Michel Lascombe

XII. De l’exception d’inconstitutionnalité

Véritable serpent de mer de la révision constitutionnelle, la mise en place d’une exception d’inconstitutionnalité est de nouveau au centre des travaux du Comité. Le rapport terminal indique que « Le Comité n’a donc guère éprouvé d’hésitation à recommander aux pouvoirs publics de s’engager dans la voie d’une réforme qui aurait pour objet de permettre à tout justiciable d’invoquer, par la voie dite de l’exception, devant le juge qu’il a saisi, la non-conformité à la Constitution de la disposition législative qui lui est appliquée, à charge pour ce juge d’en saisir le Conseil constitutionnel dans des conditions à définir ». Pourtant il s’agit là en fait d’une indication à nuancer ; il suffit pour s’en convaincre de lire l’opinion séparée de Pierre Mazeaud dont on ne retiendra que cette formule parmi bien d’autres hostile en fait à l’exception : « L’exception d’inconstitutionnalité peut donc conduire à déstabiliser des pans entiers de notre législation, comme cela se vérifie tous les jours pour le contrôle de conventionnalité : il suffit de penser aux règles du procès équitable (avec la théorie de l’apparence) ».

Pourtant il ne fait aucun doute que la naissance de cette exception serait nécessaire et même utile. Peut-on continuer d’admettre que des lois contraires à la constitution s’appliquent en France au prétexte qu’on préfère la sécurité juridique à la protection de certaines de nos libertés. Il nous semble en effet que les débats devant le comité ont largement montré l’intérêt qui pourrait être tiré de la mise en place de ce contrôle. On admettra qu’il est paradoxal, sinon totalement incompréhensible pour le commun des mortels, que des lois déclarées conformes à la Constitution par le Conseil Constitutionnel, ne soient pas appliquées par le juge national au motif qu’elles sont en fait contraires à une disposition de droit international et doivent donc, en vertu de la Constitution, être écartées !

On avoue que l’étonnement qui saisi les étudiants devant cette analyse ne nous étonne pas et qu’il est totalement impossible de leur faire comprendre ces subtilités d’un autre âge. Lorsqu’on sait, en plus, que le plus souvent si le juge interne écarte la loi nationale au profit de la norme internationale, c’est qu’elle viole un principe, certes contenu dans une convention internationale et le plus souvent dans la Conv. EDH., principe qui existe à l’identique ou presque dans notre droit interne et en particulier dans nos principes constitutionnels. N’y a-t-il pas dès lors un paradoxe à préférer se référer à une disposition internationale pour obtenir un résultat identique à celui qui pourrait être obtenu au plan national ?

Tout ceci frise l’incohérence et la mauvaise volonté. P. Mazeaud nous dit « il faut se garder de troquer une exception française qui a fait ses preuves contre une nouvelle exception française qui ne les a pas faites ». Certes ! Et si ce nouveau mécanisme était meilleur ? A près tout s’il n’a pas fait ses preuve, il n’a pas non plus fait la preuve inverse. Or, à l’inverse justement on peut dire que le mécanisme actuel a fait les preuves de ses limites : il suffit que la majorité et l’opposition s’entendent pour qu’une loi contraire à la Constitution soit votée et appliquée … Est-ce la preuve d’un bon fonctionnement de notre démocratie ?

Enfin, on retiendra aussi l’argument du Comité Balladur qui semble frappé au coin du bon sens : est-il normal que les citoyens français aient plus de facilité à invoquer un traité international que leur Constitution ? Sur le seul plan des principes il y a là une curiosité.

Restait donc à déterminer le mécanisme. C’est là que le système s’emballe et que, fort habilement, P. Mazeaud a mis le vers dans le fruit en faisant une proposition iconoclaste qui devait plomber définitivement la réforme. Présentée par Jean-Louis Debré lors de son audition, la proposition plus ou moins reprise par P. Mazeaud dans son opinion séparée consiste à estimer qu’il convient de traiter d’une manière identique l’inconstitutionnalité et l’inconventionalité. Le Conseil Constitutionnel, saisi a priori comme actuellement se prononcerait par une seule décision à la fois sur la constitutionnalité des lois mais aussi sur la compatibilité avec les conventions internationales : « si réforme il y a, profitons en pour « coupler », en quelque sorte, le contrôle de constitutionnalité et le contrôle dit de conventionnalité, lorsque le traité invoqué porte sur les droits fondamentaux ».

On voit bien l’idée. Elle consiste à retirer le venin de l’actuel mécanisme en interdisant au juge du fond de se prononcer sur une éventuelle incompatibilité de la loi au traité après que le juge constitutionnel se soit prononcé sur cet aspect. Dès lors que saisi par la voix actuelle le juge constitutionnel aurait déclaré la loi compatible avec les traités internationaux, les lois ne pourraient plus être écartées par le juge du fond. Dans le cadre de l’exception, le juge constitutionnel traiterait également de deux questions. Seule resterait pour le juge du fond l’éventualité d’appliquer la règle de droit la plus récente si une convention internationale postérieure se révélait incompatible avec une loi ancienne.

On imagine que ce mécanisme est rigoureusement impossible à mettre en œuvre et ce pour au moins deux raisons. D’abord il faudrait imaginer que le Conseil Constitutionnel se prononce ex ante sur la compatibilité d’une loi avec toutes les conventions internationales en vigueur au moment où il statue ! On imagine le travail s’il s’agit de conventions bilatérales … Ensuite, l’analyse de la question de la compatibilité devrait également conduire le juge constitutionnel à déterminer si la convention en question crée ou non des droits dans le chef des particuliers ce qui n’est pas toujours d’une grande simplicité (on pense à la Convention de protection des droit de l’enfant dont on sait que certaines de ses dispositions créent des droits et d’autres non) ; la compatibilité doit alors s’apprécier disposition par disposition et on imagine encore le travail du juge constitutionnel pour réaliser ce contrôle. Enfin, l’examen, au moins s’agissant du contrôle a priori, serait réalisé in abstracto et non lié aux faits de la cause. Or est-il impossible de croire que, selon les faits, telle dispositions législatives peut être compatible avec la convention alors qu’elle ne le serait plus dans un autre cas.

Il apparaît donc certain que si une solution est bien difficile à mettre en œuvre (voire même impossible) c’est celle-là. Elle va retenir l’attention du Comité qui passera un temps assez long à justifier son rejet …
Dans ces conditions, c’est l’idée même d’exception qui perdait de se cohérence ! Certes, le Comité retient l’idée nous l’avons vu, mais il ne présente pas une solution applicable immédiatement et qui puisse remporter l’adhésion. Il ne conclut donc pas : « Divers systèmes lui ont été exposés. Chacun a ses avantages et ses inconvénients et il n’a pas souhaité trancher cette question de pure technique juridictionnelle. Le système de saisine du Conseil constitutionnel sur renvoi exclusif du Conseil d’Etat, de la Cour de cassation ou de toute juridiction ne relevant ni de l’un ni de l’autre, mis au point par le comité consultatif constitutionnel présidé, en 1993, par le Doyen Vedel a ses mérites, et notamment celui de la simplicité. D’autres mécanismes, donnant plus de latitude aux juges de première instance ou d’appel, sont envisageables et ont été proposés au Comité. Le choix devra reposer sur une analyse approfondie des flux de requêtes susceptibles d’être engendrés par cette réforme, appréciation que le Comité n’a pas été en mesure de porter ».

Dans ces conditions, comment s’étonner que le projet de révision ne retienne pas l’exception d’inconstitutionnalité ?

En fait, tout va donc se poursuivre comme avant. Et on doit peut-être s’en réjouir dès lors que, les protections internationales apparaissent comme de plus en plus fortes par rapport aux protections que notre droit interne est susceptible de donner. On en veut pour preuve l’impossibilité de se réformer que connaît notre procédure juridictionnelle. Certes nous fustigeons la théorie des apparences, convaincus que nous sommes qu’elle n’apporte rien de plus comme protection aux citoyens. Qu’importe, peu à peu elle s’impose et entre dans notre droit. Et il en va ainsi de nombre de nos règles de procédure mais aussi de fond ; si notre droit évolue, c’est plus sous la pression d’une jurisprudence européenne et internationale forte que grâce aux innovations de nos juridictions internes (même constitutionnelle). Qu’on songe par exemple au temps qui fut nécessaire pour que les lenteurs de la justice française puissent déboucher sur une indemnisation des victimes (CE 28 juin 2002 Magiéra).

Le seul inconvénient est que ces évolution se font dans la douleur et à grand frais. Dans la douleur car il faut souvent plusieurs condamnations avant que la France se range à la jurisprudence européenne (participation au délibéré du commissaire du Gouvernement) ; à grand frais car à chaque fois la France se retrouve condamnée à verser des satisfactions équitables (F. Rolin : Le coût du retard à juger devant les juridictions administratives: l'arrêt qui valait un milliard d'euros, AJDA 2004, p. 2145). Mais après tout, pourquoi mettre en place en France des règles de droit qui seraient facteur d’économie budgétaire ? Ce serait semble-t-il trop moderne et trop simple. Le serpent de mer reviendra donc hanter le prochain Comité de reflexion sur la révision constitutionnelle.

XIII La réforme du Conseil Economique et social

Le Conseil Constitutionnel vient donc de rendre sa décision relative au traité de Lisbonne encore parfois appelé « mini-traité » destiné à prendre la place du « traité instituant une constitution pour l’Europe » dont on sait les vicissitudes qu’il a connues.

Le Conseil Constitutionnel, comme nous l’avions indiqué dans un précédent billet, conclut à la nécessité d’une révision constitutionnelle compte tenu notamment du transfert à l'Union européenne de compétences affectant les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale. Il va donc falloir, selon la tradition que nous avons expliquée mais aussi contestée, modifier la constitution en ajoutant à l’article 88-1 ou 882 C. une référence au traité de Lisbonne.

Mais plus intéressante est la partie de la décision qui prend en compte les dispositions de ce traité accordant de nouvelles prérogatives reconnues aux parlements nationaux dans le cadre de l'union. Pour pouvoir tenir compte de ces pouvoirs nouveaux, il ne suffira pas de renvoyer au traité, dès lors, on le comprend bien, il faut prévoir dans la constitution, les procédures nécessaires ou à tout le moins renvoyer sur cet objet à une loi organique.

