Michel Lascombe

« On va noter les ministres. » C’est du moins ainsi que nombre de médias ont présenté cde qui semble devoir être une nouveauté. Chacun comprend bien que tous les français ne peuvent voir dans cette innovation qu’une mesure de salut public dès lors que règne dans notre pays le sentiment que les ministres, comme les homme politiques en général n’ont d’autre ambition en se portant candidat à une élection ou en acceptant une nomination que de favoriser leur carrière personnelle quand ce n’est pas leur portefeuille. Nul doute, dès lors, que la perspective de voir un ministre renvoyé pour cause de moyenne générale insuffisante ne peut que réjouir nos concitoyens.

Il faut d’une part redonner la véritable portée de la mesure envisagée et d’autre part s’interroger pour savoir en quoi elle constitue ou non une innovation intéressante.

A. - Il est certain que l’on ne va pas noter les ministres. Il s’agit d’abord de s’assurer que les décisions prises sont appliquées. IL s’agit de donc de vérifier que les actes juridiques nécessaires à l’entrée en vigueur d’une décision sont pris rapidement. Qu’il s’agisse des décrets d’application d’une loi ou des décrets nécessaires pour que telle ou telle politique ne nécessitant pas de loi se concrétise, on sait en effet qu’il y a parfois long temps de l’annonce à l’application. Il ne s’agit donc pas de rechercher le ministre le plus médiatique ou le plus sympathique, mais celui dont l’administration est la plus efficace. On peut peut-être avoir l’espoir que cette course à l’échalote permette l’entrée en vigueur plus rapide et surtout complète des lois ou plus généralement des annonces (qu’elles soient ministérielles ou le plus souvent présidentielles). On peut donc voir dans cette « notation » une source d’espoir … Encore faut-il nuancer. Dans bien des cas, le ministre en charge du dossier n’est pas le seul responsable ; dès lors qu’il faut, pour que la politique en question s’applique un accompagnement financier, ce sont bien souvent les services du ministère des finances (des comptes publics en ce moment) qui « bloquent » la décision. Point d’agent, point de contreseing de Bercy et donc point de mesures permettant l’entrée en vigueur. Il y a donc à parier que certain règlements de comptes ne manqueront pas d’affecter la procédure de notation. Mais laissons là cette question.

- Plus intéressant en effet est de savoir si l’on se contente de noter la rapidité d’exécution ou s’il on va plus loin dans la recherche de l’efficacité. En effet, peu importe qu’une mesure ou qu’une loi soit rapidement en vigueur dès lors qu’elle est inefficace. Il faut donc espérer que par delà la simple question de la rapidité de mise en œuvre on s’intéresse à l’effet des décisions prises. On sait par exemple que toutes les mesures pour favoriser l’emploi n’ont été que d’une efficacité limitée ; elles ont pourtant toutes été mises en œuvre rapidement. Dès lors, plus que d’évaluer les ministres, il s’agit d’évaluer les politiques publiques. Ceci implique non seulement de s’avoir si la mesure prise entre rapidement en vigueur mais également de rechercher si elle répond aux besoins qu’elle est censé remplir. Encore cela n’est-il pas entièrement satisfaisant. Une mesure, bonne pour permettre d’atteindre un but déterminé peut s’avérer catastrophique dans d’autres domaines ou sous un autre angle.
Chaque mesure a non seulement une incidence sur l’élément qu’elle vise mais également sur des éléments connexes ou annexes. Si les effets négatifs sur ces éléments sur supérieurs aux avantages que la mesure procure sur l’élément qu’elle vise au premier chef, elle n’a pas d’intérêt public général et s’avère donc mauvaise en soit. Par exemple, L’idée qui préside à la réduction des cautions versées par les locataires aux bailleurs est de faciliter leur accession au logement. En soit l’idée est bonne. Mais les bailleurs peuvent avoir une autre approche. La caution sert surtout à s’assurer que le logement sera rendu dans un état permettant sa relocation rapide ou que le bailleur pourra avec la somme retenue remettre le logement en état en cas de dégradation. Si cette garantie disparaît, il n’est pas impossible que des bailleurs renonce à mettre en location leur bien ou à plus long terme qu’ils préfère ne plus construire de logements à louer. Si l’offre de location se raréfie, il deviendra plus difficile pour les locataires de trouver un logement. On le voit, dans ce cas, l’effet pervers de la mesure conduit exactement au résultat inverse de celui poursuivit par elle à l’origine. Il importe peut dès lors qu’elle soit rapidement et efficacement mise en œuvre si, à long terme, elle présente plus d’inconvénients que d’avantage.

On le voit l’évaluation des politiques publiques est nécessairement une opération délicate qui ne peut se résumer à une simple efficacité comptable à court terme. Quelle est l’efficacité de mesure permettant de diminuer le taux d’échec en première année de fac, si l’on déplace le problème en seconde année ? Ou en licence ? Et même si 80 % d’une classe d’âge atteint le niveau bac + 3, le marché du travail peut-il absorber une telle masse de diplômés sans qu’il en résulte une baisse du niveau moyen de rémunération à l’embauche de ces licenciés ?

Il faut donc s’interroger plus avant sur ce que l’on appelle un ministre efficace, surtout lorsque le ministre n’est plus le concepteur de la politique mais simplement celui chargé de la mettre en œuvre.

B. Mais surtout, la mesure annoncée est-elle vraiment nouvelle ? La réponse est claire : non ! On le sait, la recherche de l’efficacité des politiques publiques est une préoccupation ancienne. On peut en trouver des traces, pour ne parler que des projets les plus récents dans la conception du PPBS (planing programming budgeting system) aux Etats-Unis qui deviendra en France la RCB (rationalisation des choix budgétaires) à partir de la fin des années 60. Certes, la RCB ne fut pas une grande réussite. Mais il faut dire à sa décharge qu’elle fut appliquée au début d’une période de récession et que les administrations y ont plus vu une contrainte technocratique qu’un outil nécessaire. De même, la création en 1996 qu’un office parlementaire d’évaluation des politiques publiques n’a pas été couronné de succès. Mais ces échecs ont pourtant conduit à ce que la réflexion sur cette question se développe et finisse par convaincre tant les parlementaires que le gouvernement d’une nécessaire réforme de la procédure budgétaire.

