de révisions le texte est présenté par le Gouvernement mais l’initiative de la révision (pour l’exécutif) étant une compétence du Président de la République, l’exception peut également se justifier.

Si donc, on ne peut que se réjouir de cette innovation, encore faut-il, parallèlement voir comment elle pourra voir les effets positifs escomptés. Pour que les commissions puissent effectivement étudier les projets et les modifier, encore faut-il qu’elle dispose pour ce faire du temps nécessaire. C’est la raison pour laquelle, le rapport Balladur proposait qu’un délai de deux mois soit prévu entre la date de dépôt du texte sur le bureau de la première assemblée saisie et la date de son examen en séance plénière par cette assemblée. Nous avions dit, dans le même billet commentant les propositions « Balladur », que ce délai nous semblait long compte tenu de la propension de plus en plus marqué de l’exécutif à annoncer des textes et de vouloir les faire examiner aussitôt. Il est de fait réduit dans le projet de révision à un mois.

Mais surtout, alors que le rapport « Balladur » prévoyait de laisser encore 15 jours de délai en cas de mise en peuvre de la procédure d’urgence, le projet de révision le supprime purement et simplement. Or, nous le savons, l’urgence est très souvent déclarée. Et, comme nous l’avons montré dans le billet précédent, ce n’est pas la « fausse procédure » mise en place par le projet de révision et permettant aux conférences des présidents des assemblées de s’y opposer conjointement qui modifiera notablement cet état de fait. Si l’on combine cette situation avec les règles nouvelles de fixation de l’ordre du jour qui laisse toujours au gouvernement l’immense maîtrise de celui-ci, on risque donc de se trouver rapidement dans la situation paradoxale suivante : la commission saisie au fond aura pour mission de proposer une nouvelle rédaction des projets de lois mais dans un délai tellement court qu’elle ne pourra faire un travail de qualité. Et, comble de l’ironie, si le Parlement vient à protester contre ce phénomène, le Gouvernement pourra lui répondre : « il vous appartenait de vous opposer à l’examen en urgence comme la Constitution vous en donne le droit » …

- Pour ce qui est de la première lecture devant la seconde assemblée saisie, elle intervient normalement après un délai de 15 jours (la Commission Balladur souhaitait là encore le long délai de 2 mois) ; mais là encore, le délai ne vaut pas en cas d’urgence. Sur le texte discuté, il n’y a pas de changement ; c’est le texte adopté par l’assemblée saisie précédemment qui est mis en discussion en application des principes du bicamérisme.

- On le voit, la question de l’urgence, centrale comme nous l’avons montré dans le précédent billet, rejaillit ici encore sur la réalité donnée au renforcement du rôle des commissions dans l’examen des projets de lois. En fait, et comme c’est toujours le cas depuis 1958, les pouvoirs donnés aux Parlement risque bien de rester lettre morte, dès lors que le Gouvernement ne jouera pas le jeu. Jusqu’alors, il ne l’a pas joué en surchargeant l’ordre du jour prioritaire conduisant à la disparition de l’ordre du jour complémentaire ; demain il lui suffira de ne pas le jouer en déclarant (comme il le fait souvent déjà) tous les projets de loi « urgents ».

- Le reste des dispositions des deux articles commentés est d’un intérêt limité. Pour les projets de loi organique, il est déjà prévu un délai entre le dépôt et l’examen en séance plénière. Ce délai, actuellement de 15 jours est, logiquement, augmenté à 1 mois pour aligner les projets de LO sur les projets de loi qui ne pouvaient avoir un traitement plus favorable. Mais l’alignement ne pouvait pas être complet car il n’était évidemment pas possible de supprimer tout délai pour les projets de Lo en cas de déclaration de l’urgence. Il en résulte que le projet prévoit leur alignement sur le projet de loi pour les cas où l’urgence n’est pas déclarée et l’application de la situation actuelle en cas d’urgence. Autrement dit, là encore, rien de changera vraiment dès lors que, selon, nous l’urgence deviendra la règle générale, le gouvernement laissant apparemment au Parlement le soin (illusoire) de s’y opposer.

Restons dans le cadre de la procédure parlementaire.
Le projet propose également de modifier les dispositions de l’article 45 C. relatives à l’urgence. On le sait, la déclaration de l’urgence, qui a pour effet de permettre au Gouvernement de réunir la CMP dès après la première lecture dans chaque assemblée est faite sans formalité. Et cette simplicité à pour effet de transformer ce qui devrait être une procédure exceptionnelle limitant la navette (qui est de principe) en une procédure ordinaire. On peut raisonnable se demander s’il existe encore des textes qui ne soient pas urgents … en dehors des révisions constitutionnelles ? Le comité Balladur proposait donc de limiter cet usage. La rédaction de l’al. 2 de l’art. 45 C. proposée par le Comité était la suivante :

« Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence sans que les deux assemblées s’y soient opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. » (en italiques les ajouts)

Le projet reprend cette idée mais avec la rédaction suivante

« Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence sans que les conférences des présidents des deux assemblées s’y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. » (en italiques les ajouts)

En fait, l’opposition des assemblées s’exprime par leur « conférence des présidents » alors que la proposition Balladur laissait sans précision la façon dont elles pouvaient exprimer leur opposition. Les réserves que nous avions émises sur ce point sont donc levées. Reste à s’interroger sur la portée de la réforme proposée.

Il faut se rendre à l’évidence, cette portée sera nulle. Par définition, le gouvernement ayant la majorité à l’Assemblée nationale et encore plus à la conférence des présidents (surtout avec l’augmentation du nombre des commissions de 6 à 8 comme le propose par ailleurs le projet), il faudrait nécessairement que certains présidents appartenant à de cette majorité votent en faveur de l’opposition à urgence pour qu’elle soit refusée. On se doute que si le gouvernement leur demande de n’en rien faire, sauf à imaginer une fronde, ils ne le feront pas.

En tous les cas, il est très vraisemblable que l’on n’aura rarement l’occasion de voir les conférences des présidents parvenir à voter, conjointement qui plus est, une telle motion de « refus d’urgence ». En fait ce qui est surtout critiquable dans le projet comme d’ailleurs dans la proposition du comité c’est qu’elle tend à constitutionnaliser le principe de l’urgence. Tous les projets de loi seront déposés avec la mention « urgent », le gouvernement laissant aux conférences des présidents le soin d’en décider, manière élégante de se défausser.
Comment le Parlement pourra-t-il encore critiquer le recours systématique à l’urgence ? Il suffira de lui répondre : « il vous appartenait de la refuser » ! Ainsi, la formule retenue nous semble aller dans le sens contraire de l’objectif recherché : réhabiliter la navette parlementaire. Agir ici encore par l’interdiction du recours à l’urgence dans des certaines procédures aurait peut-être pu être envisagé : par d’urgence pour les lois organiques (art.46 C.) et les lois d’habilitation (art. 38 C.) par exemple.

En fait l’intérêt de cette disposition réside uniquement dans la « constitutionnalisation » de la Conférence des présidents … qui existe depuis 97 ans (elle est mise en place en 1911 pour mieux encadrer la mise au point de l’ordre du jour. Mais cette « conférence » est également mentionnée dans le nouvel article 48 C. Est-il donc utilise qu’elle le soit ici !

Encore un coup d’épée dans l’eau, dangereux qui plus est pour l’aura du Parlement qui n’avait certainement pas besoin de cela.

Voyons maintenant le sort que réserve le projet de révision à l’article 49 al 3 C. On sait que cette procédure permet au Gouvernement d’imposer à l’Assemblée nationale l’adoption d’un texte sauf pour elle à renverser le Gouvernement. Or, le principe majoritaire, nous l’avons vu, rend cette éventualité exceptionnelle. Jusqu’à présent d’ailleurs, toutes les utilisations de l’art. 49 al. 3 on été couronnée de succès. Simplement, la procédure trouve tout son intérêt lorsque la majorité parlementaire est faible (Gouvernements Pompidou IV, Rocard II, Cresson et Bérégovoy) ou frondeuse (Gouvernements Barre). Dans des cas plus rare elle permet de faire avaler à la majorité parlementaire certaines « pilules » comme l’amnistie des généraux d’Alger ou le développement de l’arme nucléaire. Plus efficace que la question de confiance des régimes antérieurs il a été utilisé 82 fois sous la V° pour l’adoption de 47 textes, si mes statistiques sont justes.

Le projet de révision propose la rédaction consolidée suivante de l’al. 3 de l’art. 49 C. :

« Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote « d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ». Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre texte par session. » (en italique les ajouts proposés par le projet de révision)

Elle diffère de la proposition du Comité Balladur par l’ajout de cette dernière phrase. Le Comité limitait strictement l’usage du 49 al. 3 C. aux seules lois de finances et de financement ; le projet de révision ajoute la possibilité de l’utiliser sur un autre texte en plus des textes financiers.

Nous avions dit lors de l’étude des propositions du Comité que la limitation aux seuls lois à caractère financier était illogique. Nous renvoyons le lecteur à notre étude sur ce point. Mais nous avions aussi envisagé les autres solutions et en particulier l’hypothèse prévues par le projet de révision : projets financiers + (x) textes, en l’espèce 1 par session.

Reprenons ici les arguments qui nous faisaient renoncer aussi à cette limitation. Si ce nombre est limité par session, il vaut à la fois pour la session ordinaire et pour les sessions extraordinaires. On verrait certainement le gouvernement concentrer vers la fin de la session les lois les plus difficiles soit les répartir entre la session ordinaire et les sessions extraordinaires de juillet et de septembre, sessions extraordinaires qui évidemment pourraient se multiplier. En fait, cette limitation abouti à priver le gouvernement d’une arme entre octobre et juin … pour la laisser libre d’usage entre juillet et septembre pour les textes sociétaux alors qu’elle serait utilisable toute l’année pour les lois financières. On voit mal la logique qui justifie ce choix. Il ne semble donc pas y avoir de bonne solution à limiter l’usage du 49 al. 3 sauf à entrer dans une véritable « usine à gaz » qui ne survivrait pas à la première crise gouvernementale que cet article est justement là pour éviter. Nous avons montré aussi que l’usage de « confort » comme cela fut le cas pour le CPE devrait raisonnablement disparaître compte tenu justement de l’effet de cette utilisation … sur le texte en question.

Que faire ? Rien ? NON ! Une limitation devrait être prévue et le projet de la retient pas, bien au contraire.

