Le blog de Michel Lascombe

Les copies de l’examen de mai 2008 ont été remises au secrétariat mercredi dans la matinée. Le sujet, je le rappelle, consistait à commenter (sujet pratique) les articles 2, 3, 5, 6, 7 et 25 du projet de loi constitutionnelle du 23 avril 2008.
Indiquons pour commencer que, compte tenu du travail effectué pendant toute l’année sur la révision constitutionnelle qui se programmait, il n’y avait aucune surprise à ce que ce sujet « tombe ». Mieux, lors du premier cours, j’ai indiqué :
« Pensez à vos camarades qui, durant l’année universitaire 1957/1958, ont étudié la IV° République et qui, en juin ont été invités à travailler sur la révision constitutionnelle qui allait donner naissance à la V° République. Imaginez que vous ayez à commenter le projet de révision que le Président Sarkozy a annoncé dans son discours d’Epinal, que j’espère vous avez lu … (rires) ».

I. Voyons maintenant sur le fond en général :

1. Il ne s’agissait pas du « projet » tel que l’a imaginé le Comité présidé par E. Balladur mais bien du PROJET du gouvernement déposé devant le Parlement. Il convenait donc pour tous les articles de rechercher en quoi ils étaient conformes ou non avec les travaux du Comité. Pour certains articles, la divergence était suffisamment nette pour être expliquée, justifiée, commentée.

2. Le projet, lors de votre épreuve, avait déjà fait l’objet de travaux à la Commission des lois de l’Assemblée nationale (dans d’autres aussi mais pas sur les articles considérés). On pouvait raisonnablement espérer que vous sachiez ce que ladite Commission avait décidé sur les articles à commenter. Ceci était d’autant plus simple que, s’agissant d’articles qui étaient au début du projet (sauf le 25, je le concède) les travaux de la Commission avaient été largement repris par la presse écrite et parlée.

3. Différents commentaires du projet étaient parus depuis son dépôt et je m’en étais fait écho sur mon blog. Il était dès lors simple de les lire.

4. Indépendamment de tout cela, toute l’année j’avais, en cours, fait le commentaire point par point des différents articles ce qui devait faciliter votre travail de commentaire.

5. Les bonnes copies sont donc celles qui montrent que leur auteur avait réfléchi avant l’épreuve …

II. Sur les différents articles :

Article 2 :

Pas dans le projet Balladur … Mentionné dans le discours d’Epinal et durant la campagne.
On rappellera qu’aucun président de la République dans l’histoire n’a brigué un troisième mandat. Que seuls F. Mitterrand et J. Chirac ont effectué deux mandats entiers (14 et 12 ans compte tenu de la révision de 2000)
Que la limitation du nombre des mandats existait déjà sous la II° Rép. (1 mandat) et la IV° Rép. (2 mandats). Sous la II° Rép. Tentative de révision puis coup d’Etat ; sous la IV° chaque un seul mandat complet.
Que la limitation existe aux USA depuis l’après guerre suite au renouvellement de Roosevelt pour un quatrième mandat du reste inachevé. Existe aussi en Russie avec … on le sait le glissement de V. Poutine de la présidence au poste de chef du Gouvernement.
Que le projet n’interdit pas trois mandats dès lors qu’ils ne sont pas consécutifs
Dès lors les questions pouvaient être les suivantes : Est-ce utile ? Est-ce souhaitable ?
Le peuple n’a-t-il pas le droit de choisir qui il veut ?
On s’amusera de savoir que pour beaucoup d’entre vous cela est une bonne réforme car … pêle-mêle : cela va permettre l’alternance … (ah … !) ; le rajeunissement du personnel politique (ah … !) et que surtout c’est « moderne » …
Ensuite, et on ne sait par quel miracle, beaucoup pense que cela va dégager le Président de la nécessité de plaire pour une réélection … (certes mais pour le second mandat seulement pas pour le premier). Enfin, personne n’a évoqué les atmosphères de « fin de règne » qui ne manqueront pas de ce produire vers le milieu du second mandat avec le montée en puissance du candidat du parti du président qui souhaite prendre sa place … (fin du quinquennat de Chirac et montée de NS).
Reste que seuls deux étudiants se sont posés la question de savoir ce qui se passe si le président démissionne quelques semaines avant la fin du second mandat … qu’il y a intérim et donc qu’il se présente immédiatement ? Les mandats sont-ils « consécutifs » ?
On pouvait ajouter encore quelques remarques et par exemple se demander si cette réforme faciliterait ou pas la réélection pour un second mandat ; signaler que le « décennat » a existé sous Bonaparte avant le Consulat à vie et sous Louis-Napoléon avant l’Empire.

Article 3 :

Non retenu par le rapport Balladur. Supprimé par la Commission des lois.
Promesse de NS … 15 ministres mais le nombre des Secrétaires d’Etat s’accroit avec les remaniements … L’actuel Gvt est plus nombreux que le Gvt de Villepin.
Les gouvernements ont tous à peu près le même nombre de membres depuis 20 ans (entre 30 et 35). L’inflation n’est donc que réduite. En tous les cas aller jusqu’à imaginer un gouvernement plus nombreux que l’AN (578 ministres) ou même atteignant les chiffre italiens ou britanniques est impossible en France. En tous les cas le Gvt anglais doit être distingué du « cabinet ».
Renvoi du nombre à une LO permet de le changer plus facilement ; dès lors on pourra le faire si on souhaite un Gvt plus « lourd ». Mais en cas de majorité Parlementaire de gauche à l’AN … il faudra la majorité absolue de l’AN pour modifier si le Sénat s’y oppose ; il y a donc situation différente pour les majorités de gauche qui seraient plus limitée dans la possibilité d’augmenter le nombre de ministres ou de membres que les majorités de droite.
Beaucoup parlent de cohérence si le Gvt est plus restreint … Rien ne le prouve. D’autre parle d’économie budgétaire … elle serait de tout façon marginale … D’autres encore parlent d’un nombre moins important de projet de loi dès lors qu’il y aurait moins de ministres … on peu toujours rêver.
En revanche 4 copies seulement évoquent la question plus cruciale de l’importance des cabinets ministériels (collaborateurs des ministres et SE). Or là, il peut parfois y avoir une inflation importante.


Article 5 :

Cet élément est pratiquement conforme aux propositions Balladur et aux propositions que nous avions nous même fait en cours…
Il fallait rappeler l’application de 1961 qui s’est prolongée bien au-delà de la fin du putsch des généraux.
Il fallait rappeler que, dès lors que l’avis était public, il avait un poids tel qu’il était peu envisageable que le Président passe outre.
On pouvait indiquer le risque de mise en œuvre dans ce cas de sa responsabilité compte tenu de la révision de l’art. 68 C. en 2003.
On pouvait indiquer que, hélas, la révision ne proposait pas de définir le rôle législatif du Parlement et la responsabilité du Gvt devant le Parlement durant la mise en œuvre de l’art. 16.
La dissolution antérieure à la mise en œuvre est qd même une hypothèse d’amateurs de tétrapilectomie … et est réglée en partie par la loi Trevenenc tjs en vigueur.
De toutes les façons aucun texte ne peut empêcher un coup d’Etat.