En effet, l’idée de base de la LOLF (loi organique sur les finances publiques) de 2001 est bien celle-là : s’assurer de l’efficacité des politiques menées par un contrôle de l’efficacité des décisions financières qui permettent leur mise en œuvre. Un énorme travail de mise en place d’indicateurs de performance a donc été entrepris. Pour chacune des différentes missions de l’Etat des objectifs sont fixés et des indicateurs définis pour s’assurer que l’objectif est en passe d’être atteint. L’idée est simple : si avec une substantielle augmentation de crédits affectés à une politique, les objectifs fixés ne sont pas atteint, il ne faut pas renouveler les dépenses telles qu’elles. Combinée avec la justification des demandes de crédit au premier euro, il s’agit donc bien de s’assurer que les politiques publiques sont efficaces et efficientes. Lès documents budgétaires qui accompagnent la loi de finances de l’année comprennent donc toutes les informations nécessaires pour que les parlementaires puissent décider de la nécessité de la dépense publique. Leur nom est d’ailleurs bien clair : « projet annuel de performance ». Comprenant des tableaux sur plusieurs années, ils permettent de savoir si les objectifs fixés pourront être atteint. Ils sont complétés, au moment du vote de la loi de règlement, par les « rapports annuels de performance » qui permettent de s’assurer que les promesses faite lors des demande de crédit on été respectées. Il y a donc naissance d’un « chaînage vertueux » Lorsqu’en décembre 2007 le Parlement a adopté le budget 2008, il l’a fait en connaissant les effets des politiques mises en œuvre en 2006 puisque la loi de règlement de cet exercice a été examinée en juillet 2007. Il lui était donc possible de s’assurer que l’exécution du budget 2006 avait été efficace et avait permis de remplir les objectifs annoncés lors du vote de la loi de finances
2006.

- Nous sommes donc maintenant en présence de plusieurs centaines d’indicateurs ; ceux proposés par l’agence privée sont-ils différents de ceux utilisés dans la LOLF ? Et si oui, en quoi sont-ils plus « performants » que ceux-là ? Il y a là une question essentielle de méthode. En effet, les indicateurs de résultats sont nécessairement des éléments subjectifs. On nous dit que ceux retenus par l’agence privée à l’usage des « ministres » seraient parfaitement objectifs. On peut raisonnablement en douter s’ils sont seulement quantitatifs, comme cela semble devoir être le cas. Nous avons montré plus haut combien un indicateur quantitatif pouvait masquer les « effets pervers » d’une réforme. L’élaboration de ces indicateurs n’a semble-t-il pas été concerté. A l’inverse, ceux utilisés dans la LOLF ont été élaborés par le gouvernement mais en étroite collaboration avec le parlement. Autrement dit, le contrôleur et le contrôlé se sont mis d’accord sur les indicateurs les plus significatifs ce qui les rend nécessairement moins contestables. Du reste l’élaboration de ces indicateurs a nécessité plusieurs années de travail et ils sont encore aujourd’hui soumis à rectification pour améliorer la lisibilité qu’ils donnent de l’action publique. A partir de ces indicateurs, les commissions des finances des assemblées (mais surtout celle du Sénat jusqu’à présent) ont mis en place un mécanisme d’audition des ministres mais aussi, pour chaque programme composant une mission, des « responsables de mission » véritables chevilles ouvrière de la mise en œuvre des politiques publiques. Ces auditions dont les comptes-rendus sont facilement accessibles pour les citoyens permettent, en toute transparence, à chacun des protagonistes d’expliquer les ratés d’une politique tout autant que d’en mettre en exergue les succès. Le contrôle parlementaire de l’action ministériel existe donc déjà comme les indicateurs existent pour le réaliser. Fallait-il dans ces conditions doubler ce que la LOLF a récemment institué d’un mécanisme supplémentaire. Ne risque-t-il pas d’y avoir concurrence et même contradiction entre les deux contrôles. Il serait en effet amusant que le parlement conclue à l’inefficacité sociale d’une politique qui aurait été louée par les indicateurs quantitatifs de l’agence privée …

- Mais surtout, pour chaque mission, les indicateurs retenus par la LOLF se placent sous des angles différents selon qu’il s’agit d’analyser la performance de telle politique telle que la ressent l’usager, le contribuable ou le citoyen. Ces trois approches ne peuvent pas être les mêmes. On se doute que l’usager verra une bonne politique dans une amélioration du service quelque soit son impact financier. En revanche, le contribuable verra une bonne politique dans l diminution du coût du service. Enfin, le citoyen verra une bonne politique dans l’intérêt collectif de celle-ci alors que les précédents, usager et contribuable, ont nécessairement une vision plus individuelle. Qui peut contester qu’une politique diminuant le nombre de mort par accident soit une bonne politique. Mais cet objectif peut être atteint par plusieurs actions : améliorer le réseau routier ; diminuer la vitesse sur route ; améliorer les performances des services d’un hôpital spécialisé la médecine d’urgence. Dans le premier cas, l’usager est satisfait mais le contribuable l’est moins, dans le second le contribuable est satisfait l’usager les moins ; dans le troisième cas, on peut raisonnablement penser que les progrès dans la qualités des soins s’adresseront non seulement aux victimes des accidents de la route mais aussi à d’autres victimes (accidents domestiques par exemple) ce qui ne peut que satisfaire les citoyens qui ne sont pas automobilistes … On le voit, l’efficacité d’une politique n’est pas ressentie de la même manière selon l’angle choisi. Or l’intérêt des indicateurs lolfiques s’attachent à indiquer lequel de ces trois aspects ils permettent de vérifier. En est-il de même des indicateurs qui seront retenus par l’évaluateur privé pour les ministres ?

