Michel Lascombe

Le Premier ministre a déposé le 26 mars dernier sur le bureau de l’Assemblée nationale, le projet de loi « portant modification de dispositions relatives à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes ». Ce projet est en fait le résultat du travail réalisé sous la houlette du Premier président de la Cour des comptes, à la demande du Président de la République.

On peut rapidement indiquer ici les principales orientations du texte qui, toute modestie mise à part, reprend très largement les propositions présentées par X. Vandendriessche et votre serviteur dans différents articles et commentaires d’arrêts publiés tant à la Revue du Trésor qu’à l’AJDA et la RFD adm.

Ainsi, pour ne retenir que les mesures les plus importantes, on indiquera que la procédure juridictionnelle devant les juridictions financières (Cour des comptes et CRTC) se trouve bouleversée au moins sur deux points : disparition de la règle du double arrêt et suppression de l’autosaisine.

Dans l’un et l’autre cas, il s’agissait de s’adapter aux exigences de la Convention EDH rappelées dans la décision Martinie (CEDH, gr. ch., 12 avril 2006, Martinie c/ France, req. n° 58675/00 : La Revue du Trésor 2006. 350 et notre note ; AJDA 2006. 900, Entretien Genevois ; AJDA 2006. 986, note Rollin ; JCP A 2006. 1131, note Andriantsimbazovina ; RFD adm. 2006. 577, note Sermet ; RFD adm. 2006. 819 ; AJDA 2006. 1712 chron. Flauss). Mais la réforme va bien au-delà des exigences qui découlaient naturellement de cette décision. Comme nous l’avions souhaité, le législateur est invité à profiter de cette circonstance pour simplifier la procédure financière et la rendre pratiquement compatible entièrement avec la Conv. EDH.

La règle du double arrêt n’était pas, en elle-même incompatible avec le Conv. EDH mais elle allongeait la procédure inutilement depuis que les audiences, tant en gestion de fait qu’en gestion patente, devaient être publiques. Le législateur est donc invité à supprimer cette phase de la procédure devenue inutile.

Il est également invité à supprimer l’autosaisine qui, si elle n’avait pas encore était sanctionnée par le juge européen, n’aurait pas manqué de l’être malgré les interprétations aussi originales qu’innovantes qu’en avait donné tour à tour le Conseil d’Etat (CE 20 avril 2005, Karsenty et Fondation d’Aguesseau : Rec. CE 151, AJDA 2005. 1732 et notre note ; La Revue du Trésor 2006. 31 concl. Guyomar et nos obs ; Dr. adm. 2005. 105, note Lombard) et la Cour des comptes (C comptes, 2 mars 2006, CNAMTS : La Revue du Trésor 2007. 161 et nos obs.).

D’autres améliorations plus mineures sont apportées par le texte en particulier en matière d’amende pour retard.
Il ne reste donc plus d’un aspect de la procédure de jugement des comptes qui pose question au regard de la Conv. DEH : celui de la remise gracieuse. On le regrettera en disant simplement qu’il ne relève pas du code des juridictions financières mais de la Loi de finances no 63-156 du 23 février 1963 modifiée en 2006. Il n’en reste pas moins qu’il faudra un jour sans doute y revenir.

Avec mes excuses pour le retard, indépendant de ma volonté ...

Voilà donc les éléments relatifs au sujet : l’examen et le vote des lois de finances.

L’idée était de montrer en quoi, malgré la revalorisation apportée par la LOLF, le Parlement restait enfermé dans l’impuissance budgétaire, tant s’agissant de l’influence qu’il peut avoir sur la LFI que du contrôle qu'il peut exercer par l’examen et le vote en cours d’année des LFR et de la LR. Le pluriel était à noter.

Evidemment on s’attendait à avoir des développements sur les contraintes pesant sur le Parlement : délais de vote, modalités de vote, limitation du droit d’amendement mais aussi sur les apports de la LOLF au moins sur ce dernier point. On souhaitait aussi que soit étudié l’apport de la LOLF quand au chainage vertueux. On espérait aussi avoir des informations sur les apports éventuels que propose le Comité Balladur.

Mais surtout, on espérait que les copies montreraient que l’activité parlementaire dans le cadre de l’examen et du vote des LF devrait être non plus tournée vers l’adoption d’un texte mais bien plus vers le contrôle d’une politique. A partir de là, il était possible de se pencher sur l’éventuel succès ou insuccès de la LOLF. Dés statistiques sur le nombre et l'intérêt des amendements [même dans le cadre de l’interprétation nouvelle de l’article 40 C ; telle que la faite la LOLF (Charge = mission)] pouvait aider à cette analyse. De même des informations sur l’utilisation faite par les parlementaires du DOB, de la LR, de la certification, du couple PAP/ RAP, de l’aide de la Cour des comptes, des questionnaires adressés aux ministres, des auditions en commissions et plus généralement du travail en commission et commission élargie (etc., tous éléments qu’un peu de travail personnel auraient permis de connaître) était donc indispensable pour traiter ce sujet sans tomber simplement dans la description de la procédure.

Or, hélas, à de rares exceptions près, c’est une simple description sans analyse qu’il a fallu lire. Cette description est plus ou moins complète, plus ou moins juste le tout sans réelle originalité, même pas s’agissant du plan qui est en général simpliste allant parfois jusqu’à une première partie consacrée à l’examen et une seconde au vote ou une partie consacrée à la description et ensuite à la critique (dans ce cas les redites sont forcément nombreuses). Bref, rien de bien folichon à lire avec le « marais » habituel qui explique les notes très moyennes. Reste ceux qui ne savent pas grand-chose ou qui commettent des erreurs impardonnables ... !

Voilà donc l’éventail des notes tel qu'il s'établit avant délibération :

07 : 6 copies
08 : 6
09 : 7

soit 19 copies : 34 %

10 : 8
11 : 10
12 : 5
13 : 4
14 : 7
15 : 2
16 : 1

soit 37 copies : 66 %

moyenne générale : 10,69

Je rappelle que les copies ne seront disponibles qu’après affichage de toutes les notes de toutes les disciplines ; inutile donc de vous précipiter au secrétariat avant !

« On va noter les ministres. » C’est du moins ainsi que nombre de médias ont présenté cde qui semble devoir être une nouveauté. Chacun comprend bien que tous les français ne peuvent voir dans cette innovation qu’une mesure de salut public dès lors que règne dans notre pays le sentiment que les ministres, comme les homme politiques en général n’ont d’autre ambition en se portant candidat à une élection ou en acceptant une nomination que de favoriser leur carrière personnelle quand ce n’est pas leur portefeuille. Nul doute, dès lors, que la perspective de voir un ministre renvoyé pour cause de moyenne générale insuffisante ne peut que réjouir nos concitoyens.

Il faut d’une part redonner la véritable portée de la mesure envisagée et d’autre part s’interroger pour savoir en quoi elle constitue ou non une innovation intéressante.

A. - Il est certain que l’on ne va pas noter les ministres. Il s’agit d’abord de s’assurer que les décisions prises sont appliquées. IL s’agit de donc de vérifier que les actes juridiques nécessaires à l’entrée en vigueur d’une décision sont pris rapidement. Qu’il s’agisse des décrets d’application d’une loi ou des décrets nécessaires pour que telle ou telle politique ne nécessitant pas de loi se concrétise, on sait en effet qu’il y a parfois long temps de l’annonce à l’application. Il ne s’agit donc pas de rechercher le ministre le plus médiatique ou le plus sympathique, mais celui dont l’administration est la plus efficace. On peut peut-être avoir l’espoir que cette course à l’échalote permette l’entrée en vigueur plus rapide et surtout complète des lois ou plus généralement des annonces (qu’elles soient ministérielles ou le plus souvent présidentielles). On peut donc voir dans cette « notation » une source d’espoir … Encore faut-il nuancer. Dans bien des cas, le ministre en charge du dossier n’est pas le seul responsable ; dès lors qu’il faut, pour que la politique en question s’applique un accompagnement financier, ce sont bien souvent les services du ministère des finances (des comptes publics en ce moment) qui « bloquent » la décision. Point d’agent, point de contreseing de Bercy et donc point de mesures permettant l’entrée en vigueur. Il y a donc à parier que certain règlements de comptes ne manqueront pas d’affecter la procédure de notation. Mais laissons là cette question.

- Plus intéressant en effet est de savoir si l’on se contente de noter la rapidité d’exécution ou s’il on va plus loin dans la recherche de l’efficacité. En effet, peu importe qu’une mesure ou qu’une loi soit rapidement en vigueur dès lors qu’elle est inefficace. Il faut donc espérer que par delà la simple question de la rapidité de mise en œuvre on s’intéresse à l’effet des décisions prises. On sait par exemple que toutes les mesures pour favoriser l’emploi n’ont été que d’une efficacité limitée ; elles ont pourtant toutes été mises en œuvre rapidement. Dès lors, plus que d’évaluer les ministres, il s’agit d’évaluer les politiques publiques. Ceci implique non seulement de s’avoir si la mesure prise entre rapidement en vigueur mais également de rechercher si elle répond aux besoins qu’elle est censé remplir. Encore cela n’est-il pas entièrement satisfaisant. Une mesure, bonne pour permettre d’atteindre un but déterminé peut s’avérer catastrophique dans d’autres domaines ou sous un autre angle.
Chaque mesure a non seulement une incidence sur l’élément qu’elle vise mais également sur des éléments connexes ou annexes. Si les effets négatifs sur ces éléments sur supérieurs aux avantages que la mesure procure sur l’élément qu’elle vise au premier chef, elle n’a pas d’intérêt public général et s’avère donc mauvaise en soit. Par exemple, L’idée qui préside à la réduction des cautions versées par les locataires aux bailleurs est de faciliter leur accession au logement. En soit l’idée est bonne. Mais les bailleurs peuvent avoir une autre approche. La caution sert surtout à s’assurer que le logement sera rendu dans un état permettant sa relocation rapide ou que le bailleur pourra avec la somme retenue remettre le logement en état en cas de dégradation. Si cette garantie disparaît, il n’est pas impossible que des bailleurs renonce à mettre en location leur bien ou à plus long terme qu’ils préfère ne plus construire de logements à louer. Si l’offre de location se raréfie, il deviendra plus difficile pour les locataires de trouver un logement. On le voit, dans ce cas, l’effet pervers de la mesure conduit exactement au résultat inverse de celui poursuivit par elle à l’origine. Il importe peut dès lors qu’elle soit rapidement et efficacement mise en œuvre si, à long terme, elle présente plus d’inconvénients que d’avantage.

