Le blog de Michel Lascombe - droit_public_financier

Il y aura une décision du Conseil Constitutionnel sur le PLF 2010

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Wed, 23 Dec 2009 11:42:40 +0100

60 députés viennent de saisir le Conseil Constitutionnel du PLF 2010.

Alors que le Conseil apparaissait comme la principale juridiction de la légalité budgétaire alors que depuis 1974 il avait été saisi de presque tous les PLF, de nombreux PLFR et de quelques PLR, il n'avait plus été saisi depuis 2005. En fait depuis l'entrée en vigueur de la LOFL, il n'avait donc été amené à se prononcer qu'une seule fois sur le PLF 2006. Il avait, à cette occasion, indiqué que le PLF présentait quelques contrariété avec la "nouvelle constitution financière" mais s'était contenté de cela, estimant que, pour la première mise en oeuvre, il ne pouvait pas sanctionner les sanctionner en prononçant l'inconstitutionnalité de ces dispositions.

Depuis, plus rien. Le Conseil n'était pas saisi des plf 2007, 2008 et 2009 et on ne pouvait que regretter ce silence forcé. Sans connaître encore le sens de la saisine (dont on suppose qu'elle est surtout orientée vers la question de la Taxe professionnelle et de l'autonomie financière des collectivités territoriales, le Conseil va donc se prononcer pour la deuxième fois en régime LOFL.

Il reste à attendre la décision pour savoir si elle apportera des réponses à certaines questions relatives à l'application de cette li organique.

Programmation pluriannuelle des finances publiques

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Wed, 28 Jan 2009 17:06:00 +0100

Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 s’inscrit dans le nouveau cadre défini par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : l’article 34 de la Constitution prévoit en effet désormais que « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ».
Cette nouvelle catégorie de lois permet de fixer par un vote du Parlement la stratégie nationale de finances publiques, aujourd’hui acte du seul Gouvernement élaboré à l’occasion du programme de stabilité adressé à nos partenaires européens. Elle donne également toute sa cohérence aux composantes de la dépense publique, en intégrant les finances de l’État, déterminées en loi de finances, celles de la sécurité sociale, déterminées en loi de financement de la sécurité sociale, mais également celles des autres administrations sociales et des collectivités territoriales, dans leur ensemble et de manière pluriannuelle. En outre, le projet de loi de programmation pour 2009-2012 détermine l’évolution détaillée des dépenses de l’État sur trois ans (2009-2011), afin de donner aux gestionnaires la visibilité nécessaire à la conduite des réformes, engagées en particulier à travers la révision générale des politiques publiques.
Il s’agit cependant d’un projet de loi de programmation, qui préserve les domaines respectifs des lois de finances et de financement de la sécurité sociale annuelles : le législateur financier et le législateur financier social conservent leurs prérogatives, de même que le législateur ordinaire.
L’intention du Gouvernement est néanmoins de mettre en œuvre la programmation proposée, tout au long de la législature. Cette programmation est à la fois prudente, retenant des prévisions conservatrices en matière de croissance sur 2008-2009 de manière à démarrer la programmation sur des bases saines, et ambitieuse, car elle prévoit de ramener le besoin de financement des comptes publics en 2012 à une situation proche de l’équilibre – soit un niveau qui n’a pas été atteint depuis 1980 – en associant tous les acteurs de la dépense publique au redressement des comptes.
La loi de programmation est ainsi le support de la stratégie de retour à l'équilibre d’ici à 2012. Cette stratégie sera mise en œuvre en tenant compte de l’évolution des conditions économiques. D'ores et déjà, lors du conseil Écofin de Nice, les États membres se sont mis d'accord sur le fait de laisser jouer les stabilisateurs automatiques, dans le respect du pacte de stabilité et de croissance.
La stratégie proposée est claire : le redressement de nos finances publiques doit être atteint sans augmentation du poids des impôts et des charges, donc entièrement grâce à la maîtrise des dépenses, en divisant par deux leur rythme de croissance. Cet effort en dépenses se conjuguera avec une stabilisation temporaire du niveau des recettes et, en particulier, des prélèvements obligatoires, jusqu’au retour à l’équilibre.

Voilà le début de l’exposé des motifs accompagnant le dépôt du premier … projet de loi de programmation des finances publiques déposé en application, comme le signale le ministre de l’article 34 avant dernier al. de la Constitution qui dispose : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques. »

Annoncé à grands renforts de superlatif, l’importance de ce projet de loi semble n’avoir eu d’égal que l’incertitude de sa valeur juridique. Même si le ministre affirme que « cette loi est ainsi l’occasion de fixer, par un vote du Parlement, la stratégie nationale de finances publiques » … et que « La crise économique mondiale affecte profondément l’évolution de nos finances publiques, en pesant sur les recettes. Mais l’objectif d’assainissement de nos comptes publics n’est pas remis en cause », on peut raisonnablement douter que ce projet de loi ait, dans l’état actuel un quelconque avenir.