Article 6 :

Il fallait faire attention de ne pas confondre grâce et amnistie. Le plus souvent pour les contraventions c’est une amnistie, donc une loi votée par le Parlement.
Pour la grâce elle servait sous la présidence de J. Chirac mais déjà un peu avant, à une « gestion hôtelière des prisons ». Au 14 juillet et à la Noël, une grâce collective permettait de faire de la place dans les prisons en laissant sortir des détenus quelques jours ou semaine avant la date normale de sortie. C’est ce que NS ne veut pas pratiquer et n’a pas pratiqué.
C’est la raison de la mention du caractère individuel de la grâce, ce qui était pratiquement toujours le cas dans le passé.
Pourquoi le droit de grâce. Il peut effectivement s’agir de permettre à un condamné de ne pas faire sa peine ou de ne la faire que partiellement. Avant l’abolition de la peine de mort, elle permettait de commuer cette peine en « perpétuité ». Est-ce attentatoire à l’indépendance de la justice comme certain l’on signaler et donc une violation de la séparation des pouvoirs. Rappelons pour commencer que la justice n’est pas un pouvoir en France. Il n’y a qu’une « autorité » judiciaire et non un pouvoir judiciaire.
Dans certains cas, il ne fait pas de doute que la grâce porte atteinte à l’autorité de la chose jugée. Mais elle permet de prendre en compte des considérations qui ne sont pas nécessairement prise en compte par les juges (attitude du prisonnier après la condamnation … par exemple il a sauvé d’autre détenus durant un incendie). Mais elle permet également d’anticiper des décisions de justice futures. Ainsi, lorsque le doute sur l’innocence d’un condamné n’est plus permis, avant que la justice permette sa libération à la suite d’une révision de son procès, la grâce peut intervenir. On se souvient de la grâce accordée à Dreyfus avant qu’il soit réhabilité par la justice.
Le problème est évidemment celui des grâces de complaisance (G. Drut par J. Chirac). Là l’intervention d’une commission est, peut-être possible. Pourtant on rappellera que
Il s’agit d’un pouvoir contresigné : le premier ministre et le garde de sceaux doivent donc signer le décret de grâce. E. Balladur a du reste refusé de contresigner une grâce souhaitée par F. Mitterrand. Cela montre qu’il ne s’agit pas de la décision d’une personne isolée. Mais il est vrai qu’en période de concordance il est plus difficile à un Premier ministre et à un ministre de refuser son contreseing.
Le dossier de demande de grâce est étudié par un service du ministère (Bureau de l'exécution des peines et des grâces ‘E3’) dans lequel sont présents des magistrats qui font un rapport au Président de la République.

Article 7 :

Volonté forte du Président de la République affirmée tant dans la campagne qu’à Epinal.
Comme tout le monde l’a dit, il s’agit ici de la question du « cérémonial chinois » ; cette unanimité montre que l’expression est restée dans les mémoires. Mais en dehors de cela il ne reste pas grand-chose.
- D’abord le cérémonial est mis en place par la Constitution de Broglie le 13 mars 1873 … et non dans les lois constitutionnelles de 1875.
- Ensuite, il n’interdisait pas à Monsieur Thiers de venir s’exprimer devant l’Assemblée nationale mais mettait en place une procédure assez longue et complexe pour éviter la multiplication de ses interventions.
- Enfin, l’obligation pour les parlementaires d’écouter les messages présidentiels debout n’est pas une obligation constitutionnelle et si c’est cela qui choque, il est tèrs facile de le modifier sans modifier la Constitution.

Pour le reste, la discussion de cette disposition est celle que les copies réalisent le mieux ; il faut dire, comme beaucoup le remarquent, qaue c’est la plus médiatisée de toutes. Reste que plusieurs questions ne sont en général pas abordées par la presse. Il convenait de les évoquer ici.
On pouvait tout d’abord indiquer que la réforme proposée ne supprime pas le droit de message. Elle ajoute un nouveau droit : celui de s’exprimer directement. Mais le droit message subsiste. Il est possible de penser que ce droit sera préféré par le Président en cas de cohabitation pour lui éviter de devoir affronter une assemblée hostile. On pouvait ensuite commenter le fait que l’intervention du Président pourrait se faire aussi bien devant l’une ou l’autre chambre ou devant le congrès. Se pose alors la question de savoir comment pourrait s’opérer le choix, et si le président choisi l’une des deux assemblée, comment l’autre peut réagir … Avec le message il est lu devant les deux assemblées qui sont donc traitées sur le même plan. On pouvait encore signaler que la tendance déjà très nettement majoritaire était de limiter les possibilités d’intervention directe du Président au seul congrès. Mais alors se pose la question de savoir si c’est devant lui que s’organise le débat qui peut suivre l’intervention ou s’il se déroule une fois les chambres revenues dans leur hémicycle personnel. Dans l’hypothèse d’un débat au congrès, c’est toute l’organisation de cette assemblée, pour l’instant seulement constituante, qu’il convient de repenser.
On ajoutera que le nombre des interventions ni leur thèmes ne sont évoqués dans le projet, ce qui laisse supposer que le Président pourrait intervenir chaque fois qu’il le souhaite, plusieurs fois par session et sur tout sujet, y compris tel ou tel loi en discussion. La question se pose de savoir s’il pourrait y avoir des discours programmes (comme en GB mais on le sait le discours du trône est en fait écrit pas le PM) ou des discours comme celui prévu aux USA sur l’état de l’Union. Il semble ici que le Président puisse tout faire et sans limite.
On terminera en disant que, s’il ne peut y avoir de vote après le discours présidentiel et le débat,, il est évidemment toujours possible que, à l’assemblée nationale, une motion de censure soit déposée contre le gouvernement. Si cette motion de censure, fait expressément référence à la l’intervention du président en utilisant des termes proches de la motion de 1962 « cons. que le président de la République n’a pu agir qu’avec l’accord du gouvernement » ou de celle de 2008 « le chef de l’État et le gouvernement ont humilié le Parlement et révélé leur conception de la démocratie : un exécutif, des exécutants. Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et le groupe de la gauche démocrate et républicaine demandent à l’Assemblée nationale de censurer le gouvernement en application de l’article 49 alinéa 2 de la Constitution », si elle directement en cause le Président de la République dont le gouvernement ne serait que le truchement ou le relai, alors, il est possible qu’un vote ait lieu après l’intervention présidentielle. Dans ce cas, si ces circonstances devaient de plus en plus fréquentes, n'y a-t-il pas un risque à terme que la responsabilité du Président de la République ne soit, de facto, mise en jeu devant le Parlement ; il y aurait là, dès lors, un glissement vers un autre type de régime
Mais on peut aussi se demander s’il ne s’agit pas là seulement d’une tocade … Le Président en a envie, le constituant l’accorde. Alors effectivement la première intervention du Président de la république sera médiatisée, et sera pour son auteur un moment intense. Reste que, comme souvent, si les premières fois laissent un souvenir impérissable, les expériences suivantes deviennent de la routine et la notion de plaisir décroît. On peut donc se demander si, à terme, ce genre d’intervention ne deviendra pas un exercice convenu, voire un devoir de l’on accompli sans plaisir ou sans intérêt. Bref, l’intérêt de la révison est là aussi sujet à caution.