En effet, chacun s’accorde à estimer que l’usage de l’article 49 al. 3 ne devrait pas pouvoir aboutir à des situations par trop attentatoire aux droits du parlement. On peut à cet égard donner au moins un exemple. En 1967, le gouvernement Pompidou IV n’ayant qu’une très faible majorité à l’AN décide de gouverner par ordonnances. Or, compte tenu de la faiblesse de sa majorité et de l’hostilité du Sénat, il n’est pas certain d’obtenir le vote de la loi d’habilitation et va donc utiliser de manière combinée tous les articles du parlementarisme rationnalisé. Il engagera sa responsabilité sur la loi d’habilitation à toutes les lectures devant l’assemblée qui, compte tenu de l’urgence déclarée, sera appelée à statuer définitivement dès la troisième lecture. Les trois motions de censure déposées frôleront a majorité absolue, la dernière de voix seulement … La loi autorisant le gouvernement Pompidou IV a agir par ordonnance ne sera donc jamais « votée » mais simplement considérée comme adoptée du fait du rejet de la censure. Est-il normal que le Parlement puisse de la sorte être dessaisi de sa compétence législative ? De toute évidence, non. C’est la raison pour laquelle il me semble qu’à tout le moins, il serait nécessaire que l’article 49 al. 3 ne puisse être utilisé pour obtenir une habilitation à agir par ordonnances. Certes, maintenant les ordonnances sont des plus en plus nombreuses mais pour des usages qui ne sont pas indispensables et lorsque la majorité est forte. Mais peut-on assurer qu’elles ne le seront plus lorsque le gouvernement ne dispose que d’une majorité restreinte. Nous savons qu’il a, dans ce cas, même si sa majorité est relative, le moyen de gouverner. Dès lors point n’est besoin de porter au pouvoir législative l’atteinte ultime qui est de la priver de son pouvoir de voter les lois.

Nous proposerions donc que l’article 38 C. soit modifié et précise que la procédure de l’article 49 al. 3 C. ne soit pas applicable pour obtenir l’habilitation législative. C’est là une limitation logique et qui ne gène pas le Gouvernement. S’il s’agit d’organiser l’application des textes à l’outre-mer, il est évidemment possible de recourir à l’art. 74-1 C. et non plus à l’art. 38 C. (comme parfois c’est encore le cas sans qu’on sache vraiment pourquoi. S’il s’agit de codifier, il y a peu de risque à vouloir faire adopter la loi d’habilitation par la procédure normale.

Là encore, donc, nous serions plus favorables à un statu quo sur l’art. 38 C. au risque de faire hurler l’actuelle opposition. Mais nous voudrions lui rappeler qu’elle a aussi pour vocation de devenir un jour majorité … et de faire usage de cet article. Elle le fit d’ailleurs, le record des utilisations étant détenu, et de loin, par Michel Rocard.

L’élément que nous souhaiterions commenter maintenant est relatif au Parlement. Le projet de révision propose de modifier l’art. 24 C. qui, jusqu’à présent se contentait de fixer la composition bicamérale du Parlement et le caractère du suffrage permettant l’élection des assemblées et la représentation confiée au Sénat.

Article 24 :
« Le Parlement vote la loi et contrôle l’action du Gouvernement.
Il comprend l'Assemblée nationale et le Sénat.
Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct.
Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République en tenant compte de leur population.
Les Français établis hors de France sont représentés à l’Assemblée nationale et au Sénat. »

Comme l’avait fort justement noté le Comité Balladur, alors que les articles 5 et 20 de la Constitution fixent le rôle du Président de la République et celui du Gouvernement, le rôle du Parlement n’est défini nulle part jusqu’à maintenant. Simplement, l’article 34 indique que « la loi est votée par le Parlement » ce qui sous-entend que le Parlement vote la loi mais, rien d’autre n’était précisé en particulier sur le rôle du Parlement dans le domaine du contrôle.

En outre, la formule de l’article 34 est triplement fausse : certaines lois sont votées par le peuple (lois référendaires) ; certaines lois sont votées par la seule assemblée nationale même si le Parlement dans son entier des discute ; certaines lois ne sont pas votées du tout puisqu’elles sont « considérées comme adoptées » sans vote dans le cadre de la mise en œuvre de l’article 49 C. al. 3.

Il était donc souhaitable, comme le proposait le Comité non seulement que la Constitution définisse réellement le rôle dévolu au Parlementa, mais aussi, corrélativement que le premier alinéa de l’art. 34 C ; soit supprimé. Le projet de révision retient bien la première proposition mais, très curieusement, ne va pas au-delà et laisse subsister la formule de l’art. 34 C. Il faut garder l’espoir que le constituant rectifiera cette « oubli » si c’en est un.

Quant à l’ajout à l’article 24 de la définition du rôle confié par la Constitution au Parlement il faut aussi regretter qu’il soit en retrait par rapport aux propositions faites par le Comité. En effet le projet de révision ne retient le « vote des lois » et le « contrôle de l’action du Gouvernement ». L’évaluation des politiques publiques à laquelle il était prévu par le projet du Comité que le Parlement concourt, disparaît. Et cette disparition ne manque évidemment pas d’avoir des conséquences sur d’autres modifications constitutionnelles proposées, comme en particulier sur l’organisation de l’ordre du jour (voir notre commentaire de l’art. 22 du projet à paraître aux Petites Affiches). Or, on le sait, avec la LOLF, la question de l’évaluation des politiques publiques devient centrale et il est regrettable qu’il ne soit pas indiqué qu’il s’agit là d’une des missions aussi nouvelles qu’essentielle du Parlement. On comprend certes que le Parlement n’ait pas l’exclusivité de cette évaluation et que le Gouvernement puisse également y procéder (il y a d’ailleurs un secrétariat d’Etat spécifiquement destiné à cela) mais cette compétence gouvernementale ne justifiait pas qu’on ampute ou du moins que l’on n’affirme pas clairement la participation du Parlement. Il ne reste mention de l’évaluation des politiques publiques que dans le nouvel article consacré à la Cours des comptes (art. 21 du projet ajoutant un article 47-2 à la Constitution) qui précise qu’ « elle contribue à l’évaluation des politiques publiques » sans autres précisions. Dans la perspective retenue d’une revalorisation du Parlement, il y a là un élément étonnant et ce d’autant plus qu’il avait été particulièrement mis en avant par le Comité qui proposait la rédaction suivante :

« Le Parlement comprend l'Assemblée nationale et le Sénat.
Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct.
Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République en fonction de leur population. Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat.
Le Parlement vote la loi, contrôle l’action du Gouvernement et concourt à l’évaluation des politiques publiques.
Les assemblées parlementaires peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par leur règlement.
Elles sont assistées par la Cour des comptes dans leurs missions de contrôle et d’évaluation »

De plus, l’avant projet de loi comportait sur ce point des dispositions assez voisines de celles proposées par le Comité. Il faut donc en déduire que c’est le Conseil d’Etat qui a modifié cet aspect des choses, invitant le Gouvernement à retirer la précision relative à la compétence parlementaire en matière d’évaluation des politiques publiques et à l’action de la Cour des comptes comme assistant du Parlement et du Gouvernement dans ce cadre. Il faut espérer là encore que le Constituant rétablira la mention manquante ; il y va en fait de la véritable portée de la révision ; l’amputation qu’il subit ainsi va au-delà de la simple précision ; c’est la philosophie même de la réforme qui est en jeu et si l’opposition parlementaire devait négocier son accord, voilà un point qu’elle ne peut occulter.
Reste donc les autres éléments du projet de révision.

A. Commençons par revenir sur la détermination du rôle confié au Parlement. L’indication du rôle dual du Parlement (vote des lois et contrôle de l’action du Gouvernement) présente l’intérêt évident de confirmer, s’il en était besoin, la nature parlementaire du régime de la V° République. En effet, le rôle d’un parlement en régime parlementaire est non seulement de voter les lois mais également (et peut-être surtout) de contrôler l’action du Gouvernement. C’est du reste la distinction majeure entre le rôle d’un Parlement en régime parlementaire et en régime présidentiel. Dans ce dernier cas, le Parlement ne contrôle pas le Gouvernement d’abord parce qu’il n’y a pas de Gouvernement au sens que nous donnons à ce terme ensuite parce que les ministres, collégialement, ne sont pas responsables devant le Parlement. Or notre Constitution précise à l’article 20 : « Il (le Gouvernement) est responsable devant le parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 ». La nouvelle rédaction de l’article 24 C. confirme donc, s’il en était besoin, le caractère parlementaire du régime de la V° République.

Mais encore faut-il que le Parlement exerce ce contrôle. Or on le sait, la frilosité du Parlement français dans ce domaine est légendaire. Il apparaît dans notre conception que la majorité n’a aucun droit de critiquer le Gouvernement et donc, évidemment, elle ne se reconnaît aucun droit de le contrôler. Au contraire fait-elle systématiquement en sorte que les éventuels contrôles que l’opposition voudrait mettre en œuvre soient inefficaces. Car le contrôle n’est évidemment pas le contrôle de censure. Il est pratiquement certain dans un système bipolaire tendant de plus en plus vers le bipartisme, que la majorité parlementaire ne renversera pas le Parlement. Compte tenu de cette bipolarisation, il serait suicidaire pour les parlementaires soutenant le gouvernement de le renverser. La réaction immédiate serait la dissolution et leurs chances de retrouver leur siège serait limitées ; soit le peuple a envie d’un changement et il n’y a pas de raison qu’il renvoie la même majorité quand bien même ses membres eussent renversé le gouvernement ; à l’inverse si le peuple souhaite garder la même majorité, il ne renverra évidemment pas les « traitres » à celle-ci.

Si donc la censure n’est guère envisageable, le contrôle que peut opérer le Parlement est un contrôle d’investigation : questions parlementaires et commissions d’enquêtes. Or, s’agissant des commissions d’enquête, la majorité fait tout pour les éviter ou pour les « dominer » et donc les rendre inoffensives. Restent les questions qui n’ont pas en France l’impact qu’elles ont par exemple outre manche.

La culture du contrôle du Gouvernement par le Parlement est donc limitée chez nous et il ne sert à rien d’en affirmer le principe si l’on ne change pas les conditions de sa mise en œuvre. En ce sens encore, l’apparition d’un contrôle nouveau par l’évaluation des politiques publiques était intéressante et pouvait permettre un réel exercice, par la majorité, de l’ébauche d’une critique. Il a disparu.

B. Ensuite, la nouvelle rédaction de l’article 24 C ; présente deux innovations. D’une part le Sénat perdrait son monopole de représentation des française de l’étrangers. En effet, ceux-ci ne sont jusqu’à présent représentés au Parlement que par 12 Sénateurs élus au scrutin proportionnel par l’assemblée des français de l’étranger. Avec la nouvelle rédaction, les français expatriés seraient également représentés à l’Assemblée nationale. C’est une revendication ancienne de ces français mais elle se heurtait jusqu’alors à la résistance du Sénat. La Haute assemblée serait-elle maintenant plus encline à accepter cette modification ? On peut s’interroger. Mais, même sans connaître le contenu de la loi organique qui viendra préciser comment se fera cette représentation à l’AN, on peut faire une remarque. Il faudra donc qu’un certain nombre de sièges soient réservés, parmi les 577 députés, à ces représentants. A un moment où il va valoir redécouper les circonscriptions, il ne fait pas de doute que l’apparition de ces sièges « réservés » vont peser lourds. On sait que le Conseil Constitutionnel estime que chaque député doit représenter peu ou prou (à quelques pourcents près) le même nombre de citoyens. Le nombre de 577 circonscriptions se trouvant amputé de celles de l’étranger, la moyenne de représentation de chaque député va s’en trouver augmentée d’autant. Dès lors, comment sera-t-il possible que les départements métropolitains les moins peuplés continuent de disposer du même nombre de députés ? Or ces départements ruraux sont généralement plus conservateurs que les départements les plus peuplés. Le découpage des circonscriptions va donc être un casse tête considérable pour l’actuelle majorité. Certains de ses députés vont devoir se sacrifier sur l’autel de la représentation … des français de l’étranger !