Voilà donc nécessaire de prendre d’ores et déjà en compte certaines des propositions du Comité Balladur dont nous avons ici présenté les travaux dans ce même billet indiqué en référence. On doit espérer qu’elles seront retenues. Ce sera là un signe intéressant pour la suite.

Avant d’étudier, si le temps nous est laissé, les propositions du Comité en matière de justice et de constitutionnalité des lois, il nous faut dire ici quelques mots des propositions que fait le comité Balladur s’agissant de la révision constitutionnel d’une part et du référendum d’autre part.

X. La révision de la procédure de révision par le Comité Balladur

La question de la révision constitutionnelle est en effet abordée par le Comité Balladur. Il souhaite trouver une solution permettant la révision de la Constitution malgré l’opposition de l’une des deux assemblées ; on pense évidemment à une révision concernant le Sénat qui n’aurait pas son aval.

Dans l’état actuel du droit en effet, la révision constitutionnelle suppose d’abord un accord en termes identiques des deux assemblées. Il n’est donc pas possible en cette matière d’écarter le Sénat comme cela est possible pour les lois ordinaires et même pour les lois organiques (même si elles concernent le Sénat mais dans ce cas à la majorité absolue des membres de l’Assemblée nationale). Dans ce cas, il faut avoir recours au référendum de l’article 11 C. dont on sait que son usage pour la révision est contesté même s’il a déjà permis d’y aboutir, justement pour surmonter l’hostilité du Sénat. Mais l’usage de l’article 11 C. prive en fait le Parlement de pouvoir peser sur la révision. Certes, il en discuterait mais ne pourrait pas amender le texte du Gouvernement. Cette limitation au pouvoir législatif est parfaitement insupportable, surtout dans l’hypothèse où il s’agit (comme en 1969) de toucher à l’exercice même de ce pouvoir. La proposition du Comité devrait donc permettre d’éviter l’alibi de blocage pour passer par l’article 11 C. et donc en fait court-circuiter non pas une assemblée mais tout le Parlement.

L’idée du comité est de permettre au Président de la République, si les deux assemblées ne parviennent pas à trouver un texte de compromis de soumettre au référendum le texte que l’une ou l’autre assemblée aurait réussi à adopter à la majorité des 3/5. Il faudrait donc, pour surmonter le veto constituant d’une assemblée réunir deux conditions : que l’autre vote le texte à cette majorité qualifiée et que le peuple approuve ce choix.

On voudrait faire deux remarques.

1. La solution semble intéressante et pourrait être bonne. Il nous faut pourtant indiquer qu’à notre sens la solution retenue n’est pas entièrement satisfaisante. En effet, par une curiosité que l’on explique mal, la Constitution ne permet pas, dans le cadre de la révision constitutionnelle, la recherche d’un compromis. Il n’y a pas d’équivalent de la procédure de Commission mixte paritaire pour la révision constitutionnelle. Du reste par deux fois déjà, il a fallu recourir à des subterfuges (CMP informelle) pour trouver le compris souhaité et ce le plus en amont possible. Il nous semble que cette recherche du compromis s’impose d’autant plus si, comme le prévoit le Comité on met en place un moyen de surmonter la mauvaise volonté d’une des assemblées. Aussi les dispositions des alinéas 2 à 4 de l’article 45 auraient-elles pu être étendues à la procédure de révision et ce sans difficulté quitte du reste à prévoir que la procédure d’urgence serait dans ce cas interdite pour encore inciter au compromis.

2. Mais il aussi étonnant que la question de la modification de la procédure de révision se soit arrêté à ce seul problème de surmonter l’hostilité d’une assemblée. N’y a-t-il pas plus curieux dans le fait que la procédure d’approbation de la révision puisse être différente selon que l’initiative de la révision émane de l’exécutif ou du législatif ? Pourquoi faut-il obligatoirement un référendum pour les propositions de révisions alors que les projets peuvent en être dispensé (et le sont souvent …). Ne conviendrait-il pas de se demander si la différence dans la procédure choisie devrait être due non pas à l’auteur de l’acte mais à l’importance de son contenu ?

Nous pensons en effet qu’il serait inutile de soumettre au référendum une proposition de révision modifiant les dates de la session ordinaire (art. 28 C.) alors qu’il serait sans doute nécessaire que soit soumis au peuple un projet venant à modifier le principe de la souveraineté nationale (art. 3 C.). On pourrait donc suggérer que, pour la révision de certains articles, précisément énumérés par le texte, seul le référendum puisse procéder à l’approbation de la révision, même si l’initiative en a été prise par l’exécutif. Hélas, aucune réflexion n’a été menée sur cette question et on ne peut ici que le regretter.

XI. La procédure référendaire dans les propositions du Comité Balladur

Le référendum de l’article 11 C. fait lui aussi l’objet d’une proposition de la part du Comité Balladur. Il s’agit, nous dit-il d’aménager la possibilité d’un référendum d’initiative populaire. La demande d’un tel référendum est souvent présentée par les partis politiques en particulier par ceux qui ne sont pas représentés au Parlement ou qui ne sont pas en état de participer à une majorité gouvernementale. C’est sans doute un élément de démocratisation de nos institutions qui mérite l’attention sous réserve de garder présent à l’esprit qu’il faut éviter de tomber dans le travers que connaissent certains pays : consultations référendaires fréquentes et dès lors, baisse de la participation par lassitude de l’électorat. Il convient donc, on en est conscient de recherche un moyen qui puisse limiter les hypothèses de mise en œuvre de la procédure toute en préservant les apports de démocratie semi directe qu’elle permettrait.

Le Comité fait donc une proposition dans ce sens. Il suggère qu’un tel référendum pourrait être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. La proposition ne manque pas d’être curieuse.

D’une part, l’initiative populaire n’est pas réelle. Ce sont bien les parlementaires qui font la proposition ; les électeurs inscrits n’interviennent qu’ensuite. La preuve en est : la procédure retenue organise le recueil des signatures des citoyens après que le Conseil se soit prononcé sur la Constitutionnalité de la demande parlementaire. Certes on dira qu’il est possible que les citoyens fassent pression sur les parlementaires en recueillant les signatures avant ; il n’empêche qu’il faudra recommencer la collecte.

Ensuite, le référendum n’est pas nécessairement organisé. Même si les conditions que nous venons de décrire sont remplies, la seule contrainte pour le Parlement est d’examiner le texte dans le délai d’un an. Ce n’est que s’il ne l’examine pas que le référendum a lieu. S’il examine et rejette, l’affaire s’arrête sans que le peuple se prononce. Compte tenu de ces modalités, on peut à coup sûr prévoir que même si cette révision devait être adoptée, elle ne déboucherait sur l’organisation d’aucun référendum.

Enfin, ce que nous affirmons est d’autant plus vrai que la proposition Balladur limite la possibilité d’organisation d’un référendum aux seuls objets mentionnés actuellement à l’article 11 C. Or on sait que la rédaction actuelle de l’article 11 C. est extrêmement restrictive. Sauf pour les traités internationaux du reste, les référendums de l’article 11 C. sont rares. Si l’on excepte les applications « gaulliennes » permettant le règlement de la crise algérienne, il faut constater qu’il n’y a eu qu’un seul référendum dans le cadre des limites fixée par l’article 11 C. celui sur l’organisation des pouvoirs publics en Nouvelle-Calédonie (1988) ! Même avec la modification introduite en 1995 qui devait permettre de faire des référendums plus fréquents, rien ne s’est produit. On se souvient d’ailleurs que, alors que le Président Chirac aurait souhaité pouvoir faire un référendum sur la suppression du service national obligatoire, il ne lui a pas été possible de le mettre en œuvre compte tenu de la rédaction à tout le moins alambiquée de la formule : « réformes relatives à la politique économique ou sociale de la nation et aux services publics qui y concourent ». On aurait pu espérer au moins que le champ du référendum populaire ne soit pas aussi limité voire même que le champ du référendum en général soit élargi et manière significative par la reprise de la formule proposée en 1984 par F. Mitterrand et permettant un référendum sur des questions « concernant les garanties fondamentales des libertés publiques ».

Le comité projet de révision déposé à l’issu des travaux du Comité Vedel comportait certes la même restriction mais élargissait le champ référendaire en reprenant la proposition de 1984. Et par ailleurs, il ne subordonnait pas la présentation de la demande de référendum à l’accord de 1/5 des parlementaires.

Avec ces conditions draconiennes donc, la proposition Balladur n’est en fait que de la poudre aux yeux qui risque de décevoir d’autant plus que les partis politiques disposant d’une représentation parlementaire sont en général peu enclin à souhaiter l’intervention directe du peuple dans une compétence qu’ils estiment relever de leur seul pouvoir.

Mais plus curieux sont encore les oublis que le Comité fait dans ce domaine. De ce point de vue, le projet issu des travaux du Comité Vedel était beaucoup plus prudent. En effet, il interdisait qu’un référendum puisse être proposé s’il avait pour conséquence, soit de modifier ou d'abroger une loi promulguée depuis moins de cinq ans, soit de consulter les citoyens sur un texte qui a déjà été rejeté par référendum depuis moins de cinq ans. Le Comité Balladur ne fixe pas cette limite. Faut-il en déduire qu’un référendum abrogatif serait possible immédiatement à l’issu du vote d’une loi nouvelle ? En dans cette hypothèse l’opposition ne va-t-elle pas vouloir déclencher la procédure dès que cela est possible pour menacer la loi et rendre plus difficile son application ? Il faut donc là encore regretter le défaut de la rédaction proposée par le Comité.

XII. De l’exception d’inconstitutionnalité

IX Le Parlement, acteur des politiques européennes, internationale et de défense.

On apprend que l’avant projet de révision constitutionnelle est prêt. Il nous reste donc peu de temps pour commenter ce qui sera bientôt du passé, c’est-à-dire, les propositions du Comité Balladur. Or pourtant il y avait encore bien des choses à en dire. Peut-être aurons l’occasion d’y revenir, si l’avant projet traine un peu à devenir « projet ».