En effet, comme le notait fort justement G Carrez (Rapport d’information préalable au DOB 2009, AN n° 1033, juill. 2008 p. 127) « le succès de la pluriannualité budgétaire est très directement dépendant de la fiabilité des projections prévisionnelles de dépenses et partant de la qualité de la budgétisation initiale ». Or en période de crise, comme celle que nous connaissons c’est évidemment impossible. Il est évidemment dommage que la première tentative de programmation budgétaire démarre une année où rien ne peu plus être prévu ! G. Carrez encore et D. Migaud écrivaient (Rev. trésor 2008. 692) en présentant cette loi de programmation : « En créant une nouvelle catégorie de loi de programmation spécifique, inscrite dans un objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques, la Constitution fait désormais de la réduction des déficits un impératif qui nous oblige à une programmation lucide fondée sur des hypothèses économique raisonnables ». Plus rein de cela n’est vrai maintenant que le déficit budgétaire est LA politique permettant la sortie de la crise.

Comme la Rationalisation des Choix Budgétaires est morte pour être née au moment de la crise pétrolière des années 1970, il y a bien des chances que la programmation meure d’être née l’année de la plus grave crise économique depuis un siècle. Heureusement, cette loi n’est qu’indicative. Mais à quoi servirait-il aujourd’hui de la voter dans l’état ? A rien de toute évidence dès lors que l’on sait pertinemment qu’aucun des plafonds qu’elle fixe ne pourra être tenu. On pensait pourtant que « d’un point de vue interne au Gouvernement, les plafonds triennaux retenus doivent être regardés comme impératifs » (Rev. trésor 2008. 691). Il est évidant qu’il n’en est plus rien.

Alors que faire ? Raisonnablement … rien. Or la Commission mixte paritaire réunie le 27 janvier 2009 c’est attaché à redonner vie au texte qui avait l’objet de débat devant les deux assemblée en octobre dernier c’est-à-dire avant la crise … Etait-ce réellement utile et souhaitable ? Certainement pas sauf à permettre de rire de certaines formules.

On peut lire en effet dans le rapport de MM Carrez et Gaillard (AN 1406) :
- « La programmation proposée fait évoluer l’ensemble des dépenses de l’État comme l’inflation, soit une quasi-stabilité en valeur pour les dépenses autres que celles héritées du passé (dette, pensions) ou destinées aux collectivités territoriales et à l’Union européenne. »
- « Le scénario économique retenu dans le cadre de la programmation pluriannuelle des finances publiques retient une hypothèse de croissance de 2 % en 2010 et 2,5 % par an à partir de 2011. Le rebond de croissance dès 2010 repose sur l’hypothèse conventionnelle d’un retour de l’environnement international sur un sentier de croissance moyen, et un rattrapage partiel des retards de croissance accumulés en 2008 et 2009. »
- « Dans ce scénario, les réformes structurelles sur le marché du travail contribueraient à ramener l’économie vers le plein emploi à cet horizon. ».
- « Le Gouvernement souhaite aussi montrer sa détermination à respecter les engagements de rétablissement des finances publiques pris devant les partenaires membres de l’Union européenne et devant les Français. ».

Il ne s’agit plus véritablement de programmation mais d’un autre genre d’exercice qui s’apparente soit à de l’imprécation soit encore à la « Méthode Coué ». Il parait que parfois ça marche !

P.S.
Il y a deux ans durant la campagne présidentielle certains envisageaient sérieusement d’inscrire le principe de l’équilibre budgétaire dans la Constitution au moins pour les dépenses de fonctionnement ! OUF !

Promulgation depuis l'étranger

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Wed, 31 Dec 2008 09:37:00 +0100

Pour finir l’année, signalons la promulgation de la loi de finances pour 2009 le 27 décembre 2008 (sans examen par le Conseil Constitutionnel … comme pour celle de 2007 et de 2008 ...) depuis Itacaré, ville brésilienne de l'État de Bahia.

Examen de la LFR 2008 par le Conseil Constitutionnel

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Tue, 30 Dec 2008 08:10:00 +0100

Le Conseil constitutionnel vient d’invalider plusieurs dispositions de la deuxième loi de finances rectificative pour 2008. Il y a bien longtemps pourtant qu'une loi de finances n'a plus été soumise au Conseil et il est significatif de noter de cette année encore, la LFI de 2009 ne lui a pas été déférée. La juripsudence financière du Conseil est donc plus réduite que par le passé. Pour le reste, rien de bien nouveau si ce n’est la réaffirmation des règles bien connues. Le Conseil constitutionnel continue, avec un belle constance, de faire la chasse aux cavaliers budgétaires. Saisi de la constitutionnalité de l’article 6 de cette loi, il estime, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens développés par les députés, que son VII est un cavalier budgétaire dès lors
- qu’il ne n'est pas au nombre des modalités de compensation de charges dont l'article L.O. 6371-5 du code général des collectivités territoriales énonce la liste limitative,
- qu'il n'a pas pour objet, comme l'autorise le c) du 7° du II de l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001, de " définir les modalités de répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales "
- qu'il ne concerne pas la détermination des ressources et des charges de l'État ; qu'il ne relève pas davantage d'une des autres catégories de dispositions trouvant leur place dans une loi de finances.