Mais c’est surtout l’autre élément de la rédaction de la représentation confiée au Sénat qui ne manque pas de poser de problème. Comment comprendre en effet que celui-ci représente les collectivités territoriales « en fonction de leur population » sans que les départements les plus peuplés ne gagnent des sénateurs. Si l’on maintien comme circonscription électorale le département, il faut nécessairement un sénateur dans chacun de ceux-ci … ; pour augmenter le nombre de sénateurs des « »grands » département (en terme de population) il n’est dès lors possible que de prendre des sièges dans ceux des départements ayant deux ou trois sénateurs … et de les reverser dans ceux qui n’en aurait pas assez. Il ne restera donc plus guère de départements dont les sénateurs seront élus au scrutin majoritaire. Le mode de scrutin soit proportionnel va devenir le principe pour la grande majorité des sénateurs … Et là encore, la conséquence en est évidente, les départements les plus peuplés étant en général moins conservateurs, l’actuelle majorité devrait perdre des sièges. Le séant est-il prêt à se faire harakiri ? On peut en douter. La mention « en fonction de leur population » risque donc d’être une pierre d’achoppement. Elle sera soutenue par l’opposition actuelle et rejetée par l’actuelle majorité … on va donc jouer à front renversé sur ce point. Et si le Gouvernement cède à sa majorité, l’opposition aura un argument pour refuser de voter la révision dans son entier dès lors que, effectivement, elle conduirait encore à garantir que jamais le Sénat ne quittera le « centre-droit » …

On le voit, l’article 24 C. sera l’objet d’âpres discussions. Mal rédigé pour ce qui est de sa partie relative aux fonctions du Parlement, privant l’opposition d’une grande partie des apports qu’elle est en droit d’espérer d’un accroissement des pouvoirs de contrôle en supprimant l’évaluation des politiques publiques (on retrouve du reste les conséquences de cela dans le traitement de la question de l’ordre du jour), il est pour ce qui en reste une bombe mise au sein de la majorité actuelle et donc au sein même du projet de révision.

Comment sortira-t-il des débats parlementaires ? C’est là un des points essentiels qui mériteront l’attention.

Que reste-t-il des propositions du Comité Balladur. Disons le tout net, le projet de révision constitutionnel s’en inspire, certes, mais il s’en éloigne aussi très largement. D’une manière assez subtile, il reprend les idées développées par le Comité mais, s’agissant de leur mise en œuvre, il s’en écarte, au point, bien souvent, de les vider de leur sens. Nous aurons l’occasion de le montrer. Dans d’autres cas, le projet va plus loin, ajoutant des modifications qui ne figuraient pas dans le rapport du Comité.

En dehors de ces déformations et de ces ajouts, il est pourtant des propositions du Comité qui sont purement et simplement abandonnées. C’est par ces éléments que nous voudrions commencer.

Parmi ces « oublis », nous relèverons ici les principaux, du moins ceux qui nous semblent importants.

Il faut tout d’abord signaler la disparition du « Conseil du pluralisme » que le Comité proposait d’ajouter dans un titre XIII nouveau composé de deux articles (79 et 80). Composé de six membres nommés comme les conseillers constitutionnels auxquels s’ajoutaient un conseiller d’Etat un conseiller à la Cour de cassation et un conseiller à la Cour des comptes, ce Conseil étaient chargé de veiller au respect de la liberté d’expression mais surtout au respects du pluralisme des courants de pensée et d’opinion dans le domaine de l’information et des sondages. Il s’agissait en fait de fusionner en seule autorité, constitutionnellement prévue, les compétences actuelles du CSA, de la Commission des sondages et de la Commissions nationale de contrôle des campagnes présidentielle (ce dernier organisme n’existant que tous les cinq ans …). Cela permettait à ce Conseil d’avoir une vision globale de la question de la pluralité de l’expression politique et donc d’assurer une meilleure expression non seulement de l’opposition parlementaire mais également des courants d’opinions non représentés au Parlement. Certes, la loi pourra peut-être réaliser la fusion des trois organismes précités en un seul et lui confié les compétences que le Comité Balladur voulait lui attribuer, mais ne pas donner un statut constitutionnel à cet organe putatif est incontestablement dommage. Dans le cadre de la politique consistant à doter l’opposition d’un statut, il y avait là une pierre supplémentaire qui pourrait bien manquer à l’avenir. Exit donc le « Conseil du Pluralisme ».

De même, la procédure de révision de la Constitution n’est pas modifiée par le projet de révision. Nous avions commenté les propositions du Comité dans notre billet (19) et nous y renvoyons le lecteur. Le même billet commentait aussi les propositions du Comité sur la procédure référendaire. Là encore, le projet de révision ne propose aucune modification de l’article 11 C.

Mais bien sûr, et on l’aura noté, il ne reste rien de la proposition du Comité concernant la modification combinée des articles 5 et 20. Nous avions également traité cette question dans un billet auquel nous renvoyons également le lecteur. Si la solution trouvée par le Comité Balladur ne faisait en fait que constitutionnaliser la pratique des périodes de concordance des majorités présidentielles et parlementaires, renvoyant à la pratique pour les périodes de cohabitation (alors que l’actuelle rédaction constitutionnelle est inverse : la cohabitation est ce que décrit la Constitution et la concordance est réglée par la pratique), elle présentait au moins le mérite de mettre dans la constitution ce qui se présente le plus fréquemment. Nous avions du reste montré que la modification proposée ne modifiait pas le caractère parlementaire du régime mais simplement affirmait mieux son caractère dualiste alors que la Constitution est actuellement rédigée avec une conception moniste.

Alors pourquoi ne pas avoir retenu la proposition du Comité. Il nous semble que trois explications peuvent être données ici.

- Tout d’abord, Au tréfonds de lui-même le Président de la République souhaitait une révision plus large que celle proposée par le Comité Balladur. Il souhaitait que la Constitution affirme que le rôle prééminent du président de la République et le simple rôle de collaborateur du Premier ministre. Peut-être même souhaitait-il que la France se dote d’un régime présidentiel, du moins d’un régime présidentiel dans lequel le Président serait plus puissant que le pouvoir législatif, ce qui n’est pas, on le sait la réalité des régimes de ce type. Devant l’impossibilité d’obtenir que la Constitution reflète ses souhaits, le Président ne voyait plus guère d’intérêt à modifier cet aspect des choses.

- Ensuite, depuis le discours prononcé à Epinal par le Président de la République en juillet 2007 et dans lequel il appelait de ses vœux cette modification, la pratique lui avait montré d’une part qu’elle n’était pas indispensable pour lui permettre de « gouverner » effectivement et d’autre part qu’il pouvait y avoir un certain intérêt à ne pas être toujours en première ligne. En fait le fonctionnement des institutions dépend de la concordance ou de la divergence des majorités (concordance : l’Elysée gouverne ; cohabitation : Matignon gouverne) mais aussi des hommes. En fonction du Premier ministre choisi, l’implication politique de celui-ci peut être plus ou moins importante et donc la réalité du pouvoir changer de rive de la Seine. Même en période de concordance, il peut y avoir un avantage à laisser un part du pouvoir au Premier ministre. L’impopularité le frappera et que le Président, vierge de sondages négatifs en quelque sorte, dispose alors d’une arme lui permettant de rebondir : changer le Premier ministre. Cette arme est évidemment moins efficace si le premier ministre est populaire parce qu’il ne décide de rien mais se contente d’exécuter les ordres élyséens.

- Enfin, l’opposition socialiste avait marqué son hostilité à toute révision qui augmenterait encore la part de l’influence présidentielle dans le régime de la V° République. Or, affirmer que le Président de la République « définit la politique de la nation » va précisément dans ce sens. Dès lors que l’idéal que voulait le Président était inatteignable et que le statu quo présentait des avantages, pourquoi faire une réforme qui pouvait compromettre le reste de la révision ?

Le projet de révision ne touche donc pas aux articles 5 et 20 de la Constitution. Il faudra continuer d’expliquer aux étudiants que la Constitution prévoit que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation, eux qui sont convaincus que c’est le Président qui a cette charge … Mais c’est en fait la simple manifestation d’une réalité qui échappe au commun des mortels : la V° République met en place un régime parlementaire. Et le projet de révision, loin de s’écarter de cette réalité la renforce, nous le verrons, en particulier par la nouvelle rédaction de l’article 24 C.

Les changements qui affectent le couple « Président-Premier ministre » sont donc faibles dans le projet de révision et nous voudrions les examiner ici.

A. En fait et pour l’essentiel, il s’agit dans le projet de régler une des difficultés majeures d’interprétation de l’actuelle Constitution : la répartition des tâches entre le Premier ministre et le Président de la République s’agissant en matière de défense. Actuellement selon l’art. 15 C., « Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la Défense nationale », tandis que selon l’art. 20 C. al 1 deuxième phrase, le Premier ministre « est responsable de la Défense nationale ». Comme l’indiquait le rapport Balladur, « la responsabilité du Président de la République, chef des armées, est plus éminente que les textes ne le prévoient et le partage des rôles entre le chef de l’Etat et le Premier ministre demeure flou, même en période de cohabitation, la pratique ayant montré qu’en une telle occurrence, ni le Président de la République ni le Premier ministre ne pouvaient exercer pleinement la responsabilité que leur confère le texte de la Constitution ».
C’est en fait, qu’en cette matière, plus encore sans doute que dans le cadre de la diplomatie, la théorie du « domaine réservé » garde sa pertinence. En fait, c’est en particulier le rôle essentiel du Président de la République dans l’utilisation de l’arme nucléaire et donc dans la définition de la stratégie de son utilisation qui conduit à donner au domaine militaire une spécificité propre. Il était donc souhaitable qu’une clarification soit apportée. Il était d’autant plus facile de le faire que le rapprochement de la police et de la gendarmerie rend plus facile encore la distinction entre le militaire et le civil et entre l’emploi des effectifs à statut militaire sur un théâtre d’opération extérieur ou pour le maintien de l’ordre sur le sol de la République. Le Comité proposait donc de remplacer la formule de l’art. 20 « il est responsable de la Défense nationale » par la formule « Il met en œuvre les décisions prises dans les conditions prévues à l’article 15 en matière de défense nationale ». La formulation retenue par le projet est très voisine de celle-là puisqu’il est proposé d’écrire « Il met en œuvre les décisions prises au titre de l’art. 15 en matière de défense nationale ». Simplement, le projet place cette phrase non plus au milieu du premier alinéa de l’art. 21 C. mais à la fin de celui-ci.

Le texte du nouvel art. 21 C. al. 1 serait donc :

« Le Premier ministre dirige l’action du gouvernement. Il assure l’exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l’article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires. Il met en œuvre les décisions prises au titre de l’article 15 en matière de défense nationale ».

Profitons pour dire que nous donnerons ainsi, au fur et à mesure de nos analyses, la version consolidée des articles de la Constitution. Une version consolidée complète sera mise en ligne aussitôt que possible.