Article 25 :

Il s’agit ici de prévoir que la nomination des membres du Conseil constitutionnel soit opéré après l’avis d’une commission parlementaire. On peut faire sur ce sujet plusieurs remarques ? D’abord, il est vrai que les nominations des membres du Conseil constitutionnel sont souvent critiquées pour leur caractère « politique ». il est loin le temps où étaient nommés des juristes qui, s’ils avaient des opinions politiques de gauche ou de droite étaient avant tout des jurisconsultes incontestables et estimés de tous (M. Waline, F Luchaire, G Vedel, J. Robert). On y retrouve maintenant comme durant un temps uniquement des politiques partisans auxquels ont ajoutes des magistrats dont les mérites ne sont pas contestés mais dont on peut douter qu’il aient conservé l’esprit critique nécessaire pour être parfaitement neutre, si ce n’est politiquement, du moins juridiquement.
Il n’est donc pas sans intérêt de trouver un moyens de s’assurer que les nominations ne sont pas uniquement le fait du ou des princes qui nous gouvernement.
Reste que l’article tel qu’il est rédigé est terriblement mal ficelé. D’une part la rédaction par référence à l’article 13 C. nouveau est particulièrement malheureuse. On ne comprends pas bien si seuls les nominations effectuées par le Président de la République sont concernées ou si le sont également elles faites par les présidents des assemblées. Il est vrai qu’il y aurait une certaines curiosité à subordonner un pouvoir appartenant intuitu personae au président de l’une ou l’autres assemblée à une commission « parlementaire » c’est-à-dire comportant des membres des deux assemblée. Faut-il en déduire que seules les nominations présidentielles sont concernées ? Possible mais cela n’est pas claire. Il faut donc améliorer la rédaction en prévoyant le cas spécifique des membres du Conseil Constitutionnel et non en faisant simplement référence aux conditions de nominations des personnes mentionnées à l’art. 13 C.
De plus, on doit noter que, la commission ainsi prévue et composée de membres des deux assemblées, va nécessairement présenter, si la composition du Sénat ne change pas une curiosité notable. Devant refléter la composition de deux chambres, elle sera favorable à la droite si l’assemblée est de droite. En revanche, si l’assemblée est majoritairement de gauche mais que cette majorité y est faible, il n’est pas certain que sa composition en soit le reflet … Bref, la commission desra plus souvent de droit que de gauche ! On comprend dès lors qu’il sera plus difficile à un président de gauche d’obtenir un avis favorable d’une telle commission qu’à un Président de droite. Est-ce normal ?
Ensuite, si seules sont concernées les nominations effectuées par le Président, il faut également se rendre à l’évidence que, lorsque le Président dispose d’une majorité parlementaire et donc que le président de l’AN est du même bord politique que lui, n’est-il pas possible que, par un accord, le Président de l’assemblée nomme la personne à laquelle teint le Président et qui n’obtiendrait peut-être pas l’accord de la commission parlementaire. Le président nommerait alors une personnalité plus consensuelle mais aurait de toute façon obtenu la promotion de celui auquel il tenait (ainsi en a-t-il été en 2008 ; le président a demandé à J-L. Debra de nommer R. Denoix de Saint-Marc et a lui-même ensuite nommé J.-L. Debré ; l’échange de bons procédés est un classique en politique).
Lorsqu’on sait par ailleurs que le Président peut nommer l’un quelconque des membres à la présidence du Conseil constitutionnel (Y Guéna, nommé par le président du Sénat a été désigné président du Cons. const.), il lui serait possible de nommer la personne désignée par le Président de l’assemblée parlementaire avec qui il aurait échangé les nominations. En effet, dans le texte tel qu’il est actuellement rédigé, la nomination du Président de semble pas soumise à la procédure de l’accord de la commission parlementaire.
Cette technique d’échange des nominations pourrait du reste être encore développées entre la gauche et la droite : j’accepte « untel x » si vous acceptez « untel y » …
Il est donc nécessaire au moins de déterminer une procédure qui limite les possibilités d’arrangement entre « amis ». Il convient donc que des auditions publiques soient expressément prévues et que la commission, saisie avant la décision présidentielle, puisse établir une liste de candidats dans laquelle le Président devrait choisir. En tous les cas, il serait particulièrement inefficace que la commission ne puisse se prononcer que sur un candidat, le seul retenu par le Président. Son avis serait alors plus proche du droit de veto, dont on peut bien imaginer que la majorité soutenant le Président de la République n’osera pas l’exercer.

Bilan des notes

20 : 6 copies
19 : 1
18 : 6
17 : 5

soit 18 copies sur 166 : 10,8 %

16 : 12
15 : 12
14 : 15
13 : 23


soit 62 copies sur 166 : 37.5 %


12 : 23
11 : 43
10 : 15

soit 81 copies sur 166 : 48.7 %


09 : 3
08 : 2

soit 5 copies sur 166 : 3 %


On doit évidemment tenir compte de "mon" grand coeur dans cette notation ...

La facilité avec laquelle les parlementaires peuvent apporter des modifications irréfléchies à un texte est parfois assez surprenante (voir également note billet sur la révision constitutionnelle). On en veut pour preuve l’amendement (n° 16 du 21 mai 2008) prévoyant, par l’introduction d’un article additionnel, de réduire le délai dans lequel les gestions de fait pourraient être prescrites pour les actes constitutifs de gestion de fait commis depuis plus de 5 ans avant la date à laquelle je juge statue et non plus 10 ans comme c’est le cas actuellement. Certes, on le sait, parmi les personnes qui risquent le plus d’être constituées en gestion de fait, on trouve les élus locaux. Fortement représentés au Parlement, ils trouvent de toute évidence à faire en sorte, sans le dire de réduire à néant, le risque de leur constitution. C’est exactement ce qui est proposé puisque, on le sait, le temps que la gestion de fait soit découverte, et que la procédure s’engage, il faut souvent un temps assez long, surtout s’il on prend pour base celle de la commission des faits et non leur découverte. Rien dans la mise en place de la nouvelle procédure de jugement des comptes ne justifie que l’on raccourcisse le délai de prescription puisque, jusqu’à présent s’était le premier jugement provisoire qui servait de point de départ à la procédure.

La gestion de fait était déjà rare ; elle va devenir exceptionnelle si, par extraordinaire elle ne disparaît pas ! Bref, il n’y aura presque plus (ou plus du tout) de contrôle des irrégularités comptables commises par les ordonnateurs. Ce formidable signal donné à l’encouragement des irrégularités est d’autant plus surprenant que l’un des espoirs que l’on pouvait mettre dans le projet de loi relatif à la cour des comptes et aux chambres régionales des comptes était justement que la nouvelle procédure fasse renaître ce contrôle indispensable. On nous dira que la régularité n’a jamais été la garantie d’une bonne gestion. Certes, mais faut-il nécessairement qu’une gestion efficace soit irrégulière ? Faut-il nécessairement créer des associations para administratives ou transparentes pour que le fonctionnement de l’administration soit meilleur ? Certainement pas. Il ne manque pas de cas où l’irrégularité comptable est la preuve même de la mauvaise gestion ou mieux encore d’une gestion qui ne poursuit pas l’intérêt général.