On voudrait donc faire quelques réflexions nouvelles sur le rôle du Parlement tel que le voit le Comité. De manière originale, le Comité s’intéresse au rôle que le Parlement pourrait tenir dans le cadre de politiques qui sont le plus souvent l’apanage de l’exécutif et plus encore celui, sous la V° République, du Président de la République : les politiques internationale et de défense auxquelles il faut ajouter la politique européenne. Comme le Comité le fait c’est par elle que nous commencerons.

A. La politique européenne et le Parlement.

1. Longtemps considérée comme une politique étrangère, la politique européenne subissait le même sort qu’elle et laissait largement le Parlement en retrait. Essentiellement exercée par l’exécutif, comme la politique étrangère, le rôle du Gouvernement y était encore renforcé par le seul fait que c’est un organe intergouvernemental (le conseil des ministres) qui est « législateur » européen. Il fallut attendre la révision constitutionnelle de 1992 pour que les assemblées obtiennent la possibilité constitutionnelle de donner leur opinion sur les actes communautaires et ce même si, depuis 1979, des délégations parlementaires « pour les communautés européennes » avait vu le jour dans chacune des deux assemblées. En fait, les parlementaires souhaitaient trouver un moyen pour que le Parlement puisse donner son opinion sur cette politique de plus en plus prégnante. C’est donc d’un amendement parlementaire qu’est issu le texte initial de l’article 88-4 C. Il fallu pour cela remettre au goût du jour la possibilité pour le Parlement de voter des résolutions, possibilité interdite depuis 1958 (sauf cas expressément prévus) et strictement encadrée par le Conseil Constitutionnel en 1992 lors des décisions qu’il pris sur le règlements des assemblées mettant en œuvre la révision constitutionnelle. Pourtant, malgré un engouement fort au début, la première rédaction de cet article devait se révéler difficile d’application et surtout incomplète dès lors que le Conseil d’Etat, chargé de déterminer sur quel type d’acte le Parlement pouvait élaborer des résolutions avait donné une interprétation restrictive de la Constitution. Une révision de l’article 88-4 C. fut donc acquise en 1999 pour élargir les possibilités d’intervention du Parlement. C’est cette rédaction de 1999 qui pose encore quelques problèmes. Comme le note le Comité, la procédure permettant au Parlement d’être informé des actes communautaires est entièrement entre les mains du gouvernement. C’est lui qui réalise la transmission des actes que le Parlement peut étudier. Certes celle-ci est obligatoire pour les projets ou propositions d’actes communautaires relevant, en France, du domaine de la loi. Mais d’une part cette notion n’a pas de sens en droit communautaire et bien des actes importants échappent ainsi à cette obligation de transmissions et ne sont transmis que facultativement par le Gouvernement. D’autre part, saisi de ces projets ou propositions relativement tard, l’influence de la position parlementaire est trop faible. Il serait plus efficace que celui-ci puisse intervenir le plus en amont possible de la procédure. Or, là encore, c’est le Gouvernement et lui seul qui l’informe facultativement des documents ne constituant pas encore des projets ou des propositions d’actes.

Le Comité propose donc de retirer toute limitation à l’information du Parlement. Le Gouvernement garde certes son statut de courroie de transmission des documents communautaires mais il doit tous les communiquer, sans limite.

Reste que cette solution risque également de noyer le Parlement sous un flot ininterrompu d’informations qui ne présenteraient pas toute le même degré d’intérêt. Le Comité, bien conscient de ce risque propose donc de constitutionnaliser le rôle des délégations à « l’Union européenne » (nouveau nom donné aux délégations créées en 1979) et de leur confier, par les règlements des assemblée un double rôle.

Pour l’instant, les délégations à l’union européenne (comme d’ailleurs les autres délégations) ne doivent leur création qu’à la loi (modification de l’ordonnance n° 58-1100 dont nous avons dit qu’elle n’a même pas le caractère organique). Simplement, leur président dispose d’une place spécifique dans le cadre de la conférence des présidents à laquelle il participe. Pour le reste, un débat est déjà naît pour savoir si ces délégations de se transformer en commission (débat dans le cadre de la révision de 1995) ou rester de simples délégations au même titre que les autres. Fort pertinemment, le Comité ne propose pas d’utiliser l’augmentation du nombre des commissions permanentes qu’il propose par ailleurs pour demander la transformation de ces délégations en commission. Cette solution serait non seulement contre productive mais également un non sens. Les questions qui sont traitées au niveau communautaire touchent des questions qui sont très diverses et qui relèvent des compétences matérielles de différentes commissions. La création d’une commission aux affaires européenne dans chaque assemblée risquerait donc poser des problèmes de périmètre de leur compétence. Les limiter au seul travail sur les documents parlementaires les exclue de tout rôle législatif (transposition des directives) ; leur confier tous les textes qui touchent e prêt ou de loin une politique communautaire risque de les mettre en conflit avec les autres commissions. Ceci serait d’autant plus gênant que, rappelons le, chaque parlementaire devant être membre d’une commission et d’une seule, aucun ne pourrait avoir une vue nationale et communautaire sur un sujet traité aux deux niveaux.

Il fallait donc trouver une solution pour que ces délégations fussent constitutionnellement prévues mais sans être des commissions permanentes au sens de l’article 43 C. Le Comité propose donc d’ajouter un alinéa à l’article 88-4 C., alinéa prévoyant l’existence de « Comités chargés des affaires européennes ». Par delà le changement de nom, c’est donc bien à la création d’une nouvelle catégorie d’organe parlementaire que le Comité procède. Il sera dès lors possible de les doter d’une compétence transversale et ce d’autant plus que la double appartenance des parlementaires aux comités et aux commissions permanentes serait maintenue pour favoriser une meilleure connaissance des questions européennes. Les membres de la commission qui seraient par ailleurs membre du « Comité » constitueraient des groupes de suivi des affaires européennes dans chaque commission pour renforcer encore l’information de leurs collègues.
En effet, le Comité propose que ces « comités des chargés des affaires européennes », placés sous l’autorité directe du président de chaque assemblée, exerceraient d’une part un rôle de veille et de tri des questions à transmettre aux commissions permanentes et prépareraient d’autre part, comme aujourd’hui, des propositions de résolution soumises à ces commissions.

2. Sur les autres questions touchant au droit européen le Comité fait également deux propositions.

D’une part, il suggère que la procédure de transposition des directives soit accélérée et simplifiée. Il s’agit le plus souvent de sujets technique et le gouvernement a de plus en plus recours aux ordonnances pour transposer. Le Comité propose donc que ces transpositions puissent avoir lieu par la procédure simplifiée d’examen en commission dès lors que le « comité chargés des affaires européennes » de l’assemblée considérée n’aurait pas signalé le texte comme présentant un intérêt ou une difficulté particulière.

D’autre part, le Comité essaie de trouver une « solution élégante » à la question du « référendum sur l’entrée de la Turquie » dans l’Union. En 2005, pour tenter d’apaiser les craintes nées de cette éventuelle entrée, le constituant a prévu que les nouvelles adhésions seraient obligatoirement précédée d’un référendum. Non seulement cela n’a pas fait changé le vote des français sur le traité portant constitution pour l’Europe, mais cette rédaction malheureuse risque de conduire à des situations ubuesques. En effet, lorsque cette disposition entrera en vigueur, dès lors qu’il n’était évidemment pas possible de limiter le référendum à la seule question turque, il faudra procéder à une consultation populaire pour toute nouvelle adhésion … On imagine le taux d’abstention dans certains cas ! Comment supprimer cette incohérence alors que l’article 88-5 C. est incontestablement « sensible » aux yeux de nombre d’électeurs. Le Comité propose de laisser au Président de la République le soin de déterminer si une nouvelle adhésion doit obtenir l’aval référendaire ou si une procédure parlementaire suffit. Par un renvoi à l’article 89 C. relatif à la révision constitutionnelle, le Comité laisserait donc au Président la possibilité soit de convoquer les électeurs pour un référendum (avec de nouvelles conditions : voir un prochain billet) soit de convoquer le congrès pour autoriser l’adhésion nouvelle à la majorité des 3/5. La solution est astucieuse mais dangereuse. Les adversaires de la Turquie pourraient prendre peur et craindre que le référendum ne soit même pas organisée pour elle … Il semble d’ailleurs que des voix s’élèvent avec cette crainte. Voilà sans doute un élément de négociation qui sera utilisé dans la suite de la procédure.

3. Il faut cependant regretter une lacune dans les propositions du Comité en matière européenne. Cette lacune est d’autant plus étonnante que le Comité indique qu’il y a bien une difficulté mais ni n’en parle ni, a fortiori, ne la traite. Encore bientôt (et peut-être surement avant même que les propositions du Comité ne viennent en débat) la Constitution devra être révisée. En effet, le choix a été fait, dès 1992 lors de la révision précédant la ratification du traité de Maastricht, de prévoir les transferts de compétence à l’Union européenne au cas par cas. Il en résulte que l’article 88-2 C. doit, chaque fois qu’un nouveau traité accroit ou modifie les compétences de l’Union, être modifié pour mentionner ledit nouveau traité. Deux traités sont actuellement mentionnés : traité de Maastricht (révision de 1992), d’Amsterdam (révision de 1999) ; une décision-cadre a du l’être également s’agissant du mandat d’arrêt européen (révision de 2003). La possible ratification du « traité établissant une constitution pour l’Europe » avait conduit là encore à une modification de la constitution qui cette fois a affecté l’article 88-1 C. en y ajoutant cette référence. La ratification du mini-traité qui devrait se substituer au « Traité établissant une constitution pour l’Europe » va donc encore conduire à une révision constitutionnelle, ne serait-ce que pour modifier la référence faite à l’alinéa 2 de l’article 88-1 C.