Pour conclure, nous dirons que l’annonce de l’évaluation des performances ministérielles comme elle a été annoncée pose plus de questions qu’elle n’en résout. Mais surtout, en cette période de révision constitutionnelle dont le but avoué est de vouloir revaloriser le rôle du Parlement n’est-il pas contre productif de retirer de facto au Parlement l’une de ses missions essentielles et selon nous là plus fondamentale dans le mesure où sont rôle en tant que législateur est de plus en plus réduit à celui de chambre d’enregistrement ? On peut d’autant plus s’en étonner que la clef de voûte de la réforme proposée par le Comité Balladur, est justement la revalorisation du rôle de contrôle du Parlement. Il faut donc suivre avec intérêt le cheminement des deux réformes qui se profilent à l’horizon. Nous y reviendrons évidemment.

Je reviens le billet précédent : « Doctrines – Doctrine en droit public ».

J'ai reçu, en même temps que les vœux de plusieurs revues des réponses à ce texte. Merci d’abord aux rédacteurs des revues de lire ce blog ! Ensuite, je voudrais dire que les arguments avancés par les revues pour expliquer la diminution des contributions d’enseignants-chercheurs sous forme de notes d’arrêts sont diverses et parfaitement recevables. Les rédacteurs s’exprimant en leur nom, ils ont cependant préférés ne pas répondre sur le blog et je le comprends. Dans un soucis de ne pas créer de difficulté je dirais simplement que je partage l’analyse de tous au moins sur un point : la forme parfois trop académique des notes d’arrêts qui, rédigées souvent pour ajouter à un dossier de candidature à un poste de l’enseignement supérieur, sont plus des articles que de véritables commentaires. Il est vrai que la tendance générale à « faire long » et à repartir toujours du déluge voire de la genèse pour expliquer l’affaire commentée est excessive. Les notes d’arrêt n’ont certainement pas besoin d’être longues pour être intéressantes et percutantes et bien des lecteurs pourraient être rebutés par des commentaires trop longs comme nous avons tendance à les faire. Du reste, je plaide coupable car dans certain cas, j’ai tendance aussi à laisser le clavier taper tout seul !
Reste un point positif. Le billet a posé le problème et il a conduit les revues à répondre. Rien que cela me réjouit et m’incite à penser qu’une réflexion sur ce sujet devient de plus en plus urgente. Mais il est vrai aussi qu’il faut s’interroger sur nous même (enseignants-chercheurs) plus que nous ne le faisons. Le commentaire d’arrêt a-t-il encore la cote dans les dossier de recrutement ? Il n’est pas impossible que le malaise vienne aussi de là. Quelle que soit la réponse à cette question, le simple fait qu’elle soit posée par de jeunes collègues qui refusent de s’y lancer pour défaut de « rentabilité » est un problème. N’ayant pas de réponse, j’attends vos réactions.

J’ai lancé, sur le blog de mon collègue F. Rolin, un commentaire que je ne pensais pas trop polémique. Je me suis trompé comme les quelques échanges que vous trouverez sur ce blog l’indiquent. Pour ne pas encombrer de débats sur un sujet qu’il n’avait pas voulu le blog de mon collègue, je rependrais ici ma démarche en l’expliquant au besoin et en restant prêt à répondre à tous ceux qui, convaincus que j’ai tort, souhaitent m’apporter la contradiction. Après tout les blogs sont faits pour cela et j’aime débattre, surtout quand mes idées sont assez iconoclastes.
De quoi s’agissait-il ? Profitant honteusement des colonnes de F. Rolin, j’ai insisté sur le fait que, quelque soit la qualité des commentaires ou des observations contenus dans le chroniques faites par des magistrats, il me semblait que leur liberté vis-à-vis des décisions rendues par la juridiction dont ils sont membres ne leur permet pas d’être totalement libre de leur critique.
Il ne s’agit pas pour moi de dire que ces chroniques, au premier rang desquelles il convient de placer la chronique des juridictions administratives de l’AJDA, sont inutiles. Je veux simplement dire quelles sont insuffisantes. Or, force est de constater deux phénomènes contemporains qui viennent modifier l’équilibre des revues juridiques.

