Michel Lascombe

B. La modification de l’article 41 C.

Les modifications proposées par le comité dans ce cadre visent pour l’essentiel à redonner une nouvelle jeunesse aux dispositions de l’alinéa second de l’article.

C’est qu’en fait, l’article 41 C ; a été peu à peu vidé de sa substance. On doit faire deux remarques pour commencer. D’une part, contrairement à l’article 40, l’irrecevabilité de l’article 41 doit être invoquée et spécifiquement invoquée par le gouvernement. Dès lors si le gouvernement n’indique pas qu’il estime qu’un amendement intervient or du domaine de la loi, l’irrecevabilité ne lui est pas opposable. D’autre part, le « domaine de la loi » dont il est question à cet article ne se limite pas, évidemment, aux seules matières énumérées à l’article 34 C. En effet, d’autres articles de la constitution réservent certaines matières à la loi : ainsi en est-il :
- de l’art. 3 C. précisant que la loi définit quels sont les électeurs ;
- de l’art. 35 C. précisant que le législateur est seul compétent pour déclarer la guerre ;
- de l’art. 36 C. autorisant le législateur à prolonger l’état de siège au-delà de douze jours ;
- de l’art. 53 C. obligeant à l’intervention préalable du législateur pour la ratification de certains traités ;
- de l’art. 66 C. qui confie à la loi la protection des libertés individuelles ;
- de l’art. 70 C. qui, combiné avec l’art. 2 de l’ord. 58-1360 du 29 déc. 1958 et l’art. 1er de l’ord. 59-2 du 2 janv. 1959 alors en vigueur, confie à la loi la planification (Cons. const. 82-142 DC §1, 27 juill. 1982, Réforme de la planification : RJC I-128) ;
- des art. 72 à 74 C. qui attribuent au législateur (en dehors des compétence propres du législateur organique) la réglementation des collectivités territoriales et en particulier la création de nouvelles collectivités ;
de l’art. 88-2 C.qui précise que loi fixe les règles relatives au mandat d'arrêt européen en application des actes pris sur le fondement du Traité sur l'Union européenne.

Ceci étant dit, cet article qui a été conçu essentiellement pour protéger le gouvernement contre les empiétements du législateur sur le domaine du règlement, n’est plus guère utilisé par lui. Non seulement le gouvernement lui-même souhaite parfois que le législateur intervienne dans le domaine de la loi, mais c’est dans de très nombreux cas le gouvernement lui-même qui, dès le stade des projets qu’il dépose ou par ses amendements, incluse dans les textes des dispositions à caractère réglementaire. On comprend mieux dès lors que le gouvernement ait des scrupules à demander aux parlementaires (de la majorité surtout) de respecter une disposition que lui-même ne respecte pas. Le comité souhaite que dans cette matière, comme dans le cadre de l’article 40 de la Constitution, l’irrecevabilité soit plus facilement soulevée. On sait que dans le cadre de l’article 40 l’irrecevabilité est « absolue » ce qui impose que le contrôle soit préalable à l’impression, la distribution et le renvoi en commission des propositions. (Cons. const. 14 juin 1978, n° 78-94 DC § 3). Il y a donc un mécanisme automatique de contrôle qui a été mis en place dans chaque assemblée. A l’Assemblée nationale, les amendements sont contrôlés par le Président après qu’il ait consulté le Président de la commission des finances. Et même si le Sénat ne pratique pas un contrôle aussi systématique, il ne s’agit là que d’une tolérance qui pourrait opportunément disparaître. Le Comité souhaite que ce mécanisme d’automaticité du contrôle soit étendu à l’article 41 C en proposant que le président de la commission des lois de chacune des deux assemblées puisse s’opposer à la discussion d’amendement qui seraient hors du domaine de la loi. Le Comité propose donc d’étendre au Président des assemblées (laissant le soin au règlement de chacune d’elles de prévoir que c’est après consultation des présidents des commissions des lois, la possibilité de soulever cette irrecevabilité. La rédaction conditionnelle de l’article 41 revue par le Comité (le Gouvernement ou le président de l’assemblée intéressée peut opposer l'irrecevabilité) différente de celle de l’article 40 (Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables) donne dès lors une souplesse pour les amendements du gouvernement en permettant une automaticité pour les amendements parlementaires. En effet, on se doute que, opposée par le Président de l’Assemblée (ou par son intermédiaire par le président de la Commission des lois,) l’irrecevabilité d’un amendement parlementaire ne sera pas contestée par le gouvernement. Le Conseil constitutionnel ne sera dès lors pas saisi de la question et dans ce cas l’irrecevabilité sera bien absolue. On le voit, la formule choisie conduira en fait à traiter différemment les amendements parlementaires et gouvernementaux. L’article 41 C. pourra devenir, surtout vis-à-vis des amendements de l’opposition, une arme contre la flibuste parlementaire peut-être plus efficace encore que m’article 40c.
C. La modification de l’article 44 C.