On le voit l’évaluation des politiques publiques est nécessairement une opération délicate qui ne peut se résumer à une simple efficacité comptable à court terme. Quelle est l’efficacité de mesure permettant de diminuer le taux d’échec en première année de fac, si l’on déplace le problème en seconde année ? Ou en licence ? Et même si 80 % d’une classe d’âge atteint le niveau bac + 3, le marché du travail peut-il absorber une telle masse de diplômés sans qu’il en résulte une baisse du niveau moyen de rémunération à l’embauche de ces licenciés ?

Il faut donc s’interroger plus avant sur ce que l’on appelle un ministre efficace, surtout lorsque le ministre n’est plus le concepteur de la politique mais simplement celui chargé de la mettre en œuvre.

B. Mais surtout, la mesure annoncée est-elle vraiment nouvelle ? La réponse est claire : non ! On le sait, la recherche de l’efficacité des politiques publiques est une préoccupation ancienne. On peut en trouver des traces, pour ne parler que des projets les plus récents dans la conception du PPBS (planing programming budgeting system) aux Etats-Unis qui deviendra en France la RCB (rationalisation des choix budgétaires) à partir de la fin des années 60. Certes, la RCB ne fut pas une grande réussite. Mais il faut dire à sa décharge qu’elle fut appliquée au début d’une période de récession et que les administrations y ont plus vu une contrainte technocratique qu’un outil nécessaire. De même, la création en 1996 qu’un office parlementaire d’évaluation des politiques publiques n’a pas été couronné de succès. Mais ces échecs ont pourtant conduit à ce que la réflexion sur cette question se développe et finisse par convaincre tant les parlementaires que le gouvernement d’une nécessaire réforme de la procédure budgétaire.

En effet, l’idée de base de la LOLF (loi organique sur les finances publiques) de 2001 est bien celle-là : s’assurer de l’efficacité des politiques menées par un contrôle de l’efficacité des décisions financières qui permettent leur mise en œuvre. Un énorme travail de mise en place d’indicateurs de performance a donc été entrepris. Pour chacune des différentes missions de l’Etat des objectifs sont fixés et des indicateurs définis pour s’assurer que l’objectif est en passe d’être atteint. L’idée est simple : si avec une substantielle augmentation de crédits affectés à une politique, les objectifs fixés ne sont pas atteint, il ne faut pas renouveler les dépenses telles qu’elles. Combinée avec la justification des demandes de crédit au premier euro, il s’agit donc bien de s’assurer que les politiques publiques sont efficaces et efficientes. Lès documents budgétaires qui accompagnent la loi de finances de l’année comprennent donc toutes les informations nécessaires pour que les parlementaires puissent décider de la nécessité de la dépense publique. Leur nom est d’ailleurs bien clair : « projet annuel de performance ». Comprenant des tableaux sur plusieurs années, ils permettent de savoir si les objectifs fixés pourront être atteint. Ils sont complétés, au moment du vote de la loi de règlement, par les « rapports annuels de performance » qui permettent de s’assurer que les promesses faite lors des demande de crédit on été respectées. Il y a donc naissance d’un « chaînage vertueux » Lorsqu’en décembre 2007 le Parlement a adopté le budget 2008, il l’a fait en connaissant les effets des politiques mises en œuvre en 2006 puisque la loi de règlement de cet exercice a été examinée en juillet 2007. Il lui était donc possible de s’assurer que l’exécution du budget 2006 avait été efficace et avait permis de remplir les objectifs annoncés lors du vote de la loi de finances
2006.

- Nous sommes donc maintenant en présence de plusieurs centaines d’indicateurs ; ceux proposés par l’agence privée sont-ils différents de ceux utilisés dans la LOLF ? Et si oui, en quoi sont-ils plus « performants » que ceux-là ? Il y a là une question essentielle de méthode. En effet, les indicateurs de résultats sont nécessairement des éléments subjectifs. On nous dit que ceux retenus par l’agence privée à l’usage des « ministres » seraient parfaitement objectifs. On peut raisonnablement en douter s’ils sont seulement quantitatifs, comme cela semble devoir être le cas. Nous avons montré plus haut combien un indicateur quantitatif pouvait masquer les « effets pervers » d’une réforme. L’élaboration de ces indicateurs n’a semble-t-il pas été concerté. A l’inverse, ceux utilisés dans la LOLF ont été élaborés par le gouvernement mais en étroite collaboration avec le parlement. Autrement dit, le contrôleur et le contrôlé se sont mis d’accord sur les indicateurs les plus significatifs ce qui les rend nécessairement moins contestables. Du reste l’élaboration de ces indicateurs a nécessité plusieurs années de travail et ils sont encore aujourd’hui soumis à rectification pour améliorer la lisibilité qu’ils donnent de l’action publique. A partir de ces indicateurs, les commissions des finances des assemblées (mais surtout celle du Sénat jusqu’à présent) ont mis en place un mécanisme d’audition des ministres mais aussi, pour chaque programme composant une mission, des « responsables de mission » véritables chevilles ouvrière de la mise en œuvre des politiques publiques. Ces auditions dont les comptes-rendus sont facilement accessibles pour les citoyens permettent, en toute transparence, à chacun des protagonistes d’expliquer les ratés d’une politique tout autant que d’en mettre en exergue les succès. Le contrôle parlementaire de l’action ministériel existe donc déjà comme les indicateurs existent pour le réaliser. Fallait-il dans ces conditions doubler ce que la LOLF a récemment institué d’un mécanisme supplémentaire. Ne risque-t-il pas d’y avoir concurrence et même contradiction entre les deux contrôles. Il serait en effet amusant que le parlement conclue à l’inefficacité sociale d’une politique qui aurait été louée par les indicateurs quantitatifs de l’agence privée …

- Mais surtout, pour chaque mission, les indicateurs retenus par la LOLF se placent sous des angles différents selon qu’il s’agit d’analyser la performance de telle politique telle que la ressent l’usager, le contribuable ou le citoyen. Ces trois approches ne peuvent pas être les mêmes. On se doute que l’usager verra une bonne politique dans une amélioration du service quelque soit son impact financier. En revanche, le contribuable verra une bonne politique dans l diminution du coût du service. Enfin, le citoyen verra une bonne politique dans l’intérêt collectif de celle-ci alors que les précédents, usager et contribuable, ont nécessairement une vision plus individuelle. Qui peut contester qu’une politique diminuant le nombre de mort par accident soit une bonne politique. Mais cet objectif peut être atteint par plusieurs actions : améliorer le réseau routier ; diminuer la vitesse sur route ; améliorer les performances des services d’un hôpital spécialisé la médecine d’urgence. Dans le premier cas, l’usager est satisfait mais le contribuable l’est moins, dans le second le contribuable est satisfait l’usager les moins ; dans le troisième cas, on peut raisonnablement penser que les progrès dans la qualités des soins s’adresseront non seulement aux victimes des accidents de la route mais aussi à d’autres victimes (accidents domestiques par exemple) ce qui ne peut que satisfaire les citoyens qui ne sont pas automobilistes … On le voit, l’efficacité d’une politique n’est pas ressentie de la même manière selon l’angle choisi. Or l’intérêt des indicateurs lolfiques s’attachent à indiquer lequel de ces trois aspects ils permettent de vérifier. En est-il de même des indicateurs qui seront retenus par l’évaluateur privé pour les ministres ?

Pour conclure, nous dirons que l’annonce de l’évaluation des performances ministérielles comme elle a été annoncée pose plus de questions qu’elle n’en résout. Mais surtout, en cette période de révision constitutionnelle dont le but avoué est de vouloir revaloriser le rôle du Parlement n’est-il pas contre productif de retirer de facto au Parlement l’une de ses missions essentielles et selon nous là plus fondamentale dans le mesure où sont rôle en tant que législateur est de plus en plus réduit à celui de chambre d’enregistrement ? On peut d’autant plus s’en étonner que la clef de voûte de la réforme proposée par le Comité Balladur, est justement la revalorisation du rôle de contrôle du Parlement. Il faut donc suivre avec intérêt le cheminement des deux réformes qui se profilent à l’horizon. Nous y reviendrons évidemment.

B. La modification de l’article 41 C.

Les modifications proposées par le comité dans ce cadre visent pour l’essentiel à redonner une nouvelle jeunesse aux dispositions de l’alinéa second de l’article.

C’est qu’en fait, l’article 41 C ; a été peu à peu vidé de sa substance. On doit faire deux remarques pour commencer. D’une part, contrairement à l’article 40, l’irrecevabilité de l’article 41 doit être invoquée et spécifiquement invoquée par le gouvernement. Dès lors si le gouvernement n’indique pas qu’il estime qu’un amendement intervient or du domaine de la loi, l’irrecevabilité ne lui est pas opposable. D’autre part, le « domaine de la loi » dont il est question à cet article ne se limite pas, évidemment, aux seules matières énumérées à l’article 34 C. En effet, d’autres articles de la constitution réservent certaines matières à la loi : ainsi en est-il :
- de l’art. 3 C. précisant que la loi définit quels sont les électeurs ;
- de l’art. 35 C. précisant que le législateur est seul compétent pour déclarer la guerre ;
- de l’art. 36 C. autorisant le législateur à prolonger l’état de siège au-delà de douze jours ;
- de l’art. 53 C. obligeant à l’intervention préalable du législateur pour la ratification de certains traités ;
- de l’art. 66 C. qui confie à la loi la protection des libertés individuelles ;
- de l’art. 70 C. qui, combiné avec l’art. 2 de l’ord. 58-1360 du 29 déc. 1958 et l’art. 1er de l’ord. 59-2 du 2 janv. 1959 alors en vigueur, confie à la loi la planification (Cons. const. 82-142 DC §1, 27 juill. 1982, Réforme de la planification : RJC I-128) ;
- des art. 72 à 74 C. qui attribuent au législateur (en dehors des compétence propres du législateur organique) la réglementation des collectivités territoriales et en particulier la création de nouvelles collectivités ;
de l’art. 88-2 C.qui précise que loi fixe les règles relatives au mandat d'arrêt européen en application des actes pris sur le fondement du Traité sur l'Union européenne.