Pour le reste le Conseil soulève d’office d’autres cavaliers budgétaires :
- des dispositions par lesquelles il est prévu que le Gouvernement remet au Parlement différents rapports sans lien réel avec les finances de l’Etat ;
- une disposition autorisant certaines exploitations viticoles à utiliser les mentions " grand cru classé " et " premier grand cru classé " ;
- une disposition précisant les conditions de gestion des débits de tabac ;

Enfin, le Conseil censure une disposition de la LFR pour incompétence négative. Le parlement a en effet renvoyé la fixation du plafond de la garantie accordée par l’Etat à un acte administratif prenant en compte une expertise postérieure à la loi sans évaluer cette charge ou en limiter le montant, l'autorisation. Si cette garantie fait bien partie des dispositions qui ont leur place dans une loi de finances, l’art. 34C. 5° prévoit que le régime de cette garantie est du domaine de la loi. La LFR pour 2008 était ainsi trop imprécise sur ce point.

Retour d'une tradition

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Wed, 24 Dec 2008 23:49:00 +0100

Retour d’une tradition ?
La loi de finances rectificative pour 2008 a été déférée au Conseil Constitutionnel. Celui-ci, véritable juge financier avant la LOLF, n’a pourtant plus connu des lois de finances de l’année depuis 2006. Ni la LFI pour 2007, ni celle pour 2008 ne lui ont été déférées. Qu’en sera-t-il de celle pour 2009 ? Serait-ce le retour d’une tradition qui s’amorce ici ?

Plan de relance et organisation du ministère

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Sat, 20 Dec 2008 11:00:00 +0100

On ne resiste pas au plaisir de reproduire ici le décret relatif aux attritubtions du Ministre de la Relance (JO 12 décembre 2008 page 18946). Il est rare de voir un texte avec autant de visas et de contreseings. En fait, il apparait de plus en plus que le nouveau ministère est pratiquement un vice Premier ministère disposant d'un droit de regard important sur l'activité de ses collègues. Par ailleurs, le budget 2009 devrait être rapidement modifier (un PPjLFR a été présenté en conseil des ministres) pour doter le ministère de la relance d'une mission temporaire pour deux ans dotées de trois programmes : investissement public, soutien à l'activité et à l'emploi, logement et solidarité. Une telle modification est intéressante sur le plan même des finances publiques. Nous nous en ferons échos.

Le Président de la République,
Sur le rapport du Premier ministre,
Vu le code de la santé publique ;
Vu le décret n° 85-1057 du 2 octobre 1985 relatif à l'organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et de la décentralisation ;
Vu le décret n° 88-1015 du 28 octobre 1988 portant création d'un conseil national et d'un comité interministériel des villes et du développement social urbain et d'une délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain ;
Vu le décret n° 93-1272 du 1er décembre 1993 relatif à l'organisation de l'administration centrale du ministère de l'industrie, des postes et télécommunications et du commerce extérieur ;
Vu le décret n° 97-244 du 18 mars 1997 portant création d'une délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle à l'administration centrale du ministère du travail et des affaires sociales ;
Vu le décret n° 98-975 du 2 novembre 1998 portant création d'une direction des affaires juridiques au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ;
Vu le décret n° 98-976 du 2 novembre 1998 portant création d'une direction des entreprises commerciales, artisanales et de services au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ;
Vu le décret n° 2004-822 du 18 août 2004 relatif à l'organisation et aux missions de l'administration centrale du ministère de la culture et de la communication ;
Vu le décret n° 2004-1203 du 15 novembre 2004 portant création d'une direction générale du Trésor et de la politique économique au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ;
Vu le décret n° 2007-447 du 27 mars 2007 relatif à la direction du budget ;
Vu le décret n° 2008-310 du 3 avril 2008 relatif à la direction générale des finances publiques ;
Vu le décret n° 2008-636 du 30 juin 2008 fixant l'organisation de l'administration centrale du ministère chargé de l'agriculture, de l'alimentation et de la pêche ;
Vu le décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ;
Vu le décret du 18 juin 2007 portant nomination du Premier ministre ;
Vu le décret du 19 juin 2007 relatif à la composition du Gouvernement ;
Vu le décret du 18 mars 2008 relatif à la composition du Gouvernement ;
Vu le décret du 5 décembre 2008 relatif à la composition du Gouvernement ;
Le conseil des ministres entendu,
Décrète :