Et l’avenir sans doute conduira encore à ajouter, ici et là des référence à des traités modificatifs de l’organisation et des compétences de l’Union. On ne peut que regretter que la Constitution ne prévoie pas une clause générale de transfert de compétence en cette matière en faveur de l’Union. Y a-t-il un risque qu’une telle clause permette la ratification d’un traité contre la volonté du peuple. De toute évidence non. Dès lors que la révision est acquise par le Congrès, c’est bien lors du référendum autorisant la ratification du traité que se noue le débat. On l’a bien vu en 2005 ; la révision a été largement adoptée et la ratification n’a pas été autorisée. Une clause plus générale permettrait donc de se limiter au seul référendum autorisant la ratification dès lors qu’en fait la révision se contente d’indiquer que la Constitution n’est pas contraire au traité dénommé. Reste en suite au Président de la République, sur proposition du Premier ministre de soumettre ou non au référendum les traités en question. Mais de toute façon, ceci est déjà vrai dans la situation actuelle. L’existence d’une révision préalable à la ratification de ces traités européen n’offre donc aucune garantie que le peuple soit consulté à un moment ou à un autre.

Or force est de constater que la rédaction des articles 88-1 et 88-2 C. est très lourde, comme est lourde l’obligation de réviser à chaque fois. Sans aller jusqu’à modifier l’article 3 relatif à la souveraineté comme cela a été parfois suggéré, on regrettera donc que le Comité ne fasse aucune proposition de simplification de la rédaction des articles 88-1 et 88-2 C.

B. La politique internationale et le Parlement

Si les questions relatives à la politique européenne sont en définitive assez simples à résoudre compte tenue de la nature des sujets traités, il est plus difficile de laisser le Parlement participer à l’élaboration ou à la mise en œuvre de la politique étrangère stricto sensu. De tout temps les relations internationales sont un monopole de l’exécutif et depuis 1958, c’est essentiellement à l’Elysée que se décide la politique étrangère de la Franc. On a même parlé de « domaine réservé ». L’expression est sans doute trop forte ; le Premier ministre intervient dans les relations internationales dès lors qu’il s’agit de questions techniques et en période de cohabitation de questions politiques mais il n’en reste pas moins que le Parlement n’a connaissance des traités que lorsqu’il est appelé à autoriser leur ratification. Les traités n’étant plus modifiables (ce qui est logique dès lors que la négociation est terminée et que l’accord entre les parties a été trouvé), le Parlement ne peut plus que donner son accord et autoriser la ratification sauf à bloquer le traité.

En fait, il est difficile d’imaginer un système permettant au Parlement de connaître l’avancée des négociations de traités sensibles. Certes cela seraient assez simple pour les traités techniques. Mais intéressent-ils le Parlement ? D’évidence, non. Dans les autres cas, c’est souvent du caractère discret de la négociation que relève le succès de l’entreprise. On comprend donc qu’il faille pouvoir assurer un minimum de discrétion et que le comité choisisse de laisser au Gouvernement le soin de déterminer si c’est commission des affaires étrangères toute entière ou simplement son président qui doivent être informé de l’état des négociations. La possibilité donnée par ailleurs au Parlement d’adopter des résolutions en dehors de celles actuellement autorisées (en particulier sur les actes communautaires) devrait permettre également au Parlement de donner son avis sur les négociations en cours. Mais n’y a-t-il pas le risque de révéler aux négociateurs étrangers que l’exécutif et le législatif ne sont pas d’accord, au risque de leur permettre de profiter de ces divisions ?

On le voit, la question de l’information du Parlement dans ce cadre n’est pas facile à organiser et, fort heureusement ne relève pas d’une proposition de révision constitutionnelle. A l’inverse, la politique internationale peut aussi conduire à la mise en œuvre d’une politique de défense pour laquelle le Comité fait une proposition de révision.

C. La politique de défense extérieure et le Parlement

C’est évidemment un truisme de dire que la déclaration de guerre est un accessoire du passé. Et pourtant les armées françaises interviennent souvent sur des théâtres extérieurs. Le Parlement est donc totalement écarté de ce pan de la politique internationale et de défense. Là encore on invoque le « domaine réservé ». Là encore on notera que la cohabitation a montré que le Premier ministre pouvait modifier les volontés présidentielles. Mais en dehors de cet aspect, il est vrai que le Parlement n’est tout simplement pas informé de la question. Même aux Etats-Unis d’Amérique, l’information du Congrès dans ce domaine est plus importante. Le Comité propose donc de prévoir dans la Constitution une obligation d’information que le Premier ministre donnerait, là encore, au gouvernement la possibilité de choisir si cette information doit être large (commission) ou restreinte (président de la commission). Mais la particularité est notable d’avoir ici voulu prévoir que la communication soit obligatoire.

Combiné avec la part de maitrise de l’ordre du jour dont disposerait l’opposition dans le cadre de la semaine de contrôle du gouvernement, il serait probable que des débats puissent être organisés sur ces questions, obligeant le gouvernement à s’expliquer. On rappellera que le parlement peut toujours siéger en comité secret si c’est nécessaire. Quant à la décision d’engagement des troupes proprement dite, elle serait toujours de la seule compétence de l’exécutif pour permettre une action rapide et efficace. Pourtant le Comité suggère que ce soit le Parlement qui autorise le maintien des troupes à l’étranger au-delà des trois premiers mois de l’opération. Pour louable qu’elle soit cette proposition est délicate à mettre en œuvre sauf à considérer qu’il s’agit d’une simple formalité sans possibilité que la réponse parlementaire soit autrement que positive. En effet, dans l’hypothèse inverse, on voit bien les difficultés qui pourraient surgir et les pressions que seraient amenés à faire partisans et adversaire de l’implication française, laissant les armées dans une posture délicate. On imagine sans peine que ce délai de trois mois ne sera pas retenu par le Gouvernement mais sensiblement allongé.

Mais surtout on se demande si des exceptions ne doivent pas être posées dès lors que l’engagement de la France serait le résultat d’une résolution de l’ONU à laquelle elle n’aurait pas opposer son veto et au contraire accepté de soutenir en y participant. Là encore on imagine les difficultés qui surgiraient d’un refus de maintien des troupes et les conséquences de cette décision sur le théâtre même des opérations. En définitive, ces questions internationales et militaires sont incontestablement difficiles à régler dans un texte, fut-il constitutionnel. Reste que, dès lors qu’il n’y a pas de règle dans cette matière, les gouvernements sont enclins à garder pour eux toutes les informations et à se croire libérés de tout contrôle.

On peut donc retenir les propositions du Comité dans cette matière dès lors qu’elles auront sans doute plus pour vertu de donner au Parlement les éléemnts d’information qui lui manquent plus que de lui donner un véritable pouvoir dans ces domaines.

X. La révision constitutionnelle révisée par le Comité

C. Le parlement concourt à l’évaluation des politiques publiques

C’est là l’apport le plus nouveau du projet Balladur. Il proclame une nouvelle forme de contrôle par l’évaluation. Simplement, le Comité précise que le Parlement n’a pas le monopole de ce contrôle. En particulier, la Cour des comptes, par sa mission d’audit et son contrôle de la gestion y participe pleinement même si le contrôle qu’elle exercer ne porte pas ce nom. En fait la volonté du Parlement de s’investir dans ce type de mission n’est pas nouvelle mais jusqu’à présent, cela n’a guère porté de fruits. Un office d’évaluation des politiques publiques a été créé en 1996 puis supprimé en 2001 faute, nous dit le Comité dans une formule toute diplomatique « d’avoir démontré son utilité ». En fait cet office n’a produit que deux rapports (Politique maritime et littorale ; Aides publiques en faveur du cinéma) et a « pudiquement » était « mis en sommeil avant d’être supprimé.

Ici, comme dans d’autres domaines, ce n’est pas parce que le Parlement ne dispose pas des moyens et des organes lui permettant d’exercer son contrôle qu’il ne l’exerce pas mais simplement par volonté politique comme nous l’avons déjà montré. L’efficacité du contrôle dépend pour l’essentiel de la volonté du contrôleur et ci celui-ci n’en manifeste aucune, ce n’est pas en lui donnant de nouveaux pouvoirs ou moyens qu’il contrôlera plus qu’avant. La majorité parlementaire, enfermée, nous l’avons déjà dit, dans le « phénomène majoritaire » ne veut pas gêner le gouvernement qu’elle soutien et donc n’est pas disposée à utiliser les pouvoirs de contrôle qu’elle verrouille de facto puisqu’elle peut, par son inertie, empêcher l’opposition de les faire fonctionner. L’affirmation constitutionnelle que cette évaluation des politiques publiques fait partie intégrante du rôle du Parlement peut sans doute aider ; cela restera néanmoins en grande partie lié à la volonté des parlementaires et en particulier des parlementaires de la majorité. Qu’il s’agisse des contrôles traditionnels ou nouveaux et de l’évaluation, le Comité fait donc des propositions pour que le Parlement puisse les mettre en œuvre de manière plus facile et plus efficace.

D. Les moyens donnés au Parlement pour réaliser ses contrôles et l’évaluation.

Le Comité propose que les liens entre la Cour des comptes et le Parlement soient précisés. C’est encore à l’article 24 que cet ajout serait fait. La Cour des comptes, organe juridictionnel mais aussi conseil de l’exécutif apparaît pour l’instant dans la Constitution aux art. 47 et 47-1. Il est prévu qu’elle assiste le Parlement dans son contrôle de l’exécution de la loi de finances et de l’application de la loi de financement de la sécurité sociale.

L’affirmation du rôle de la Cour des comptes dans ce domaine n’est pas sans intérêt. Nombreux sont ceux qui plaident en effet pour la création d’un organe nouveau qui serait chargé de l’assistance au Parlement. Ils trouvent pour l’essentiel leur argumentation dans le fait que la Cour des comptes étant par ailleurs une juridiction, elle ne pourrait pas travailler en toute transparence avec le parlement c’est-à-dire s’organiser conjointement avec lui. On se souvient que la LOLF dans sa rédaction primitive prévoyait en effet que : « Avant d'arrêter son programme de contrôles, la Cour des comptes en transmet le projet aux présidents et rapporteurs généraux des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances. Ceux-ci disposent de quinze jours pour formuler leurs avis ainsi que les demandes d'enquête mentionnées au 2° ».