Ceci étant dit, cet article qui a été conçu essentiellement pour protéger le gouvernement contre les empiétements du législateur sur le domaine du règlement, n’est plus guère utilisé par lui. Non seulement le gouvernement lui-même souhaite parfois que le législateur intervienne dans le domaine de la loi, mais c’est dans de très nombreux cas le gouvernement lui-même qui, dès le stade des projets qu’il dépose ou par ses amendements, incluse dans les textes des dispositions à caractère réglementaire. On comprend mieux dès lors que le gouvernement ait des scrupules à demander aux parlementaires (de la majorité surtout) de respecter une disposition que lui-même ne respecte pas. Le comité souhaite que dans cette matière, comme dans le cadre de l’article 40 de la Constitution, l’irrecevabilité soit plus facilement soulevée. On sait que dans le cadre de l’article 40 l’irrecevabilité est « absolue » ce qui impose que le contrôle soit préalable à l’impression, la distribution et le renvoi en commission des propositions. (Cons. const. 14 juin 1978, n° 78-94 DC § 3). Il y a donc un mécanisme automatique de contrôle qui a été mis en place dans chaque assemblée. A l’Assemblée nationale, les amendements sont contrôlés par le Président après qu’il ait consulté le Président de la commission des finances. Et même si le Sénat ne pratique pas un contrôle aussi systématique, il ne s’agit là que d’une tolérance qui pourrait opportunément disparaître. Le Comité souhaite que ce mécanisme d’automaticité du contrôle soit étendu à l’article 41 C en proposant que le président de la commission des lois de chacune des deux assemblées puisse s’opposer à la discussion d’amendement qui seraient hors du domaine de la loi. Le Comité propose donc d’étendre au Président des assemblées (laissant le soin au règlement de chacune d’elles de prévoir que c’est après consultation des présidents des commissions des lois, la possibilité de soulever cette irrecevabilité. La rédaction conditionnelle de l’article 41 revue par le Comité (le Gouvernement ou le président de l’assemblée intéressée peut opposer l'irrecevabilité) différente de celle de l’article 40 (Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables) donne dès lors une souplesse pour les amendements du gouvernement en permettant une automaticité pour les amendements parlementaires. En effet, on se doute que, opposée par le Président de l’Assemblée (ou par son intermédiaire par le président de la Commission des lois,) l’irrecevabilité d’un amendement parlementaire ne sera pas contestée par le gouvernement. Le Conseil constitutionnel ne sera dès lors pas saisi de la question et dans ce cas l’irrecevabilité sera bien absolue. On le voit, la formule choisie conduira en fait à traiter différemment les amendements parlementaires et gouvernementaux. L’article 41 C. pourra devenir, surtout vis-à-vis des amendements de l’opposition, une arme contre la flibuste parlementaire peut-être plus efficace encore que m’article 40c.
C. La modification de l’article 44 C.

Nous l’avons dit en introduction de cette étude des propositions en matière d’amendement, une des innovations les plus marquantes de la V° République est d’avoir donné au gouvernement le droit d’amendement. C’est l’alinéa premier de l’article 44 qui contient cette disposition en même temps qu’il rappelle que ce droit appartient également aux parlementaires. Le Comité propose de préciser que ce droit d’amendement du gouvernement et des parlementaires s’exerce désormais dans les conditions fixées par le règlement de chaque assemblée, tant en séance plénière qu’en commission (nous verrons pourquoi dans un prochain billet). Mais la disposition essentielle qui nous intéressera ici est l’alinéa second que le Comité propose d’ajouter à l’article 44. Il s’agit, semble-t-il, si nous avons bien compris le souhait du Comité il s’agit de reprendre ici la jurisprudence développée par le Conseil Constitutionnel sur les « cavaliers législatifs » développée à partir de 1985 (Cons. const. 10 juill. 1985, n° 85-191 DC § 2, DDOF). Cette jurisprudence est née en fait dans le cadre des lois de finances avec les « cavaliers budgétaires ». Il s’agissait de dispositions qui ne relevant pas du domaine des lois de finances, n’avait pas à s’y trouver. Le Conseil Constitutionnel a ainsi développé une jurisprudence abondante sous l’empire de l’ordonnance du 2 janvier 1959. La LOLF en a repris l’essentiel et le Conseil continue d’assurer le respect de ce principe qu’il a du reste étendu aux lois de financement de la sécurité sociale sous la forme des « cavaliers sociaux ». On ne peut donc que se réjouir de voir ainsi consacrée une jurisprudence qui, dans le cadre des cavaliers législatifs au moins, contribue à atteindre l’objectif de clarté et d’intelligibilité de loi. Mais on rappellera que cette limitation jurisprudentielle du droit d’amendement était dès sérieusement contrôle dès lors qu’il s’agit, pour le Conseil d’un moyen d’office. Le Comité prend du reste en compte toute la jurisprudence du Conseil en laissant ouverte les possibilités que celui-ci a dégagé dans le cadre de la jurisprudence de l’entonnoir. Il est toujours possible que le gouvernement dépose des amendements de cohérence (pour la coordination avec d’autres textes en cours d’examen au Parlement) ou nécessaire à assurer la constitutionnalité du texte (justifié par des exigences de caractère constitutionnel).

Pourtant, et là encore sans vouloir nécessairement être négatif, on reste assez étonné par rédaction du texte. D’une part la jurisprudence sur les cavalier législatif s’applique tout autant aux amendements parlementaires qu’aux amendements du gouvernement. Or la rédaction de l’article 44 proposée par le Comité semble ne concevoir cette interdiction que pour les amendements gouvernementaux. Mais surtout, la curiosité vient du fait de la réserve relative au lois de finances et de financement de la sécurité sociale … ! En effet l’alinéa dont le Comité propose l’ajout se termine par cette formule : « Ces dispositions ne s’appliquent pas aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. »
Faut-il en déduire que le gouvernement dans le cadre de ces lois peut introduire par voie d’amendement des dispositions nouvelles autres que celles qui sont en relation directe avec une des dispositions du texte en discussion ?
On n’ose pas croire que le Comité ait voulu constitutionnaliser les cavaliers budgétaires ou sociaux dès lors qu’ils émaneraient du gouvernement. Mais alors quel sens peut avoir cette réserve ? Permettre au gouvernement de faire fi dans ces textes de la jurisprudence de l’entonnoir qui interdit de poser des amendements qui seraient sans lien avec les dispositions restants en discussion ? Pourquoi donner au gouvernement une possibilité de ce type alors que le juge constitutionnel ne fait pas cette distinction ? Ainsi, les récente annonce du Président de la République ne pourront pas être introduites dans le PLFI de 2008 déjà trop avancé mais le pourront dans le PLFR 2007. ON avoue ne pas bien voir la logique de cette réserve sur les Loi de finances et financement et devoir clairement souhaité qu’elle ne soit pas reprise dans le projet de révision.

On le constate, il est des cas où la rédaction des propositions du Comité Balladur posent plus de questions qu’elles ne semblent régler de difficultés. En fait, et compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel dans cette matière, il n’était pas nécessaire de la « constitutionaliser » dès lors que, incontestablement, elle était claire et se suffisait à elle-même. Hélas, la lecture du rapport qui accompagne les propositions du Comité ne nous éclaire pas sur les raisons de ce choix.

Mais ces propositions relatives au droit d’amendement sont somme toutes secondaires. Dans les propositions du Comité il en est une qui ne fera pas la « une » des médias mais qui, si elle était effectivement adoptée serait sans doute d’une portée considérable pour le renouveau du Parlement. Elément central d’une véritable refonte de la procédure de discussion et d’adoption des textes, elle fera l’objet d’une étude dans le prochain billet mais replacée dans ce cadre plus large.

V. Vers une nouvelle procédure législative

IV. Moderniser le droit d’amendement

La question du droit d’amendement est essentielle sous la V° République. D’abord, il faut rappeler que la Constitution de 1958 apporte dans ce domaine deux nouveautés essentielles. La première, peut-être la plus essentielle même si elle est moins connue, la Constitution de 1958 accorde le droit d’amendement au gouvernement, ce qu’il n’avait pas sous les Républiques antérieures. Cette nouveauté a donné au gouvernement bien des possibilités et rendu inutiles certaines techniques parfois fréquemment utilisées sous les III° et IV° République comme par exemple la question de confiance sur le rejet d’un texte. La seconde, la plus connue, est que le droit d’amendement est limité. Ceci est vrai en particulier des amendements parlementaires mais également des amendements du gouvernement. On doit noter que la pratique de ces limitations s’est modifiée au cours du temps. D’une part les limitations fixées par les dispositions constitutionnelles n’ont plus nécessairement la même portée ; en particulier les dispositions de l’article 41 C. ne sont plus gère mises en œuvre. D’autre part, des apports jurisprudentiels importants ont conduit à faire naître ou à aggraver certaines limites nouvelles.
Mais au fur et à mesure de l’évolution de la pratique le droit d’amendement c’est trouvé prendre une autre dimension. En effet, compte tenu du principe majoritaire qui limite progressivement toute possibilité d’expression à l’opposition, le droit d’amendement a été de plus en plus souvent utilisé comme un moyen d’obstruction.

L’amendement est devenu l’arme la plus efficace de l’opposition et, l’informatique aidant, il est de plus en plus simple de produire des amendements en série. Le nombre des amendements l’emporte dès lors sur la qualité. En effet, aussi bons soient-ils, leur chance d’être adoptés, s’ils émanent de l’opposition est faible. En revanche, dès qu’ils sont nombreux, les médias s’emparent de la question et on parle de l’opposition. Il y a donc un dévoiement de l’amendement contre lequel, il faut le noter, il est difficile de luter sans encore réduire les droits des parlementaires. Dès lorsque la volonté du Comité était d’augmenter le rôle du parlement et de doter l’opposition de véritable moyens d’action, il fallait assouplir le droit d’amendement en le modernisant. Mais il faut aussi faire sienne la remarque du Comité que l’on doit reproduire ici : « Contrairement aux idées reçues, cette explosion du nombre des amendements n’est pas uniquement le fait de l’opposition. Les amendements déposés et adoptés en séance par la majorité le sont dans une telle proportion qu’il n’est pas rare de voir un projet de loi doubler voire décupler de volume en cours de discussion. Et plus de la moitié des amendements adoptés sont déposés par les commissions. Il s’ensuit que les initiatives politiques importantes que l’opposition pourrait prendre sur un texte sont noyées sous le nombre et que les priorités de la majorité deviennent, elles aussi, indiscernables. Ni sur les bancs de la majorité ni sur ceux de l’opposition le principal n’est plus distingué de l’accessoire ».