Article 1
M. Patrick Devedjian, ministre auprès du Premier ministre, chargé de la mise en œuvre du plan de relance, coordonne, par délégation du Premier ministre, la mise en œuvre du plan de relance de l'économie française. Il est responsable de sa bonne exécution et de la gestion des crédits qui y sont consacrés.
En lien avec les autres ministres compétents :
― il contrôle l'exécution du programme exceptionnel d'investissements de l'Etat, ainsi que la mise en œuvre de l'effort exceptionnel d'investissement des entreprises publiques et des mesures de soutien à l'investissement des collectivités territoriales. Il prépare et met en œuvre la simplification des procédures permettant d'accélérer les investissements ;
― il coordonne la préparation et la mise en œuvre des mesures du plan de relance destinées au financement de l'économie et au soutien de l'activité économique, notamment en direction des petites et moyennes entreprises et du secteur de l'automobile. Il veille, en particulier, à la mise en œuvre des mesures d'acquittement par l'Etat de ses dettes sur l'économie et de versement d'avances sur les marchés publics ainsi qu'à la mise en place de mécanismes d'amortissement favorables à l'investissement ;
― il contrôle la mise en œuvre des mesures de soutien au logement, à la construction, à la rénovation de l'habitat dégradé et insalubre ;
― il s'assure de la bonne exécution des mesures du plan de relance destinées aux ménages les plus vulnérables, aux familles et aux retraités, ainsi que des mesures destinées à soutenir les politiques actives de l'emploi.

Article 2
Dans la limite de ses attributions, le ministre auprès du Premier ministre, chargé de la mise en œuvre du plan de relance, a autorité sur les services et directions d'administration centrale suivants :
― la direction générale du Trésor et de la politique économique ;
― la direction générale des finances publiques ;
― la direction générale des entreprises ;
― la direction générale de l'énergie et du climat ;
― la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer ;
― la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature ;
― la direction générale des collectivités locales ;
― la direction générale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires ;
― la direction du budget ;
― la direction des affaires juridiques au ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ;
― la direction de l'architecture et du patrimoine ;
― la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales ;
― la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins ;
― la délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain ;
― la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle.

Article 3
M. Patrick Devedjian, ministre auprès du Premier ministre, chargé de la mise en œuvre du plan de relance, contresigne les décrets relevant de ces attributions.

Article 4
Le Premier ministre, le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, le ministre de l'agriculture et de la pêche, le ministre auprès du Premier ministre, chargé de la mise en œuvre du plan de relance, la ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative, la ministre du logement et de la ville et le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de l'application du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française.

Fait à Paris, le 11 décembre 2008.
Nicolas Sarkozy
Par le Président de la République :
Le Premier ministre,
François Fillon
Le ministre auprès du Premier ministre, chargé de la mise en œuvre du plan de relance,
Patrick Devedjian
Le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire,
Jean-Louis Borloo
La ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales,
Michèle Alliot-Marie
La ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi,
Christine Lagarde
Le ministre de l'agriculture et de la pêche,
Michel Barnier
La ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative,
Roselyne Bachelot-Narquin
La ministre du logement et de la ville,
Christine Boutin
Le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique,
Eric Woerth

De la disparition de la gestion de fait

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Fri, 23 May 2008 14:45:00 +0200

La facilité avec laquelle les parlementaires peuvent apporter des modifications irréfléchies à un texte est parfois assez surprenante (voir également note billet sur la révision constitutionnelle). On en veut pour preuve l’amendement (n° 16 du 21 mai 2008) prévoyant, par l’introduction d’un article additionnel, de réduire le délai dans lequel les gestions de fait pourraient être prescrites pour les actes constitutifs de gestion de fait commis depuis plus de 5 ans avant la date à laquelle je juge statue et non plus 10 ans comme c’est le cas actuellement. Certes, on le sait, parmi les personnes qui risquent le plus d’être constituées en gestion de fait, on trouve les élus locaux. Fortement représentés au Parlement, ils trouvent de toute évidence à faire en sorte, sans le dire de réduire à néant, le risque de leur constitution. C’est exactement ce qui est proposé puisque, on le sait, le temps que la gestion de fait soit découverte, et que la procédure s’engage, il faut souvent un temps assez long, surtout s’il on prend pour base celle de la commission des faits et non leur découverte. Rien dans la mise en place de la nouvelle procédure de jugement des comptes ne justifie que l’on raccourcisse le délai de prescription puisque, jusqu’à présent s’était le premier jugement provisoire qui servait de point de départ à la procédure.

La gestion de fait était déjà rare ; elle va devenir exceptionnelle si, par extraordinaire elle ne disparaît pas ! Bref, il n’y aura presque plus (ou plus du tout) de contrôle des irrégularités comptables commises par les ordonnateurs. Ce formidable signal donné à l’encouragement des irrégularités est d’autant plus surprenant que l’un des espoirs que l’on pouvait mettre dans le projet de loi relatif à la cour des comptes et aux chambres régionales des comptes était justement que la nouvelle procédure fasse renaître ce contrôle indispensable. On nous dira que la régularité n’a jamais été la garantie d’une bonne gestion. Certes, mais faut-il nécessairement qu’une gestion efficace soit irrégulière ? Faut-il nécessairement créer des associations para administratives ou transparentes pour que le fonctionnement de l’administration soit meilleur ? Certainement pas. Il ne manque pas de cas où l’irrégularité comptable est la preuve même de la mauvaise gestion ou mieux encore d’une gestion qui ne poursuit pas l’intérêt général.