Cette disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel (25 juillet 2001, n° 2001-448 DC § 104 à 108) qui a estimé que l’indépendance garantie à la Cour des comptes en tant que juridiction financière faisait obstacle à ce que son programme de contrôle fût soumis pour avis aux présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances des deux assemblées. D’aucuns en tirent comme conclusion que si l’on veut un organisme qui puisse travailler de conserve avec le Parlement et lui communiquer son programme de travail voire l’élaborer avec lui, cet organisme ne saurait être la Cour des comptes. Les tenant de cette théorie se tournent alors vers nos voisins étrangers et, le plus souvent, croient trouver dans le NAO britannique le « chaînon manquant ». Dans ce schéma la Cour serait recentrée sur ses attributions juridictionnels et de Conseil du gouvernement tandis que ce « NAO français » deviendrait le conseiller du Parlement. Nus ne partageons absolument pas ce point de vue et ce pour de nombreuses raisons qu’il serait sans doute trop long d’exprimer ici. On se contentera donc de dire, avec le Comité, que le création d’un organe nouveau n’est pas nécessairement un gage d’efficacité mais plus sûrement de complexité, que la Cour des comptes dispose déjà dans ce domaine d’une compétence et d’une pratique qu’il serait regrettable de ne pas exploiter et que surtout, si le système britannique fonctionne aussi bien c’est qu’il est fort ancien et c’est donc forgé, au fil des ans et même des siècles.

Le Comité pense que la rédaction qu’il propose d’ajouter à l’article 24 C. peut surmonter cette difficulté et permettre à la Cour de devenir l’auxiliaire qui manque au Parlement. On avoue ne pas être totalement convaincu par la proposition et s’interroger sur la hiérarchie qui pourrait être faite entre les contraintes liées à l’indépendance de la juridiction et la mission d’auxiliaire parlementaire que la Constitution lui attribuerait dans ce dernier alinéa nouveau. Le Conseil Constitutionnel tranchera.

Enfin, il faut ajouter que si le système britannique nous semble si performant, c’est que le Parlement britannique c’est aussi doté depuis le milieu du XIX° siècle d’un organe interne de contrôle de l’efficacité de la gestion des deniers publics qui, de par son expérience, peut facilement travailler avec ce NAO et s’appuyer sur ces résultats de ses investigations.

C’est justement dans ce sens que le Comité propose de s’orienter. Il suggère la création d’un équivalent français de cet organe parlementaire britannique qu’est le Public Acount Commitee : Les comités d’audit parlementaire.
En effet, il faut le constater, pour l’instant la Cour des comptes, pour faire fi de la décision du Conseil constitutionnel, ne manque pas d’adapter son programme de travail, selon les besoins du Parlement. Certes, elle ne le communique pas mais, tenant compte des orientations de travaux des commissions des finances et des questions que celles-ci lui posent, elle le conçoit pour qu’il puisse aussi être utile au Parlement. Bref, le résultat souhaité par le législateur organique de 2001 est grosso modo atteint nonobstant l’absence de transmission. Le Parlement dispose donc de toute l’information nécessaire : tous les rapports, toutes les communications de la Cour lui sont connues soit parce qu’elle doit les communiquer et vertu des textes soit parce qu’elle le fait spontanément. Ce n’est donc pas à un défaut d’information du à l’absence de collaboration qu’il faut attribuer le fait que le Parlement utilise peut les travaux de la Cour mais à une inadaptation des organes parlementaires qui réceptionnent et utilisent les travaux de la Cour. La Cour des comptes travaille pour les commissions des finances et les missions d’évaluation et de contrôle relevant qu’autres commissions (en matière sociale). Mais ces différents organes n’ont pas de « politique » commune, chacun agissant séparément sans nécessairement en informer les autres et donc sans coordination. On voit des sujets traités d’une manière redondante alors que d’autre ne le sont pas, on voit tel organe tirer tel élément d’une communication sans nécessairement aller plus avant et utiliser le reste de la communication qui pourrait intéresser tel autre.

Les comités d’audit parlementaires, créés auprès du Président du chacune des deux assemblées, serait donc chargé de définir « un programme coordonné de contrôle et d’évaluation, assurant la liaison avec la Cour des comptes » (ou d’autres organismes d’évaluation sollicité par le Parlement, la Cour n’ayant pas l’exclusivité du « marché » parlementaire) « et chargée d’organiser les débats sur les suites à donner (questions, auditions, propositions de loi…), en particulier en séance publique lors de la semaine réservée chaque mois, dans l’ordre du jour, aux fonctions de contrôle ».

Il nous semble qu’il y a là une proposition forte intéressante et qui pourrait jouer un rôle essentiel dans l’amélioration du travail de contrôle et d’évaluation. En effet, l’existence dans cette semaine de contrôle d’une journée réservée à l’opposition, mise en liaison avec la volonté de répartir les présidences des commissions entre la majorité et l’opposition, ces Comités d’audit desquels les présidents des commissions seraient membres, pourraient parvenir à rompre la « barrage » majoritaire. Le Comité précise bien le rôle de ces Comités et cette précision mérite d’être reprise pour montrer en quoi ils pourraient être efficace : « il s’agirait non pas d’un organisme supplémentaire de contrôle effectuant lui-même les tâches qu’il s’assigne mais d’une instance chargée de passer commande auprès d’autres organismes des contrôles et évaluations souhaités par le Parlement ».
A force de persévérance, et avec l’appui impartial de la Cour des comptes (d’autant plus impartiale qu’elle est une juridiction), année après année, le contrôle et l’évaluation parlementaire pourraient se révéler plus efficace et venir comme élément d’appoint dans le débat sur la loi de règlement et ainsi participer à l’efficacité du « chaînage vertueux » que la LOLF a créé entre la LFI de l’année n+1 et la LR de l’année n-1.

Cette analyse, nous conduit à faire ici une remarque (qu’on aurait pu déjà faire mais qui nous semble trouver au mieux sa place à ce stade). Les propositions du Comité peuvent souvent apparaître comme des éléments ponctuels. En fait, le plus souvent, il faut les relier entre elles et les combiner. Leur pleine efficacité se trouve dans leur combinaison. Prises individuellement, elles pourraient n’être que des gadgets sans véritable portée modificatrice d’un comportement général ; groupées, elles constituent un ensemble qui peut être porteur de promesses plus productives. Il serait donc dommage que, lorsqu’elles ont une cohérence comme c’est le cas ici, certaines des propositions du Comité soient retenues alors que d’autres, qui en sont le « booster » ne le seraient pas.

On le voit l’ensemble des propositions du Comité dans ce domaine présente une grande cohérence qu’il est important de signaler. Il s’agirait, à n’en point douter, des plus profondes modifications qui puissent affecter le Parlement avec celles précédemment évoquées s’agissant de la procédure législative. Mais le Comité propose aussi de revaloriser le rôle du Parlement en matière européenne, internationale et de défense.

IX Le Parlement, acteur des politiques européennes, internationale et de défense.

VIII : Définir le rôle du Parlement

Par un paradoxe qui interroge sur la volonté du constituant de 1958, la Constitution telle qu’elle est actuellement rédigée, ne dit rien du rôle du Parlement.

Le rôle du Président de la République est défini à l’article 5 C., celui du Gouvernement à l’article 20 C. Pour le parlement, il n’y a pas d’équivalent. Le comité Balladur propose de remédier à cette lacune. Certes on sait que le rôle d’un parlement en régime parlementaire est double, voire triple : voter les lois, contrôler le gouvernement et éventuellement réviser la constitution. Mais ce qui va sans dire va parfois mieux en le disant. Jusqu’à présent la Constitution est muette sur ces questions. Certes l’article 34 indique, « la loi est votée parle Parlement » mais en dehors de cette précision qui, de plus ne se trouve pas dans le titre consacré au Parlement, il n’ya rien de précis sur le contrôle parlementaire et éventuellement sur le pouvoir constituant. On peut faire abstraction de ce dernier élément dans la mesure où les révisions étant des lois constitutionnelles, on pourrait rattacher la révision constitutionnelle au vote des lois. De surcroît, les révisions constitutionnelles peuvent aussi être acquises par l’intervention du peuple. Mieux, sous la V° République, c’est la ratification populaire qui est le principe ; l’intervention du Congrès n’est qu’exceptionnelle. En principe le Parlement intervient avant la ratification populaire, il n’en reste pas moins qu’il serait difficile de dire que le pouvoir constituant appartient au parlement, même s’il y joue un rôle. On comprend dès lors que le Comité ne change rien sur ce point. En revanche, il propose de préciser le rôle du Parlement dans les autres domaines.

C’est donc une réécriture de l’article 24 que le Comité propose. Dans un troisième alinéa de cet article situé dans le titre de la Constitution relatif au Parlement, il définit le rôle de ce dernier distinguant trois éléments.

A. Le parlement vote la loi.

Le Comité propose tout d’abord de supprimer le premier alinéa de l’actuel article 34 pour le remplacer par le premier membre de phrase de l’alinéa 3 de l’article 24. Le Comité propose d’écrire que « le Parlement vote la loi » en remplacement de la formule actuelle « la loi est votée par le Parlement ». On ne peut que se réjouir de ce changement de formulation même s’il est encore relativement insuffisant pour traduire la réalité constitutionnelle. En effet, la formulation de l’article 34 laisse à penser que toutes les lois sont votées par le Parlement, Or nous savons que cela n’est pas le cas des lois référendaires. La nouvelle formule permet donc de tenir compte de ces lois : elle ne fait plus référence qu’à la compétence du Parlement de voter la loi sans que celui-ci en est ait l’exclusivité et permet donc la distinction entre les lois parlementaires et les lois référendaires.

Reste cependant que certaines lois, même parlementaires, ne sont pas « votées » par le Parlement. En effet, si la procédure de l’article 49 al. 3 est mise en œuvre, la loi n’est pas « votée ». Elle est, à la fin de la procédure « considérée comme adoptée ». Certes, il est possible qu’un vote intervienne mais ce vote aura lieu non pas sur la loi elle-même mais sur la motion de censure éventuellement déposée. Mais il est aussi possible que la loi soit considérée comme adoptée sans qu’aucun vote n’intervienne. C’est en effet le cas si aucune motion de censure n’est déposée. On dira sans doute que cette procédure ne pouvant être mise en œuvre que devant la seule assemblée nationale, le Sénat, lui, vote la loi. Certes. Mais d’une part, l’Assemblée nationale peut avoir le dernier mot et donc se prononcer seule, d’autre part le Sénat peut voter contre le texte. Dans ce cas, on peut ne recenser que des votes négatifs qui peuvent malgré tout déboucher sur l’adoption de la loi.