Nous l’avons dit en introduction de cette étude des propositions en matière d’amendement, une des innovations les plus marquantes de la V° République est d’avoir donné au gouvernement le droit d’amendement. C’est l’alinéa premier de l’article 44 qui contient cette disposition en même temps qu’il rappelle que ce droit appartient également aux parlementaires. Le Comité propose de préciser que ce droit d’amendement du gouvernement et des parlementaires s’exerce désormais dans les conditions fixées par le règlement de chaque assemblée, tant en séance plénière qu’en commission (nous verrons pourquoi dans un prochain billet). Mais la disposition essentielle qui nous intéressera ici est l’alinéa second que le Comité propose d’ajouter à l’article 44. Il s’agit, semble-t-il, si nous avons bien compris le souhait du Comité il s’agit de reprendre ici la jurisprudence développée par le Conseil Constitutionnel sur les « cavaliers législatifs » développée à partir de 1985 (Cons. const. 10 juill. 1985, n° 85-191 DC § 2, DDOF). Cette jurisprudence est née en fait dans le cadre des lois de finances avec les « cavaliers budgétaires ». Il s’agissait de dispositions qui ne relevant pas du domaine des lois de finances, n’avait pas à s’y trouver. Le Conseil Constitutionnel a ainsi développé une jurisprudence abondante sous l’empire de l’ordonnance du 2 janvier 1959. La LOLF en a repris l’essentiel et le Conseil continue d’assurer le respect de ce principe qu’il a du reste étendu aux lois de financement de la sécurité sociale sous la forme des « cavaliers sociaux ». On ne peut donc que se réjouir de voir ainsi consacrée une jurisprudence qui, dans le cadre des cavaliers législatifs au moins, contribue à atteindre l’objectif de clarté et d’intelligibilité de loi. Mais on rappellera que cette limitation jurisprudentielle du droit d’amendement était dès sérieusement contrôle dès lors qu’il s’agit, pour le Conseil d’un moyen d’office. Le Comité prend du reste en compte toute la jurisprudence du Conseil en laissant ouverte les possibilités que celui-ci a dégagé dans le cadre de la jurisprudence de l’entonnoir. Il est toujours possible que le gouvernement dépose des amendements de cohérence (pour la coordination avec d’autres textes en cours d’examen au Parlement) ou nécessaire à assurer la constitutionnalité du texte (justifié par des exigences de caractère constitutionnel).

Pourtant, et là encore sans vouloir nécessairement être négatif, on reste assez étonné par rédaction du texte. D’une part la jurisprudence sur les cavalier législatif s’applique tout autant aux amendements parlementaires qu’aux amendements du gouvernement. Or la rédaction de l’article 44 proposée par le Comité semble ne concevoir cette interdiction que pour les amendements gouvernementaux. Mais surtout, la curiosité vient du fait de la réserve relative au lois de finances et de financement de la sécurité sociale … ! En effet l’alinéa dont le Comité propose l’ajout se termine par cette formule : « Ces dispositions ne s’appliquent pas aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. »
Faut-il en déduire que le gouvernement dans le cadre de ces lois peut introduire par voie d’amendement des dispositions nouvelles autres que celles qui sont en relation directe avec une des dispositions du texte en discussion ?
On n’ose pas croire que le Comité ait voulu constitutionnaliser les cavaliers budgétaires ou sociaux dès lors qu’ils émaneraient du gouvernement. Mais alors quel sens peut avoir cette réserve ? Permettre au gouvernement de faire fi dans ces textes de la jurisprudence de l’entonnoir qui interdit de poser des amendements qui seraient sans lien avec les dispositions restants en discussion ? Pourquoi donner au gouvernement une possibilité de ce type alors que le juge constitutionnel ne fait pas cette distinction ? Ainsi, les récente annonce du Président de la République ne pourront pas être introduites dans le PLFI de 2008 déjà trop avancé mais le pourront dans le PLFR 2007. ON avoue ne pas bien voir la logique de cette réserve sur les Loi de finances et financement et devoir clairement souhaité qu’elle ne soit pas reprise dans le projet de révision.