La question du droit d’amendement est donc devenue centrale dans l’activité du parlement et il convient donc de la traiter avec une attention toute particulière.

Or dans ce cadre, force est de dire que l’on ne comprend pas nécessairement toutes les propositions du Comité. Nous voudrions les examiner successivement même si pour certaines d’entre elles, il faut rompre la suite logique des propositions faites par le Comité.

A. L’assouplissement de l’article 40 C.

Après avoir affirmé, non sans raison que la seule disposition constitutionnelle limitant le droit d’amendement qui soit appliquée est celle de l’article 40 mettant en place une limitation quant à la portée financière des amendements, c’est justement cette limitation que le Comité propose d’assouplir. Entendons nous bien nous ne sommes pas hostiles à l’idée développée par le Comité. Il ne s’agit pas pour nous de vouloir limiter à toute fin le droit d’amendement des parlementaires. Mais le choix de la modification apportée par le comité est à tout le moins étonnante. En fait il semble tout simplement (mais ce n’est pas le seul cas, nous le monterons) que le Comité ait totalement fait abstraction des modifications apportées à la procédure budgétaire par la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF). Et dès lors, certaines de ses propositions se trouvent un peu en porte-à-faux. En effet même s’il est vrai que l’article 40 trouve application en dehors de la procédure budgétaire, il se trouve qu’il s’y applique également. Dès lors, la modification proposée, qui aurait reçu un accueil favorable sous l’empire de l’ordonnance de 1959 relative aux lois de finances, se trouve ici avoir des conséquences inattendues.
Pour bien comprendre il faut rappeler que, dans sa rédaction actuelle, l’article 40 C. interdit en matière de charges (c’est-à-cire même s’il existe une différence, pour simplifier, en matière de dépenses) un type d’amendement autorisé en matière de ressources (Sous les mêmes réserves : recettes). Redisons pour simplifier que les amendements parlementaires ne sont pas recevables s’ils diminuent LES recettes ou augmentent UNE dépense. Cette différence entre le pluriel et le singulier est extrêmement importante lorsqu’il s’agit de présenter un amendement compensé.

Prenons quatre amendements :

• Les deux premiers vont réaliser des compensations croisées :
- l’un compense une diminution de recette par une diminution de dépense. Certes, l’équilibre budgétaire n’est pas modifié mais LES recettes n’en ont pas moins diminuées globalement puisque l’amendement propose d’en diminuer une : il est irrecevable ;
- l’autre compense l’augmentation d’une dépense par l’augmentation d’une recette. Certes, là encore, l’équilibre budgétaire n’est pas modifié mais les dépenses n’en ont pas moins diminuées globalement puisque l’amendement propose d’en diminuer UNE : il est irrecevable

• Les deux suivant proposent une compensation dans la même catégorie :
- l’un diminue une recette mais la perte est compensée par l’augmentation, à due concurrence d’une autre recette : au total, LES recettes ne diminuent pas : l’amendement est recevable.
- l’autre augmente une dépense mais cette augmentation est compensée par la diminution à due concurrence d’une autre dépense : au total LES dépense n’augmentent pas mais UNE dépense augmente : Dans le cadre de la rédaction actuelle de l’article 40 C. l’amendement est irrecevable ; avec la rédaction du comité, il devient recevable.

On voit donc qu’avec la nouvelle rédaction une nouvelle catégorie d’amendements compensés serait recevable alors qu’elle ne l’est pas actuellement et il y a là incontestablement un apport intéressant ne le nions pas.
Pourtant, cette nouvelle rédaction n’est pas sans inconvénient en particulier dans le domaine budgétaire. En effet, la difficulté que tente de régler le Comité par sa proposition est en grande partie réglée dans le cadre de la LOLF.

Dès la conception de celle-ci en effet, la question de la portée des amendements parlementaires et donc la limitation de l’article 40 C. a été ressenti comme une difficulté. Si la LOLF n’avait prévu que des programmes, il eut été impossible à un parlementaire d’apporter quelque modification que ce soit à la répartition des crédits de ces programmes en encourir l’irrecevabilité de l’article 40 C. Pou cette raison, et pour redonner aux parlementaires la possibilité, dans le cadre d’une même mission de préférer encourager tel ou tel programme, la LOLF a réalisé un regroupement des programmes en mission. Cela a permis de régler la question du droit d’amendement dans le cadre du droit budgétaire. En effet, selon l’article 47 de la LOLF, « Au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s’entend, s’agissant des amendements s’appliquant aux crédits, de la mission ».
Dès lors on comprend que, par cette précision, il était d’ores et déjà possible de procéder à des déplacements de crédit d’une programme vers un autre et même de créer un programme dans une mission en l’alimentant par des crédit retirés à d’autres programmes de la même mission.
En revanche, il n’est pas possible dans le cadre de la LOLF de déplacer des crédits d’une mission vers une autre.

Or la modification que propose le comité aurait pour résultat de rendre les dispositions de la LOLF sans effet puisqu’il serait possible désormais de présenter des amendements modifiant non plus seulement les programmes d’une même mission mais les programmes entre les missions. Est-ce réellement ce que souhaite le Comité, les débat au sein de celui-ci qui, sur la question des finances sont peu précis, ne permettent pas de le dire. Mais en tous les cas cette extension ne manque pas de poser problème. En effet, autant il est logique de laisser au parlement la possibilité de modifier les programmes d’une mission et éventuellement d’en créer, autant c’est une autre chose de laisser modifier les missions elles-mêmes, c’est-à-dire de modifier l’équilibre même de la loi de finances telle que le Gouvernement l’a préparée. Bref, il serait au moins nécessaire de savoir si la modification proposée par le Comité a cette objet où si le Comité souhaite que soit maintenu les mécanismes de la LOLF, dont on peut raisonnablement se demander s’ils seraient encore conforme à la Constitution si l’article 40 C. était modifié. En tous les cas, il n’est pas certain qu’en matière budgétaire, au moins, les parlementaires aient autant que cela ressenti la nécessité e cet allègement. Le nombre supplémentaire d’amendements déposés depuis que les dispositions de l’art. 47 de la LOLF est en vigueur n’est pas vraiment très élevé. Il y en a eu quelques dizaines la première année. Un communiqué de la commission des finances du Sénat indiquait récemment : « 32 amendements sur les crédits budgétaires : outre les amendements à la mission « Remboursements et dégrèvements », l’adoption de ces amendements aurait pour effet de modifier l’affectation de près de 950 millions d’euros de crédits et de réduire le déficit budgétaire à hauteur de 76 millions d’euros ». On le voit le nombre reste faible et les sommes en jeu également.

Par ailleurs, on notera que la volonté du Constituant était bien, dans la rédaction de l’article 40 C. telle qu’on la connaît aujourd’hui, d’éviter les amendements par trop démagogiques. Certes, ils ne seront pas adoptés mais la discussion sera plus longue. Si tel est le cas dans le cadre du débat budgétaire, c’est encore plus vrai dans le cadre des autres débats. Car, rappelons le, l’art. 40 C. s’applique aussi à ces hypothèses. Certes sa nouvelle rédaction permet d’éviter que le budget soit obéré par un amendement qui, créant une dépense, serait compensée par la diminution d’une autre. Mais on imagine facilement qu’il serait possible de toujours utiliser le même programme ou la même mission jusqu’à le vider de tous ses crédits pour créer des dépenses nouvelles par ailleurs.
On aurait donc aimé avoir un peu plus de détail sur la portée exacte que le Comité voulait donner à cette modification. En tous les cas, le nombre d’amendement recevable sera certainement beaucoup plus élevé si cette modification est apportée, sans que l’on puisse avoir l’assurance qu’ils soient meilleurs pour autant.

B. La modification de l’article 41 C.

II. Réformer les instruments du parlementarisme rationnalisé

C’est sous cette rubrique qu’on retourne les principales réformes apportées en 1958 pour domestiquer le Parlement au plan technique. Nous allons étudier les différentes modifications proposées.

A. La limitation de l’utilisation de l’article 49 al. 3.

On ne reviendra pas ici dans le détail sur cet article de la constitution qui focalise souvent tous les mécontentements. On renverra à un article certes ancien mais qui ne me semble pas trop « démodé » (Le Premier ministre, clef de voûte des institutions ? L'article 49 alinéa 3 et les autres... – RD publ. 1981. 105). Simplement il faut rappeler que cet article a pour but de permettre au gouvernement d’obtenir l’adoption d’un texte sans vote du moment qu’une majorité hostile ne parvient pas à ce constituer. Son mécanisme avait été proposé dès la IV° République par F. Gaillard et trouve son origine dans une disposition de la loi fondamentale (Allemagne) qu’on appelle la « motion de censure constructive ». Plus efficace que la question de confiance des régimes antérieurs il a été utilisé 82 fois sous la V° pour l’adoption de 47 textes, si mes statistiques sont justes.

1. Conçu pour être utilisé dans les périodes pendant lesquelles la majorité parlementaire n’est que « relative » (1960-1962 : 7 utilisations ; 1988-1993 : 38 utilisation) il évite la « coalition des extrêmes » qui sans pouvoir constituer une majorité de remplacement parvenait pourtant sous les III° et IV République à renverser les gouvernements. Il en résultait une instabilité gouvernementale assez grande car, suite à la chute du ministère il n’était gère possible de trouver une autre combinaison et un ministère quasiment identique lui succédait avant d’être à nouveau renversé par la même coalition d’extrêmes incapables de constituer une majorité. De telle coalition ne sont plus guère possible actuellement. Durant la période 1988-1993, alors que les gouvernements n’avaient la majorité absolue, il était impossible que le parti communiste adopte une motion de censure déposée par le droite ou inversement. Le 49 la. 3 a donc parfaitement rempli son rôle en permettant, même dans ce cas, une stabilité gouvernementale.