Toutes ces considérations nous conduisent à dire qu’il eut été plus juste de dire à l’article 24 « Le Parlement adopte la loi » ou encore « le Parlement discute et adopte la loi ». C’est du reste comme cela qu’est rédigée la formule de promulgation des lois qui parle bien d’adoption et non de vote. Mais ce sont là sans doute considérations de « juristes » un peu obtus me dira-t-on. Pourtant, quand à faire de réécrire le texte constitutionnel autant lui retirer ses scories.

B. Le parlement contrôle l’action du gouvernement

Ce second rôle confié au Parlement n’est, pas plus que le précédent, précisé dans la constitution dans sa rédaction actuelle. Simplement est-il indiqué à l’article 20 que le gouvernement « est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 ». Mais on le constate, il ne s’agit là que d’envisager le contrôle de censure et non toutes les formes que peut revêtir le contrôle parlementaire. Or, et de toute évidence, le contrôle de censure n’a plus la même portée qu’avant.

1. L'hypothétique contrôle de censure

Si, sous les III° et IV République, la censure des gouvernements suite à une question de confiance ou à l’initiative des parlementaires (Ordre du jour de défiance et interpellation sous la III° République ; il existait bien une motion de censure sous la IV° République mais elle n’a jamais été mise en œuvre) était relativement fréquente (il faut malgré tout relativiser : ce n’était pas là la raison essentielle des chutes de gouvernement ; en effet, d’une part les gouvernements démissionnaient parfois pour « rupture de la solidarité ministérielle, une parti composant la majorité lui retirant son soutien conduisant au départ des membres du gouvernement appartenant à ce partis ; d’autre part, les gouvernements démissionnaient normalement, en application de la coutume constitutionnelle, à la suite d’une élection présidentielle ou des élections législatives ; c’est du reste ces deux derniers cas qui sont les plus fréquents sous la III° République), tel n’est plus le cas sous la V° République.

On ne connait en effet qu’un seul gouvernement renversé par une motion de censure, alors qu’aucun gouvernement n’a été renversé suite à une question de confiance ou à l’engagement de responsabilité sur un texte (art. 49 al. 3). Les raisons de cette stabilité gouvernementale tiennent évidemment à la rationalisation du parlementarisme qui permet aux gouvernements d’obtenir aisément et sans risque le vote des textes qu’ils souhaitent. Mais ce n’est là qu’une raison mineure. La raison qui justifie cette stabilité et la disparition des « crises » gouvernementales tient essentiellement dans la « phénomène majoritaire » et la bipolarisation. L’un et l’autre sont la conséquence surtout de l’élection présidentielle au suffrage universel direct qui réduit nécessairement à 2 le nombre de candidats au second tour.
A partir de cette réalité, la composition du parlement ne peut nécessairement résulter, surtout lorsque les législatives ont lieu dans la foulée de la présidentielle, que par rapport à la majorité présidentielle qui vient de se dégager. Des candidats ont le label « majorité présidentielle » d’autres ne l’on pas. Quels que soient les résultats des législatives, (concordance ou cohabitation), l’Assemblée nationale se dote d’une majorité plus ou moins forte. Si elle est faible, et seulement dans ce cas, les mécanismes du parlementarisme rationnalisé (et surtout le 49.3) entrent en jeu pour lui permettre de gouverner. Il n’est donc plus guère envisageable que les gouvernements soient renversés par les mécanismes traditionnels du contrôle de censure, sauf hypothèse tout à fait exceptionnelle d’une majorité pluri partisane qui se déliterait en fin de législature, comme ce fut le cas justement en 1962. Mais on la noté, par la suite, même de 1088 à 1993, ce phénomène ne c’est pas produit (il faut peut-être aussi réserver le cas d’une majorité très faible comme en 1967 ; mais la durée trop courte de cette législature empêche de savoir si un risque de délitement, dû pour l’essentiel à des élections partielles, aurait pu naître.

La disparition du contrôle de censure n’est pas véritablement une curiosité. On la constate dans les grandes démocraties parlementaires. Dès lors qu’un gouvernement a pu se constituer, ce qui n’est pas toujours simple il est vrai, ses chances de se maintenir sont grandes. Ainsi que ce soit en Grande-Bretagne, en Allemagne, en Espagne, voire même en Italie (pour ne citer que nos voisins les plus proches), les gouvernements renversés sont de plus en plus rares.

2. Le contrôle d'investigation

De ce constat, il faut tirer la conclusion que le contrôle parlementaire doit prendre d’autres formes que le contrôle de censure. C’est le contrôle d’investigation dont les formes les plus classiques sont les questions parlementaires et les commissions d’enquêtes. Hélas, il faut bien reconnaitre que, en France, ces mécanismes ne fonctionnent guère tant par un manque de tradition que par un manque de volonté évidente. L’opposition n’ayant pas de véritable statut, elle ne dispose pas vraiment des moyens d’utiliser ces mécanismes avec efficacité ; la majorité ne parvenant pas à gagner en indépendance vis-à-vis de l’organe exécutif qu’elle soutien (gouvernement en cas de cohabitation, Président en cas de concordance), elle n’exerce qu’un contrôle « mou » quand elle l’exerce, mais surtout, s’ingénie à empêcher l’opposition d’utiliser les faibles moyens qui sont les siens. On comprend mieux dès lors que l’opposition se réfugie dans l’obstruction parlementaire (flibuste) puisque les autres techniques sont vaines.

Il est vrai en effet que la Constitution ne fait pas la part belle aux moyens du contrôle d’investigation. Les questions parlementaires sont mentionnées par la Constitution à l’article 48 al. 2 mais seulement sous l’angle d’une priorité de l’ordre du jour. Et pendant très longtemps seule une séance par semaine leur étaient réservées. Il fallut attendre 1995 pour que d’autres séances de questions soient constitutionnalisées, même si, dans la pratique (sans doute en fait devenue une coutume ayant procédé à une révision de la Constitution comme cela est toujours possible) des questions d’actualité sont apparues depuis 1974. Quant aux commissions d’enquêtes, elles ne sont pas mentionnées par la Constitution. Oubli ou volonté du Constituant ? Elles ne sont en fait prévues que dans l’ordonnance n° 58-1100, dont on rappellera au passage qu’elle a, fort curieusement, seulement valeur législative et non organique … (n’aurait-il pas fallu profiter de la modification de l’article 24 pour indiquer qu’une loi organique précise les règle de fonctionnement des assemblées parlementaires).

C’est cette lacune constitutionnelle que le Comité se propose de réparer. Il propose donc d’indiquer, dans le même troisième alinéa nouveau de l’article 24 que le parlement contrôle le gouvernement. Cette formulation donnera une base constitutionnelle aux commissions d’enquêtes mais aussi à d’autres mécanismes qui ont été progressivement mis en place pour tenter de pallier, d’ailleurs avec souvent un succès mitigé, les dysfonctionnements des mécanismes classiques : missions d’information, délégations parlementaires, offices parlementaires, etc.

Mais en plus de l’affirmation constitutionnelle du pouvoir de contrôle du Parlement, le comité veut souhaite que les mécanismes traditionnels des questions et des commissions soient améliorés et un mécanisme nouveau développé.

a) L'amélioration des contrôles traditionnels

- S’agissant des commissions d’enquête, le Comité fait une proposition intéressante. Il est actuellement prévu ordonnance, que les commissions d’enquête ne peuvent être créées sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si la mission est antérieure à l’intervention du juge, la mission de la Commission prend fin aussitôt. Cette interdiction trouve son origine, dit-on, dans le principe de la séparation des pouvoirs. En quoi serait-il porté atteinte à ce principe par le simple fait qu’une commission d’enquête parlementaire enquête sur des faits qui sont aussi une infraction pénale. Le contrôle parlementaire est d’une autre nature et les faits sur lesquels il porte intéresser les représentants du peuple. Du reste, dans d’autres pays où la séparation des pouvoirs est au moins aussi stricte qu’en France sinon plus (qu’on pense seulement à l’exemple des Etats-Unis avec les commissions du Congrès dont la puissance n’est plus à démontrer), cette interdiction n’est pas reprise et les commissions enquêtent sur ces questions, quand bien même un juge le ferait pour sa part. Le Comité propose donc, fort opportunément de supprimer cette limite légale.

- S’agissant des questions parlementaires et en particulier des questions d’actualité, le Comité fait aussi une proposition. Il est vrai que ce mécanisme est de plus en plus convenu. La présence des caméras de télévision n’y est sans doute pas étrangère. Longue péroraison de l’opposition, absence des ministres concernés par la question, question de la majorité permettant de bien mettre en valeur tel ou tel pan de la politique gouvernementale et tellement bien « calibrée » qu’elle aurait pu être écrite par le ministre lui-même, absence de discussion, etc. Il y a là plus un show qu’un véritable contrôle comme on le connait en Grande-Bretagne. Le Comité propose donc que certaines séances de questions, réservées à l’opposition, soient consacrées à des sujets préalablement définis et que la réplique et la relance des questions soient possibles. Pour s’assurer que la rédaction actuelle de l’article 48 C. ne puisse pas être interprété comme interdisant un débat après que le ministre ait répondu (la rédaction réserve une séance aux questions et « aux réponses du gouvernement » et semble donc être exclusive de toute nouvelle intervention, même de l’auteur de la question) il propose une rédaction nouvelle de ces dispositions en ne mentionnant plus que les questions « au gouvernement ». Les règlements des assemblées pourraient alors, sans risque d’inconstitutionnalité, permettre que le débat soit relancé après la réponse du ministre et donc que l’opposition puisse s’exprimer sur les réponses faites aux questions de la majorité mais aussi puisse contredire le ministre lorsque sa réponse à une question de l’opposition parait insatisfaisante. De plus le Comité propose que les questions parlementaires puissent exister durant les sessions extraordinaires. Il est vrai qu’il y a une certaine curiosité à ce que cela ne soit pas le cas. Ainsi, alors que le parlement a siégé en sessions extraordinaire en juillet et en septembre 2007, il n’a pu interroger le gouvernement nommé en juin 2007 qu’à partir du mois d’octobre. On se doute pourtant qu’il existait avant cela des questions d’actualité qui par définition se démode très vite. La nouvelle rédaction lève le doute. Quant à l’égalité du temps de parole entre la majorité et l’opposition elle pourra être garantie par les règlements des assemblées, dès lors que la notion même d’opposition est admise constitutionnellement comme nous l’avons précédemment montré. Il est simplement dommage que le Comité, qui a clairement précisé la règle des quatre semaines alternées, laisse ce soin, en matière des questions, aux règlements des assemblées qui pourraient « oublier » d’y pourvoir.