B. Le second point sur lesquels les relations entre le Premier ministre se trouveraient modifiées dans l’hypothèse où la révision serait adoptée touche à la composition du Gouvernement. On le sait, pour l’instant, la Constitution laisse une grande marge de manœuvre dans cette matière. Seul le portefeuille de la justice est imposé. En effet, selon les dispositions de l’art 65 C. al. 1 : « Le Conseil supérieur de la magistrature est présidé par le Président de la République. Le ministre de la Justice en est le vice-président de droit. Il peut suppléer le Président de la République ». Même si, comme nous le verrons le Président ne préside plus ce Conseil, la mention du ministre de la justice subsiste dans la rédaction du nouvel art. 65 C. tel qu’il est proposé dans le projet de révision. En dehors de cette obligation donc, rien ne précise ni le nombre ni la structure des Gouvernement. Le Premier ministre peut donc proposer au Président de la République toute sorte de construction.

Le Comité Balladur s’est penché sur cette question. Il parvient à la conclusion suivante : « D’une part, il ne lui est apparu ni utile ni opportun de prévoir qu’une loi organique fixerait la structure du gouvernement, le Président de la République et le Premier ministre devant conserver la possibilité d’adapter celle–ci aux nécessités du moment et les impératifs mêmes de la « réforme de l’Etat » exigeant parfois de la souplesse dans la définition du périmètre de chaque département ministériel. On pourrait, d’autre part, envisager que le législateur organique fixe le nombre maximal des membres du gouvernement, le principe étant alors que les ministres de plein exercice ne voient pas leur nombre excéder quinze et que les ministres délégués et secrétaires d’Etat ne soient pas plus d’une dizaine. Mais, au total, le Comité ne s’est pas montré favorable à semblable innovation, qui présenterait à ses yeux plus d’inconvénients que d’avantages ». Nous ne partageons ni l’une ni l’autre de ces conclusions.

L’actuel gouvernement compte donc aujourd’hui, outre le Premier ministre, 15 ministres et 20 secrétaires d’Etat plus un Haut-commissaire. Au total, (outre le Premier ministre toujours) se sont donc 36 membres qui composent le gouvernement. Le Gouvernement de Villepin comptait 31 membres ; le Gouvernement Raffarin 3 comptait 43 membres et le Gouvernement Raffarin 2 comptait 38 membres. Il y a donc, nous semble-t-il une certaine unité dans le nombre des membres d’un Gouvernement, la répartition entre ministre, ministre-délégué, secrétaire d’Etat ou autre appellation étant laissée à l’imagination de chacun comme celle du reste des postes. La question du nombre n’est donc pas essentielle. Si comme le projet l’envisage on détermine se nombre dans une loi organique, il ne fait pas de doute qu’il tournera autour de 35 membres et que sinon, il sera modifié en fonction des besoins. Il est certain que si, dans l’avenir, le Gouvernement est soutenue par une majorité de coalition, le nombre de ministres connaîtra une inflation. La limitation du nombre n’a donc pas réellement de sens à moins de l’inscrire dans la Constitution ce qui, on l’avouera, n’est une solution raisonnable. Il faut donc non pas limiter le nombre mais fixer des principes relatifs à l’organisation du Gouvernement. Or ces principes existent. Ils ont été fixés pour la mise en œuvre de la LOLF. Le budget de l’Etat est désormais subdivisé en 34 missions dont certaines sont interministérielles. Il serait donc de bonne logique et surtout de bonne administration de calquer l’organisation ministérielle sur celle de la structure budgétaire, quitte d’ailleurs à maintenir des missions interministérielles. La structure budgétaire en mission qui résulte actuellement d’un acte sans véritable valeur normative pourrait être fixée par une loi organique. On dira sans doute que ce qu’il est aisé de faire avec une loi organique relative au nombre des portefeuilles peut également être fait avec la structure budgétaire. Il ne nous semble pas. Il est beaucoup délicat de changer la structure d’un budget organisé en mission que de changer la structure d’un gouvernement en ajoutant ça et là des portefeuilles. En liant la structure du gouvernement à la structure budgétaire, on parviendrait dans doute à une solution admise tant par la majorité que par l’opposition pour l’essentiel des ministères. Il suffirait de concevoir que puisse s’ajouter à cette structure quelques portefeuilles (cette fois en nombre limité) répondant à des préoccupations liées à l’actualité. Mais ces structures seraient alors des éléments de coordination voisins des comités ou des délégations interministérielles que l’on connaît par ailleurs.

La solution retenue par le projet de révision est donc en fait purement incantatoire. Tant qu’un mécanisme précis fixant l’organisation du gouvernement ne sera pas défini, il est certain que toute tentative de limitation se heurtera aux volontés politiques et que la première décision qui sera prise permettra de s’en affranchir. Cette disposition est donc sans véritable intérêt. Faute de retenir une détermination plus matérielle comme celle que nous proposons, il n’y a là que poudre aux yeux de façon à faire plaisir au « bon peuple » qui voit toujours dans la limitation du nombre des ministres, un souci de bonne gestion. Qu’on se souvienne de l’annonce faite par le Candidat Sarkozy concernant la limitation à 15 du nombre des ministres de son futur gouvernement. Nos concitoyens ont-ils compris alors qu’il ne s’agissait que des ministres de plein exercice ? Certainement pas. Et le constat est là : il y a actuellement plus de membres du gouvernement qu’il n’y en avait dans le gouvernement de D. de Villepin.

Le texte du nouvel art. 8 C. al. 1 serait donc :

« Le Président de la République nomme le Premier ministre. Il met fin à ses fonctions sur la présentation par celui-ci de la démission de gouvernement.
Sur la proposition de Premier ministre, il nomme les autres membres de gouvernement et met fin à leurs fonctions.
Une loi organique fixe le nombre maximum des ministres et celui des autres membres du Gouvernement. »

La première remarque qu’il est possible de faire sur le projet de révision est chiffrée. Le projet comporte 33 articles modifiant la constitution auxquels s’ajoutent deux articles relatifs aux conditions d’entrée en vigueur des nouvelles dispositions. Il s’agit donc d’un des projets de révision les plus denses jamais présentés depuis 1958, directement comparable aux deux projets de révision déposés en mars 1993 et qui comprenaient respectivement 13 et 30 articles. Dans les deux cas, les projets sont issus des travaux d’un comité de réflexion (Comité Vedel en 1993, Balladur en 2007) dont la mission se présente comme large et oserait-on dire « cosmogonique ». Du reste, certaines des idées retenues par le Comité Vedel se retrouvent dans le Comité Balladur et donc, même s’il n’y a pas d’identité de rédaction, il y a entre ces différents projets certaines similitudes (en particulier s’agissant du contrôle de constitutionnalité). Reste évidemment le sort des projets. On sait que pour l’essentiel, les projets de 1993 n’aboutiront pas ; seuls les dispositions relatives au Conseil supérieur de la magistrature (à nouveau modifiées dans le projet actuelle) et celle relative à la création de la Cour de justice de la République seront ratifiées par le Congrès, le reste étant abandonné à la suite du changement de majorité intervenu en 1993. Faut-il voir dans cet échec relatif, un présage pour le projet actuel ? On le saura assez vite dans la mesure où le Gouvernement semble s’orienter vers un examen rapide (seconde quinzaine de mai à l’AN) pour un Congrès durant les premiers jours de juillet. L’hostilité du Parti socialiste sera-t-elle suffisemment forte pour contraindre le Gouvernement à des modifications nouvelles ? Au contraire conduira-t-elle à l’échec de la révision ? Il faut simplement rappeler que la majorité nécessaire pour la ratification au Congrès des 3/5 des suffrages exprimés. L’échec ne pourrait donc être que le résultat d’un vote négatif de la part de l’opposition unie. La simple abstention d’une partie de l’opposition peut garantir l’adoption du projet.

Sur le plan statistique encore, le projet conduit à modifier 28 articles et à en ajouter 5 nouveaux. Autrement dit, là encore, c’est à une vaste modification que le projet s’attaque, modification qui touche tous les pouvoirs publics constitutionnels. Si ce texte est coté, la V° République n’aura plus beaucoup de points communs avec ce qu’elle était en 1958 : si mes calculs sont justes, seuls 31 articles (sur les 92 de la Constitution d’origine) resteraient dans leur rédaction originelle c'est-à-dire le tiers seulement de la constitution d’origine et 25 articles auraient été ajoutés (un article ajouté a été supprimé par la suite).

On terminera cette première analyse en disant que le projet est divisé, si l’on se réfère à l’exposé des motifs, en trois groupes de dispositions : « un pouvoir exécutif mieux contrôlé, un Parlement profondément renforcé et des droits nouveaux pour les citoyens ».

Voici, avec un certain retard, le texte du projet de révision de la Constitution que le gouvernement a déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale. Y figure également l'exposé des motifs.
Nous ferons le commentaire de certaines des dispositions qui sont ainsi présentées. Mais il est possible d'ores et déjà d'indiquer au lecteur que "Les Petites Affiches" publieront, juste avant l'ouverture du débat parlementaire, un nouveau spécial dans lequel chaque article sera analysé par les plus éminents constitutionnalistes de France. Je vous renvoie donc par avance aux analyses de mes collègues qui éclaireront encore mieux de les miennes cet important document.
J'ajoute que de manière tout à fait volontaire, le choix des articles que j'analyserai pour ma part dans ce blog et l'ordre de l'examen des ces articles ne suivra pas la numérotation du projet mais laissera libre cours à la fantaisie.
Dans l'avenir nous donnerons également le contenu de l'avant projet de révision tel qu'il a été présenté au Conseil d'Etat. Les esprits les plus sagaces pourront y déceler l'influence du Palais Royal.

Les commentaires seront faits sous le titre générique "Pj révision 2008 (XXX) : objet".