Le premier phénomène est incontestablement celui, fort compréhensible de l’utilitarisme. Il est certain qu’un commentaire fait pas les magistrats de la juridiction qui a rendu le jugement ou l’arrêt est pour le profane d’une grande utilité. Il permet d’ouvrir la boite noire du délibéré et des débats qui ont pu se faire jour dans l’instance de jugement. Et là nous voudrions, pour ne pas créer un détournement de « clientèle » renvoyer le lecteur au billet de F. Rolin sur la CJAF de l’AJDA. Il y donne avec beaucoup de précisions les différentes formules utilisées par les commentateurs magistrats pour indiquer que l’opinion qui suit est la leur, que plusieurs opinions se sont affrontées ou que telle opinion n’a pas été majoritaire et donc qu’elle a été écarté. Reste que cette chronique de l’AJDA est une rareté ; qu’elle jouit d’un prestige que son ancienneté et la liberté de ton des premiers chroniqueurs, hélas parfois abandonné pour céder à la facilité de l’éloge gratuit,, garantissent mais qu’elle reste une exception dans le paysage des chroniques auto-doctrinales.
Dans les autres cas, il faut bien le reconnaître, le commentaire du magistrat est soit le résumé inavoué des conclusions lues en audience et non publiées par ailleurs, soit une ode à la qualité de la décision prise. Bref, il y a là apparition d’une véritable « doctrine officielle » d’autant plus fondamentale que, et pour cause, elle sera confirmée par les décisions suivantes, qu’elle expose le droit tel qu’il est ou tel qu’il est modifié et donc tel qu’il sera dans les prochaines années. Certaines revues sont tellement phagocytées par cette « vox dei » que plus aucune autres doctrine n’y trouve place. Et pour mieux encore attirer le lecteur ont qui indique que l’arrêt est commenté par une « voix officielle » faisant du commentaire non plus une analyse de l’arrêt mais simplement le prolongement de celui-ci. On trouvera donc dans ces annotations des précisions, des interprétations qui, il faut bien le reconnaître, surprennent parfois par leur contenu. On n’imaginait pas que le juridiction ait voulu ou sous-entendu cela. L’auteur interprète l’oracle, il n’est commentateur mais pythie, véritable interface entre le juge et le justiciable qui, à la lecture de ce commentaire, « sait ».
Or cette doctrine explique, elle ne discute pas. Et il faut bien le reconnaître, de plus en plus de commentaires vont dans ce sens et les revues, logiquement car leur lectorat le réclame, les publient de plus en plus facilement. Il est vrai que les justifiables ont à la lecture de ces commentaires un sentiment de certitude, que les praticiens ont un sentiment de connaissance et que le juge se trouve alors conforté dans sa solution puisque tout le monde la trouve bonne et lui demande de l’appliquer. La doctrine officielle s’auto alimente, comme le cyclone qui ravage tout sur son passage. Et les étudiants ne sont pas en reste. Ils préfèrent les cours des magistrats car ils ont le sentiment de vivre le réel et mieux encore de le connaître. Ils en redemandent, convaincus que la connaissance s’acquière par l’accumulation du savoir et non par la réflexion et la critique, privilégiant l’utilitaire immédiat à l’acquisition de la méthode de réflexion. Les « évaluations » de fin d’année sont féroces : un enseignant-chercheur est, par définition, un professeur Nimbus perdu dans ses pensées et sans lien avec la réalité ; un praticien est par définition le seul capable d’apprendre quelque chose d’utile et d’immédiatement monnayable. Bref, les deux mondes s’éloignent et bientôt, il n’y aura plus de place que pour le « pratique » prédigéré ; plus aucune esprit critique. Heidegger sera renvoyé à ces chères études lui qui aurait pu dire « pourquoi cette solution juridique plutôt qu’autre chose ? ».
Le « monde juridique selon le juge », voilà ce que l’on nous promet pour demain. L’homo « sapiens sapiens » laissera la place à l’homo « juridicus judiciarus ». Or la critique, la « disputatio » au sens classique, le débat et la confrontation des idées et des points de vue, voilà ce qui fait avancer la science.
La critique, âme profonde de la doctrine, doit être prise au sens le plus noble. Il ne s’agit pas de critiquer pour le plaisir de contredire. Là où, comme nous le disions, la doctrine officiel « explique », la doctrine universitaire « justifie » si la solution est bonne, « conteste » si la solution est mauvaise. « Critiquer » ne veut donc pas dire nécessairement « contredire » ou « rejeter ». C’est bien, dans tous les cas, en argumentant, en développant des idées et pesant le pour et le contre, et soutenant une thèse pour ensuite montrer les intérêt de l’anti thèse, justifier ou non la décision retenue. Le commentaire d’arrêt est un art merveilleux qui permet au juge de savoir s’il a convaincu. S’il n’y est pas parvenu, il peut tenter d’y parvenir en argumentant mieux la décision confirmative suivante. Mais il peut aussi apercevoir par le commentaire les défauts de sa jurisprudence et l’abandonner. Certes cela est rare, du moins immédiatement après le commentaire. Mais les années passant, la jurisprudence évolue et parfois dans le sens que la doctrine souhaitait à l’origine. Pourtant, et il faut le regretter, le juge persiste aussi dans l’erreur et c’est alors au législateur (au sens générique) de prendre le relai et de faire par la loi (ou le règlement) ce que le juge se refuse à faire. La doctrine peut avoir persuadé le législateur à défaut d’avoir persuadé le juge. Il impose alors la décision et contraint le juge à changer. Là encore, sauf les rares cas où le juge veut, par un jurisprudence « imbécile » montrer l’iniquité ou la stupidité de la loi, la doctrine universitaire a apporté sa pierre à l’amélioration du droit.
Bref, on le voit, la doctrine universitaire, travaillant sur un autre plan que la doctrine officielle, est utile au développement du droit et à son amélioration ? C’est du reste le but même de toute recherche universitaire et, n’en déplaise à certain, les juristes sont aussi des chercheurs et parfois (même souvent) des « trouveurs » de solutions innovantes.

Le second phénomène est plus inquiétant en apparence. C’est la disparition des « arrêtistes », cette partie de la doctrine qui trouve matière à sa recherche dans la jurisprudence. Il semble bien que, même si ça et là il reste encore quelques collègues qui aiment tremper leur plume ou frapper leur clavier pour commenter des décisions de justice, il y ait une certaine désaffection, du moins en droit public, pour ce genre. Où sont les Hauriou, Waline de notre époque ? Je me garderai bien de dire qu’il n’y en a plus car je suis trop éloigné du droit administratif pour pouvoir l’affirmer. Pourtant une chose est certaine, le commentaire d’arrêt est moins prisé par les universitaires qui lui préfère la réflexion « pure » à base de philosophie du droit. En fait, je pourrais peut-être puisque ici nous sommes sur un blog et non dans une revue, me permettre de dire que, actuellement, il y a plus d’intérêt en droit pour la recherche fondamentale que pour la recherche appliquée. Je sais que ces expressions surtout valables en sciences exactes, s’adaptent mal au sciences humaines. Mais je pense que chacun comprendra. Travailler sur la pensée de tel ou tel auteur est certainement plus apprécié des « professionnels de la profession » plutôt que de rendre compte de l’évolution de la jurisprudence. Nos recrutements d’enseignants-chercheurs se ressentent de cette prédominance du « fondamental » sur l’« appliqué » et donc, par un phénomène de mimétisme, à terme, la recherche universitaire s’éloigne de plus en plus des études jurisprudentielles. On oppose de plus en plus ceux des enseignants-chercheurs qui ont les mains dans le cambouis (les garagistes en quelques sorte) à ceux qui « réfléchissent » (les concepteurs). Mais je reste convaincu que l’une et l’autre forme de la recherche juridique sont complémentaires et doivent se nourrir mutuellement. Comment concevoir sans connaître, comment faire un e étude philosophique d’un « objet » (le droit) sans en connaître l’un des contenus (la jurisprudence) ?