On le constate, il est des cas où la rédaction des propositions du Comité Balladur posent plus de questions qu’elles ne semblent régler de difficultés. En fait, et compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel dans cette matière, il n’était pas nécessaire de la « constitutionaliser » dès lors que, incontestablement, elle était claire et se suffisait à elle-même. Hélas, la lecture du rapport qui accompagne les propositions du Comité ne nous éclaire pas sur les raisons de ce choix.

Mais ces propositions relatives au droit d’amendement sont somme toutes secondaires. Dans les propositions du Comité il en est une qui ne fera pas la « une » des médias mais qui, si elle était effectivement adoptée serait sans doute d’une portée considérable pour le renouveau du Parlement. Elément central d’une véritable refonte de la procédure de discussion et d’adoption des textes, elle fera l’objet d’une étude dans le prochain billet mais replacée dans ce cadre plus large.

V. Vers une nouvelle procédure législative

IV. Moderniser le droit d’amendement

La question du droit d’amendement est essentielle sous la V° République. D’abord, il faut rappeler que la Constitution de 1958 apporte dans ce domaine deux nouveautés essentielles. La première, peut-être la plus essentielle même si elle est moins connue, la Constitution de 1958 accorde le droit d’amendement au gouvernement, ce qu’il n’avait pas sous les Républiques antérieures. Cette nouveauté a donné au gouvernement bien des possibilités et rendu inutiles certaines techniques parfois fréquemment utilisées sous les III° et IV° République comme par exemple la question de confiance sur le rejet d’un texte. La seconde, la plus connue, est que le droit d’amendement est limité. Ceci est vrai en particulier des amendements parlementaires mais également des amendements du gouvernement. On doit noter que la pratique de ces limitations s’est modifiée au cours du temps. D’une part les limitations fixées par les dispositions constitutionnelles n’ont plus nécessairement la même portée ; en particulier les dispositions de l’article 41 C. ne sont plus gère mises en œuvre. D’autre part, des apports jurisprudentiels importants ont conduit à faire naître ou à aggraver certaines limites nouvelles.
Mais au fur et à mesure de l’évolution de la pratique le droit d’amendement c’est trouvé prendre une autre dimension. En effet, compte tenu du principe majoritaire qui limite progressivement toute possibilité d’expression à l’opposition, le droit d’amendement a été de plus en plus souvent utilisé comme un moyen d’obstruction.

L’amendement est devenu l’arme la plus efficace de l’opposition et, l’informatique aidant, il est de plus en plus simple de produire des amendements en série. Le nombre des amendements l’emporte dès lors sur la qualité. En effet, aussi bons soient-ils, leur chance d’être adoptés, s’ils émanent de l’opposition est faible. En revanche, dès qu’ils sont nombreux, les médias s’emparent de la question et on parle de l’opposition. Il y a donc un dévoiement de l’amendement contre lequel, il faut le noter, il est difficile de luter sans encore réduire les droits des parlementaires. Dès lorsque la volonté du Comité était d’augmenter le rôle du parlement et de doter l’opposition de véritable moyens d’action, il fallait assouplir le droit d’amendement en le modernisant. Mais il faut aussi faire sienne la remarque du Comité que l’on doit reproduire ici : « Contrairement aux idées reçues, cette explosion du nombre des amendements n’est pas uniquement le fait de l’opposition. Les amendements déposés et adoptés en séance par la majorité le sont dans une telle proportion qu’il n’est pas rare de voir un projet de loi doubler voire décupler de volume en cours de discussion. Et plus de la moitié des amendements adoptés sont déposés par les commissions. Il s’ensuit que les initiatives politiques importantes que l’opposition pourrait prendre sur un texte sont noyées sous le nombre et que les priorités de la majorité deviennent, elles aussi, indiscernables. Ni sur les bancs de la majorité ni sur ceux de l’opposition le principal n’est plus distingué de l’accessoire ».