------------------------------------------------------------

Mesdames, Messieurs,
Parce qu’elles sont au cœur de la vie politique et constituent le socle de l’action de l’État, les institutions ne sauraient rester à l’écart de l’effort de modernisation souhaité par les Français et engagé par le Gouvernement.
En bientôt cinquante ans, la Constitution de la Ve République, inspirée par la pensée du Général de Gaulle, a fait la preuve de sa solidité et de son efficacité. Avec elle, la France a surmonté des crises majeures, connu plusieurs alternances, traversé sans blocage des périodes de cohabitation. Avec elle, l’autorité de l’État et la stabilité gouvernementale ont été confortées.
En aucun cas, cet acquis ne doit être remis en cause ni même fragilisé. Pour autant, le monde et la société française ont changé depuis un demi-siècle, et ces changements affectent l’idée que nos concitoyens se font de la démocratie. Il convient d’en tirer les conséquences sur notre mode de gouvernement.
Au surplus, notre vie démocratique a déjà connu, depuis 1958, plusieurs inflexions résultant soit d’une modification des textes, avec notamment l’instauration du quinquennat, soit d’une évolution des pratiques. Jamais toutefois l’équilibre général de nos institutions n’a été repensé dans une réflexion d’ensemble.
Nos concitoyens aspirent profondément à une République exemplaire, à une démocratie irréprochable.
Fort de ce constat, et soucieux d’engager une démarche ambitieuse et cohérente, le Président de la République a, par le décret n° 2007-1108 du 18 juillet 2007, confié à un comité de réflexion, composé de personnalités incontestables et représentatives de différents courants d’opinion, le soin de lui soumettre des propositions sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République.
À l’issue de trois mois et demi de consultations et de travaux internes, ce comité, présidé par M. Édouard Balladur, a remis ses conclusions le 29 octobre dernier. Affirmant le besoin d’une démocratisation de nos institutions, il a formulé un grand nombre de recommandations. À la demande du Président de la République, le Premier ministre a soumis la plupart de ces propositions à consultation auprès des différentes forces politiques du pays en vue de l’élaboration d’un texte susceptible de recueillir un accord large.
Le présent projet de loi est le fruit de l’ensemble de ces réflexions et consultations. Il rassemble, parmi toutes les mesures souhaitables de modernisation des institutions, celles qui, dans la hiérarchie des normes, relèvent du niveau constitutionnel ; les autres seront reprises le jour venu dans les instruments juridiques adéquats, sur la base de la Constitution révisée.
Le texte s’articule autour de trois orientations qui se confortent mutuellement : un pouvoir exécutif mieux contrôlé, un Parlement profondément renforcé et des droits nouveaux pour les citoyens.
Une première série de dispositions vise à rénover les modalités d’exercice du pouvoir exécutif. Elle est directement inspirée de la volonté de République exemplaire portée par le Président de la République dans le cadre de la campagne électorale.
Afin de garantir une respiration démocratique dans l’exercice des fonctions suprêmes et d’inviter leur titulaire à agir plutôt qu’à chercher à se maintenir au pouvoir, l’article 2 du projet de loi complète l’article 6 de la Constitution pour prévoir que nul ne peut exercer plus de deux mandats présidentiels consécutifs.
L’article 3 du texte modifie l’article 8 de la Constitution en prévoyant l’intervention d’une loi organique plafonnant le nombre de membres du Gouvernement à un niveau qu’elle déterminera. Seront distingués ministres de plein exercice, d’une part, ministres délégués et secrétaires d’État, d’autre part. Cette disposition introduit une discipline nécessaire dans une République moderne et stabilisera les structures administratives.
Suivant les recommandations du comité présidé par M. Balladur et inspiré par un souci de transparence et d’exemplarité républicaine, l’article 4 du projet modifie l’article 13 de la Constitution pour y prévoir que, pour certaines des nominations relevant du Président de la République, les emplois ne seront pourvus qu’après avis d’une commission constituée de membres des deux assemblées du Parlement. Parce qu’elles ne relèvent pas de l’autorité hiérarchique directe du Gouvernement, parce qu’elles ne sont soumises par ailleurs à aucune règle ou procédure particulière et parce qu’elles revêtent une importance particulière pour la garantie des droits et libertés ou pour la vie économique et sociale de la Nation, ces nominations feront désormais l’objet d’un droit de regard du Parlement. Il reviendra à une loi organique de fixer la composition de la commission, de poser le principe de l’audition publique des personnalités pressenties et de préciser la liste des emplois concernés. La procédure trouvera également à s’appliquer, en vertu des articles 25, 28 et 31 du projet de loi, aux membres du Conseil constitutionnel, aux personnalités qualifiées visées à l’article 65 de la Constitution relatif au Conseil supérieur de la magistrature, ainsi qu’au défenseur des droits des citoyens créé par le présent projet de loi.
L’article 16 de la Constitution donne au Président de la République des pouvoirs exceptionnels en cas de crise d’une extrême gravité. Sans remettre en cause le principe même de cette disposition, l’article 5 renforce les garanties qui entourent son application. Il prévoit non plus seulement la consultation préalable du Conseil constitutionnel, mais aussi la saisine possible de ce dernier par les parlementaires à l’issue d’un délai de trente jours, puis son auto-saisine un mois plus tard et à tout moment au-delà, aux fins de vérifier que les conditions de mise en œuvre de ces pouvoirs sont toujours réunies.
L’article 6 du projet de loi modernise le régime du droit de grâce reconnu au Président de la République par l’article 17 de la Constitution, dans un sens plus respectueux des décisions de justice. Le droit de grâce aura désormais vocation à ne s’exercer qu’à titre individuel et après avis d’une commission dont la composition sera fixée par la loi.
Issu de circonstances historiques très spécifiques, le droit de message du Président de la République au Parlement, tel que le définit l’actuel article 18 de la Constitution, apparaît aujourd’hui mal adapté. Aussi l’article 7 du projet propose-t-il que le Président de la République puisse non plus seulement adresser un message écrit, mais aussi prendre la parole devant le Parlement réuni en Congrès ou devant l’une ou l’autre de ses assemblées ; sa déclaration pourra être suivie d’un débat hors sa présence – mais non d’un vote qui remettrait en cause la nature même du régime. Cette procédure nouvelle aurait vocation à n’être mise en œuvre que dans des moments particulièrement solennels de la vie de la Nation.
Sans modifier les articles 5 et 20 de la Constitution, qui définissent les rôles respectifs du Président de la République et du Gouvernement, l’article 8 atténue la singularité que représente l’affirmation de l’article 21, selon laquelle le Premier ministre est « responsable de la défense nationale » alors, d’une part, que le Président de la République est le chef des armées, d’autre part, que le Gouvernement est collégialement responsable de l’ensemble de la politique de la Nation devant le Parlement. La rédaction proposée vise à permettre une clarification des responsabilités dans cette matière.
Le projet comporte, en deuxième lieu, un ensemble cohérent, structuré et audacieux de mesures destinées à renforcer le Parlement. Le constat d’un déséquilibre de nos institutions au détriment du pouvoir législatif est largement partagé et l’addition des instruments du parlementarisme rationalisé ne correspond plus, dans le contexte actuel, aux exigences d’une démocratie irréprochable.
La revalorisation du Parlement passe d’abord par l’énonciation solennelle de ses missions ; tel est l’un des objets de l’article 9 du projet, qui comble une lacune significative de l’actuel article 24 de la Constitution.
Elle exige ensuite que, pour les missions ainsi identifiées (vote de la loi et contrôle de l’action du Gouvernement), les assemblées disposent de prérogatives renforcées.
Plusieurs mesures visent, à cet effet, à leur donner davantage de souplesse dans les modalités d’exercice de leurs missions et dans leur organisation interne.
L’article 34-1 nouveau dans sa rédaction issue de l’article 12 du projet leur offrira la faculté, à l’instar de la grande majorité des Parlements étrangers, d’adopter, en tout domaine, des résolutions n’ayant pas de valeur contraignante, mais marquant l’expression d’un souhait ou d’une préoccupation ; déchargée de cette fonction tribunitienne, la loi pourra retrouver son caractère normatif. Il appartiendra aux règlements des assemblées d’encadrer l’exercice de ce pouvoir nouveau, par exemple en fixant un délai minimum entre le dépôt d’un projet de résolution et son inscription à l’ordre du jour ou encore en fixant des règles relatives aux modalités de signature et de présentation des propositions de résolution.
Liberté sera laissée aux assemblées parlementaires d’instituer en leur sein jusqu’à huit commissions permanentes, au lieu de six aujourd’hui. Cette modification apportée à l’article 43 de la Constitution par l’article 17 du projet entend tout à la fois favoriser un travail plus efficace grâce à des effectifs resserrés et des compétences plus cohérentes, et permettre la traduction, dans l’organisation interne des assemblées, d’enjeux politiques nouveaux.
L’innovation la plus importante au titre de cette première série de mesures concerne les modalités de fixation de l’ordre du jour, qui, selon l’article 22 du projet modifiant l’article 48 de la Constitution, sera désormais arrêté par la conférence des présidents de chaque assemblée et non plus par le Gouvernement. Le texte repose sur une logique de concertation et de consensus. À défaut sont cependant institués des mécanismes garantissant le bon fonctionnement des pouvoirs publics : indépendamment des projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, qui obéissent nécessairement à un régime spécial, le Gouvernement conservera la faculté d’imposer l’examen de textes préparés ou acceptés par lui, mais sur la moitié seulement du temps de séance, l’autre moitié étant à la libre disposition des assemblées et partagée à leur gré entre les fonctions législatives – pour l’examen de projets ou propositions de lois – et les fonctions de contrôle. Pour éviter tout risque de blocage en cas de discordance entre majorité gouvernementale et majorité sénatoriale, le texte prévoit en outre qu’une assemblée saisie d’un texte voté par l’autre aura l’obligation de l’examiner dans un délai d’un mois, si du moins le Gouvernement le lui demande.
L’article 49, troisième alinéa de la Constitution est l’instrument emblématique du parlementarisme rationalisé. Il ne saurait rester en dehors d’une réforme qui se donne pour ambition de donner au Parlement une plus grande maîtrise du travail législatif et un rôle plus important dans la direction de notre pays. L’article 23 du projet en restreint donc le possible usage aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale et, pour le surplus, à un texte par session.
Plusieurs modifications tendent par ailleurs à améliorer la qualité de la loi en même temps qu’à renforcer le Parlement.
Celui-ci disposera, comme l’avait recommandé le comité présidé par M. Balladur, de davantage de temps pour examiner les textes qui lui sont soumis. Selon l’article 16 du projet, qui complète à cette fin l’article 42 de la Constitution, un délai d’un mois sera ainsi ménagé entre le dépôt d’un texte et son examen en séance ; il ne pourra y être dérogé qu’en cas d’urgence. De plus, la constatation par le Gouvernement de l’urgence, qui par ailleurs permet de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire après une seule lecture, pourra être mise en échec par un veto conjoint des conférences des présidents des deux assemblées ; tel est l’apport de l’article 19 du projet, modifiant l’article 45 de la Constitution. L’article 20 est un article de coordination concernant le régime des lois organiques défini à l’article 46 de la Constitution.
L’article 14 permet, sur demande du président de l’assemblée dont elles sont issues, l’examen par le Conseil d’État des propositions de loi, et non plus seulement des projets du Gouvernement. Cet examen interviendra avant le passage en commission et dans des conditions qui seront précisées par une loi.
L’article 15 du projet se donne pour objectif de lutter contre l’inflation législative en favorisant un meilleur respect du partage entre le domaine de la loi et le domaine du règlement : à cet effet, l’article 41 de la Constitution modifiée donnera au président de chaque assemblée, et non plus au seul Gouvernement, la faculté d’opposer l’irrecevabilité à un amendement intervenant dans une matière non législative. Quant à l’article 11, il étend, à l’article 34 de la Constitution, le domaine des lois de programmation, aujourd’hui limité à l’action économique et sociale de l’État. Il rend par exemple possible le vote par le Parlement d’une loi de programmation militaire assortie d’un rapport fixant les grandes orientations de la politique de défense, ce qu’une récente jurisprudence du Conseil constitutionnel semble interdire dans l’état actuel du texte.
La modification apportée par l’article 18 du projet à l’article 44 de la Constitution a un double objet. En précisant que le droit d’amendement s’exerce en séance ou en commission dans les conditions et limites fixées par le règlement de chaque assemblée, dans le cadre déterminé par une loi organique, elle permet d’abord l’institution de procédures réellement simplifiées pour l’examen de textes à caractère technique : le travail en commission sera, dans cette hypothèse, soumis à une simple ratification par l’assemblée plénière. Elle ouvre ensuite la voie, conformément à une recommandation du rapport du comité présidé par M. Balladur, à la fixation par la conférence des présidents d’une durée programmée d’examen des textes, à l’issue de laquelle la discussion serait close. Mise en œuvre avec discernement, cette procédure, qui existait d’ailleurs dans les premières années de la Ve République, apportera une réponse aux phénomènes d’obstruction parlementaire et apparaît ainsi comme une mesure d’accompagnement du resserrement de l’article 49, troisième alinéa. Elle renforcera, plus généralement, l’intérêt des débats.
La nouvelle rédaction des deux premiers alinéas de l’article 42 de la Constitution (article 16 du projet) est un élément majeur dans l’entreprise de renforcement du Parlement. Réserve faite des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, ainsi que des projets de révision de la Constitution, le texte discuté en séance plénière ne sera plus le projet du Gouvernement, mais le texte issu des travaux de la commission qui en a été saisie. Cette revalorisation essentielle du rôle des commissions bouleversera les méthodes de travail et les équilibres actuels dans l’élaboration de la loi. Elle est le gage, pour le travail parlementaire, d’une efficacité et d’un intérêt accrus. Elle devra s’accompagner d’une plus grande publicité des travaux des commissions et de la participation à ces derniers des représentants du Gouvernement.