b) La confortation d'un contrôle naissant

Le Comité souhaite aussi qu’un contrôle actuellement naissant soit conforté. Il note en effet que certaines commissions des deux assemblées prévoient que les rapporteurs d’un texte de loi sont ensuite chargés d’en contrôler l’exécution, d’évaluer ses effets et d’en faire publiquement rapport auprès de leurs collègues. Le comité insiste pour que les équipes de contrôle dans ce cadre soient composées d’un parlementaire de la majorité et d’un parlementaire de l’opposition qui seraient, pourquoi pas vice-président de ladite commission. Le Comité renvoi sur ce point au règlement des assemblées qui, dès lors que, comme nous l’avons vu la Constitution prévoirait l’existence de la « non majorité » par soustraction des groupes qui n’auraient pas déclaré soutenir le gouvernement, pourrait contenir de telles précisions. Ces équipes de contrôle pourrait en particulier informer les parlementaires sur l’état d’avancement de la préparation, de l’adoption et de la publication des décrets d’application des lois.

Il est vrai que la question de l’entrée en vigueur de la loi est récurrente. On le sait, sans décret d’application, sauf à être auto exécutoires, les lois ou certaines de leurs dispositions restent lettres mortes. Le juge administratif admet que le gouvernement dispose d’un « délai raisonnable » (CE 27 nov. 1964, Dame Vve Renard : Rec. CE 590) pour prendre les décrets d’application (délai variant essentiellement en fonction de la complexité de la matière à traiter). Ce délai, en tous les cas, ne peut pas être imposé par le législateur au gouvernement dans la loi à appliquer, le législateur ne pouvant pas donner d’injonction au gouvernement (CE 20 oct. 1950, Cne de Saint-Eugène : Rec. CE 511). Même si le législateur indique que … « Le gouvernement prendra dans les X mois qui suivent la publication de la présente loi les décrets nécessaire à son entrée en vigueur » (ou une formule approchante) cela n’a pas pour le gouvernement valeur impérative et des décrets pris après ce délai ne sont pas pour autant illégaux. Reste qu’il faut constater que le délai raisonnable est souvent dépassé. Le juge dispose alors, lui, d’une part de la possibilité de prononcer une injonction à l’égard du gouvernement d’avoir à prendre le délai dans un délai qu’il fixe (CE 26 juill. 1996, Ass. Lyonnaise de protection des locataires : RFD adm. 1996. 768) et d’autre part de pouvoir assortir le non respect de cette injonction d’une astreinte (CE 11 mars 1994, Soulat : Rec. CE 115, notons qu’en l’espèce, le retard persistant, l’astreinte sera liquidée : CE 6 janv. 1995, Soulat, AJDA 1995. 157). En tous les cas, le refus de prendre les décrets d’application est constitutif d’une faute susceptible d’ouvrir droit à indemnisation (CE 10 mars 1967, Sté « Les ardoisières d’Angers » : Rec. CE 116). Cette jurisprudence, qui pourrait être développée, permet au Comité de ne pas envisager un mécanisme permettant de palier la carence du gouvernement. Il préfère donc s’en remettre aux ministres en les invitant à suivre, éventuellement par le biais de « contrôleurs juridiques » ; Le Parlement serait informé de ce suivi mais il va de soi que les équipes de contrôle parlementaire pourraient être directement en lien avec ces « contrôleurs juridiques » ministériels pour suivre l’application des lois au plus prêt.

Mais comme le note le Comité, ces moyens de contrôle d’investigation traditionnels ou plus nouveaux semblent ne plus répondre, à eux seuls, aux exigences actuelles du contrôle politique moderne. C’est la raison pour laquelle le Comité propose d’ajouter un dernier membre de phrase à l’alinéa 3 nouveau de l’article 24 créant un « nouveau contrôle », celui de l’évaluation des politiques publiques.

C. Le parlement concourt à l’évaluation des politiques publiques

VI. Revaloriser la fonction parlementaire

A. Accroître la disponibilité des parlementaires

Nous l’avons dit en introduisant nos commentaires sur les propositions du Comité relatives au Parlement, les parlementaires ne sont pas vraiment des parlementaires mais bien plus des représentants à Paris de leur collectivité territoriale et/ou de leur circonscription. La fonction de parlementaire passe au second plan. L’essentiel étant la réélection et celle-ci se gagnant par les investissements locaux, il faut avant tout obtenir les autorisations et/ou les financements permettant d’améliorer localement la situation des administrés. Accroître la disponibilité des parlementaires et donc un élément essentiel de la réussite des autres propositions du Comité. Donner plus de compétences au Parlement et améliorer les conditions de son action n’ont de chance de renforcer l’importance des assemblées que si les parlementaires exercent ces compétences et utilisent ces moyens nouveaux. On ne peut donc que se réjouir de lire en tête de rubrique (n’en déplaise à tout ceux qui, lors des auditions ont tenté de démontrer le contraire) que « l’activité parlementaire de législation et de contrôle constitue, par elle-même, une activité à temps plein ». Le Comité en tire une conséquence immédiate : « le mandat unique est la seule mesure qui corresponde vraiment aux exigences d’une démocratie parlementaire moderne ».

Pourtant, dans sa lettre à F. Fillon, le Président de la République ne tranche pas : « J'observe qu'il n'existe pas de preuve de ce que les parlementaires ayant un mandat unique seraient meilleurs ou plus investis que ceux qui cumulent celui-ci avec un mandat local. Chaque système a ses avantages et ses inconvénients. Je suis néanmoins sensible aux interrogations de nos concitoyens quant à la capacité réelle d'un même élu à exercer plusieurs mandats importants à la fois, voire à cumuler ceux-ci avec l'exercice de fonctions professionnelles. Il n'est pas incohérent par ailleurs de considérer que le renforcement du Parlement doit s'accompagner d'un plus grand investissement des parlementaires. Pour toutes ces raisons, je vous demande de soumettre à la concertation l'ensemble des solutions possibles, depuis l'extension des limitations de cumul à la présidence des établissements publics de coopération intercommunale jusqu'à l'interdiction du cumul ».

Il est vrai que, s’il y a bien une proposition qui ne recueillera pas l’assentiment des parlementaires et qui sera selon toute vraisemblance bloquée c’est celle-là. Il ne fait pas de doute que les 66 sénateurs et les quelques députés (j’essaie d’établir le nombre députés dans ce cas … l’Assemblée nationale m’a promis une réponse sous quelques jours, je vous la communiquerais) qui n’ont aucun mandat local ne constituent pas une majorité pouvant conduire à la modification de cette pratique bien française.

Pourtant, si l’on veut que les parlementaires remplissent les missions nouvelles qui seront les leurs si les propositions du Comité sont adoptées, il est tout à fait nécessaire qu’ils ne soient pas absorbés par d’autres tâches plus « locales ». Devant les difficultés que pourraient connaître cette proposition, le Comité est du reste prudent et demande simplement que l’on « s’engage » dans la voie du mandat unique par une modification progressives des « dispositions organiques du code électoral, s’accomplisse de manière progressive à la faveur de chacune des élections municipales, cantonales et régionales à venir ». se serait donc très progressivement que se réaliserait le mandat unique mais même comme cela on imagine mal que les élus locaux acceptent de faire disparaître le cumul tant ils y sont attachés, convaincu que c’est le garant de leur réélection.
Il faudra donc suivre cette évolution, qui promet d’être lente et difficile mais qui, à terme, ne pourra pas être évitée.

B. Reconnaître de nouvelles garanties à l’opposition

Mais comme l’indique le Comité, le mandat unique n’est pas suffisant pour permettre le succès des propositions qu’il présente. Il faut aussi que les nouvelles prérogatives ainsi accordées au Parlement « profitent à l’ensemble des parlementaires, et pas uniquement à ceux qui soutiennent l’action du Gouvernement ».
Nous avons vu déjà bien des propositions du Comité sur ce sujet. On peut ici résumer rapidement les principales. D’abord, un partage plus proportionnel des responsabilités dans chaque assemblée (présidence des commissions permanentes ; présidence ou rapporteur des commissions d’enquête, répartition du temps de parole, répartition de l’ordre du jour, etc.).

On sait que pour éviter d’avoir à définir l’opposition, le Comité préfère accorder ces garanties aux formations qui n’ont pas déclaré soutenir le gouvernement. Mais malgré cette formulation a contrario, la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne semble pas permettre d’accorder à certains parlementaires des garanties particulières (Cons. const. 22 juin 2006, n° 2006-537 DC § 13). Le Comité, conscient de cette difficulté propose donc de modifier l’article 4 de la Constitution pour permettre à la « non majorité » de disposer de droits spécifiques. Un nouvel alinéa renverrait à la loi le soin déterminer les conditions dans lesquelles sont garantis les droits respectifs des partis et groupements politiques qui ont déclaré leur appartenance à la majorité qui soutient le Gouvernement et de ceux qui ne l’ont pas déclarée. Par ailleurs, le Comité propose d’ajouter un article spécifique à la vie parlementaire qui confie aux règlements des assemblées de garantir les droits aux groupes politiques au sein du Parlement (art. 51-1 C. nouveau).