La question du droit d’amendement est donc devenue centrale dans l’activité du parlement et il convient donc de la traiter avec une attention toute particulière.

Or dans ce cadre, force est de dire que l’on ne comprend pas nécessairement toutes les propositions du Comité. Nous voudrions les examiner successivement même si pour certaines d’entre elles, il faut rompre la suite logique des propositions faites par le Comité.

A. L’assouplissement de l’article 40 C.

Après avoir affirmé, non sans raison que la seule disposition constitutionnelle limitant le droit d’amendement qui soit appliquée est celle de l’article 40 mettant en place une limitation quant à la portée financière des amendements, c’est justement cette limitation que le Comité propose d’assouplir. Entendons nous bien nous ne sommes pas hostiles à l’idée développée par le Comité. Il ne s’agit pas pour nous de vouloir limiter à toute fin le droit d’amendement des parlementaires. Mais le choix de la modification apportée par le comité est à tout le moins étonnante. En fait il semble tout simplement (mais ce n’est pas le seul cas, nous le monterons) que le Comité ait totalement fait abstraction des modifications apportées à la procédure budgétaire par la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF). Et dès lors, certaines de ses propositions se trouvent un peu en porte-à-faux. En effet même s’il est vrai que l’article 40 trouve application en dehors de la procédure budgétaire, il se trouve qu’il s’y applique également. Dès lors, la modification proposée, qui aurait reçu un accueil favorable sous l’empire de l’ordonnance de 1959 relative aux lois de finances, se trouve ici avoir des conséquences inattendues.
Pour bien comprendre il faut rappeler que, dans sa rédaction actuelle, l’article 40 C. interdit en matière de charges (c’est-à-cire même s’il existe une différence, pour simplifier, en matière de dépenses) un type d’amendement autorisé en matière de ressources (Sous les mêmes réserves : recettes). Redisons pour simplifier que les amendements parlementaires ne sont pas recevables s’ils diminuent LES recettes ou augmentent UNE dépense. Cette différence entre le pluriel et le singulier est extrêmement importante lorsqu’il s’agit de présenter un amendement compensé.

Prenons quatre amendements :

• Les deux premiers vont réaliser des compensations croisées :
- l’un compense une diminution de recette par une diminution de dépense. Certes, l’équilibre budgétaire n’est pas modifié mais LES recettes n’en ont pas moins diminuées globalement puisque l’amendement propose d’en diminuer une : il est irrecevable ;
- l’autre compense l’augmentation d’une dépense par l’augmentation d’une recette. Certes, là encore, l’équilibre budgétaire n’est pas modifié mais les dépenses n’en ont pas moins diminuées globalement puisque l’amendement propose d’en diminuer UNE : il est irrecevable

• Les deux suivant proposent une compensation dans la même catégorie :
- l’un diminue une recette mais la perte est compensée par l’augmentation, à due concurrence d’une autre recette : au total, LES recettes ne diminuent pas : l’amendement est recevable.
- l’autre augmente une dépense mais cette augmentation est compensée par la diminution à due concurrence d’une autre dépense : au total LES dépense n’augmentent pas mais UNE dépense augmente : Dans le cadre de la rédaction actuelle de l’article 40 C. l’amendement est irrecevable ; avec la rédaction du comité, il devient recevable.

On voit donc qu’avec la nouvelle rédaction une nouvelle catégorie d’amendements compensés serait recevable alors qu’elle ne l’est pas actuellement et il y a là incontestablement un apport intéressant ne le nions pas.
Pourtant, cette nouvelle rédaction n’est pas sans inconvénient en particulier dans le domaine budgétaire. En effet, la difficulté que tente de régler le Comité par sa proposition est en grande partie réglée dans le cadre de la LOLF.