Mais l’article 49 al. 3 est aussi utilisé lorsque la majorité est plus large. Deux hypothèses sont alors envisageables :
- ou bien la majorité est faible et il convient de s’assurer que personne ne fera défection (Gouvernement Pompidou 4 : 3 utilisations ; 1ère cohabitation, Gouvernement Chirac 2 : 8 utilisations)
- ou bien un des partis composant la majorité est frondeur et il convient de le discipliner (Période des gouvernements de Barre : 8 utilisations).

Enfin l’article 49 al. 3 est aussi utilisé lorsque le gouvernement dispose de la majorité absolue dans deux cas :
- ou bien le texte à adopter heurte les convictions profondes du parti majoritaire et il convient de le forcer (Gouvernement Mauroy 2 : Projet de loi sur les prix et les revenus ; Projet de loi sur les évènements d'Afrique du Nord dont amnistie des généraux ; Gouvernement Mauroy 3 : Projet de loi sur l'enseignement privé. Au total 5 utilisations).
- ou bien il s’agit pour le gouvernement d’un simple usage de « confort » pour accélérer le vote d’un texte en évitant soit l’obstruction de l’opposition soit le faible enthousiasme de la majorité (+ ou -13 utilisations selon que certaines pourraient être ajoutées dans la catégorie précédente).
Ces statistiques permettent de faire une remarque.

2. Dans le cas où un parti ou une coalition ne dispose pas de la majorité absolue ou n’a à l’Assemblée nationale qu’une majorité faible ou encore a une majorité divisée, l’utilisation de l’article 49 al. 3 est un élément essentiel pour assurer le fonctionnement du régime ces périodes (1960-1962 ; 1967-1968 ; 1976-1981 ; 1986-1988 ; 1988-1993) représentent à elles seules 64 utilisations sur les 82 recensées. Son utilisation répond donc bien au but fixé par le constituant : assurer la stabilité gouvernementale tant qu’une majorité alternative n’est pas constituée. Et l’on voit mal dans ces conditions comment il serait possible de réduire le nombre de ces utilisations sauf à risquer le retour à l’instabilité. Certes, le quinquennat et l’effet d’entrainement qu’il opère sur les élections législatives doivent permettre de dégager des majorités stables mais cela n’est vrai qu’à partir du moment où cette effet d’entrainement est suffisant. Il l’est si le Président élu dispose d’une large avance sur son concurrent. Mais il en irait certainement différemment si l’écart du second tour de la présidentielle était réduit. Il suffit de garder en mémoire le nombre de siège perdu en juin dernier entre les deux tours des législatives pour se convaincre que, même sans qu’une cohabitation ne voit le jour, la majorité parlementaire peut être réduite voire se limiter à une majorité relative. Dans ce cas le salut est dans l’article 49 al. 3.

Dès lors on a du mal à comprendre la limitation apportée par le rapport Balladur. Certes, elle part de l’idée que la loi de finances et de financement de la sécurité sociale sont les textes essentiels pour que le gouvernement puisse mener les réformes qu’il souhaite. Mais cela est vrai dans le domaine budgétaire et par extension fiscal, dès lors que ces lois peuvent contenir des dispositions fiscales. Mais pour le reste, pour faire passer des textes « sociétaux », ces lois sont impuissantes et l’absence de possibilité de recourir à l’article 49 al. 3 pourrait être gênant. Du reste il suffit pour ce convaincre de cette réalité de se pencher sur les textes adoptés avec cet article : sur les 47 textes pour lesquels le 49 al. 3 a été utilisé à l’un des stades quelconque de la procédure législative on ne trouve que 13 loi de finances et aucune loi de financement de la sécurité sociale depuis leur création en 1996. On voit donc que ce sont souvent d’autres textes que des textes financiers qui obligent à utiliser l’article 49 al. 3. De plus l’article 47 et l’article 47-1 contiennent chacun un mécanisme permettant au gouvernement de passer outre l’obstruction parlementaire dans la procédure budgétaire ou des lois de financement en permettant de mettre en œuvre les lois de finances et de financement par voie d’ordonnance. Dans ce cas le recours à l’article 49 al. 3 C. parait inutile. Dès lors la limitation introduite par le comité Balladur est peut-être inadaptée.
Du reste, le Président de la République s’interroge : « S'agissant de l'article 49 alinéa 3, dont la portée symbolique ne doit pas être sous-estimée, je suis d'avis que son utilisation doit être encadrée. Plusieurs solutions sont envisageables, celle du comité bien sûr, mais aussi, par exemple, une limitation du nombre de recours possibles à cet article en une session ou en une législature, ou encore une utilisation de l'article 49 alinéa 3 qui serait limitée aux périodes durant lesquelles le gouvernement ne dispose pas d'une majorité absolue au Parlement ».

3. a) Nous venons de donner sur la solution préconisée par le comité notre sentiment et nos réserves. Voyons les autres solutions contenue dans la lettre du Président de la République. Le choix d’un nombre limite d’utilisation pas session ou par législature nous semble relever de l’impossibilité. Comment pourrait-on parvenir à calculer ce nombre qui, par définition serait fixé par la Constitution ? Comment le Gouvernement pourrait-il gérer les choses en particulier si la majorité est faible, divisée ou relative ?

D’abord, si cette option était retenue, quid des lois de finances et de financement de la sécurité sociale ?
- Ou bien le « nombre » en question devrait inclure les lois de fiances et de financements de la sécurité sociale. Dans ce cas, compte tenu qu’il peut y avoir chaque année plusieurs lois de finances rectificatives auxquelles s’ajoutent la loi de règlement et la loi de financement de la sécurité sociale, il faudrait pour parer toutes éventualité prévoir rien que pour ces lois : 6 utilisation pour la LFI (la première partie qui peut demander trois lectures ; ensuite la seconde et l’ensemble également) puis trois à la LFR (1 à 3 LFR par ans parfois 3 ; il serait donc nécessaire de prévoir à nouveau 6 utilisations), enfin une pour la LR et trois pour la LFSS on arrive pour être sûr de soit à 16 utilisations potentielles pour les lois à caractère financier. Le « nombre » est déjà astronomique et ne peut donc pas être constitutionnalisé.
- Ou bien il faut maintenir l’exception pour les lois à caractère financier et se pose la question de savoir si la limite serait fixée par session ou législature.

Si ce nombre est par session il faudrait le fixer à la fois pour la session ordinaire et pour les sessions extraordinaires. On verrait certainement le gouvernement concentrer vers la fin de la session les lois les plus difficiles soit les répartir entre la session ordinaire et les sessions extraordinaires de juillet et de septembre.
Il ne serait donc envisageable que de fixer un nombre par législature. Mais le risque est alors de voir le Gouvernement en difficulté 2puiser rapidement son quota et, ensuite en plus pouvoir faire des réformes difficiles sauf à dissoudre l’Assemblée nationale et alors, … C’est la fin de la logique calendaire instituée en 2002.
Bref on le voit, cette solution nous parait tout aussi impraticable que la précédente dans l’hypothèse de gouvernements faibles ou minoritaires.

3. b) En fait, et on l’a bien compris ce qu’il faut éviter ce sont les utilisations de « confort » ou celle en particulier si la
majorité est forte. C’est donc la dernière solution envisagée par le Président de la République. Seuls les gouvernements disposant d’une majorité absolue à l’assemblée nationale se verraient interdire l’usage de l’article 49 al. 3. Ceci aurait interdit l’usage de cet article par les gouvernements Raffarin et Villepin (pour donner les cas les plus récents d’utilisation).
Pour séduisante qu’elle soit cette solution me semble toutefois difficile à mettre en œuvre. D’une part, nous l’avons vu dans certains cas, il s’agit d’obtenir de la majorité le vote d’un texte qui heurte ses convictions mais qui peut néanmoins s’avérer indispensable. Il serait dommage que le ne puisse pas parvenir à ses fins dans ce cas. Ensuite et surtout, la notion de majorité absolue n’est pas aussi simple à déterminer que cela. Certes sur en mathématique tout va bien : 577/2 = 288,5 arrondi à l’entier supérieur, et l’on obtient 289. Mais un gouvernement n’ayant que 289 députés favorables est-il réellement dans la situation de pouvoir se passer de l’usage du 49 al. Evidemment non. Il entre dans la catégorie des gouvernements trop faiblement majoritaires et doit pouvoir disposer d’un moyen de « souder » ses troupes. Une épidémie de grippe dans la majorité laisserait, fut-ce temporairement, la majorité à l’opposition qui pourrait pendant ce temps, refuser tous les textes. On pourrait alors rédiger en interdisant l’usage du 49 al. 3 à ces gouvernements majoritaires sauf s’il s’agit des lois de finances et des lois de financement, supposant que pour les autres textes, ils pourraient attendre une meilleure conjoncture. Mais si la majorité est aussi faible, une seule élection partielle peut en faire passer un gouvernement dans la catégorie de ceux disposant seulement d’une majorité relative, ce qui aurait pour effet de lui « rendre » l’usage du 49 al. 3.
On comprend par ces exemples que l’usage du 49 al. 3 ne peut être refusé à un gouvernement disposant seulement d’une voix ou de quelques voix de plus que la majorité absolue. Il faudrait donc prévoir un seuil supérieur. Oui mais lequel ?

. Il ne semble donc pas y avoir de bonne solution à limiter l’usage du 49 al. 3 sauf à entrer dans une véritable « usine à gaz » qui ne survivrait pas à la première crise gouvernementale que cet article est justement là pour éviter.
En fait, il me semble que le dernier usage qui fut fait de cet article va considérablement en limiter les applications de « confort ». Même si la contestation contre le CPE aurait sans doute existé si la loi avait été adoptée sans le recours au 49 al. 3, l’usage de cet article dans les circonstances de l’époque était certainement maladroit voir provocateur. Il faut donc penser que, comme pour le référendum (voire la dissolution de confort) les titulaires de ces pouvoirs seront à l’avenir plus prudents.