Fort de ces précisions, les droits des partis ou des groupes parlementaires seraient mieux garantis en fonction d’une déclaration qu’ils pourraient faire et qui serait suffisamment souple pour ne pas enfermer le parti ayant déclaré appartenir à la majorité dans une obligation de soutien systématique mais lui permettrait de s’opposer malgré tout à des dispositions gouvernementales qui ne lui conviendraient pas. C’est sans doute la que résidera la principale difficulté. Il ne faudrait pas que cette déclaration d’appartenance soit un prétexte à imposer une discipline de vote encore plus forte qu’actuellement, rendant le principe du vote personnel largement fictif.
Certes l’idée d’une déclaration positive permet aux partis « centristes » de ne pas apparaître comme soutenance le gouvernement en place sans pour autant les contraindre à indiquer qu’ils sont dans l’opposition. Mais un autre danger pourrait apparaître. Si aucun parti ne présente une déclaration d’appartenance à la majorité soutenant le gouvernement, tous les partis seront réputés appartenir à cette non majorité. Et, dès lors que certains droits seraient accordés à ces seuls partis, certains pourraient être tentés de le faire pour jouir de droits et en priver d’autant la véritable opposition. Qu’on imagine un instant le « Nouveau centre » ne pas faire la déclaration d’appartenance. Il pourrait ainsi obtenir un part de l’ordre du jour réservé tant dans la semaine à l’initiative des assemblée que dans la semaine de contrôle. Comment ce dévoiement pourrait-il être sanctionné ? Il ne semble pas que le Comité ait prévu cette éventualité.

Reste que les avantages de la proposition du Comité l’emportent largement sur les inconvénients et qu’elle permet non seulement de redonner un certain pouvoir à l’opposition dans la compétence législative du parlement mais également de permettre une meilleure organisation du contrôle parlementaire qui, dans un système parlementaire moderne, est une activité au moins aussi importance sinon plus que celle de légiférer.

VII. Renforcer l’efficacité du contrôle parlementaire

C. Rôle et activité des commissions.

C’est ici le centre de la proposition du comité. Il s’agit en fait de déplacer le centre de discussion des projets de lois (mais aussi des propositions) vers les commissions. Celles-ci (et ce serait nouveau pour les projets) seraient en mesure d’adopter des amendements qui viendrait modifier le projet. Ceci explique qu’il faille modifier l’article 44 de la Constitution comme nous l’avons vu : l’alinéa premier qui détermine qui est titulaire du droit d’amendement serait complété par la disposition suivante : « Il (le droit d’amendement) s’exerce en séance ou en commission dans les conditions fixées par le règlement de chaque assemblée ». Ceci est indispensable pour que les commissions puissent aussi rejeter les amendements. Nous savons que la jurisprudence du Conseil Constitutionnel peut s’interpréter comme donnant aux parlementaires le droit à ce que leurs amendements soient examinés en séances. La précision apportée permet de palier les éventuelles difficultés qui pourraient naître d’un rejet en séance d’un amendement parlementaire. L’exercice est ainsi garanti sans que le parlementaire auteur de l’amendement puisse s’en plaindre.

A l’inverse, des amendements émanant tant du gouvernement que des parlementaires pourraient y être adoptés et les projets sortiraient donc de la commission modifiés. Le gouvernement pourrait intervenir dans les commissions ce qui permettrait là encore d’améliorer le dialogue.

Ceci conduit à l’innovation essentielle : le débat en séance publique n’aurait plus lieu, s’agissant des projets, sur le texte tel que le gouvernement l’a déposé mais sur le texte tel que la commission l’a adopté. Cette formule présente plusieurs avantages.

- Le premier est évidemment de revaloriser le travail de commission qui redevient central. On comprend pourquoi nous avons dit qu’il pourrait être un précieux facteur de lutte contre l’absentéisme (au moins sinon plus important que l’augmentation du nombre de commission et la diminution corrélative du nombre des parlementaires membres de celles-ci).

- Le deuxième est évidemment de permettre un débat plus technique (là encore facilité par le faible de nombre de membre mais aussi par le fait que les parlementaires seraient plus impliqué dans le sujet de la commission qui pourrait les intéresser plus compte tenu du plus grand choix que l’augmentation du nombre de commission leur proposerait). Les amendements techniques et rédactionnels seraient traités à ce stade, laissant à la séance plénière les amendements plus politique qui posent les véritables problèmes.

Pour permettre que ce travail de commission soit efficacement mené, le Comité propose de laisser plus de temps à celles-ci. Les projets de lois ne pourraient venir en séance publique que passé le délai d’un mois après leur dépôt. Le Comité avait proposé que ce délai soit de deux mois mais le Président de la République a jugé cela trop long. Pourtant c’est de la qualité du travail de la commission et donc sans doute du temps qu’elle pourra y consacrer de dépend la qualité de la loi tant sur le fond que sur le plan rédactionnel. C’est sans doute là que la proposition du Comité présente le plus de difficulté. On le voit de plus en plus, le Président de la République ou le gouvernement annonce de nouvelles dispositions qui nécessitent l’intervention du Parlement. Dès cette annonce faite, les français pensent que la mesure va pouvoir rentrer en vigueur ; ceci est d’autant plus vrai qu’il s’agit de plus en plus de répondre à une préoccupation immédiate et non plus de légiférer à froid. Dans ces conditions, le délai laissé aux commissions risque d’apparaître comme un frein à l’activité gouvernementale ou présidentielle ; il est donc à craindre qu’il ne soit encore réduit.

D. Réserver la séance plénière au règlement des difficultés non tranchées en commission et au vote d’ensemble

Mais il existe encore d’autres avantages à la proposition du Comité.

* D’une part, si le gouvernement n’était pas satisfait du travail de la commission et souhaitait revenir à son texte initial, il lui appartiendrait de déposer les amendements nécessaires et de tenter de les faire adopter en séance plénière. On retrouve ici l’importance du droit d’amendement accordé au gouvernement. Mais surtout, et ce serait la nouveauté essentielle, il s’agirait pour le gouvernement non plus de demander le rejet d’un amendement parlementaire qui ne lui plairait pas mais l’adoption de son amendement de « retour » qui viendrait détruire tel amendement parlementaire que la commission aurait trouvé bon au point de l’avoir adopté. Le gouvernement serait donc dans la position du demandeur (auteur de l’amendement) et non plus du défendeur. On voit comment cette situation peut changer la donne voire inverser les facteurs. Certes, le phénomène majoritaire continue de jouer et il y a fort à parier que le gouvernement puisse l’emporter mais … il aura déjà tenté en commission de justifier son texte sans succès et d’éviter l’adoption de l’amendement. Pourtant l’amendement aura convaincu la commission. C’est donc qu’il avait des soutiens et sans doute une certaine justification. Il faut donc pour le gouvernement non plus trouver des arguments de maintien mais de rétablissement de son texte ce qui est nécessairement moins simple.
Ceci est d’autant plus vrai que la commission n’ira pas dans le même sens que le gouvernement, fut-elle présidée par un membre de la majorité. Elle voudra défendre son texte et il s’en suivra un véritable débat en séance plénière, ce qui n’est plus guère le cas actuellement. On comprend bien que le débat en séance public retrouve alors toute son importance car les jeux ne sont pas faits. Et l’on peut espérer que les parlementaires y retrouvent aussi un intérêt. In fine, le gouvernement pourrait certes avoir recours aux mécanismes du parlementarisme rationnalisé et en particulier au vote bloqué (dont on comprend pourquoi nous avons fit qu’il pourrait connaître un regain d’intérêt) et enfin, devant l’Assemblée nationale à tout le moins au 49 al. 3 (ce que le Comité qui proposait de réserver cet article aux seules lois de finances et de financement n’envisageait pas). Mais justement, ce recours à ces mécanismes abrupts risque encore de rendre l’attitude du gouvernement difficilement compréhensible.

Ainsi, de chambres d’enregistrement, les assemblées pourraient redevenir lieu de débat et d’affrontement politique même si, en fin de compte, le gouvernement dispose toujours du pouvoir d’imposer ses vues. On comprend dès lors l’importance de cette modification. Par le seul fait que la séance plénière discute d’un projet amendé, le parlement retrouve une grande partie de son intérêt.

En fait, il s’agit de faire le constat que, avec le phénomène majoritaire, le droit d’amendement gouvernemental et le vote bloqué (voire le 49.3) la rationalisation du parlementarisme est telle qu’il n’y a plus besoin de la protection des projet qu’avait imaginé le constituant de 1958 en prévoyant que la séance plénière se déroule sur le texte du projet tel qu’il a été déposé. En 1958 on ne pouvait pas savoir que le phénomène majoritaire se produirait (su reste comme il est surtout la conséquence de l’élection du Président au SUD, ceci est parfaitement logique) et on ne pouvait pas savoir non plus que les autres règles de procédure seraient aussi efficace. Le constat pouvant maintenant être fait, il est possible d’alléger un peu ces mécanismes ; le Comité a choisi de revenir sur le principe de l’examen du texte tel qu’il est au moment du dépôt, on ne peut que s’en féliciter.

* D’autre part, pour ajouter encore à l’intérêt du travail des commissions ainsi revalorisé par le droit qu’elles ont d’adopter les amendements, le Comité propose que les auditions que les commissions réalisent pour s’informer et mieux préparer leurs travaux puissent être publiques. Là encore c’est une bonne formule. En effet, si les commissions font appel à des experts ou, plus généralement, des spécialistes il est intéressant de connaître leur point de vue. Cette publicité des auditions est du reste logique dans la mesure où c’est désormais en commission que se passera le principal travail parlementaire. Les séances des commissions doivent dès lors pouvoir être publics comme les votes qui y seront émis. Il faut que la transparence se diffuse également dans les commissions dans la mesure où elles deviennent décisionnelles même si leur décisions peuvent ensuite être remis en cause par la plénière.

Car le projet du Comité ne permet pas l’adoption des lois en commission. La loi sera toujours votée en séance plénière au moins sous la forme d’un vote d’ensemble si tous les amendements adoptés en commission satisfont le gouvernement et les parlementaires. Mais le plus souvent des questions difficiles seront laissées à la séance plénière, la commission ayant simplement débroussaillé le terrain sur les questions les plus techniques. Il y aura donc toujours un vote en plénière.<