On ne peut donc qu’espérer que, dans un souci de préserver le seul contrôle efficace qui existe sur les ordonnateurs, cet amendement ne soit pas adopté. Le gouvernement aura-t-il le courage de s’opposer au détricotage par le Sénat d’un mécanisme de contrôle qui n’a aucun équivalent ? Si telle n’était pas le cas, il faudra se rendre à l’évidence : seule la modification des compétences de la CDBF en les élargissant aux ministres et aux élus locaux pourra éviter l’impunité des ordonnateurs. Là encore le Parlement s’y opposera. C’est alors que, surpris, les élus locaux verront leurs administrés saisir le juge pénal pour tenter de faire rendre justice. Faudra-t-il en arrivé là. La raison l’emportera-t-elle ? A vrai dire,, on en doute.

Code des juridicitions financières et CEDH

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Thu, 03 Apr 2008 15:45:01 +0200

Le Premier ministre a déposé le 26 mars dernier sur le bureau de l’Assemblée nationale, le projet de loi « portant modification de dispositions relatives à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes ». Ce projet est en fait le résultat du travail réalisé sous la houlette du Premier président de la Cour des comptes, à la demande du Président de la République.

On peut rapidement indiquer ici les principales orientations du texte qui, toute modestie mise à part, reprend très largement les propositions présentées par X. Vandendriessche et votre serviteur dans différents articles et commentaires d’arrêts publiés tant à la Revue du Trésor qu’à l’AJDA et la RFD adm.

Ainsi, pour ne retenir que les mesures les plus importantes, on indiquera que la procédure juridictionnelle devant les juridictions financières (Cour des comptes et CRTC) se trouve bouleversée au moins sur deux points : disparition de la règle du double arrêt et suppression de l’autosaisine.

Dans l’un et l’autre cas, il s’agissait de s’adapter aux exigences de la Convention EDH rappelées dans la décision Martinie (CEDH, gr. ch., 12 avril 2006, Martinie c/ France, req. n° 58675/00 : La Revue du Trésor 2006. 350 et notre note ; AJDA 2006. 900, Entretien Genevois ; AJDA 2006. 986, note Rollin ; JCP A 2006. 1131, note Andriantsimbazovina ; RFD adm. 2006. 577, note Sermet ; RFD adm. 2006. 819 ; AJDA 2006. 1712 chron. Flauss). Mais la réforme va bien au-delà des exigences qui découlaient naturellement de cette décision. Comme nous l’avions souhaité, le législateur est invité à profiter de cette circonstance pour simplifier la procédure financière et la rendre pratiquement compatible entièrement avec la Conv. EDH.

La règle du double arrêt n’était pas, en elle-même incompatible avec le Conv. EDH mais elle allongeait la procédure inutilement depuis que les audiences, tant en gestion de fait qu’en gestion patente, devaient être publiques. Le législateur est donc invité à supprimer cette phase de la procédure devenue inutile.

Il est également invité à supprimer l’autosaisine qui, si elle n’avait pas encore était sanctionnée par le juge européen, n’aurait pas manqué de l’être malgré les interprétations aussi originales qu’innovantes qu’en avait donné tour à tour le Conseil d’Etat (CE 20 avril 2005, Karsenty et Fondation d’Aguesseau : Rec. CE 151, AJDA 2005. 1732 et notre note ; La Revue du Trésor 2006. 31 concl. Guyomar et nos obs ; Dr. adm. 2005. 105, note Lombard) et la Cour des comptes (C comptes, 2 mars 2006, CNAMTS : La Revue du Trésor 2007. 161 et nos obs.).

D’autres améliorations plus mineures sont apportées par le texte en particulier en matière d’amende pour retard.
Il ne reste donc plus d’un aspect de la procédure de jugement des comptes qui pose question au regard de la Conv. DEH : celui de la remise gracieuse. On le regrettera en disant simplement qu’il ne relève pas du code des juridictions financières mais de la Loi de finances no 63-156 du 23 février 1963 modifiée en 2006. Il n’en reste pas moins qu’il faudra un jour sans doute y revenir.

Examen de droit budgétaire

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Mon, 04 Feb 2008 12:25:00 +0100

Avec mes excuses pour le retard, indépendant de ma volonté ...

Voilà donc les éléments relatifs au sujet : l’examen et le vote des lois de finances.

L’idée était de montrer en quoi, malgré la revalorisation apportée par la LOLF, le Parlement restait enfermé dans l’impuissance budgétaire, tant s’agissant de l’influence qu’il peut avoir sur la LFI que du contrôle qu'il peut exercer par l’examen et le vote en cours d’année des LFR et de la LR. Le pluriel était à noter.

Evidemment on s’attendait à avoir des développements sur les contraintes pesant sur le Parlement : délais de vote, modalités de vote, limitation du droit d’amendement mais aussi sur les apports de la LOLF au moins sur ce dernier point. On souhaitait aussi que soit étudié l’apport de la LOLF quand au chainage vertueux. On espérait aussi avoir des informations sur les apports éventuels que propose le Comité Balladur.