Reste à savoir quel phénomène entraine l’autre. Est-ce la disparition des arrêtistes qui conduit les revues à ne plus faire appelle à eux ? Est-ce parce que les revues ne publient plus les notes d’arrêt que les arrêtistes disparaissent ? Sans doute les deux mouvements sont-ils concomitants, s’alimentant l’un l’autre. Il n’est reste pas moins que cela est vraiment dommage pour la science du droit à la laquelle apportent les deux formes de recherche universitaire et les deux sources de commentaires.

Pour terminer, j’indique que je ne prêche pas pour ma chapelle. Nous avons la chance, avec mon collègue XVDD, de pouvoir commenter toutes décisions que nous souhaitons dans les branches du droit que nous pratiquons et en particulier en droit public financier. Et qui plus est, nous pouvons le faire et dans une revue spécialisée (La Revue du Trésor) et dans une revue généraliste (La Revue française de Droit administratif).
Il y a aussi ce que je qualifie de « doctrine officielle » dans cette matière, et parfois des voix s’élèvent pour dire qu’elle suffit et qu’elle devrait être la seule à faire connaître cette jurisprudence financière très pratique aux praticiens. Heureusement, les revues ont jusqu’alors refusé de céder à ces sirènes et la doctrine universitaire, après avoir longtemps délaissé le sujet, s’y développe. Nous avons plaisir à accueillir de nouvelles plumes ou de nouveaux claviers. Mais pour d’autres domaines ou dans d’autres disciplines, il semble que le choix se fait de plus en plus en faveur de la doctrine officielle, les universitaires désinvestissant le champ si passionnant de la jurisprudence. Espérons que le phénomène est passager et que de nouveaux « Hauriou » ou « Waline » sont en germe dans nos futurs collègues. Je le souhaite et je le leur souhaite tant le travail d’arrêtiste est passionnant. Espérons donc que la tendance actuelle s’inverse et que revienne le temps des « garagistes ».

NB. J' emprunte le titre à un petit opuscule traitant des différentes formes de la doctrine et où les mêmes idées étaient déjà défendues par XVDD.

REPUBLIQUE DES BLOGS, 23 JANVIER 2007, CAFE CITOYEN, 7 PLACE DU VIEUX MARCHE AUX CHEVAUX, à partir de 19 H 30, Métro "REPUBLIQUE"

Chers lecteurs de Lille et de ses environs,

Je vous invite à me rejoindre et à rejoindre tous les blogeurs et lecteurs de blogs politique et juridiques dans la « République des blogs » qui en est déjà, sur Paris, à sa quatrième édition. La blogosphère politique et juridique se développe aussi bien par le fait que les blogs dans ces domaines se multiplient que grace aux lecteurs, chaque jour plus nombreux, qui fréquentent ces blogs.

Dès lors, que vous soyez blogeurs, lecteurs de blogs ou que vous ayez envie de devenir l’un ou l’autre, il serait intéressant que l’on se rencontre pour échanger des idées, des impressions et des informations. Déjà la « République des blogs » organise à Paris des rencontres entre les personnes intéressées par les blogs touchant à ces disciplines ; pourquoi ne pas le faire en province et plus particulièrement dans notre région.

Je vous indique le WIKI vous permettant de vous inscrire et d’être informé sur les progrès de cette initiative. Vous pourez aussi entrer en contact avec les blogeurs qui sont déjà inscrit sen vous rendant sur leurs sites ou en leur écrivant par emails.
En bas de la page du wiki, sélectionnez ‘édit’ pour vous inscrire.
J’en profite pour vous redonner mon mail. N’hésitez pas à me contacter pour tout renseignement

J’espère pour ma part vous rencontrer, le 23 janvier 2007, dans le cadre de notre première soirée lilloise de la « République des blogs » au "café citoyen", 7 place du vieux marché au chevaux, métro "République" (cela s'impose).

J’espère que nous serons nombreux et que cette initiative ne sera que la première pierre à la constitution d’un réseau.

A bientôt

Cordialement

MFL

Je reçois un mail incendiaire pour avoir dit que le discours de J. Chirac devant le CES supposait une révision constitutionnelle. Il est vrai que le Président de la République ne le dit pas mais qu'il dit ceci :
« aucun projet de loi ne sera présenté au Parlement sans que les partenaires sociaux soient consultés sur son contenu ».
Or il est certain que le Conseil constitutionnel a dans ce domaine un jurisprudence constante : Cons. const. 27 juill. 1982, n° 82-142 DC § 8. : « qu’elles (les dispositions contestées) ne peuvent limiter en rien le droit d’initiative du gouvernement et des membres du Parlement ». Formulation que l’on retrouve dans la décision Cons. const. 26 janv ; 1995, n° 94-358 § 56.

Si les propos du Président de la République sont une simple pétition de principe, dont acte. Rien ne viendra interdire au gouvernement de déposer un texte dans cette matière sans concertation préalable, sauf la parole donnée. Mais en fait il s’agit bien d’inscrire cela dans la loi. Du reste la loi actuellement déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale prévoit une telle obligation de concertation. MAIS … Sans doute pour éviter les foudres du Conseil constitutionnel il est précisé que cette obligation ne s’applique pas si le Gouvernement utilise la procédure d’urgence … !
Peut-être dans ce cas est-il envisageable que le Conseil estime que la limitation apportée à l’initiative de Gouvernement est acceptable et ne porte pas atteinte à ses droits constitutionnels, nous verrons (s’il est saisi !). Mais alors, l’affirmation de l’obligation d’un dialogue préalable reste, comme on pouvait s’y attendre, une simple faculté pour le Gouvernement qui peut à tout moment s’en dispenser en disant qu’il y a urgence. Est-ce ce que l’on voulait ?
La loi ne dit pas ce que le Président a dit puisque ce n’est plus « aucun projet » mais seulement « aucun projet non urgent ». Nuance nuance !
Je maintiens qu’à mon sens, sauf à ce que la nuance introduite par le projet de loi suffise, il faudrait prévoir cette concertation préalable dans la constitution si l’on ne veut pas porter atteinte au une compétence constitutionnelle du Gouvernement et eet en toute hypothèse si on la souhaite générale, même en cas d’urgence.
Reste évidemment la possibilité encore de faire déposer par un parlementaire consentant une proposition de loi et le tour est joué.