Dès la conception de celle-ci en effet, la question de la portée des amendements parlementaires et donc la limitation de l’article 40 C. a été ressenti comme une difficulté. Si la LOLF n’avait prévu que des programmes, il eut été impossible à un parlementaire d’apporter quelque modification que ce soit à la répartition des crédits de ces programmes en encourir l’irrecevabilité de l’article 40 C. Pou cette raison, et pour redonner aux parlementaires la possibilité, dans le cadre d’une même mission de préférer encourager tel ou tel programme, la LOLF a réalisé un regroupement des programmes en mission. Cela a permis de régler la question du droit d’amendement dans le cadre du droit budgétaire. En effet, selon l’article 47 de la LOLF, « Au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s’entend, s’agissant des amendements s’appliquant aux crédits, de la mission ».
Dès lors on comprend que, par cette précision, il était d’ores et déjà possible de procéder à des déplacements de crédit d’une programme vers un autre et même de créer un programme dans une mission en l’alimentant par des crédit retirés à d’autres programmes de la même mission.
En revanche, il n’est pas possible dans le cadre de la LOLF de déplacer des crédits d’une mission vers une autre.

Or la modification que propose le comité aurait pour résultat de rendre les dispositions de la LOLF sans effet puisqu’il serait possible désormais de présenter des amendements modifiant non plus seulement les programmes d’une même mission mais les programmes entre les missions. Est-ce réellement ce que souhaite le Comité, les débat au sein de celui-ci qui, sur la question des finances sont peu précis, ne permettent pas de le dire. Mais en tous les cas cette extension ne manque pas de poser problème. En effet, autant il est logique de laisser au parlement la possibilité de modifier les programmes d’une mission et éventuellement d’en créer, autant c’est une autre chose de laisser modifier les missions elles-mêmes, c’est-à-dire de modifier l’équilibre même de la loi de finances telle que le Gouvernement l’a préparée. Bref, il serait au moins nécessaire de savoir si la modification proposée par le Comité a cette objet où si le Comité souhaite que soit maintenu les mécanismes de la LOLF, dont on peut raisonnablement se demander s’ils seraient encore conforme à la Constitution si l’article 40 C. était modifié. En tous les cas, il n’est pas certain qu’en matière budgétaire, au moins, les parlementaires aient autant que cela ressenti la nécessité e cet allègement. Le nombre supplémentaire d’amendements déposés depuis que les dispositions de l’art. 47 de la LOLF est en vigueur n’est pas vraiment très élevé. Il y en a eu quelques dizaines la première année. Un communiqué de la commission des finances du Sénat indiquait récemment : « 32 amendements sur les crédits budgétaires : outre les amendements à la mission « Remboursements et dégrèvements », l’adoption de ces amendements aurait pour effet de modifier l’affectation de près de 950 millions d’euros de crédits et de réduire le déficit budgétaire à hauteur de 76 millions d’euros ». On le voit le nombre reste faible et les sommes en jeu également.

Par ailleurs, on notera que la volonté du Constituant était bien, dans la rédaction de l’article 40 C. telle qu’on la connaît aujourd’hui, d’éviter les amendements par trop démagogiques. Certes, ils ne seront pas adoptés mais la discussion sera plus longue. Si tel est le cas dans le cadre du débat budgétaire, c’est encore plus vrai dans le cadre des autres débats. Car, rappelons le, l’art. 40 C. s’applique aussi à ces hypothèses. Certes sa nouvelle rédaction permet d’éviter que le budget soit obéré par un amendement qui, créant une dépense, serait compensée par la diminution d’une autre. Mais on imagine facilement qu’il serait possible de toujours utiliser le même programme ou la même mission jusqu’à le vider de tous ses crédits pour créer des dépenses nouvelles par ailleurs.
On aurait donc aimé avoir un peu plus de détail sur la portée exacte que le Comité voulait donner à cette modification. En tous les cas, le nombre d’amendement recevable sera certainement beaucoup plus élevé si cette modification est apportée, sans que l’on puisse avoir l’assurance qu’ils soient meilleurs pour autant.

B. La modification de l’article 41 C.