Mais surtout, on espérait que les copies montreraient que l’activité parlementaire dans le cadre de l’examen et du vote des LF devrait être non plus tournée vers l’adoption d’un texte mais bien plus vers le contrôle d’une politique. A partir de là, il était possible de se pencher sur l’éventuel succès ou insuccès de la LOLF. Dés statistiques sur le nombre et l'intérêt des amendements [même dans le cadre de l’interprétation nouvelle de l’article 40 C ; telle que la faite la LOLF (Charge = mission)] pouvait aider à cette analyse. De même des informations sur l’utilisation faite par les parlementaires du DOB, de la LR, de la certification, du couple PAP/ RAP, de l’aide de la Cour des comptes, des questionnaires adressés aux ministres, des auditions en commissions et plus généralement du travail en commission et commission élargie (etc., tous éléments qu’un peu de travail personnel auraient permis de connaître) était donc indispensable pour traiter ce sujet sans tomber simplement dans la description de la procédure.

Or, hélas, à de rares exceptions près, c’est une simple description sans analyse qu’il a fallu lire. Cette description est plus ou moins complète, plus ou moins juste le tout sans réelle originalité, même pas s’agissant du plan qui est en général simpliste allant parfois jusqu’à une première partie consacrée à l’examen et une seconde au vote ou une partie consacrée à la description et ensuite à la critique (dans ce cas les redites sont forcément nombreuses). Bref, rien de bien folichon à lire avec le « marais » habituel qui explique les notes très moyennes. Reste ceux qui ne savent pas grand-chose ou qui commettent des erreurs impardonnables ... !

Voilà donc l’éventail des notes tel qu'il s'établit avant délibération :

07 : 6 copies
08 : 6
09 : 7

soit 19 copies : 34 %

10 : 8
11 : 10
12 : 5
13 : 4
14 : 7
15 : 2
16 : 1

soit 37 copies : 66 %

moyenne générale : 10,69

Je rappelle que les copies ne seront disponibles qu’après affichage de toutes les notes de toutes les disciplines ; inutile donc de vous précipiter au secrétariat avant !

On va noter les ministres ?

noreply@blogspirit.com (ckelk12bi1) — Sat, 05 Jan 2008 10:25:00 +0100

« On va noter les ministres. » C’est du moins ainsi que nombre de médias ont présenté cde qui semble devoir être une nouveauté. Chacun comprend bien que tous les français ne peuvent voir dans cette innovation qu’une mesure de salut public dès lors que règne dans notre pays le sentiment que les ministres, comme les homme politiques en général n’ont d’autre ambition en se portant candidat à une élection ou en acceptant une nomination que de favoriser leur carrière personnelle quand ce n’est pas leur portefeuille. Nul doute, dès lors, que la perspective de voir un ministre renvoyé pour cause de moyenne générale insuffisante ne peut que réjouir nos concitoyens.

Il faut d’une part redonner la véritable portée de la mesure envisagée et d’autre part s’interroger pour savoir en quoi elle constitue ou non une innovation intéressante.

A. - Il est certain que l’on ne va pas noter les ministres. Il s’agit d’abord de s’assurer que les décisions prises sont appliquées. IL s’agit de donc de vérifier que les actes juridiques nécessaires à l’entrée en vigueur d’une décision sont pris rapidement. Qu’il s’agisse des décrets d’application d’une loi ou des décrets nécessaires pour que telle ou telle politique ne nécessitant pas de loi se concrétise, on sait en effet qu’il y a parfois long temps de l’annonce à l’application. Il ne s’agit donc pas de rechercher le ministre le plus médiatique ou le plus sympathique, mais celui dont l’administration est la plus efficace. On peut peut-être avoir l’espoir que cette course à l’échalote permette l’entrée en vigueur plus rapide et surtout complète des lois ou plus généralement des annonces (qu’elles soient ministérielles ou le plus souvent présidentielles). On peut donc voir dans cette « notation » une source d’espoir … Encore faut-il nuancer. Dans bien des cas, le ministre en charge du dossier n’est pas le seul responsable ; dès lors qu’il faut, pour que la politique en question s’applique un accompagnement financier, ce sont bien souvent les services du ministère des finances (des comptes publics en ce moment) qui « bloquent » la décision. Point d’agent, point de contreseing de Bercy et donc point de mesures permettant l’entrée en vigueur. Il y a donc à parier que certain règlements de comptes ne manqueront pas d’affecter la procédure de notation. Mais laissons là cette question.