On ne peut donc qu’espérer que, dans un souci de préserver le seul contrôle efficace qui existe sur les ordonnateurs, cet amendement ne soit pas adopté. Le gouvernement aura-t-il le courage de s’opposer au détricotage par le Sénat d’un mécanisme de contrôle qui n’a aucun équivalent ? Si telle n’était pas le cas, il faudra se rendre à l’évidence : seule la modification des compétences de la CDBF en les élargissant aux ministres et aux élus locaux pourra éviter l’impunité des ordonnateurs. Là encore le Parlement s’y opposera. C’est alors que, surpris, les élus locaux verront leurs administrés saisir le juge pénal pour tenter de faire rendre justice. Faudra-t-il en arrivé là. La raison l’emportera-t-elle ? A vrai dire,, on en doute.

Le temps se gâte. Il n’est pas sûr que l’attitude de la majorité à propos de la loi OGM ne soit pas une banderille plantée dans le dos de la révision constitutionnelle. Come nous l’avions dit, n’est-il pas curieux, alors qu’on présente un projet de révision destiné à augmenter les droits du Parlement et en son sein de l’opposition, de critiquer celle-ci parce qu’elle utilise les armes dont elle dispose et ensuite de prendre une décision qui revient en fait à faire tomber tous les amendements présentés par l’opposition. Comment celle-ci peut-elle encore croire aux bonnes intentions de la révision si, alors que la majorité a besoin de l’opposition pour réviser, elle lui montre d’ores et déjà que rien ne changera. L’opposition peut trouver dans cette attitude un magnifique argument pour refuser de voter la révision en l’état voire pour refuser de la voter tout court. Or on l’a déjà dit, il faut au moins l’abstention d’une partie bienveillante de l’opposition pour atteindre au Congrès la majorité de 3/ des suffrages exprimés. Pousser l’opposition au vote négatif unanime, c’est, pour la majorité se tirer une balle dans le pied.

Mais la majorité tient-elle tellement à la révision présentée par le Président de la République ? On peut raisonnablement en douter. Certes, la possibilité que donne le projet aux anciens ministres de redevenir parlementaires sans en passer par la démission du suppléant et de nouvelles élections ne peut que satisfaire les membres du Gouvernement … mais peut-elle satisfaire les actuels suppléants ? Certes, ça et là, des dispositions peuvent plaire à certains mais aussi déplaire à d’autres. Les Gaullistes « purs » ne peuvent que s’inquiéter des brèches que la révision ouvre dans l’édifice constitutionnel. N. Sarkozy n’avait-il pas donné à M. Alliot-Marie des assurances pendant la campagne électorale à une époque où celle-ci caressait encore l’espoir de se présenter au moins aux primaires internes ?

Ce manque d’enthousiasme à l’égard de la révision se marque du reste dans les travaux des commissions. Il semble, l’information est à vérifier, elle n’est pas encore sur le site de l’Assemblée, que la Commission des affaires étrangères, saisie pour avis, ait été plus que réservée. Que son président soit lui-même peu enclin à juger le texte favorablement. Et que dire de l’utilisation faite du projet pour inclure dans la révision tout et son contraire comme nous l’avons montré dans le précédent billet. La lecture du numéro spécial des petites affiches dont nous avons donnés le sommaire est également édifiante, même si pour l’instant nous n’avons fait que le parcourir. Il semble bien que nombre des auteurs parlent d’incohérences, d’erreurs ou d’inutilités …

On sait que la doctrine n’est en général pas écoutée et donc que cela n’a pas d’importance. Reste pourtant un sentiment de travail bâclé qui n’a d’intérêt qu’en créant (maladroitement quand même) l’exceeption d’inconstitutionnalité et en permettant au Président de satisfaire son envie de parler aux Parlementaires dès lors qu’ils n’ont guère d’autre choses à faire.

La révision constitutionnelle risque d’être de plus en plus la caverne d’Ali Baba. C’est le déchainement des idées parfois les plus farfelues … du genre du Concours Lépine où le presse purée l’emporte avec le cyclotron décamé coaxial.

On ne peut donc que rester sous le choc à la lecture de l’amendement déposé par le président de la commission des lois de l’AN.

L’auteur propose, sans le dire, mais le résultat est là, de supprimer la juridiction administrative … ou du moins de réduire son champ de compétence telle une peau de chagrin. Car on l’aura compris, sous l’idée des « blocs de compétences », il y a en fait l’idée selon laquelle la justice administrative étant longue et pingre, il faut réduire son activité à la seule hypothèse de l’excès de pouvoir. Il est vrai que l’on rentre là en plus dans le fantasme le plus fort de nos concitoyens pour qui il n’y a pas de justice sans condamnation pénale. La pénalisation est complète et les victimes préfèrent souvent faire condamner un Maire à de la prison plutôt que d’obtenir une indemnisation de la Commune. On oublie simplement que souvent les personnes condamnées par le juge judiciaire sont insolvables alors que les personnes publiques le sont. Mais tel est l’esprit de l’époque. Qu’il faille faire des progrès dans la séparation des contentieux, nul n’en disconvient. Qu’il faille laisser le législateur décider de déterminer des blocs de compétences dont on sait à l’avance ce qu’ils seront : NON. La dualité de juridiction n’est pas dans notre droit une simple séparation des contentieux. Elle va bien au-delà. C’est une séparation des droits. Le code civil ne s’applique pas aux personnes publiques. Et dans bien des cas, les droits des citoyens ont été bien mieux protégés par le juge administratif que par le juge judiciaire. Il faut donc raison garder et même si la commission des lois a adopté cet amendement hier, il s’agit sans doute, du moins faut-il l’espérer, d’un succès temporaire.

Il me reste à laisser la plume aux administrativistes pour, mieux que moi, démontrer la dangerosité de cet amendement. Pour faciliter leur travail, on ne peut mieux faire ici que de reproduire le texte de l’amendement et de l’exposé sommaire des motifs …

Le lecteur fera le reste lui-même …

Avant l’alinéa 1 de cet article, insérer l’alinéa suivant :
« Dans le cinquième alinéa de l’article 34 de la Constitution, après les mots : « l’amnistie ; », sont insérés les mots : « la répartition des contentieux entre les ordres juridictionnels, sous réserve de l’article 66 ; ».

Exposé sommaire des motifs :
« Cet amendement permet de faciliter l’exercice de la faculté offerte au législateur de créer des blocs « contentieux » sans considération de la dualité des ordres juridictionnels, dans le respect du principe de l’autorité judiciaire gardienne de la « liberté individuelle » proclamé à l’article 66 de la Constitution.

