Le blog de Michel Lascombe

Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 s’inscrit dans le nouveau cadre défini par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : l’article 34 de la Constitution prévoit en effet désormais que « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ».
Cette nouvelle catégorie de lois permet de fixer par un vote du Parlement la stratégie nationale de finances publiques, aujourd’hui acte du seul Gouvernement élaboré à l’occasion du programme de stabilité adressé à nos partenaires européens. Elle donne également toute sa cohérence aux composantes de la dépense publique, en intégrant les finances de l’État, déterminées en loi de finances, celles de la sécurité sociale, déterminées en loi de financement de la sécurité sociale, mais également celles des autres administrations sociales et des collectivités territoriales, dans leur ensemble et de manière pluriannuelle. En outre, le projet de loi de programmation pour 2009-2012 détermine l’évolution détaillée des dépenses de l’État sur trois ans (2009-2011), afin de donner aux gestionnaires la visibilité nécessaire à la conduite des réformes, engagées en particulier à travers la révision générale des politiques publiques.
Il s’agit cependant d’un projet de loi de programmation, qui préserve les domaines respectifs des lois de finances et de financement de la sécurité sociale annuelles : le législateur financier et le législateur financier social conservent leurs prérogatives, de même que le législateur ordinaire.
L’intention du Gouvernement est néanmoins de mettre en œuvre la programmation proposée, tout au long de la législature. Cette programmation est à la fois prudente, retenant des prévisions conservatrices en matière de croissance sur 2008-2009 de manière à démarrer la programmation sur des bases saines, et ambitieuse, car elle prévoit de ramener le besoin de financement des comptes publics en 2012 à une situation proche de l’équilibre – soit un niveau qui n’a pas été atteint depuis 1980 – en associant tous les acteurs de la dépense publique au redressement des comptes.
La loi de programmation est ainsi le support de la stratégie de retour à l'équilibre d’ici à 2012. Cette stratégie sera mise en œuvre en tenant compte de l’évolution des conditions économiques. D'ores et déjà, lors du conseil Écofin de Nice, les États membres se sont mis d'accord sur le fait de laisser jouer les stabilisateurs automatiques, dans le respect du pacte de stabilité et de croissance.
La stratégie proposée est claire : le redressement de nos finances publiques doit être atteint sans augmentation du poids des impôts et des charges, donc entièrement grâce à la maîtrise des dépenses, en divisant par deux leur rythme de croissance. Cet effort en dépenses se conjuguera avec une stabilisation temporaire du niveau des recettes et, en particulier, des prélèvements obligatoires, jusqu’au retour à l’équilibre.

Voilà le début de l’exposé des motifs accompagnant le dépôt du premier … projet de loi de programmation des finances publiques déposé en application, comme le signale le ministre de l’article 34 avant dernier al. de la Constitution qui dispose : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques. »

Annoncé à grands renforts de superlatif, l’importance de ce projet de loi semble n’avoir eu d’égal que l’incertitude de sa valeur juridique. Même si le ministre affirme que « cette loi est ainsi l’occasion de fixer, par un vote du Parlement, la stratégie nationale de finances publiques » … et que « La crise économique mondiale affecte profondément l’évolution de nos finances publiques, en pesant sur les recettes. Mais l’objectif d’assainissement de nos comptes publics n’est pas remis en cause », on peut raisonnablement douter que ce projet de loi ait, dans l’état actuel un quelconque avenir.

En effet, comme le notait fort justement G Carrez (Rapport d’information préalable au DOB 2009, AN n° 1033, juill. 2008 p. 127) « le succès de la pluriannualité budgétaire est très directement dépendant de la fiabilité des projections prévisionnelles de dépenses et partant de la qualité de la budgétisation initiale ». Or en période de crise, comme celle que nous connaissons c’est évidemment impossible. Il est évidemment dommage que la première tentative de programmation budgétaire démarre une année où rien ne peu plus être prévu ! G. Carrez encore et D. Migaud écrivaient (Rev. trésor 2008. 692) en présentant cette loi de programmation : « En créant une nouvelle catégorie de loi de programmation spécifique, inscrite dans un objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques, la Constitution fait désormais de la réduction des déficits un impératif qui nous oblige à une programmation lucide fondée sur des hypothèses économique raisonnables ». Plus rein de cela n’est vrai maintenant que le déficit budgétaire est LA politique permettant la sortie de la crise.

Comme la Rationalisation des Choix Budgétaires est morte pour être née au moment de la crise pétrolière des années 1970, il y a bien des chances que la programmation meure d’être née l’année de la plus grave crise économique depuis un siècle. Heureusement, cette loi n’est qu’indicative. Mais à quoi servirait-il aujourd’hui de la voter dans l’état ? A rien de toute évidence dès lors que l’on sait pertinemment qu’aucun des plafonds qu’elle fixe ne pourra être tenu. On pensait pourtant que « d’un point de vue interne au Gouvernement, les plafonds triennaux retenus doivent être regardés comme impératifs » (Rev. trésor 2008. 691). Il est évidant qu’il n’en est plus rien.

Alors que faire ? Raisonnablement … rien. Or la Commission mixte paritaire réunie le 27 janvier 2009 c’est attaché à redonner vie au texte qui avait l’objet de débat devant les deux assemblée en octobre dernier c’est-à-dire avant la crise … Etait-ce réellement utile et souhaitable ? Certainement pas sauf à permettre de rire de certaines formules.

On peut lire en effet dans le rapport de MM Carrez et Gaillard (AN 1406) :
- « La programmation proposée fait évoluer l’ensemble des dépenses de l’État comme l’inflation, soit une quasi-stabilité en valeur pour les dépenses autres que celles héritées du passé (dette, pensions) ou destinées aux collectivités territoriales et à l’Union européenne. »
- « Le scénario économique retenu dans le cadre de la programmation pluriannuelle des finances publiques retient une hypothèse de croissance de 2 % en 2010 et 2,5 % par an à partir de 2011. Le rebond de croissance dès 2010 repose sur l’hypothèse conventionnelle d’un retour de l’environnement international sur un sentier de croissance moyen, et un rattrapage partiel des retards de croissance accumulés en 2008 et 2009. »
- « Dans ce scénario, les réformes structurelles sur le marché du travail contribueraient à ramener l’économie vers le plein emploi à cet horizon. ».
- « Le Gouvernement souhaite aussi montrer sa détermination à respecter les engagements de rétablissement des finances publiques pris devant les partenaires membres de l’Union européenne et devant les Français. ».

Il ne s’agit plus véritablement de programmation mais d’un autre genre d’exercice qui s’apparente soit à de l’imprécation soit encore à la « Méthode Coué ». Il parait que parfois ça marche !

P.S.
Il y a deux ans durant la campagne présidentielle certains envisageaient sérieusement d’inscrire le principe de l’équilibre budgétaire dans la Constitution au moins pour les dépenses de fonctionnement ! OUF !