Il faut se rendre à l’évidence, l’usage de l’article 49 al. 3, base du parlementarisme rationnalisé, ne peut pas être limité par une disposition constitutionnelle sauf à perdre tout son intérêt. Dès lors, même si c’est avec regret, il faut le conserver tant que notre régime sera parlementaire et que la réponse à la question « Qui gouverne la France » sera : La majorité de l’Assemblée nationale. En effet, dès lors que l’on est en rien assuré que cette majorité soit forte, unie et stable, il faut pouvoir la contraindre et en tous les cas empêcher que deux partis minoritaires et opposés sur l’échiquier politique ne s’allient pour détruire sans pouvoir s’entendre pour construire.

Reste cependant que l’usage de l’article 49 al. 3 ne devrait pas pouvoir aboutir à des situations par trop attentatoire aux droits du parlement. On peut à cet égard donner au moins un exemple. En 1967, le gouvernement Pompidou IV n’ayant qu’une très faible majorité à l’AN décide de gouverner par ordonnances. Or, compte tenu de la faiblesse de sa majorité et de l’hostilité du Sénat, il n’est pas certain d’obtenir le vote de la loi d’habilitation et va donc utiliser de manière combinée tous les articles du parlementarisme rationnalisé. Il engagera sa responsabilité sur la loi d’habilitation à toutes les lectures devant l’assemblée qui, compte tenu de l’urgence déclarée, sera appelée à statuer définitivement dès la troisième lecture. Les trois motions de censure déposées frôleront a majorité absolue, la dernière de voix seulement … La loi autorisant le gouvernement Pompidou IV a agir par ordonnance ne sera donc jamais « votée » mais simplement considérée comme adoptée du fait du rejet de la censure. Est-il normal que le Parlement puisse de la sorte être dessaisi de sa compétence législative ? De toute évidence, non. C’est la raison pour laquelle il me semble qu’à tout le moins, il serait nécessaire que l’article 49 al. 3 ne puisse être utilisé pour obtenir une habilitation à agir par ordonnances. Certes, le plus souvent maintenant les ordonnances sont utilisées pour réaliser la codification de la législation. Mais peut-on assurer qu’elles ne le seront plus lorsque le gouvernement ne dispose que d’une majorité restreinte. Nous savons qu’il a, dans ce cas, même si sa majorité est relative, le moyen de gouverner. Dès lors point n’est besoin de porter au pouvoir législative l’atteinte ultime qui est de la priver de son pouvoir de voter les lois.

Je proposerais donc que l’article 38 C. soit modifié et précise que la procédure de l’article 49 al. 3 C. ne soit pas applicable pour obetnir l’ahbilitation législative.


B. Le vote bloqué.

Le texte de l'allocution suivi d'un petit commentaire.