L’entreprise de revalorisation du Parlement vise également ses fonctions de contrôle.
Tout en rappelant l’équilibre, aujourd’hui prévu aux articles 47 et 47-1 que la Cour des comptes doit maintenir entre Gouvernement et Parlement en matière de lois de finances et de financement de la sécurité sociale, l’article 47-2 nouveau, tel qu’issu de l’article 21 du projet, précisera que la Cour, qui contribue à l’évaluation des politiques publiques, assiste chacune des assemblées dans l’exercice de leur mission générale de contrôle. Liberté leur est laissée de s’assurer par ailleurs tout autre concours utile. L’annonce par le président de l’Assemblée nationale, dans la lignée des recommandations du comité présidé par M. Balladur, de la constitution, au sein de l’Assemblée, d’un comité d’évaluation et de contrôle renforce le dispositif. Ce comité pourra notamment coordonner les demandes d’assistance qui émaneront non plus seulement des commissions des finances et des affaires sociales, mais de l’ensemble des commissions permanentes.
L’article 22 imposera, par la modification qu’il apporte à l’article 48 de la Constitution, l’organisation de séances de questions d’actualité pendant les sessions extraordinaires, ce qui jusqu’alors n’était qu’une faculté exceptionnellement mise en œuvre.
Le projet de loi constitutionnelle comporte par ailleurs, en son article 13, une restriction notable des prérogatives de l’exécutif et en particulier du Président de la République en matière internationale, et corrélativement un renforcement souhaitable des pouvoirs du Parlement : il soumet à autorisation parlementaire la prolongation d’une intervention des forces armées à l’étranger au-delà d’une durée de six mois – étant observé qu’un tel acte d’autorisation, qui trouverait son fondement au deuxième alinéa nouveau de l’article 35 de la Constitution, ne saurait s’accompagner d’aucune condition concernant les modalités opérationnelles d’engagement des troupes. Sitôt l’intervention engagée, le Gouvernement aura déjà été tenu d’en informer le Parlement dans les plus brefs délais, l’information pouvant donner lieu à débat sans vote.
Le rôle du Parlement est aussi appelé à se renforcer en matière de politique européenne. En plus de la place que vient de reconnaître à chacune des assemblées la révision constitutionnelle du 4 février 2008 dans le contrôle du principe de subsidiarité, l’article 88-4 dans sa rédaction issue de l’article 32 du projet prévoira l’obligation de transmission au Parlement de tous les projets et propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne, et non plus seulement des actes législatifs. Le texte consacre également la création, dans chaque assemblée, d’un comité chargé des affaires européennes, dont les compétences ne devront pas empiéter sur celles des commissions de l’article 43. Comme dans tous les autres domaines, et notamment en politique internationale, le droit de résolution s’appliquera en matière européenne, avec la particularité de pouvoir s’exercer en dehors même des sessions, de sorte que le Parlement puisse réagir en temps utile aux projets de texte en discussion au Conseil.
L’article 88-5 de la Constitution, issu de la révision de 2005, introduisait une exception inédite au principe rappelé à l’article 3 selon lequel le peuple, seul détenteur de la souveraineté, l’exerce indifféremment par ses représentants ou par la voie du référendum. Aussi l’article 33 du projet le modifie-t-il pour aligner la procédure d’adoption des lois autorisant la ratification des traités d’élargissement non pas sur la procédure législative ordinaire mais, compte tenu de leur importance, sur celle qui s’applique dans le cadre de l’article 89 aux projets de révision constitutionnelle. Ainsi qu’il est dit au III de l’article 35 du projet, réserve est faite, comme en 2005, des adhésions décidées avant le 1er juillet 2004, qui suivront la voie législative normale ; est concernée, en pratique, la Croatie.
Un Parlement renforcé est enfin un Parlement plus représentatif.
C’est pourquoi l’article 9 du projet, complétant sur ce point l’article 24 de la Constitution, prévoit que le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales « en tenant compte de leur population ». L’objet de cette disposition est de surmonter les contraintes résultant de la décision n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000 du Conseil constitutionnel, laquelle a eu pour effet d’interdire toute évolution de la composition du collège électoral sénatorial dans le sens d’un équilibre plus juste, en termes démographiques, entre petites, moyennes et grandes communes.
Le projet de loi met également fin à une singularité qui voulait que les Français établis hors de France ne soient représentés qu’au Sénat ; ils le seront aussi, en vertu de l’article 24 de la Constitution résultant de l’article 9 du projet, à l’Assemblée nationale.
Afin de mieux garantir l’égalité du suffrage, l’article 10 modifie par ailleurs l’article 25 de la Constitution pour imposer, tant pour l’élection des députés que pour celle des sénateurs, que les projets ou propositions tendant au redécoupage des circonscriptions ou à la répartition des sièges entre ces dernières soient soumis à l’avis public d’une commission indépendante dont la loi fixera les règles d’organisation et de fonctionnement.
L’article 25 dans sa nouvelle rédaction permettra en outre aux membres du Gouvernement cessant d’exercer leurs fonctions ministérielles de retrouver, le cas échéant, le siège dont ils étaient auparavant titulaires au Parlement sans avoir, comme aujourd’hui, à provoquer une élection partielle au caractère quelque peu artificiel. Cette réforme avait déjà été envisagée en 1974.
Enfin, il y a lieu d’indiquer que les droits nouveaux reconnus au Parlement ne produiront tous leurs effets sur l’équilibre des institutions que si l’opposition dispose de garanties renforcées, l’effet de discipline qui s’attache au fait majoritaire pouvant limiter la portée de prérogatives théoriques. Aussi le projet prévoit-il en son article 24 de surmonter les obstacles constitutionnels qui s’opposent aujourd’hui à ce que soient garantis des droits spécifiques aux groupes parlementaires qui n’ont pas déclaré appartenir à la majorité qui soutient le Gouvernement (article 51-1 nouveau de la Constitution). Sur cette base, des droits particuliers et nouveaux seront reconnus à l’opposition en matière, par exemple, de création de commissions d’enquête ou de missions d’information, ou de représentation dans diverses structures telles que les commissions d’enquête, missions d’information et équipes de contrôle de l’exécution des lois. En dehors même de la sphère parlementaire, l’article 1er du projet se propose d’ouvrir la possibilité, par un ajout à l’article 4 de la Constitution, de garanties spécifiques au profit des partis d’opposition ; sont par exemple visées les règles de financement ou les règles protocolaires.
La réforme des institutions ne saurait limiter son ambition à l’amélioration des rapports entre pouvoirs constitués. Elle vise aussi à ce que les citoyens soient davantage écoutés, à ce que leurs aspirations soient mieux prises en compte, à ce que leurs droits soient garantis plus efficacement. À cette fin, le projet comporte, en troisième et dernier lieu, quatre séries de mesures.
Il ouvre d’abord la voie à une profonde réforme du Conseil économique et social. L’article 29 prévoit la possibilité de le saisir par voie de pétition citoyenne et l’article 30 affirme sa vocation particulière à intervenir sur les questions relatives à l’environnement. Ces mesures préfigurent une vaste réforme de la composition du Conseil, qui devra faire davantage de place aux organisations non gouvernementales, aux jeunes, notamment aux étudiants, et le cas échéant aux grands courants spirituels. Un projet de loi organique sera déposé à cet effet dans les prochaines semaines.
La réforme de 1974 élargissant la saisine du Conseil constitutionnel à soixante députés ou soixante sénateurs a marqué, en son temps, un progrès majeur de l’État de droit. Le projet propose, en ses articles 26 et 27, de franchir une étape supplémentaire en ouvrant aux justiciables la faculté de contester, par voie d’exception, la constitutionnalité de dispositions législatives déjà promulguées, réserve faite des textes antérieurs à 1958.
Les dispositions en cause seraient contrôlées sous l’angle non pas de la procédure ou de la compétence, qui n’intéressent que les rapports entre les pouvoirs publics, mais de leur conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution. Ce contrôle a posteriori serait confié au Conseil constitutionnel, charge aux juridictions des ordres administratif et judiciaire d’écarter les questions ne soulevant pas de difficulté sérieuse et de renvoyer les autres, selon les cas, au Conseil d’État ou à la Cour de cassation, chacune de ces cours suprêmes assurant pour sa part un rôle de filtre avant transmission au Conseil constitutionnel. Seraient ainsi conciliés l’exigence de sécurité juridique, le respect du Parlement, la nécessité de ne pas engorger le Conseil constitutionnel et le progrès dans la protection des droits fondamentaux.
Si le Conseil constitutionnel et les juridictions administratives et judiciaires ont un rôle éminent dans la protection des libertés, la garantie des droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations appelle aussi des instruments plus souples, susceptibles notamment de faire une juste place aux considérations d’équité. L’institution du médiateur de la République par la loi du 3 janvier 1973 a constitué, à l’époque, un progrès notable ; l’absence de saisine directe et la création ultérieure d’autorités dont la multiplicité affaiblit l’efficacité en ont cependant limité la portée. C’est pourquoi l’article 31 du projet institue, en un article 71-1 nouveau de la Constitution, un Défenseur des droits des citoyens, qui pourra être saisi par toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public ; une loi organique précisera ses modalités d’intervention ainsi que les autres attributions susceptibles, le cas échéant, de lui être dévolues en complément de sa mission constitutionnellement définie. Le périmètre d’intervention sera déterminé selon une approche pragmatique et progressive. Outre celles de l’actuel médiateur, pourraient notamment être reprises, dans un premier temps, les attributions du contrôleur général des lieux de privation de liberté ainsi que celles de la commission nationale de déontologie de la sécurité.
Enfin, l’article 28 du projet organise la refonte du Conseil supérieur de la magistrature. L’évolution du rôle que joue l’autorité judiciaire dans une démocratie moderne impose que le Président de la République cesse d’en assurer la présidence. Le texte dispose que la formation compétente à l’égard du siège sera présidée par le Premier président de la Cour de cassation et celle qui est compétente à l’égard du parquet par le Procureur général près la Cour de cassation. Le garde des sceaux, ou son représentant, pourront toutefois assister aux séances du Conseil, sauf en matière disciplinaire. Pour garantir, outre l’indépendance de l’institution, sa nécessaire ouverture, il est également prévu que les magistrats (au nombre de sept au total, président compris) seront désormais minoritaires au sein du Conseil. Outre un conseiller d’État désigné par le Conseil d’État et un avocat, dont la loi organique précisera qu’il est désigné par le Conseil national des barreaux, six personnalités qualifiées désignées à raison de deux chacun par le Président de la République, le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat, complèteront la composition du Conseil supérieur de la magistrature. Dans la même logique, une loi organique modifiera l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature pour permettre la saisine disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature par les justiciables eux-mêmes, avec des filtres appropriés, et non plus seulement par le garde des sceaux et les premiers présidents de cours d’appel. Le projet prévoit en dernier lieu que le Conseil sera appelé, dans un souci de transparence, à émettre un avis sur les nominations des procureurs généraux alors que, s’agissant du parquet, il ne peut aujourd’hui le faire qu’à l’égard des procureurs et substituts.
Les articles 34 et 35 du projet comportent les dispositions transitoires et fixent, de manière générale, les conditions d’entrée en vigueur de la présente loi constitutionnelle.
Ainsi qu’il est dit au II de l’article 34, la plupart des dispositions relatives à la procédure législative ou, de manière générale, au fonctionnement du Parlement entreront en vigueur le 1er janvier 2009, de manière à laisser aux assemblées parlementaires le temps d’adapter leurs règlements. Comme il est naturel, les projets ou propositions de lois dont l’examen aurait déjà commencé à cette date continueront à suivre les règles aujourd’hui applicables en ce qui concerne, notamment, les délais et le texte qui vient en discussion en séance.
Le I du même article rappelle que, pour les dispositions dont la mise en œuvre nécessite l’adoption d’une loi organique ou ordinaire d’application, c’est à cette dernière qu’il reviendra de fixer les conditions d’entrée en vigueur. Il est toutefois nécessaire de préciser dans la loi constitutionnelle que les nouvelles règles relatives au caractère temporaire du remplacement des parlementaires acceptant des fonctions gouvernementales s’appliqueront non seulement pour l’avenir, mais aussi aux ministres en fonction lors de l’entrée en vigueur de la loi organique d’application ; tel est l’objet du IV de l’article 34.
Enfin, les dispositions qui n’appellent pas de texte d’application et pour lesquelles il n’en est pas disposé autrement entreront en vigueur immédiatement. Le III de l’article 34 prévoit toutefois, par exception à ce principe, une entrée en vigueur différée pour les dispositions relatives à l’élection des sénateurs, qui n’affecteront pas le renouvellement partiel prévu en septembre 2008, mais les suivants.
L’article 35 règle les questions posées, s’agissant du titre XV de la Constitution, par la probable entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Le I adapte par anticipation les termes des articles 88-4 et 88-5 résultant de la présente révision constitutionnelle à la nouvelle typologie des actes européens. Le II procède à l’abrogation technique de dispositions transitoires issues des révisions du 1er mars 2005 et du 4 février 2008 et devenant sans objet du fait de la présente loi constitutionnelle. Ainsi qu’il a été dit plus haut, le III maintient enfin le sort particulier fait depuis l’origine à la Croatie afin de permettre le recours à la procédure législative ordinaire pour autoriser son éventuelle adhésion à l’Union européenne