La dualité des ordres de juridiction forme un système complexe, où le risque de déni de justice n’est pas nul, où le risque de conflits de décision ne l’est pas non plus. Mais le problème se situe sans doute moins dans la solution que finit par trouver tout litige (mais à quel prix, dans tous sens du terme, pour le justiciable !) que dans l’accès au juge et au bon juge. Par ailleurs, il faut relever que le corpus de règles applicables est constitué de plus en plus des règles qui relèvent du droit privé : ainsi le juge administratif applique de plus en plus des règles de droit privé (droit de la concurrence, code pénal, code de la consommation…).

Les exemples de complexité peuvent être multipliés à l’envi. Par exemple, lorsqu’un pourvoi formé contre l’ordonnance d’expropriation est fondé sur l’irrégularité de la déclaration d’utilité publique ou de l’arrêté de cessibilité, la Cour de cassation procède au retrait de l’affaire du rôle jusqu’à ce que les juridictions administratives aient statué sur la nullité de ces actes. L’absence de diligences dans les deux années suivant la décision de la juridiction administrative entraîne la péremption de l’instance devant la Cour de cassation.

Le contentieux sportif est particulièrement confronté à la dualité des juridictions et à la difficulté de définir parfois le bon juge. L’acquisition d’un logiciel par la ligue de football auprès d’une société privée peut être regardée comme une convention passée entre personnes privées, mais la décision d’unifier, par ce logiciel, la billetterie informatique des clubs participant au championnat organisé par la ligue, ressortit aux prérogatives de puissance publique qui ont été confiées à ce groupement et la contestation de cette décision relève du juge administratif. Autre exemple, le juge administratif est compétent pour connaître des conditions de délivrance d’une licence qui imposent au licencié de bénéficier de contrats d’assurance conclus par la Fédération et d’avancer la somme d’argent correspondante, mais c’est le juge judiciaire qui est compétent pour juger de l’appel d offres pour les droits de retransmission radio des matchs de football.

La matière fiscale peut faire du point de vue du partage des contentieux les délices du juriste. À l’origine, la compétence juridictionnelle en matière de responsabilité a été établie au profit du juge administratif pour les opérations d’assiette quel que soit l’impôt en cause et au profit du juge judiciaire pour les opérations de recouvrement. Progressivement, des évolutions se sont dessinées et la compétence du juge administratif est aujourd’hui écartée dans quatre hypothèses : procédure devant la juridiction pénale, recouvrement forcé de l’impôt, opérations d’assiette de certains impôts pour les impôts confiés au juge judiciaire, perquisitions fiscales. Dans cette hypothèse, le juge judiciaire est compétent même si les irrégularités de la visite entachent la régularité de la procédure d’imposition. Le juge de l’impôt ne peut pas être saisi.

De la même façon, il est difficilement compréhensible qu’un justiciable victime d’un accident, selon qu’il a été soigné par un médecin exerçant à titre libéral au sein d’un cabinet, d’une clinique ou d’un hôpital (tribunal de grande instance) ou qu’il l’a été par un praticien hospitalier (tribunal administratif), ne puisse obtenir réparation du préjudice subi dans des conditions strictement identiques en raison de la dualité des compétences juridictionnelles liées au statut de l’établissement dans lequel l’accident est survenu.

Il serait donc utile de permettre au législateur, par-dessus le principe de dualité de juridiction, de simplifier au nom de la bonne administration de la justice et du droit à l’accès au juge la répartition des contentieux. »

Le numéro spécial des "Petites affiches"

Du nouveau dans la Constitution ? (Commentaire article par article du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République)

daté du 14 mai 2008 vient de paraître. En voici le "Sommaire"

Éditorial ................................................. 5
Du nouveau dans la Constitution ?

Guy CARCASSONNE ................................ 8
Introduction

Pierre AVRIL ........................................ 10
Les articles 1er et 24

Henry ROUSSILLON ............................... 12
L’article 2
Limiter à deux le nombre de mandats présidentiels : une révision inutile

Bernard DOLEZ ..................................... 14
L’article 3

Anne-Marie LE POURHIET....................... 17
L’article 4

François SAINT-BONNET ...................... 20
L’article 5

Pauline TÜRK....................................... 23
L’article 6

Michel VERPEAUX ................................ 27
L’article 7
La mort inachevée du « cérémonial chinois »

Bernard CHANTEBOUT........................ 30
L’article 8

Jean-Pierre DUPRAT ...................... 33
L’article 9
Bicamérisme : une réforme minimaliste

André ROUX ................................... 35
L’article 10 et l’article 34-IV

Guillaume PROTIÈRE ......................... 38
L’article 11 (et l’article 30)
Les lois de programmation, ou les ambiguïtés de la conception de la loi
sous la Ve République

La Rédaction................................... 42
L’article 12
Le vote des résolutions : régression ou renouveau ?

Olivier GOHIN.............................. 44
L’article 13

Xavier VANDENDRIESSCHE.......... 48
L’article 14

Guillaume DRAGO ........................ 51
L’article 15

Jean-Claude COLLIARD............... 54
L’article 16

Patrick FRAISSEIX ..................... 56
L’article 17

Julie BENETTI.............................. 58
L’article 18

Jean-Éric GICQUEL ........................ 61
L’article 19
L’indispensable révision des modalités d’utilisation de la déclaration d’urgence

Julie BENETTI.......................... 65
L’article 20

Jean-Pierre DUPRAT ..................... 67
L’article 21

Michel LASCOMBE.... ................. 69
L’article 22 (et l’article 9)

Pascal JAN.................................. 73
L’article 23

Jean GICQUEL ............................... 75
L’article 25

Jean GICQUEL ................................77
L’article 26

Jean GICQUEL ............................... 79
L’article 27

Dominique ROUSSEAU .................. 80
L’article 28
Un CSM sans tête et sans pouvoirs nouveaux

Thierry S. RENOUX .......................... 83
Les articles 29 et 30
Des droits nouveaux pour les citoyens : vers une réforme du Conseil
économique et social

Michel VERPEAUX ............................ 87
L’article 31 (et l’article 4)
Le nouveau « défenseur des droits des citoyens » est arrivé

Florence CHALTIEL............................... 90
L’article 32 : regards croisés

Laurence BURGORGUE-LARSEN ............ 93
L’article 32 : regards croisés

Michel VERPEAUX ................................... 96
L’article 33
Comment faciliter l’entrée de certains États dans l’Union européenne ?

Laurence BURGORGUE-LARSEN .............. 98
Les articles 33 et 35

Patrick FRAISSEIX ............................... 99
Les articles 34-I et 34-II

Jean-Pierre DUPRAT...................... 100
L’article 34-III
Synthèse des propositions du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République .... 101

Bibliographie ...................... 110

La journée du 14 mai 1958 n’a pas apporté d’élément important. Le Gouvernement Pflimlin s’installe. Il se réunit rapidement et le Président de la République exhorte les militaires à l’obéissance. « Le Monde » daté du 15 mai 1958 titre :

« Tandis que le comité insurrectionnel d’Alger déclare ne plus admettre qu’un ministère de salut public M. Coty ordonne à l’armée d’Algérie de ‘rester dans le devoir sous l’autorité du gouvernement de la République’ ».