PS 1 : Le projet de loi sur l’égalité des chances a été examiné au parlement selon la procédure d’urgence.

PS 2 : Texte du projet de loi déposé devant l’AN

« Tout projet de réforme envisagé par le Gouvernement qui porte sur les relations individuelles et collectives du travail, l’emploi et la formation professionnelle et qui est susceptible de donner lieu à une négociation nationale et interprofessionnelle fait l’objet d’une concertation préalable avec les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel en vue de l’ouverture éventuelle d’une telle négociation.
À cet effet, le Gouvernement leur communique un document d’orientation présentant des éléments de diagnostic, les objectifs poursuivis et les principales options.
Lorsqu’elles font connaître leur intention d’engager une telle négociation, les organisations indiquent également au Gouvernement le délai qu’elles estiment nécessaire pour conduire la négociation.
Les dispositions qui précèdent ne sont pas applicables en cas d’urgence déclarée par le Gouvernement, qui fait alors connaître cette décision aux organisations mentionnées ci-dessus. »

L’élection à la présidence de la Cour européenne des droits de l’homme du juge français J.P. Costa est un évènement. Il est vrai qu’il n’y avait pas eu de français à ce poste depuis longtemps, Le dernier président français était R. Cassin (1965-1968) à une époque où la France n'était pas partie à la convention.
Que peut-on espérer de cette élection. En fait, sur le plan de la Cour certainement pas de bouleversements majeurs. La jurisprudence n’est pas soumise à l’influence du Président de la juridiction et elle suffisamment établie maintenant pour ne pas connaître de modifications erratiques. En revanche, on peux peut-être espérer que cette nomination conduise les autorités françaises à regarder cette institution avec un œil moins suspicieux. Il est en effet regrettable que, par le simple fait que la France tarde à modifier des textes, tant sur le fond que s’agissant de la procédure juridictionnelle mise ne œuvre, elle soit souvent condamnée pour violation de la Convention. Il en résulte que les personnes dont les droits ont été ainsi violé obtienne une satisfaction équitable c’est-à-dire une indemnité pécuniaire qui n’est parfois pas négligeable et qui vient peser sur le budget de l’Etat. Cela est encore plus choquant lorsqu’il s’agit de constater des violations comme celle du délais raisonnable ou du caractère public des audiences ou du contradictoire (toute protection apportée par l’article 6 § 1 Conv. EDH) et que les personnes en question, sur le fond, sont loin d’être des modèles de vertu. Outre qu’il est toujours désagréable de lire une décision condamnant la France pour violation des droit de l’hommes, ces changement de notre droit qui ne le bouleverseraient pas, seraient certainement à l’origine d’économies non négligeables. Il y a donc d’une pierre deux coups à faire, : améliorer notre système judiciaire en évitant l’opprobre d’un arrêt de violation ; améliorer l’état de nos finances publiques même si, on l’admettra volontiers, c’est une goutte d’eau dans la mer (F. Rollin parle pourtant d’une somme d’un milliard d’euros : Le coût du retard à juger devant les juridictions administratives: l'arrêt qui valait un milliard d'euros, AJDA 2004, p. 2145).
S’agissant d’un domaine que nous croyons connaître, on redira donc que, pour l’instant, aucune conséquence n’a été tirée, au plan législatif, sur la procédure devant les juridictions financières de la jurisprudence « Martinie » (12 avr. 2006 rendu en grand chambre) et que, sur d’autres points non soulevés par cet arrêt de la Cour, on peut raisonnablement penser que notre procédure est encore susceptible de nous valoir d’autres condamnations, malgré les modifications que les juridicitions financières ont introduites de leur propre chef. Certes, le juge Costa a présenté dans cette affaire une opinion dissidente mais, la Cour c’est prononcée et l’on ne peut que s’incliner. Il est vrai qu’il a fallu trois décisions pour que le Conseil d’Etat et le Gouvernement trouve une solution concernant la présence du Commissaire du gouvernement au délibéré la dernière étant d’ailleurs la même décision « Martinie ». Il serait regrettable qu’il faille encore deux décisions pour que notre code des juridictions financières évolue !

Pour information : Présidents successifs de la Cour européenne des Droits de l’Homme

Lord (Arnold Duncan) McNAIR (Britannique) : 21 janvier 1959 – 3 mai 1965
René CASSIN (Français) : 20 mai 1965 – 15 juin 1968
Henri ROLIN (Belge) : 27 septembre 1968 – 5 mai 1971
Sir Humphrey WALDOCK (Britannique) : 5 mai 1971 – 21 janvier 1974
Giorgio BALLADORE PALLIERI (Italien) : 8 mai 1974 – 9 décembre 1980
Gérard WIARDA (Néerlandais) 30 janvier 1981 – 30 mai 1985
Rolv RYSSDAL (Norvégien) : 30 mai 1985 – 18 février 1998
Rudolf BERNHARDT (Allemand) : 24 mars 1998 – 31 Octobre 1998
Luzius WILDHABER (Suisse) : 1.11.1998 – 18.1.2007
Jean-Paul COSTA (Français) : 19.1.2007 -

Le projet de loi sur la parité homme/femme en politique, présenté hier en Conseil des ministres donne l’occasion de revenir sur plusieurs questions.
On laissera de côté celle largement abordée par la presse de l’échec relatif de législations précédentes. Relatif, disons nous simplement parce qu’il n’y aurait sans doute pas le nombre d’élues actuelles sans ces textes et en particulier sans la révision constitutionnelle du 8 juillet 1999 qui a rendu ces textes possibles. Mais échec malgré tout parce que le mode de scrutin le plus souvent pratiqué en France n’aide pas à la mise en œuvre de la parité. Même si le nombre de candidates augmente, les élus du scrutin majoritaires peuvent néanmoins rester tous des hommes si les électeurs le souhaitent. Il en résulte qu’il y a proportionnellement plus de Sénatrices (58/331 soit 17.5 %) que de députées (75/500 soit 15 %). On indiquera du reste que c’est encore ce mode d’élection qui oblige à traiter les départements d’une manière distincte de celle des Régions et des communes de plus de 3500 habitants. On ne peut évidemment pas imposer que les exécutifs soient mixtes dans un mode de scrutin qui ne garantit pas qu’il y ait des femmes dans les Conseils généraux.
On voudrait simplement faire trois remarques d’ordre général sans lien avec le fond du projet.