- Plus intéressant en effet est de savoir si l’on se contente de noter la rapidité d’exécution ou s’il on va plus loin dans la recherche de l’efficacité. En effet, peu importe qu’une mesure ou qu’une loi soit rapidement en vigueur dès lors qu’elle est inefficace. Il faut donc espérer que par delà la simple question de la rapidité de mise en œuvre on s’intéresse à l’effet des décisions prises. On sait par exemple que toutes les mesures pour favoriser l’emploi n’ont été que d’une efficacité limitée ; elles ont pourtant toutes été mises en œuvre rapidement. Dès lors, plus que d’évaluer les ministres, il s’agit d’évaluer les politiques publiques. Ceci implique non seulement de s’avoir si la mesure prise entre rapidement en vigueur mais également de rechercher si elle répond aux besoins qu’elle est censé remplir. Encore cela n’est-il pas entièrement satisfaisant. Une mesure, bonne pour permettre d’atteindre un but déterminé peut s’avérer catastrophique dans d’autres domaines ou sous un autre angle.
Chaque mesure a non seulement une incidence sur l’élément qu’elle vise mais également sur des éléments connexes ou annexes. Si les effets négatifs sur ces éléments sur supérieurs aux avantages que la mesure procure sur l’élément qu’elle vise au premier chef, elle n’a pas d’intérêt public général et s’avère donc mauvaise en soit. Par exemple, L’idée qui préside à la réduction des cautions versées par les locataires aux bailleurs est de faciliter leur accession au logement. En soit l’idée est bonne. Mais les bailleurs peuvent avoir une autre approche. La caution sert surtout à s’assurer que le logement sera rendu dans un état permettant sa relocation rapide ou que le bailleur pourra avec la somme retenue remettre le logement en état en cas de dégradation. Si cette garantie disparaît, il n’est pas impossible que des bailleurs renonce à mettre en location leur bien ou à plus long terme qu’ils préfère ne plus construire de logements à louer. Si l’offre de location se raréfie, il deviendra plus difficile pour les locataires de trouver un logement. On le voit, dans ce cas, l’effet pervers de la mesure conduit exactement au résultat inverse de celui poursuivit par elle à l’origine. Il importe peut dès lors qu’elle soit rapidement et efficacement mise en œuvre si, à long terme, elle présente plus d’inconvénients que d’avantage.

On le voit l’évaluation des politiques publiques est nécessairement une opération délicate qui ne peut se résumer à une simple efficacité comptable à court terme. Quelle est l’efficacité de mesure permettant de diminuer le taux d’échec en première année de fac, si l’on déplace le problème en seconde année ? Ou en licence ? Et même si 80 % d’une classe d’âge atteint le niveau bac + 3, le marché du travail peut-il absorber une telle masse de diplômés sans qu’il en résulte une baisse du niveau moyen de rémunération à l’embauche de ces licenciés ?

Il faut donc s’interroger plus avant sur ce que l’on appelle un ministre efficace, surtout lorsque le ministre n’est plus le concepteur de la politique mais simplement celui chargé de la mettre en œuvre.

B. Mais surtout, la mesure annoncée est-elle vraiment nouvelle ? La réponse est claire : non ! On le sait, la recherche de l’efficacité des politiques publiques est une préoccupation ancienne. On peut en trouver des traces, pour ne parler que des projets les plus récents dans la conception du PPBS (planing programming budgeting system) aux Etats-Unis qui deviendra en France la RCB (rationalisation des choix budgétaires) à partir de la fin des années 60. Certes, la RCB ne fut pas une grande réussite. Mais il faut dire à sa décharge qu’elle fut appliquée au début d’une période de récession et que les administrations y ont plus vu une contrainte technocratique qu’un outil nécessaire. De même, la création en 1996 qu’un office parlementaire d’évaluation des politiques publiques n’a pas été couronné de succès. Mais ces échecs ont pourtant conduit à ce que la réflexion sur cette question se développe et finisse par convaincre tant les parlementaires que le gouvernement d’une nécessaire réforme de la procédure budgétaire.

En effet, l’idée de base de la LOLF (loi organique sur les finances publiques) de 2001 est bien celle-là : s’assurer de l’efficacité des politiques menées par un contrôle de l’efficacité des décisions financières qui permettent leur mise en œuvre. Un énorme travail de mise en place d’indicateurs de performance a donc été entrepris. Pour chacune des différentes missions de l’Etat des objectifs sont fixés et des indicateurs définis pour s’assurer que l’objectif est en passe d’être atteint. L’idée est simple : si avec une substantielle augmentation de crédits affectés à une politique, les objectifs fixés ne sont pas atteint, il ne faut pas renouveler les dépenses telles qu’elles. Combinée avec la justification des demandes de crédit au premier euro, il s’agit donc bien de s’assurer que les politiques publiques sont efficaces et efficientes. Lès documents budgétaires qui accompagnent la loi de finances de l’année comprennent donc toutes les informations nécessaires pour que les parlementaires puissent décider de la nécessité de la dépense publique. Leur nom est d’ailleurs bien clair : « projet annuel de performance ». Comprenant des tableaux sur plusieurs années, ils permettent de savoir si les objectifs fixés pourront être atteint. Ils sont complétés, au moment du vote de la loi de règlement, par les « rapports annuels de performance » qui permettent de s’assurer que les promesses faite lors des demande de crédit on été respectées. Il y a donc naissance d’un « chaînage vertueux » Lorsqu’en décembre 2007 le Parlement a adopté le budget 2008, il l’a fait en connaissant les effets des politiques mises en œuvre en 2006 puisque la loi de règlement de cet exercice a été examinée en juillet 2007. Il lui était donc possible de s’assurer que l’exécution du budget 2006 avait été efficace et avait permis de remplir les objectifs annoncés lors du vote de la loi de finances
2006.