C’est la journée du 15 mai qui va vers vaciller la République.

Le Général Salan, qui a obtenu la confiance du Comité de Salut public élargi à 34 membres, s’adresse, en fin de matinée, à la foule rassemblée sur le Forum à Alger et termine son allocution par un « Vive De Gaulle ».

Quant au Général De Gaulle, il fait remettre à la presse en ce même jeudi 15 mai à 17 heures la déclaration suivante :
« La dégradation de l’Etat entraîne infailliblement l’éloignement des peuples associés, le trouble de l’armée au combat, la dislocation nationale, la perte de l’indépendance. Depuis douze ans la France, aux prises avec des problèmes trop rudes pour le régime des partis est engagée dans ce processus désastreux. Naguère le pays, dans ses profondeurs, m’a fait confiance pour le conduire tout entier jusqu’à son salut. Aujourd’hui, devant les épreuves qui montent de nouveau vers lui, qu’il sache que je me tiens prêt à assumer les pouvoirs de la République ».

Cette déclaration, alors qu’il existe un gouvernement légalement investi, n’est pas anodine. Elle indique clairement au Comité d’Alger qu’il a trouvé un écho auprès de De Gaulle. Guy Mollet, qui vient d’être nommé président du Conseil le comprend et demande au Général « une affirmation de sa fidélité au régime et une condamnation des chefs militaires qui n’ont pas obéis au Président de la République ». Le Gouvernement n’a pas d’autre ressources que de faire adopter par le Parlement un projet de loi établissant l’« état d’urgence » pendant trois mois « afin de posséder tous les moyens de maintenir l’ordre en France »

« Le Monde » daté du 17 mai titre :

« Tandis que le Parlement approuve l’état d’urgence pour trois mois, M. Pierre Pflimlin à l’assemblée nationale : ‘l’insurrection a été minutieusement préparée à des fins politique’ ».

Le mot est lâché. La France est en état d’insurrection. La IV° République agonise.

Il est assez rare que l’opposition remporte une victoire à l’Assemblée nationale pour que cela puisse être noté. Plus encore, il est assez rare que les seuls moyens qui sont réellement efficaces pour l’opposition aboutissent au rejet d’un texte pour cela soit noté. Si l’on excepte les renvois en commission, c’est en fait la troisième motion de procédure adoptée depuis 1958 : ainsi depuis 1958, l'Assemblée n'a adopté que deux exceptions d'irrecevabilité - la première en 1978 et la seconde en 1998 (sur le Pacs … par « défaut de présence » des députés socialistes, majorité de l'époque) - et quatre questions préalables -la dernière en 1977 (Soulevée par M. R. Pidjot (Centrre) à propos de la modification de la loi électorale de l'assemblée térritoriale de Polynésie, motion adoptée le 13 déc. 1977 : JOAN déb. p. 8689)- deux d'entre elles étant opposées à des textes en navette (statistiques de l’Assemblée). Voici donc la cinquième question préalable, après 21 ans d’absence, et la troisième sur un texte en navette. On avouera que cela est bien peu.

La majorité s’offusque de ce qu’elle appelle une manœuvre de l’opposition ; mais le résultat est là : à la majorité de 136 voix contre 135 sur 273 votants et 271 suffrages exprimés, la question préalable a été adoptée. Les deux absentions pèsent lourd et l’on doute qu’on les trouve dans les rangs de l’opposition. Comme la majorité socialiste de 1998 lorsque qu’une exception d’irrecevabilité avait été adoptée conduisant au rejet du Pacs, la majorité actuelle ne peut s’en prendre qu’à elle-même : peu de députés en séance (ils étaient nous dit-on, en commission) et quelques « réticences » sur le texte comme il y en avait eu en 1998 chez les socialistes qui, ce vendredi là avaient préféré rejoindre leur circonscription plutôt que de voter la proposition de loi déposée par certains d’entre eux. Reste le bilan. Rien ne changera, le texte reviendra en séance après la CMP dans le même état ou presque que le texte d’hier. Et là, on peut parier qu’il ne manquera pas beaucoup de parlementaires UMP en séance. Comme en 1998 le Pacs finit par voir le jour, le projet de loi sur les OGM sera adopté.

Reste donc la preuve que l’opposition n’a, pour l’instant à sa disposition que ces moyens et ses circonstances pour pouvoir s’opposer. Les critiques venant des députés de la majorité UMP sont étonnantes. Ils ont fait de même en 1998. Elles sont d’autant plus mal venues que le projet de révision actuellement pendant devant le Parlement vise non seulement à augmenter les droit du Parlement mais aussi à donner de nouvelles garanties et de nouveaux moyens à l’opposition. Rassurons-nous, comme nous l’avons montré dans de précédents billets, ces pouvoirs nouveaux du Parlement et de l’opposition sont très limités. Mais faire le reproche aujourd’hui à l’opposition d’utiliser les rares moyens dont elle dispose, augure pal de l’avenir lors que la Constitution sera révisée.

Reste une dernière question. Les députés de la majorité parlementaire ont-ils le droit de ne pas adopter un projet de loi ? Apparemment non. Alors pourquoi vouloir leur donner dans la révision en cours, des pouvoirs nouveaux pour contrôler l’action du Gouvernement ? Simplement parce que donner des pouvoirs à la majorité n’a aucune importance, elle ne s’en servira pas. La discipline majoritaire doit transformer les parlementaires en régiment de godillots : pas une tête qui dépasse. Plus étonnant est que la presse s’étonne que le président de Groupe n’ait pas réussi à imposer une discipline de vote ! Elle devrait au contraire s’en réjouir et rappeler à ses lecteurs que, à l’Assemblée comme au Sénat, le vote est personnel et que selon la Constitution « tout mandat impératif est nul ». Chaque parlementaire doit donc pouvoir se déterminer en son âme et conscience. Or, le Gouvernement (et le Président de la République … au dessus des partis) n’accepte pas que la majorité présidentielle est une opinion différente de la sienne. Un député de la majorité pour quoi faire ? : OBEIR. Telle est notre démocratie.

13 mai 2008, c’est l’anniversaire qui est partout dans les médias, la presse et les radios et sans doute (peut-être) aussi à la télévision … N’est-il pas curieux qu’après avoir entendu le candidat à la présidence de la République, N. Sarkozy nous dire le 29 avril 2007 qu’il fallait « liquider » l’héritage de mai 68. Voilà que l’en fini plus de rappeler ce que fut cette période et les acquis qu’elle devait laisser. Chaque jour les journaux, les radios et la télévision (parfois) nous abreuve de témoignages sur ces « évènements » et de rappel historiques aussi bien sur les faits, leurs causes et leurs effets. Le Préfet Grimaut y trouve du reste une réhabilitation que généralement seule l’histoire réétudiée avec plus de recul assure aux acteurs des révolutions. Mais le plus étonnant n’est pas que l’on parle de mai 1968 et en particulier du 13 mai 1968, jour où, la Sorbonne ré-ouverte, va entreprendre un meeting permanent d’un mois et jour aussi où la grève général va tenter d’ajouter les revendications sociales à celles des étudiants. Non le plus étonnant est ailleurs, dans l’assourdissant silence sur un autre anniversaire, celui du 13 mai 1958, il y a cinquante ans. Ce jour là, ce n’est pas d’une révolution qu’il s’agit mais du début d’une crise politique qui allait mettre fin au régime légal de la France pour y substituer l’actuelle Constitution. Faut-il parler de coup d-état comme le font certain ou de simple déliquescence d’un régime moribond qu’il fallait bien remplacer, le fait est là, du 13 mai 1958 il n’est pas question en ce cinquantenaire !