--------------------

PROJET DE LOI
Le Président de la République,
Sur la proposition du Premier ministre,
Vu l’article 89 de la Constitution,
Décrète :
Le présent projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, délibéré en conseil des ministres après avis du Conseil d’État, sera présenté à l’Assemblée nationale par la garde des sceaux, ministre de la justice, qui est chargée d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.

Article 1er
L’article 4 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Des droits particuliers peuvent être reconnus par la loi aux partis et groupements politiques qui n’ont pas déclaré soutenir le Gouvernement. »
Article 2
Après le premier alinéa de l’article 6 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Nul ne peut accomplir plus de deux mandats consécutifs. »
Article 3
L’article 8 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Une loi organique fixe le nombre maximum des ministres et celui des autres membres du Gouvernement. »
Article 4
L’article 13 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Une loi organique détermine les emplois, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis d’une commission constituée de membres des deux assemblées du Parlement. Elle détermine la composition de cette commission ainsi que les modalités selon lesquelles son avis est rendu. »
Article 5
L’article 16 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Après trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d’examiner si les conditions énoncées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée. »
Article 6
L’article 17 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 17. – Le Président de la République a le droit de faire grâce à titre individuel. Il exerce ce droit après avis d’une commission dont la composition est fixée par la loi. »
Article 7
Il est inséré, après le premier alinéa de l’article 18 de la Constitution, un alinéa ainsi rédigé :
« Il peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès ou devant l’une ou l’autre de ses assemblées. Sa déclaration peut donner lieu, hors sa présence, à un débat qui n’est suivi d’aucun vote. »
Article 8
L’article 21 de la Constitution est modifié ainsi qu’il suit :
1° La deuxième phrase du premier alinéa est supprimée ;
2° Il est ajouté à la fin du premier alinéa la phrase suivante :
« Il met en œuvre les décisions prises au titre de l’article 15 en matière de défense nationale. »
Article 9
L’article 24 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
Art. 24. – Le Parlement vote la loi et contrôle l’action du Gouvernement.
Il comprend l'Assemblée nationale et le Sénat.
« Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct.
« Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République en tenant compte de leur population.
Les Français établis hors de France sont représentés à l’Assemblée nationale et au Sénat. »
Article 10
L’article 25 de la Constitution est modifié ainsi qu’il suit :
1° Son deuxième alinéa est complété par les mots : « ou leur remplacement temporaire en cas d’acceptation par eux de fonctions gouvernementales » ;
2° Est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
« Une commission indépendante, dont la loi fixe les règles d’organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets et propositions tendant à délimiter les circonscriptions pour l’élection des députés ou des sénateurs ou à répartir les sièges entre elles. »
Article 11
L’avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État. »
Article 12
Est inséré, après l’article 34 de la Constitution, un article ainsi rédigé :
« Art. 34-1. – Les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par leur règlement. »
Article 13
L’article 35 de la Constitution est complété par trois alinéas ainsi rédigés :
« Le Gouvernement informe le Parlement des interventions des forces armées à l’étranger dans les délais les plus brefs. Cette information peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote.
« Lorsque la durée de l’intervention excède six mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement. En cas de refus du Sénat, le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement sur la prolongation de l’intervention.
« Si le Parlement n’est pas en session à l’expiration du délai de six mois, il se prononce à l’ouverture de la session suivante. »
Article 14
L’article 39 de la Constitution est complété par un troisième alinéa ainsi rédigé :
« Dans les conditions prévues par la loi, le président d’une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d’État, en vue de son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée. »
Article 15
Au premier alinéa de l’article 41 de la Constitution, les mots : « ou le président de l’assemblée saisie » sont insérés après les mots : « le Gouvernement ».
Article 16
L’article 42 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 42. – La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie.
« Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée.
« La discussion en séance, en première lecture, d’un projet ou d’une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai d’un mois après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de quinze jours à compter de sa transmission.
« Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas si l’urgence a été déclarée dans les conditions prévues à l’article 45. Elles ne s’appliquent pas non plus aux lois de finances, aux lois de financement de la sécurité sociale et aux lois relatives aux états de crise. »
Article 17
Au second alinéa de l’article 43 de la Constitution, le mot : « six » est remplacé par le mot : « huit ».
Article 18
Le premier alinéa de l’article 44 de la Constitution est complété par les dispositions suivantes :
« Ce droit s'exerce en séance ou en commission selon les conditions et limites fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique. »
Article 19
Au deuxième alinéa de l’article 45 de la Constitution, les mots : « ou, si le Gouvernement a déclaré l’urgence » sont remplacés par les mots : « ou, si le Gouvernement a déclaré l’urgence sans que les conférences des présidents des deux assemblées s’y soient conjointement opposées ».
Article 20
Le deuxième alinéa de l’article 46 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Le projet ou la proposition ne peut, en première lecture, être soumis à la délibération et au vote des assemblées qu’à l’expiration des délais fixés au troisième alinéa de l’article 42. Toutefois, si l’urgence a été déclarée dans les conditions prévues à l’article 45, le projet ou la proposition peut être soumis à la délibération de la première assemblée saisie à l’expiration d’un délai de quinze jours après son dépôt. »
Article 21
I. – Est abrogé le dernier alinéa des articles 47 et 47-1 de la Constitution.
II. - Est inséré, après l’article 47-1 de la Constitution, un article ainsi rédigé :
« Art. 47-2. – La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale. Elle contribue à l’évaluation des politiques publiques. »
Article 22
L’article 48 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 48. – Sans préjudice de l'application des trois derniers alinéas de l'article 28, l'ordre du jour est fixé, dans chaque assemblée, par la conférence des présidents.
« Deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, à l'examen des textes dont il demande l'inscription à l'ordre du jour.
« En outre, l'examen des lois de finances, des lois de financement de la sécurité sociale, des textes transmis par l'autre assemblée depuis un mois ou plus, des lois relatives aux états de crise et des demandes d’autorisation visées à l’article 35 sont, à la demande du Gouvernement, inscrits à l'ordre du jour par priorité.
« Un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par la conférence des présidents à l'initiative des groupes parlementaires qui ne déclarent pas soutenir le Gouvernement.
« Une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires prévues à l'article 29, est réservée aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement. »
Article 23
Le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution est modifié ainsi qu’il suit :
1° À la première phrase, le mot : « texte » est remplacé par les mots : « projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale » ;
2° Est ajoutée une phrase ainsi rédigée :
Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre texte par session. »
Article 24
Après l’article 51 de la Constitution, il est ajouté un article 51-1 ainsi rédigé :
« Art. 51-1. – Le règlement de chaque assemblée détermine les droits respectifs des groupes parlementaires selon qu’ils ont ou non déclaré soutenir le Gouvernement. »
Article 25
Le premier alinéa de l’article 56 est complété par une phrase ainsi rédigée : « La procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 est applicable à ces nominations. »
Article 26
Après l’article 61 de la Constitution, il est ajouté un article 61-1 ainsi rédigé :
« Art. 61-1. – Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative promulguée postérieurement à l’entrée en vigueur de la présente Constitution porte atteinte aux droits et libertés que celle-ci garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation, dans les conditions et sous les réserves fixées par une loi organique. »
Article 27
Le premier alinéa de l’article 62 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61 ne peut être promulguée ni mise en application.
« Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause. »
Article 28
L’article 65 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 65. – Le Conseil supérieur de la magistrature comprend deux formations, l'une compétente à l’égard des magistrats du siège, l’autre à l'égard des magistrats du parquet.
« La formation compétente à l'égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d’État désigné par le Conseil d’État, un avocat ainsi que six personnalités n’appartenant ni au Parlement ni à l’ordre judiciaire désignées après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13. Deux de ces personnalités sont nommées par le Président de la République, deux par le Président de l’Assemblée nationale, deux par le Président du Sénat.
« La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège ainsi que le conseiller d’État, l’avocat et les six personnalités mentionnés à l'alinéa précédent.
« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du siège fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de cour d'appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme. Elle statue comme conseil de discipline des magistrats du siège.
« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du parquet donne son avis sur les nominations et les sanctions disciplinaires qui concernent les magistrats du parquet.
« Sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut assister aux séances des formations du Conseil supérieur de la magistrature.
« Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. »
Article 29
L’article 69 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Le Conseil économique et social peut être saisi par voie de pétition dans les conditions fixées par une loi organique. Après examen de la pétition, il fait connaître au Gouvernement et au Parlement les suites qu’il propose d’y donner. »
Article 30
L’article 70 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 70. – Le Conseil économique et social peut être également consulté par le Gouvernement sur tout problème de caractère économique ou social ou sur toute question relative à l’environnement. Tout plan ou tout projet de loi de programmation à caractère économique ou social lui est soumis pour avis. »
Article 31
Il est inséré après le titre XI de la Constitution un titre XI bis intitulé : « Le Défenseur des droits des citoyens » et comprenant un article 71-1 ainsi rédigé :
« Art. 71-1. – Toute personne s'estimant lésée par le fonctionnement d'un service public peut, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique, adresser une réclamation au Défenseur des droits des citoyens.
« Une loi organique définit les modalités d’intervention du Défenseur des droits des citoyens, ainsi que les autres attributions dont il est investi. Elle détermine les conditions dans lesquelles il peut être assisté pour l’exercice de certaines de ses attributions.
« Le Défenseur des droits des citoyens est nommé par le Président de la République pour un mandat de six ans non renouvelable après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13. Ses fonctions sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement et de membre du Parlement. Les autres incompatibilités sont fixées par la loi organique. »
Article 32
L’article 88-4 de la Constitution est ainsi rédigé :
« Art. 88-4. – Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne.
« Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets ou propositions mentionnés à l'alinéa précédent, ainsi que sur tout document émanant d'une institution de l'Union européenne.
« Au sein de chaque assemblée parlementaire est institué un comité chargé des affaires européennes. »
Article 33
L’article 88-5 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 88-5. – Tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un État à l'Union européenne et aux Communautés européennes est adopté selon la procédure prévue aux deuxième et troisième alinéas de l’article 89. »
Article 34
I. – Les dispositions des articles 8, 13, 17, du dernier alinéa de l’article 25, des articles 39, 44, 61-1, 65, 69 et 71-1 de la Constitution, dans leur rédaction résultant de la présente loi constitutionnelle, entrent en vigueur dans les conditions fixées par les lois et lois organiques nécessaires à leur application.
II. – Les dispositions des articles 34-1, 41, 42, 43, 45, 46, 48 et 49 de la Constitution, dans leur rédaction résultant de la présente loi constitutionnelle, entrent en vigueur le 1er janvier 2009.
Toutefois, les dispositions des articles 42, 45 et 46 de la Constitution, dans leur rédaction antérieure à la présente loi constitutionnelle, demeurent applicables à la discussion et à l’adoption des projets et propositions de loi dont l’examen en commission, en première lecture devant la première assemblée saisie, a commencé avant le 1er janvier 2009.
III. – Les dispositions de l’article 24 de la Constitution relatives à l’élection des sénateurs, dans leur rédaction résultant de la présente loi constitutionnelle, s’appliquent à compter du deuxième renouvellement partiel du Sénat suivant la publication de cette loi constitutionnelle.
IV. – Les dispositions de l’article 25 de la Constitution relatives au caractère temporaire du remplacement des députés et sénateurs acceptant des fonctions gouvernementales, dans leur rédaction résultant de la présente loi constitutionnelle, s’appliquent aux députés et sénateurs ayant accepté de telles fonctions antérieurement à la date d’entrée en vigueur de la loi organique prévue à cet article si, à cette même date, ils exercent encore ces fonctions et que le mandat parlementaire pour lequel ils avaient été élus n’est pas encore expiré.
Article 35
I. – À compter de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé le 13 décembre 2007, le titre XV de la Constitution est ainsi modifié :
1° À l’article 88-4, les mots : « les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne » sont remplacés par les mots : « les projets d’actes législatifs européens, les autres projets ou propositions d’actes de l'Union européenne » ;
2° À l’article 88-5, les mots : « et aux Communautés européennes » sont supprimés.
II. – Sont abrogés l’article 4 de la loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1er mars 2005 modifiant le titre XV de la Constitution ainsi que les 3° et 4° de l’article 2 de la loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008 modifiant le titre XV de la Constitution.
III. – Les dispositions de l’article 88-5 de la Constitution, dans leur rédaction résultant tant de l’article 33 de la présente loi que du 2° du I du présent article, ne sont pas applicables aux adhésions faisant suite à une conférence intergouvernementale dont la convocation a été décidée par le Conseil européen avant le 1er juillet 2004.