- Nous sommes donc maintenant en présence de plusieurs centaines d’indicateurs ; ceux proposés par l’agence privée sont-ils différents de ceux utilisés dans la LOLF ? Et si oui, en quoi sont-ils plus « performants » que ceux-là ? Il y a là une question essentielle de méthode. En effet, les indicateurs de résultats sont nécessairement des éléments subjectifs. On nous dit que ceux retenus par l’agence privée à l’usage des « ministres » seraient parfaitement objectifs. On peut raisonnablement en douter s’ils sont seulement quantitatifs, comme cela semble devoir être le cas. Nous avons montré plus haut combien un indicateur quantitatif pouvait masquer les « effets pervers » d’une réforme. L’élaboration de ces indicateurs n’a semble-t-il pas été concerté. A l’inverse, ceux utilisés dans la LOLF ont été élaborés par le gouvernement mais en étroite collaboration avec le parlement. Autrement dit, le contrôleur et le contrôlé se sont mis d’accord sur les indicateurs les plus significatifs ce qui les rend nécessairement moins contestables. Du reste l’élaboration de ces indicateurs a nécessité plusieurs années de travail et ils sont encore aujourd’hui soumis à rectification pour améliorer la lisibilité qu’ils donnent de l’action publique. A partir de ces indicateurs, les commissions des finances des assemblées (mais surtout celle du Sénat jusqu’à présent) ont mis en place un mécanisme d’audition des ministres mais aussi, pour chaque programme composant une mission, des « responsables de mission » véritables chevilles ouvrière de la mise en œuvre des politiques publiques. Ces auditions dont les comptes-rendus sont facilement accessibles pour les citoyens permettent, en toute transparence, à chacun des protagonistes d’expliquer les ratés d’une politique tout autant que d’en mettre en exergue les succès. Le contrôle parlementaire de l’action ministériel existe donc déjà comme les indicateurs existent pour le réaliser. Fallait-il dans ces conditions doubler ce que la LOLF a récemment institué d’un mécanisme supplémentaire. Ne risque-t-il pas d’y avoir concurrence et même contradiction entre les deux contrôles. Il serait en effet amusant que le parlement conclue à l’inefficacité sociale d’une politique qui aurait été louée par les indicateurs quantitatifs de l’agence privée …

- Mais surtout, pour chaque mission, les indicateurs retenus par la LOLF se placent sous des angles différents selon qu’il s’agit d’analyser la performance de telle politique telle que la ressent l’usager, le contribuable ou le citoyen. Ces trois approches ne peuvent pas être les mêmes. On se doute que l’usager verra une bonne politique dans une amélioration du service quelque soit son impact financier. En revanche, le contribuable verra une bonne politique dans l diminution du coût du service. Enfin, le citoyen verra une bonne politique dans l’intérêt collectif de celle-ci alors que les précédents, usager et contribuable, ont nécessairement une vision plus individuelle. Qui peut contester qu’une politique diminuant le nombre de mort par accident soit une bonne politique. Mais cet objectif peut être atteint par plusieurs actions : améliorer le réseau routier ; diminuer la vitesse sur route ; améliorer les performances des services d’un hôpital spécialisé la médecine d’urgence. Dans le premier cas, l’usager est satisfait mais le contribuable l’est moins, dans le second le contribuable est satisfait l’usager les moins ; dans le troisième cas, on peut raisonnablement penser que les progrès dans la qualités des soins s’adresseront non seulement aux victimes des accidents de la route mais aussi à d’autres victimes (accidents domestiques par exemple) ce qui ne peut que satisfaire les citoyens qui ne sont pas automobilistes … On le voit, l’efficacité d’une politique n’est pas ressentie de la même manière selon l’angle choisi. Or l’intérêt des indicateurs lolfiques s’attachent à indiquer lequel de ces trois aspects ils permettent de vérifier. En est-il de même des indicateurs qui seront retenus par l’évaluateur privé pour les ministres ?

Pour conclure, nous dirons que l’annonce de l’évaluation des performances ministérielles comme elle a été annoncée pose plus de questions qu’elle n’en résout. Mais surtout, en cette période de révision constitutionnelle dont le but avoué est de vouloir revaloriser le rôle du Parlement n’est-il pas contre productif de retirer de facto au Parlement l’une de ses missions essentielles et selon nous là plus fondamentale dans le mesure où sont rôle en tant que législateur est de plus en plus réduit à celui de chambre d’enregistrement ? On peut d’autant plus s’en étonner que la clef de voûte de la réforme proposée par le Comité Balladur, est justement la revalorisation du rôle de contrôle du Parlement. Il faut donc suivre avec intérêt le cheminement des deux réformes qui se profilent à l’horizon. Nous y reviendrons évidemment.