Alors tentons de réparer cet oubli.

Le Journal « Le Monde » daté du 13 mai 1958 (du mardi 13 mai …) avait ce titre :
« Après avoir constitué son Gouvernement, M. Pflimlin se heurte aux réserve des radicaux et des indépendants. »
« Des manifestations sont annoncées pour mardi à Alger »

Quant au « Monde » du 14 mai, il titrait :

« ‘La France n’abandonnera pas l’Algérie’ déclare M. Pflimlin en sollicitant l’investiture de l’Assemblée »

Sont ensuite reproduits les principaux passages de la déclaration d’investiture que M. Pflimlin a lue à 15 heures devant l’Assemblée nationale et conclu par les résultat du vote acquis à 3 h 20 le 14 mai 1958 :

« Il est 3 h 30 du matin quand M. Le Troquer (NDLR : Président de l’Assemblée) annonce le résultat après vérification : pour 274 contre 129. L’Assemblée nationale a accordé la confiance (vifs applaudissements prolongés au centre et à gauche). La séance est levée. »

A 5 h 30 du matin la passation de pouvoirs entre MM. Gaillard (Président du Conseil démissionnaire) et Pflimlin a lieu.

Tout pourrait s’arrêter là si, pendant la journée du 13 mai, à Alger, des militaires avec à leur tête le général Salan, ne constituaient un « Comité de salut public » exigeant la constitution d’un « gouvernement de salut public ». Voici le texte du télégramme envoyé par Salan au Président de la République René Coty :

« Vous rendons compte création Comité Salut public civil et militaire sous ma présidence, moi, général Massu, en raison gravité situation et nécessité absolue maintien ordre, et ce pour éviter toute effusion de sang. Exigeons création à Paris d'un gouvernement de Salut public, seul capable de conserver l'Algérie partie intégrante de la métropole. »

La nouvelle est connue à l’Assemblée nationale en fin de journée, pendant le débat sur l’investiture de P. Pflimlin. C’est donc dans ces conditions que le Gouvernement Pflimlin obtient l’investiture, alors qu’une partie du territoire national est en proie à l’agitation aux cris de « Pflimlin à la mer », le GG (Gouvernement Général) d’Alger est occupé … Le nouveau gouvernement n’a déjà plus autorité sur tout le territoire national de l’époque, l’Algérie lui échappe, l’engrenage qui conduit à la fin du régime est enclenché.

Restons encore sur la procédure en étudiant cette fois la rédaction nouvelle de l’art. 42 C. et de l’al. 2 de l’art. 46 C. Il convient en effet de les examiner ensemble dès lors que la modification de l’al. 2 de l’art. 46 C. tire les conséquences de la modification de l’art. 42 C. Reproduisons tout d’abord cet article et cet alinéa tels que le projet les rédige.

Art. 42. C.
« La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie.
« Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée.
« La discussion en séance, en première lecture, d’un projet ou d’une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai d’un mois après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de quinze jours à compter de sa transmission.
« Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas si l’urgence a été déclarée dans les conditions prévues à l’article 45. Elles ne s’appliquent pas non plus aux lois de finances, aux lois de financement de la sécurité sociale et aux lois relatives aux états de crise. »

Art. 46 al 2 C.
« Le projet ou la proposition ne peut, en première lecture, être soumis à la délibération et au vote des assemblées qu’à l’expiration des délais fixés au troisième alinéa de l’article 42. Toutefois, si l’urgence a été déclarée dans les conditions prévues à l’article 45, le projet ou la proposition peut être soumis à la délibération de la première assemblée saisie à l’expiration d’un délai de quinze jours après son dépôt. »

Le Comité proposait lui la rédaction suivante pour l’art. 42 C.

« La discussion des projets et des propositions de loi porte en séance sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43.
Lorsqu’un projet ou une proposition de loi a été rejeté par la commission, la discussion porte en séance sur le texte dont l’assemblée a été saisie.
La discussion des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et des projets de révision de la Constitution porte, dans la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement. Par la suite, l’assemblée saisie d’un texte voté par l’autre délibère sur le texte qui lui est transmis.
En première lecture, la discussion d'un texte en séance ne peut intervenir qu’à l’expiration d’un délai de deux mois après son dépôt puis, dans la seconde assemblée saisie, à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de sa transmission.
Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas si, à la demande du Gouvernement, l’assemblée intéressée le décide. »

En toute logique, la rédaction de l’al. 2 de l’art. 46 C ; était également modifiée mais seulement dans l’hypothèse d’une application du dernier alinéa de l’art. 42. Dans ce cas, le délai pour l’examen des lois organiques restait de quinze jours.

Il faut donc distinguer plusieurs éléments pour se faire une idée de la portée exacte des modifications proposées pour ces articles.

- Tout d’abord, et c’est là sans doute l’élément le plus important de la réforme envisagée, la discussion en séance (première lecture devant la première assemblée saisie) se fera, qu’il s’agisse des projets de loi ou des propositions de loi, sur le texte tel qu’il est amendé par la Commission. Jusque là, les commissions ne pouvaient réécrire que les propositions de lois. Pour les projets, le texte du gouvernement sortait de la commission simplement accompagné d’un rapport concluant à l’adoption ou au rejet des amendements mais ceux-ci n’étaient pas modifiés. La discussion en séance se faisait donc sur le texte que le Gouvernement avait déposé, donnant ainsi aux projets une véritable immunité. Nous avons déjà expliqué au moment de la présentation du rapport Balladur l’intérêt de cette modification (billet n° 14). Il est donc inutile d’y revenir. Il ne fait pas de doute que cette modification devrait avoir des conséquences particulièrement importante sur le fonctionnement des assemblée et constitue donc la pierre angulaire de la réforme et du renouveau du parlement qu’elle veut assurer. Les limitations apportées par le texte ne sont pas choquantes. Qu’il s’agisse des projets financiers (PLF ou PLFSS) ou des projets de révision, il semble logique que le débat s’engage sur le texte du Gouvernement dans la mesure où, pour les projets financiers, celui-ci a le monopole de l’initiative des lois. Quant aux projets de révisions le texte est présenté par le Gouvernement mais l’initiative de la révision (pour l’exécutif) étant une compétence du Président de la République, l’exception peut également se justifier.