ALLOCUTION DE M. LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
Bicentenaire de la Cour des Comptes lundi 5 novembre 2007
Monsieur le Premier Président,
Monsieur le Procureur Général,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Mesdames et Messieurs les auditeurs,
Mesdames et Messieurs, Merci de votre accueil.
Merci cher Philippe Séguin de ces mots si chaleureux.
Je suis heureux d’être parmi vous pour commémorer la création de la Cour des Comptes et célébrer son deux centième anniversaire.
Je voulais par ma présence en un instant aussi solennel rendre hommage à votre institution qui depuis deux cents ans sert l’Etat sans discontinuer malgré les vicissitudes de l’Histoire.
Je voulais rendre hommage au travail et au sens de l’Etat de ses magistrats et de tous ceux qui les aident à accomplir leur mission.
Cette mission, c’est de faire en sorte que la confiance des citoyens dans l’Etat puisse être préservée.
Cette mission, c’est de faire respecter une éthique, une éthique républicaine, une éthique du service public.
Car le contrôle des comptes publics ce n’est pas qu’une exigence technique, c’est d’abord une exigence morale.
L’argent public, c’est l’argent de tous, c’est l’argent durement gagné par le travail, l’effort, la peine de chacun.
Cet argent est doublement sacré.
Il l’est parce qu’il est pris au travailleur et à l’épargnant, parce qu’il est le sacrifice qui est demandé à chacun pour que la République puisse vivre, parce que le paiement de l’impôt c’est l’acte civique par lequel la solidarité cesse d’être un vœu pieux pour devenir une réalité.
Sacré, l’argent public l’est aussi parce que les besoins sont toujours plus grands que les ressources, parce qu’il y a trop de détresse, de misère, de souffrances à soulager, parce qu’il y a trop d’injustices à réparer, parce qu’il y a trop d’inégalités à corriger et trop peu de moyens pour qu’un seul centime soit gaspillé, pour qu’un seul centime soit détourné.
Qu’on gaspille de l’argent public, qu’on le détourne, et c’est autant qui manquera pour venir en aide à ceux qui en ont le plus besoin, à ceux qui sont les plus vulnérables, à ceux que les accidents de la vie ont brisés.
Trop longtemps on a considéré le gaspillage et le détournement de l’argent public avec une certaine légèreté.
Trop longtemps les enquêtes, les rapports et les observations de la Cour des Comptes sont restés sans conséquence.
Trop longtemps on a considéré que le manque de rigueur dans la gestion des deniers publics au fond n’était pas si grave – parce que l’argent public ce n’était pas l’argent de tous, mais l’argent de personne.
Trop longtemps on a considéré que le propre de l’argent public était d’être dépensé sans compter, qu’il était dans la nature du service public que son efficacité ne soit pas mesurable et que si l’on devait demander des comptes au comptable il n’était pas légitime d’en demander à l’ordonnateur.
Je profite de l’occasion qui m’est donnée de m’exprimer devant vous aujourd’hui pour dire que cette époque est révolue.
Notre Etat a besoin d’une révolution intellectuelle et morale.
La révolution intellectuelle pour moi c’est celle de la certification qui oblige à la transparence et à la sincérité des comptes, et c’est celle de l’évaluation qui oblige chacun à se soucier des conséquences de ce qu’il décide et des résultats de ce qu’il entreprend.
La révolution morale pour moi c’est celle de la responsabilité. La révolution morale pour moi c’est la plus grande sévérité pour ceux qui commettent des fautes, c’est la fin du sentiment d’impunité pour les fraudeurs, c’est, en même temps, la récompense du mérite et du travail bien fait.
Rien n’est plus immoral et plus démoralisant que cette confusion des esprits et des valeurs qui met sur le même plan le bien et le mal, l’honnêteté et la malhonnêteté, la compétence et l’incompétence.
Rien n’est plus immoral, plus démoralisant que cette négligence ordinaire dans la gestion des deniers publics qui décourage les bonnes volontés et détruit le consentement à l’impôt.
Il nous faut une révolution dans les esprits et dans les comportements.
Cette révolution, elle est devenue urgente après tant de laisser-aller.
Cette révolution les Français la souhaitent.
Elle a commencé avec la nouvelle procédure budgétaire.
Elle a commencé avec la certification des comptes publics.
Mais cette révolution, elle est trop lente.
Cette révolution, elle ne va pas assez loin.
Cette révolution, je veillerai à ce qu’elle aille jusqu’au bout, à ce qu’elle aille vite, à ce qu’elle aille le plus loin possible.
C’est dans cet esprit que j’ai voulu que la Présidence de la République donne l’exemple.
Le budget de l’Elysée n’était pas soumis au contrôle de la Cour des Comptes. Désormais, il le sera.
Le salaire du Président de la République était fixé discrétionnairement. Désormais il le sera par la loi, en toute transparence.
La commission de réforme des institutions présidée par Edouard Balladur propose que tous les pouvoirs constitutionnels soient soumis au contrôle de la Cour. Je ferai mienne cette proposition parce que nous avons besoin que la démocratie soit irréprochable et parce que l’opacité engendre toujours le soupçon et le discrédit.
Qu’on me comprenne bien : il ne s’agit pas de jeter la suspicion sur la grande majorité des fonctionnaires, sur leur honnêteté, sur leur compétence, sur leur dévouement. Au contraire, il s’agit de leur rendre leur dignité, de les rendre insoupçonnables, de préserver leur honneur.
J’ai souvent eu l’occasion de dire que je n’aime pas la manière dont on parle des fonctionnaires dans mon pays et qu’il est profondément injuste de les rendre responsables des dysfonctionnements de l’Etat, de son immobilisme, de ses gaspillages qui ne sont imputables qu’à des fautes, à des comportements, à des choix politiques.
Comme il est profondément injuste de faire supporter à tous les fonctionnaires le poids des fautes et des erreurs de quelques-uns d’entre eux.
C’est cette injustice que je veux combattre.
Un contrôle plus rigoureux, une évaluation plus systématique, une responsabilité mieux affirmée et à laquelle nul ne doit être soustrait, permettront non seulement de faire des économies pour réduire nos déficits et notre endettement, mais aussi de rétablir le prestige de notre fonction publique et de restaurer l’autorité de l’Etat qui pâtit de toutes les fautes et les erreurs qui ont été commises en son nom.
Le gaspillage et la fraude détruisent le civisme et la confiance du citoyen dans l’Etat et dans ceux qui le servent.
Moins de gaspillage, moins de fraude ce sera plus d’esprit civique, davantage de confiance dans la République et dans la démocratie, davantage de respect pour les fonctionnaires.
La lutte contre la fraude, je veux que ce soit une priorité. Je l’ai promis aux Français. Cette promesse sera tenue.
Chaque responsable d’un service public, d’une administration, devra présenter un plan de lutte contre la fraude.
Je demanderai des comptes sur les résultats obtenus à chaque Ministre, à chaque Directeur d’administration centrale, à chaque dirigeant d’établissement public. Je veux que chacun se sente concerné, impliqué, responsable. Je veux que chacun sache qu’il sera jugé aussi sur ce critère.
Je le répète : ce ne sont pas seulement l’organisation et les procédures qui doivent être réformées pour que soit résolue la crise de notre démocratie et pour que notre Etat et notre fonction publique retrouvent la confiance des citoyens. Ce sont les principes mêmes de notre gestion publique qui doivent être refondés.
Cette révolution intellectuelle et morale, vous avez vocation à en être le bras armé.
Je suis convaincu que nous ne résoudrons rien, que nous n’assainirons pas la situation de nos finances publiques, que nous ne réduirons pas durablement nos déficits et notre endettement par des politiques d’austérité.
A ceux qui ne croient qu’à la vertu des politiques sacrificielles, je veux dire que les Français n’ont cessé depuis 25 ans de faire en vain des sacrifices considérables.
A ceux qui veulent donner la priorité à la réduction des déficits au lieu de donner la priorité aux réformes, je veux dire qu’ils confondent les conséquences et les causes et que ce sont les réformes qui réduisent les déficits.
A ceux qui réclament des politiques comptables, je dis que la France a besoin de politiques économiques, non de politiques comptables. Je leur dis que le rationnement comptable de la dépense met du désordre dans l’Etat, accroît les gaspillages et alourdit les déficits au lieu de les réduire.
Je leur dis que le rationnement est une mauvaise politique et que la bonne politique c’est de chercher à accroître l’efficacité de la dépense. C’est que l’Etat consomme moins mais qu’il investisse davantage.
C’est que la dépense publique soit davantage tournée vers l’avenir et moins vers le passé.
Ce doit être le rôle de la Cour des Comptes d’aider l’Etat à dépenser mieux.
Ce doit être le rôle de la Cour des Comptes d’éclairer les choix publics pour que la dépense publique soit toujours plus efficace.
En quelques décennies, la Cour des Comptes a beaucoup changé. Sous l’impulsion de vos prédécesseurs et plus encore sous la vôtre, Monsieur le Premier Président, cher Philippe Séguin, elle est devenue plus réactive, plus opérationnelle. J’en veux pour preuve la rapidité et l’efficacité avec lesquelles elle a relevé le défi de la certification.
Nous n’en sommes plus à l’époque où chaque magistrat de la Cour travaillait comme s’il appartenait à une profession libérale.
Le temps n’est plus où les magistrats achetaient leur charge et la transmettaient à leurs enfants.
Le temps n’est plus où les conseillers maîtres venaient en équipage une fois par mois chercher leurs liasses qu’ils dépouillaient chez eux en prenant tout leur temps.
La Cour désormais est une institution moderne qui concentre les compétences les plus grandes et les talents les plus divers et les plus remarquables. Son statut juridictionnel et sa collégialité lui donnent une indépendance précieuse pour l’accomplissement de toutes ses missions.
Je connais les débats récurrents autour de son rôle. Je connais la remise en cause toujours renouvelée de son statut, de son indépendance et de son positionnement. Un jour on veut la couper en deux, séparer la dimension juridictionnelle et les fonctions d’expertise, d’évaluation, de certification. Un autre jour on veut lui créer des concurrents, multiplier les organismes d’évaluation. Une autre fois on se dit que l’on pourrait la supprimer ou lui retirer une partie de ses missions.
Pour ce qui me concerne, je considère que ces débats sont clos, que les membres de la Cour continueront à être des magistrats, que ni son indépendance ni son positionnement ni ses missions ne doivent être remis en cause.
La Cour gardera son statut et son unité. Elle continuera d’apporter son concours au Parlement dans sa mission de contrôle de l’exécutif.
Vous m’avez fait parvenir, Monsieur le Premier Président, un avant-projet de texte visant à réformer la Cour de Discipline Budgétaire et Financière, et je vous en remercie tant les propositions qu’il contient sont stimulantes et novatrices.
Sachez qu’elles vont à mes yeux dans la bonne direction. J’en approuve les principes et les grandes lignes. Elles viendront nourrir une réforme plus large à laquelle j’ai demandé au gouvernement de travailler. Elle touchera tout à la fois aux principes de notre comptabilité publique, au contrôle et à la mise en jeu de la responsabilité des ordonnateurs, au contrôle de légalité et aux pouvoirs et à l’organisation des juridictions financières.
Vous serez naturellement associé à ces réflexions le moment venu.
Vous sentez bien après tant de changements, tant d’évolutions dont la nouvelle procédure budgétaire n’est pas la moindre, la nécessité de tout remettre à plat, de retrouver une cohérence qui ne peut s’opérer ni par le retour à la tradition, ni par la table rase. Il nous faut refonder la Cour des Comptes à partir de ce que l’histoire et l’expérience ont légué de plus solide.
Le message que je veux délivrer aujourd’hui est simple.
Je ne veux pas atténuer l’indépendance de la Cour des Comptes, je veux la préserver.
Je ne veux pas réduire les prérogatives de la Cour des Comptes, je veux les accroître.
Je ne veux pas diminuer les compétences de la Cour des Comptes, je veux les augmenter.
Je ne veux pas qu’elle ait moins de pouvoir, je veux qu’elle en ait davantage.
Je ne veux pas affaiblir ses moyens, je veux les renforcer.
Je veux que la Cour demeure une juridiction parce que c’est sa force et son originalité, et qu’en même temps elle devienne le grand organisme d’audit et d’évaluation des politiques publiques dont notre Etat a besoin.
L’urgence, me semble-t-il, est d’abord matérielle.
Une telle fonction exige des moyens. Imagine-t-on des grands cabinets d’audit du secteur privé où les auditeurs n’auraient pas d’assistant, où chacun aurait à régler lui-même tous ses problèmes matériels, à effectuer les tâches de secrétariat ? Le moins que l’on puisse dire c’est que les conditions dans lesquelles travaillent les magistrats de la Cour ne favorisent pas leur efficacité et que de ce point de vue on est encore entre la modernité et les temps anciens. La Cour a innové dans son recrutement pour relever le défi de la certification. Il lui faudra sans doute innover encore.
Je vous invite, Monsieur le Premier Président, à engager une réflexion collective sur ce que pourraient être les pouvoirs, les moyens et l’organisation nécessaires pour que ce grand organisme d’audit public dont la France a besoin puisse voir le jour et fonctionner sans que ce qui fait la force de l’institution que vous présidez s’en trouve amoindrie mais au contraire décuplée. Je souhaite que vous me fassiez part de vos conclusions dans un délai de trois mois.
L’avenir de la Cour des Comptes n’est pas derrière elle. Il est devant elle. La Cour a une histoire. Elle est l’héritière d’institutions bien plus anciennes – parce que nos rois éprouvaient déjà le besoin de faire contrôler l’argent public. On n’appartient pas à une institution pareille sans ressentir sans doute une fierté secrète d’être héritier d’une aussi longue tradition et sans que chacun ne se trouve porté par cette tradition à la plus grande exigence envers lui-même tant il éprouve tout naturellement le devoir de s’en montrer digne.
Mais répéter indéfiniment le passé ne saurait tenir lieu de projet.
Je ne suis pas venu vous inviter à répéter le passé mais à inventer l’avenir.
Je suis venu vous inviter à faire de ce bicentenaire non une simple commémoration mais le point de départ d’une renaissance.
Je suis venu vous inviter à la rupture avec les habitudes, les comportements, les routines du passé.
Je suis venu vous inviter à l’audace.
Car c’est d’audace dont nous avons besoin pour faire les réformes dont vos rapports montrent depuis si longtemps la nécessité.
C’est d’audace dont nous avons besoin pour moderniser notre administration, pour innover, pour refaire de l’Etat le levier du changement, l’agent principal du progrès qu’il fut si souvent dans notre histoire et non un facteur d’immobilisme et de conservatisme qu’il a fini par devenir.
Ayez de l’audace et vous aurez les moyens que cette audace appelle. Je m’y engage.
Ayez de l’audace et vous deviendrez l’aiguillon d’une révolution administrative sans précédent.
La Cour des Comptes a deux cents ans. C’est un bel âge pour une institution dans un pays qui dans le même temps a connu huit Constitutions dont deux Empires, deux monarchies, quatre Républiques, sans compter le régime de Vichy.
Cette longévité elle la doit à la qualité des hommes et des femmes qui l’ont servie, à leur haute valeur intellectuelle et morale, à leur passion pour le bien public. Ils ont su la rendre indispensable à l’Etat.
Dans les circonstances où nous nous trouvons, elle l’est à mes yeux plus que jamais.
Je suis venu vous dire ma confiance.
La Cour des Comptes a deux cents ans et encore une tâche immense à accomplir.
Elle a deux cents ans et elle commence une nouvelle jeunesse.
Elle a deux cents ans et tout l’avenir devant elle.
Nous allons le bâtir ensemble.
Je vous remercie.

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Voilà donc le discours prononcé par le Président de la République cette après midi à la Cour des comptes à l'occasion de son deux centième anniversaire. Et ‘zap’, on change de sujet. Fini les hôtesses de l’air espagnoles, voici la sincérité des comptes publics et la moralisation de la dépense. Je pense sincèrement à une reconversion dans un enseignement d’histoire du droit pour l’année prochaine, si je ne veux pas y laisser ma santé. Mais faisons contre mauvaise fortune bon cœur et commentons rapidement. Nous que je sois pressé mais car je suppose qu’avant d’avoir terminé mon commentaire il y aura autre chose à dire sur un autre sujet relevant des matières que je suis. Pauvre opposition. On ne parle plus de son statut. Il faudrait maintenant en assurer la protection. Elle ne peut plus suivre et va droit à la crise cardiaque collective. Mais j’en reviens au fond.

Deux idées essentielles dans ce discours.

L’une ne surprendra personne, nous en avons parlé hier : le contrôle par la Cour des comptes des crédits de la Présidence. On la relève cependant car elle permet à N. Sarkozy de faire une annonce intéressante. Le comité Balladur, nous l’avons dit propose, logiquement d’élargir le contrôle de la Cour des comptes aux autres pouvoirs publics constitutionnels et l’on pouvait se demander quel serait l’accueil du Président sur cette question. Nous voilà renseignés : « La commission de réforme des institutions présidée par Edouard Balladur propose que tous les pouvoirs constitutionnels soient soumis au contrôle de la Cour. Je ferai mienne cette proposition parce que nous avons besoin que la démocratie soit irréprochable et parce que l’opacité engendre toujours le soupçon et le discrédit ». On ne peut que se réjouir de cette solution, d’un part parce que cela montre l’intérêt en faveur des travaux du comité mais surtout parce qu’il eut été anormal qu’il n’e soit pas ainsi. Reste à convaincre les parlementaires et en particulier le Sénat ; il n’est pas certains que cela soit aussi simple mais nous verrons bien ; c’est soucis pour demain.