Voilà les élections municipales passées. Elles sont ce qu’elles sont et il n’est pas nécessaire ici de s’étendre pour savoir qu’elles permettent à l’opposition parlementaire de prendre la tête de plusieurs villes grandes ou moyennes. Mais voici également les cantonales passées et avec un résultat identique : l’opposition va maintenant présider aux destinées de plusieurs nouveaux conseil généraux et donc plusieurs nouveaux départements. On en profitera pour remarquer cette merveille de notre organisation administrative qui désigne ou le nom de « conseil général » l’assemblée départementale et sous le nom d’ « élections cantonales » l’élection non des « cantonniers », comme je l’ai déjà entendu en faisant passer certains oraux, mais des « conseillers généraux ». Ne pourrait-on pas simplifier, ne serait-ce que pour nos amis étrangers qui n’y comprennent que pouic, en parlant d’ « élections départementales » pour élire le « conseil départemental » comme on parle d’élections municipales pour le conseil municipale et d’élection régionale pour le conseil régional … ? Cela est semble-t-il trop compliqué pour que l’on puisse y parvenir rapidement sans déclencher une multitude de réaction sur l’attachement des français à cette appellation désuète. Mais passons et venons-en à l’objet de ce billet.

On nous dit que maintenant, dès lors qu’il n’y a plus d’élection en vue, avant les « européennes » de juin 2009, l’action va pouvoir reprendre. Certes. Mais avant, il y aura bien des élections fin 2008. Elles ne mobiliseront pas nos concitoyens un dimanche mais elles conduiront les « grands électeurs », comme l’on dit, à renouveler un tiers du Sénat. Or, qui sont ces grands électeurs ? Pour l’essentiel, des délégués des conseils municipaux et des conseillers généraux (départementaux) auxquels s’ajoutent des conseillers régionaux et les députés. Les gains de l’opposition parlementaire devraient donc, en toute logique, se traduire par des gains en sièges au Sénat. Il ne s’agit pas de croire que ces gains puissent être importants au point de faire basculer la majorité de Sénat qui restera à droite mais ils devraient néanmoins avoir pour effet de réduire le groupe UMP de la « Haute assemblée ».

Certes, le rôle du Sénat sous la V° République, reste relativement marginal dès lors que, grâce aux dispositions de l’article 45 C., il est possible de l’écarter pour donner le dernier mot à l’Assemblée nationale. Et de toute façon, en 2008, on ne sera certainement pas obligé d’en arriver là. En revanche, cette modification dans la composition du Sénat n’est pas sans importance dans le cadre d’une révision constitutionnelle. Déjà, l’UMP ne dispose pas, à elle seule de la majorité des 3/5e nécessaire ^pour pouvoir faire adopter définitivement une révision constitutionnelle par le Congrès. Pour que la révision puisse être acquise il faut que les « centristes » de l’Assemblée nationale (Groupe du « Nouveau centre ») mais surtout du Sénat (groupes « Rassemblement démocrate et social européen » et « Union centriste-UDF ») y soit favorable et qu’une partie de l’opposition les rejoigne ou, au pire, s’abstienne (comme par exemple celle de février dernier). Pour l’instant, le rapport de force est tel, que l’ « apport » de l’opposition n’a pas à être important. La modification dans la structure du Sénat à l’automne prochain rendra les choses plus difficiles.

On comprend dès lors que l’opposition ne manquera pas, à partir de cette date, de monnayer son soutien à une éventuelle révision constitutionnelle plus cher qu’elle ne peut le faire actuellement. Gouvernement et opposition se trouvent donc dans des stratégies opposées. Pour permettre de faire aboutir une réforme constitutionnelle sans trop de difficultés, le gouvernement a accélérer le mouvement et à l’obtenir avant les prochaines sénatoriales ; l’opposition a exactement l’intérêt inverse : ralentir le plus possible pour obtenir une révision qui lui convienne mieux à partir de l’automne.

Or des révisions, il y en a trois qui sont dans les tuyaux. Celle qui devrait tirer les conséquences des propositions du Comité Balladur. Ses effets ne seront sans doute pas aussi importants que ce que le rapport du comité suggérait ; à vouloir une réforme « cosmogonique » et donc en multipliant les opposants y compris au sein de la majorité, on risque de n’aboutir à rien. Or le Président tient au moins à pouvoir parler devant les assemblées (on se demande bien pourquoi mais il y tient …) et donc pour avoir cela on fera le minimum pour ne pas froisser les gaullistes (qui n’aiment pas qu’on touche à l’œuvre du Général) mais également le minimum qui puisse contenter les socialistes pour qu’ils acceptent le « discours présidentiel ». Bref, il ne sortira sans doute de cette réforme que des modifications quant à la procédure législative qui, même si elles ne sont pas sans intérêt, ne seront pas véritablement sensibles dans l’opinion.

Mais par la suite, il y a la réforme du préambule à laquelle, jusqu’alors dans une grande discrétion, c’est attelé Madame S. Veil. Puis (avant ou en même temps) la réforme sur laquelle devrait déboucher les travaux du Comité Mazeaud concernant la politique des « quotas » d’immigration. Enfin, peut-être, la réforme qui permettrait, par un nouveau « lit de justice », de rendre applicable immédiatement la loi relative à la rétention de sureté, dont l’entrée en vigueur a été largement reportée par la décision du Conseil Constitutionnel. Or, dans ces trois cas, il est certain que l’opposition ne se laissera pas amadouer aussi facilement qu’elle ne l’a accepté pour la révision de février 2008 ou qu’elle ne devrait l’accepter pour la révision « discours ».
L’enjeu de ces municipales et de ces cantonales va donc plus loin qu’il n’y parait. Ces élections imposent au Gouvernement de réviser rapidement s’il veut conserver ses chances d’aboutir. Voilà donc que la révision constitutionnelle risque de devenir une urgence nationale alors, on ne peut qu’en être sûre, elle apparaît pour la majorité des français que comme un gadget sans intérêt. Ce n’est pas là le moindre des paradoxes des résultats d’hier.

On terminera en disant que les municipales et les cantonales d’hier produiront encore leurs effets en 2011, au moment du premier renouvèlement du Sénat par moitié. Le gain de l’opposition parlementaire devrait être encore plus fort à ce moment et même d’autant plus fort que d’autres élections cantonales ayant lieu également en 2011, elles peuvent encore accroitre les gains potentiels de l’opposition. Le prochain président de la République se trouvera donc face à un Sénat nettement plus « à gauche » qu’il ne l’a été depuis longtemps et l’« équation politique » risque dans ces conditions d’être encore plus originale.