- Tout d’abord, si vous avez pris, comme moi, la peine de regarder les informations sur les grandes chaines nationales de télévision, vous n’aurez pas manqué de relever que les « présentateurs » ont présenté le projet de loi comme « adopté ». Certes « adopté en Conseil des ministres » mais malgré tout « adopté ». Et de dire que dans l’avenir les femmes seront plus nombreuses dans les exécutifs locaux et que les sanctions financières des partis seront plus lourdes.
Bref, on avait le sentiment, à entendre l’annonce faite hier, que les choses étaient acquises et le droit changé. On se demande bien à quoi peuvent servir l’Assemblée nationale et le Sénat. Aucun journaliste n’a pris le soin d’utiliser le conditionnel ni de signaler que le projet de loi devait être soumis au Parlement qui, c’est quand même la moindre des choses, pourra l’amender et donc en changer et le contenu et la date d’application. Et lorsqu’on sait que les assemblées parlementaires sont essentiellement composées d’hommes ayant des responsabilités dans les exécutifs locaux, on doit peut-être s’interroger sur les modifications qu’ils pourraient être tentés d’apporter au texte. Mais qu’importe.
Le plus grave est évidemment dans la désinformation qui résulte systématiquement de ces annonce relatives à des projets de lois, c’est-à-dire à des intentions et non à des réalités. On en fait des tonnes : reportages sur le « passé » qui, en l’espèce est encore le présent, simulations pour l’avenir (4.000 femmes de plus en politique), interviews de femmes (évidemment) trouvant le texte bon (majorité) ou insuffisant (opposition). Plus tard, lorsque le texte sera adopté par le parlement, on restera à la simple annonce dans les brèves, sans même indiquer les modifications apportées par lui. Pour la grande majorité de nos concitoyens, la parité nouvelle est arrivée et déjà « adoptée ».
Et l’on voudrait ensuite revaloriser les pouvoirs du parlement ? Commençons déjà par dire qu’il en a et non que le Conseil des ministres « adopte des projets de lois ». Il n’est pourtant pas difficile d’indiquer que le Conseil des ministres ne vote pas et donc n’adopte pas mais simplement qu’il délibère. Il serait d’ailleurs amusant d’imaginer que le Conseil des ministre rejette un projet de loi ! La solidarité gouvernementale en prendrait un sacré coup. On espère que lorsqu’un projet de loi est soumis au Conseil des ministres, il a le soutien des ministres qui sont, par nature, tous de la majorité ou du moins proche de celle-ci. Il n’y a pas d’opposition au Conseil des ministres et donc aucun risque de ne pas « adopter ». Mais j’exagère, bien sûr. Pourtant, comment faire comprendre le fonctionnement de notre démocratie si les citoyens sont désinformés et finissent par être convaincus que les lois sont adoptées par le Conseil des ministres ! Le parlement, chambre d’enregistrement ? Voilà qui en est la preuve puisque même les journalistes n’ont pas apporté la moindre nuance, la moins réserve dans leur propos sur ce point. Alors, après, on s’étonne que le peuple trouve les débat parlementaires stériles et le dépôt d’un nombre important d’amendements inadmissible. Peut-on un jour espérer entendre simplement rétablir cette vérité : « le gouvernement a décidé de proposer au parlement un texte relatif à … » ?

- Ensuite, mais n’est-ce pas simplement le corolaire de la remarque précédente, on reviendra sur cette idée farfelue de diffuser les conseils des ministres à la télé. On comprend que si les lois sont adoptées en Conseil des ministres ce soit utile ; mais ce n’est pas le cas. Elles sont soumises au Parlement dont les travaux sont télévisés sur une chaîne dédiée entièrement à cela et dont l’audience est, il faut le reconnaître parfaitement confidentielle. On pourrait d’ailleurs revenir sur le coût de cette chaîne mais ce n’est pas l’objet ici. Pour le reste un Conseil des ministres, c’est en général, d’un ennui sans limite. On voudrait simplement ici reproduire les propos tenus par le Président de la République durant le Conseil des ministres à propos de ce fameux projet de loi. On pourra mesurer l’intensité des débats, leur hauteur de vue et leur portée :

« En permettant à des milliers de femmes d'entrer en politique, en permettant un meilleur accès aux fonctions exécutives locales et au Parlement, ce projet de loi va faire progresser notre démocratie. Après la loi tendant à assurer l'égalité salariale entre les femmes et les hommes dans l'entreprise, après toutes les mesures prises pour combattre les violences conjugales, ce projet de loi fera aussi progresser les droits des femmes. »

Mais, puisque nous sommes dans la démocratie des apparences, on suppose que quelques Conseils des ministres seront un jour retransmis pour le grand bonheur de nos concitoyens qui découvrirons que l’on y adopte rien ! Alors réjouissons nous de cette apport à la compréhension de la démocratie et de l’idée que peut-être cela remettra le Parlement à se vraie place.