L’autre élément est plus neuf et plus intéressant même s’il reste flou dès lors qu’on n’en connaît pas exactement le contenu. Nos lecteurs fidèles ici et ailleurs dans des revues financières savent que nous appelons de nos vœux, moi-même et Xavier Vandendriessche, à une refonte de la responsabilité des ordonnateurs et des comptables. Aurions nous des lecteurs plus nombreux encore que ceux que nous pensions ?
Voilà en tous les cas ce que dis le Président de la République : « Vous m’avez fait parvenir, Monsieur le Premier Président, un avant-projet de texte visant à réformer la Cour de Discipline Budgétaire et Financière, et je vous en remercie tant les propositions qu’il contient sont stimulantes et novatrices.
Sachez qu’elles vont à mes yeux dans la bonne direction. J’en approuve les principes et les grandes lignes. Elles viendront nourrir une réforme plus large à laquelle j’ai demandé au gouvernement de travailler. Elle touchera tout à la fois aux principes de notre comptabilité publique, au contrôle et à la mise en jeu de la responsabilité des ordonnateurs, au contrôle de légalité et aux pouvoirs et à l’organisation des juridictions financières.
Vous serez naturellement associé à ces réflexions le moment venu ».

Depuis le temps que nous pensions prêcher dans le désert, une lueur d’espoir c’est toujours bon à prendre. Reste à savoir ce qu’il y aura dans la réforme. Nous avons des idées mais comme on ne nous à rien demandé, on ne peut être sûr qu’on les a entendues. Mais l’intention est là, elle est louable et il faut la saluer.

A ces annonces s'ajoute une commande.
Celle passée au Premier président d'un rapport sur ce que pourraient être les pouvoirs, les moyens et l’organisation nécessaires pour que ce grand organisme d’audit public dont la France a besoin puisse voir le jour et fonctionner sans que ce qui fait la force de l’institution que vous présidez s’en trouve amoindrie mais au contraire décuplée. Reste au Premier président Seguin à travailler pour rendre son rapport sous trois mois comme le souhaite le Président. Il a déjà donné quelques pistes dans différents colloques ou anniversaires en cette année de bicentenaire de la Cour mais aussi de quart de siècle des CRC. Il a, dans son intervention au Comité Balladur montré des pistes pour réformer notre contrôle parlementaire des finances publiques (nous en reparlerons).

Là encore nous avons des idées ; elles sont connues mais nous restons ouverts au dialogue et à l'échange si nous pouvons être utiles. Un air frais souffle sur les finances publiques, profitons de la brise favorable.

On nous permettra de ne pas aller dans le commentaire des travaux du « Comité Balladur » (ci-après : « le comité ») dans ordre qu’il suit pour ses propositions. L’actualité parfois commende et nous sommes d’autant plus enclin à la suivre qu’elle correspond à certains de nos enseignements…

Ainsi donc voudrions-nous parler ici de la dotation « Pouvoirs publics » du budget de l’Etat et, on l’aura compris, plus particulièrement des crédits de la présidence de la République. On veut d’abord rendre hommage à un collègue qui, dans cette matière a écrit une somme qui, à bien des égards, peut être considérée comme le point de départ de la réflexion dans ce domaine même si elle est rarement citée par les protagonistes de la réforme ou les commentateurs qui s’en emparent. On fait référence à la thèse de V. Dussart, publiée aux éditions du CNRS sur l’autonomie financière des pouvoirs publics constitutionnels. Les propositions de V. Dussart se traduisent peu à peu dans la réalité et l’on ne peut que s’en réjouir.

Qu’en est-il ? Le principe de la séparation des pouvoirs, si souvent invoqué, est ici encore utilisé pour justifier que ni le budget du Parlement, ni selon un raisonnement parallèle celui de la Présidence de la République ne soit soumis à un contrôle a priori (vote d’une autorisation budgétaire spécifique) ni a postériori (contrôle par la Cour des comptes). En fait on notera cette curiosité que de se réfugier derrière la séparation des pouvoirs pour justifier que le Parlement n’adopte pas son budget (l’Assemblée vote et discute du sien mais pas de celui du Sénat et inversement …) et que celui du Président de la République soit traité différemment de celui du Gouvernement … alors qu'ils sont tous les deux un élément de l'exécutif ! Mais c’est ainsi, et la tradition dans ce domaine est fort ancienne. « La personne du Roi est inviolable et sacrée » précise la Constitution de 1791 ; dès lors il a une liste civile prévue par la Constitution dans une formule qui laisse rêveur en particulier lorsqu’on entend certains arguments pour justifier l'augmentation de la rémunération présidentielle : « La Nation pourvoit à la splendeur du trône par une liste civile, dont le Corps législatif déterminera la somme à chaque changement de règne pour toute la durée de celui-ci ». Belle époque sans inflation ! Qu’importe. On doit d’abord se souvenir d’une part que la déclaration des droits de l’homme donne aux citoyens ou à leurs représentant le soin de constater la nécessité des contributions (c’est donc bien le rôle du Parlement que de le faire y compris pour lui-même et donc pour la Présidence) mais aussi à la société de demander compte à tout agent public. Certes, réduire le Président de la République à la notion d’agent public peut peut-être paraître irrévérencieux ; il n’empêche. On ne peut donc que ce réjouir qu’une volonté de transparence conduise à mieux connaître le coût réel de la présidence et à mieux contrôler l’usage de ses crédits.

C’est que, jusque là, les crédits qui figuraient dans la dotions « pouvoirs publics » pour la Présidence n’étaient en fait que très partiels. Pour l’essentiel, les dépenses de la Présidence sont en fait payées par d’autres ministères (défenses et affaires étrangères). Il en va ainsi de la plus grande partie des dépense de personnel (environ 900 des 1000 personnes qui travaillent à la présidence ; la Garde républicaine dépend du ministère de la défense et d’autre personnels sont mis à la disposition de la Présidence par d’autre ministères) mais également des dépenses de réception et de déplacement [partagées entre les deux ministères précités : les avions assurant les transports des personnalités sont en fait rattachés à l’Escadron de transport, entraînement et calibration 65 DU Groupe Aérien d’Entrainement et de Liaison : ETEC 65 GAEL (En 2007, selon nos informations, il s’agit de deux Airbus 319, de deux Falcon 900 long-courriers, de quatre Falcon 50 moyen-courriers. Les vols sont identifiés sous l'indicatif COTAM 0xy ‘Commandement du Transport Aérien Militaire’, le COTAM 0001 étant réservé au Président de la République) et les frais de réception des personnalités étrangères ou de réceptions données à l’étranger sont payés par le ministère des affaires étrangères]. Même si les dernières années ont marqué une augmentation sensible des crédits du la Présidence par la réintégration d’une partie des crédits payés selon ces formules, cette réintégration n’est que partielle … Le budget de la Présidence augmentera donc mécaniquement par les réintégrations futures.

Reste que, les réintégrations ont un inconvénient. Les dépenses payées par les ministères étaient discutées par le Parlement lors de l’étude des « missions » dont elles relevaient mais surtout ces dépenses étaient contrôlées par la Cour des comptes lorsqu’elle se penchait sur les budgets desdits ministères. L’opération « vérité » avait donc débouchait donc sur un paradoxe curieux : plus on connaissait la réalité du budget présidentiel moins il était contrôlé puisque les dépenses de la présidence échappent au contrôle de la Cour. N. Sarkozy l’a bien compris. Il propose donc que la réintégration s’accompagne du contrôle de la Cour des comptes sur le budget présidentiel. Mais en contre partie cela signifierait que certaines dépenses, jusqu’alors inconnues parce que non contrôlées ne manqueront pas de l’être. Ces dépenses pouvant être considérées parfois comme des dépenses personnelles du Président, il fallait nécessairement en tirer la conséquence : une augmentation du traitement présidentiel s’imposait s’il devait désormais couvrir plus de dépenses personnelles que par le passé. En effet, dès lors que la Cour contrôlera, elle révèlera et l’on saura que tel repas, tel costume, etc. a été payé par le budget de l’Etat alors qu’il ne fait aucun doute que ces dépenses ne relèvent pas des nécessités des la charge. On sait par exemple que le Général De Gaulle, invitant parfois ses petites-filles à l’Elysée, leur offrait un goûter qu’il tenait à payer de sa poche, pour donner un exemple concret et non polémique. La logique de l’augmentation du traitement présidentiel est donc là bien plus qu’ailleurs, bien plus que dans la « splendeur du trône ». Restera donc à la Cour à assurer son contrôle en tenant compte justement de cette augmentation. On peut s’interroger comme les journalistes sur l’opportunité de cette augmentation et sur sa symbolique. Nous la croyons nous justifiée au fond pour les raisons sus indiquées sous la réserve expresse que la Cour ne trouve pas, dans le contrôle qu’elle opérera, de dépenses strictement personnelles.

C’est dans ce sens que P. Seguin fait au Comité Balladur la proposition de mettre en place un contrôle des crédits de la présidence de la République. Mais il y met tout de suite deux limites.

En premier lieu, s’il parait tout à fait légitime de contrôler les services de la Présidence comme les autres services de l’administration, il est sans doute plus délicat de contrôler les crédits directement rattachables la personne du Président. Je pense notamment à la liste civile stricto sensu et à certaines dépenses marquées du sceau du secret pour lesquelles le principe d’acte de Gouvernement pourrait être légitimement invoqué. Le périmètre de ces dépenses devra être défini.
En second lieu, de nouvelles modalités de communication des observations de la Cour devraient être également définies. La Cour ne rendrait pas publiques ses constatations relatives au contrôle de ces fonds budgétaires. Elle ne les remettrait qu’au Président de la République, libre à lui de les publier ou non. Les diligences effectuées par la Cour sur les écritures comptables correspondantes qui ont vocation à être centralisées dans la comptabilité générale de l’Etat et participent à la formation de son résultat comptable, permettraient quand à elles de lever en partie la réserve que la Cour a formulée à l’occasion de la certification des comptes de l’Etat.

Si la première nous parait justifiée, il n’en va pas de même de la seconde. Nous rejoignons ici les réserves que G. Carcassonne présente vers la 58e minutes de l’audition du Premier président. Pour résumer, notre collègue estime que pour assurer une bonne information du Parlement en particulier sur les augmentations des crédits demandés d’une année sur l’autre et sur les ventilations d’un poste à l’autre, il conviendrait que le rapport de la Cour soit public. Le Premier président indique qu’il prend bonne note de cette réflexion qui n’est pas sans fondement.

Le comité lui se prononce clairement dans le sens d’une réintégration et d’un contrôle