Si donc, on ne peut que se réjouir de cette innovation, encore faut-il, parallèlement voir comment elle pourra voir les effets positifs escomptés. Pour que les commissions puissent effectivement étudier les projets et les modifier, encore faut-il qu’elle dispose pour ce faire du temps nécessaire. C’est la raison pour laquelle, le rapport Balladur proposait qu’un délai de deux mois soit prévu entre la date de dépôt du texte sur le bureau de la première assemblée saisie et la date de son examen en séance plénière par cette assemblée. Nous avions dit, dans le même billet commentant les propositions « Balladur », que ce délai nous semblait long compte tenu de la propension de plus en plus marqué de l’exécutif à annoncer des textes et de vouloir les faire examiner aussitôt. Il est de fait réduit dans le projet de révision à un mois.

Mais surtout, alors que le rapport « Balladur » prévoyait de laisser encore 15 jours de délai en cas de mise en peuvre de la procédure d’urgence, le projet de révision le supprime purement et simplement. Or, nous le savons, l’urgence est très souvent déclarée. Et, comme nous l’avons montré dans le billet précédent, ce n’est pas la « fausse procédure » mise en place par le projet de révision et permettant aux conférences des présidents des assemblées de s’y opposer conjointement qui modifiera notablement cet état de fait. Si l’on combine cette situation avec les règles nouvelles de fixation de l’ordre du jour qui laisse toujours au gouvernement l’immense maîtrise de celui-ci, on risque donc de se trouver rapidement dans la situation paradoxale suivante : la commission saisie au fond aura pour mission de proposer une nouvelle rédaction des projets de lois mais dans un délai tellement court qu’elle ne pourra faire un travail de qualité. Et, comble de l’ironie, si le Parlement vient à protester contre ce phénomène, le Gouvernement pourra lui répondre : « il vous appartenait de vous opposer à l’examen en urgence comme la Constitution vous en donne le droit » …

- Pour ce qui est de la première lecture devant la seconde assemblée saisie, elle intervient normalement après un délai de 15 jours (la Commission Balladur souhaitait là encore le long délai de 2 mois) ; mais là encore, le délai ne vaut pas en cas d’urgence. Sur le texte discuté, il n’y a pas de changement ; c’est le texte adopté par l’assemblée saisie précédemment qui est mis en discussion en application des principes du bicamérisme.

- On le voit, la question de l’urgence, centrale comme nous l’avons montré dans le précédent billet, rejaillit ici encore sur la réalité donnée au renforcement du rôle des commissions dans l’examen des projets de lois. En fait, et comme c’est toujours le cas depuis 1958, les pouvoirs donnés aux Parlement risque bien de rester lettre morte, dès lors que le Gouvernement ne jouera pas le jeu. Jusqu’alors, il ne l’a pas joué en surchargeant l’ordre du jour prioritaire conduisant à la disparition de l’ordre du jour complémentaire ; demain il lui suffira de ne pas le jouer en déclarant (comme il le fait souvent déjà) tous les projets de loi « urgents ».

- Le reste des dispositions des deux articles commentés est d’un intérêt limité. Pour les projets de loi organique, il est déjà prévu un délai entre le dépôt et l’examen en séance plénière. Ce délai, actuellement de 15 jours est, logiquement, augmenté à 1 mois pour aligner les projets de LO sur les projets de loi qui ne pouvaient avoir un traitement plus favorable. Mais l’alignement ne pouvait pas être complet car il n’était évidemment pas possible de supprimer tout délai pour les projets de Lo en cas de déclaration de l’urgence. Il en résulte que le projet prévoit leur alignement sur le projet de loi pour les cas où l’urgence n’est pas déclarée et l’application de la situation actuelle en cas d’urgence. Autrement dit, là encore, rien de changera vraiment dès lors que, selon, nous l’urgence deviendra la règle générale, le gouvernement laissant apparemment au Parlement le soin (illusoire) de s’y opposer.

Restons dans le cadre de la procédure parlementaire.
Le projet propose également de modifier les dispositions de l’article 45 C. relatives à l’urgence. On le sait, la déclaration de l’urgence, qui a pour effet de permettre au Gouvernement de réunir la CMP dès après la première lecture dans chaque assemblée est faite sans formalité. Et cette simplicité à pour effet de transformer ce qui devrait être une procédure exceptionnelle limitant la navette (qui est de principe) en une procédure ordinaire. On peut raisonnable se demander s’il existe encore des textes qui ne soient pas urgents … en dehors des révisions constitutionnelles ? Le comité Balladur proposait donc de limiter cet usage. La rédaction de l’al. 2 de l’art. 45 C. proposée par le Comité était la suivante :

« Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence sans que les deux assemblées s’y soient opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. » (en italiques les ajouts)

Le projet reprend cette idée mais avec la rédaction suivante

« Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence sans que les conférences des présidents des deux assemblées s’y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. » (en italiques les ajouts)

En fait, l’opposition des assemblées s’exprime par leur « conférence des présidents » alors que la proposition Balladur laissait sans précision la façon dont elles pouvaient exprimer leur opposition. Les réserves que nous avions émises sur ce point sont donc levées. Reste à s’interroger sur la portée de la réforme proposée.

Il faut se rendre à l’évidence, cette portée sera nulle. Par définition, le gouvernement ayant la majorité à l’Assemblée nationale et encore plus à la conférence des présidents (surtout avec l’augmentation du nombre des commissions de 6 à 8 comme le propose par ailleurs le projet), il faudrait nécessairement que certains présidents appartenant à de cette majorité votent en faveur de l’opposition à urgence pour qu’elle soit refusée. On se doute que si le gouvernement leur demande de n’en rien faire, sauf à imaginer une fronde, ils ne le feront pas.

En tous les cas, il est très vraisemblable que l’on n’aura rarement l’occasion de voir les conférences des présidents parvenir à voter, conjointement qui plus est, une telle motion de « refus d’urgence ». En fait ce qui est surtout critiquable dans le projet comme d’ailleurs dans la proposition du comité c’est qu’elle tend à constitutionnaliser le principe de l’urgence. Tous les projets de loi seront déposés avec la mention « urgent », le gouvernement laissant aux conférences des présidents le soin d’en décider, manière élégante de se défausser.
Comment le Parlement pourra-t-il encore critiquer le recours systématique à l’urgence ? Il suffira de lui répondre : « il vous appartenait de la refuser » ! Ainsi, la formule retenue nous semble aller dans le sens contraire de l’objectif recherché : réhabiliter la navette parlementaire. Agir ici encore par l’interdiction du recours à l’urgence dans des certaines procédures aurait peut-être pu être envisagé : par d’urgence pour les lois organiques (art.46 C.) et les lois d’habilitation (art. 38 C.) par exemple.

En fait l’intérêt de cette disposition réside uniquement dans la « constitutionnalisation » de la Conférence des présidents … qui existe depuis 97 ans (elle est mise en place en 1911 pour mieux encadrer la mise au point de l’ordre du jour. Mais cette « conférence » est également mentionnée dans le nouvel article 48 C. Est-il donc utilise qu’elle le soit ici !

Encore un coup d’épée dans l’eau, dangereux qui plus est pour l’aura du Parlement qui n’avait certainement pas besoin de cela.