- Enfin, et ce n’est pas le moins important, ce texte a-t-il ne chance de voir le jour, un jour ? Autrement dit, le Parlement (c’est une obsession) parviendra-t-il à l’adopter avant la fin de février, date à la quelle nos parlementaires partiront en campagne … présidentielle puis législatives ? En principe oui ; du moins c’est possible en théorie. Mais en pratique on nous permettra d’en douter. Les annonces se multiplient sur des textes qui sont ainsi « adoptés » en Conseil des ministres ou qui devraient l’être prochainement. Ainsi ce même 28 novembre 2006, le Conseil des ministres « adopté » deux autres projets de lois : un destiné à recueillir l’autorisation de ratifier un traité et l’autre relatif à la protection juridique des majeurs.
Rien que pour enfoncer le clou voilà les propos tenus par le Président au sujet de cet autre projet de loi : « Face aux évolutions de la société, notre système de tutelles était devenu inadapté. Il s'agit là d'une réforme importante et très attendue. Elle va permettre de renforcer la protection des plus fragiles et de garantir le respect qui leur est dû. Je souhaite que ce projet de loi soit adopté par le Parlement avant la fin de la législature. »
On notera que sur ce dernier texte, bien plus important pour la vie de millier de nos concitoyens, les médias sont restés dans un silence pratiquement total … Il n’en reste pas moins que ces projets doivent eux aussi être mis à l’ordre du jour des nos assemblées.
Et les conseils des ministres des semaines précédentes n’ont été moins prolixes même si l’on ne parle pas non plus des projets qui y ont été délibérés. Si l’on ajoute une révision constitutionnelle sur le statut pénal du Président de la République, révision promise durant la campagne 2002 et resurgie récemment (voir un précédent billet) et une autre sur l’obligation de concertation préalable avec les partenaires sociaux avant toute modification tu droit du travail annoncée par le Président lors d’un discours prononcé le 10 octobre 2006 devant le Conseil économique et social, le Parlement a du pain sur la planche. Or on le sait, il est actuellement occupé par le budget 2007, le collectif budgétaire 2006, la loi Sarkozy sur la prévention de la délinquance et d’autres encore, sur le médiateur, le dialogue social etc. Cela devrait bien occuper les parlementaires jusqu’aux vacances de Noël et même un peu au delà. Comment trouvera-t-il le temps de discuter et d’adopter les projets de lois délibérés hier, même si la volonté d’y arriver est forte ? Le calendrier parlementaire n’est pas extensible. Disons qu’en mettant les choses au mieux, il restera en début d’année 2007, 6 semaines utilise pour tout cela. On peut raisonnablement penser que certains projets seront … reportés. Reportés ? Non abandonnés ! Car, dès lors qu’il y a des élections législatives, les projets non adoptés par le Parlement avant lesdites élections repartent à la case départ … Et l’on peut supposer que le prochain gouvernement, quel qu’il soit, préfère que la nouvelle assemblée débatte d’autre chose que des textes de l’ancien gouvernement ! Bref, les chances de voir le projet de loi en question adopté avant la clôture de la session en février sont pratiquement nulle, à moins qu’il ne vienne prendre la place d’un autre texte comme les révisions constitutionnelles dont nous avons parlé et encore, il n’est pas certain que, même si ces révisions sont abandonnées, les parlementaires aient le temps d’adopter tous les textes qu’on leur concocte actuellement. Et là, pas un journaliste ne s’est posé la question. Seul le ministre délégué au budget, porte parole du Gouvernement a laissé planer un doute sur ce point en précisant, mais la formule est classique, que le Président souhaiterait (sous entendu « mais … ») que le texte soir rapidement adopté. On notera du reste que le Président ne l’a pas dit lui-même lors de son intervention en Conseil des ministres alors qu’il l’a dit pour l’autre projet relatif à la protection juridique des majeurs (cf. supra).

On le voit, tout cela ressemble plus à une annonce médiatique qu’à autre chose. On peut raisonnablement croire que nos concitoyens ont été abusés. Ce projet de loi n’est pas prêt d’être adopté, sauf miracle.
Je crains qu’à terme il n’y aille de la crédibilité de l’information et du politique lui-même. On est là dans le même « faire semblant » que l’inauguration par T Breton d’une pompe à biocarburant qui n’existe pas et par J.F. Copé d’un Flipper enlevé le lendemain du bar dans lequel il avait été placé pour la photo.

« Annoncer annoncer, il en restera toujours quelque chose » c’est le dernier crédo de notre classe politique.
Le must, si l’on dire, étant d’ailleurs d’annoncer que l’on va annoncer. Les médias, c’est vrai, s’intéressent plus à l’annonce de l’annonce qu’à l’annonce elle-même. Gouverner, c’est autre chose. Mais nous y reviendrons … après les annonces qu’on nous annonce pour demain et samedi !

Le Premier ministre a annoncé une réforme(tte) du "permis à points".

Discussion du midi dans un restaurant de campagne.

Chacun y va de son interprétation sur le nombre de points gagnés ou perdus, la vitesse de récupération desdits points, la possibilité de repasser le permis rapidement ou pas, le nombre de points dont disposent les jeunes conducteurs. Personne n’a compris la même chose dans l’annonce gouvernementale et chacun est convaincu d’avoir compris ce qui lui convient le mieux. Bref, personne ne connaît réellement la règle applicable dans ce domaine.
Mais le plus étonnant est que le point d’accord se fait sur la date d’entrée en vigueur des mesures annoncées. Au moins sur cette question il n’y a pas débat : si le Premier ministre l’a dit, ça s’applique d’ores et déjà depuis l’annonce qu’il en a faite.
Voilà comment se vit dans notre belle démocratie le « nul n’est censé ignorer la loi » : personne ne sait rien mais tout le monde est convaincu de savoir.
Heureusement, deux tables plus loin, quatre gendarmes déjeunent et vont trancher le débat de nos convives :
« Nous, de toute façon, on ne l’appliquera que lors qu’on recevra la circulaire ».
Bel exemple cette fois de mise en oeuvre de la hiérarchie des normes juridiques …
Le droit est vraiment une chose merveilleuse et étonnante.
Mais le plus étonnant est que ça marche !

Un bel exemple de la situation de "conflit" que j'expliquais ce matin peut être trouvé dans un article du Monde daté de demain ... Nous en parlerons demain AM à Ambleuteuse ... !

Lisez donc cet article pendant le voyage !