Michel Lascombe

Avant d’étudier, si le temps nous est laissé, les propositions du Comité en matière de justice et de constitutionnalité des lois, il nous faut dire ici quelques mots des propositions que fait le comité Balladur s’agissant de la révision constitutionnel d’une part et du référendum d’autre part.

X. La révision de la procédure de révision par le Comité Balladur

La question de la révision constitutionnelle est en effet abordée par le Comité Balladur. Il souhaite trouver une solution permettant la révision de la Constitution malgré l’opposition de l’une des deux assemblées ; on pense évidemment à une révision concernant le Sénat qui n’aurait pas son aval.

Dans l’état actuel du droit en effet, la révision constitutionnelle suppose d’abord un accord en termes identiques des deux assemblées. Il n’est donc pas possible en cette matière d’écarter le Sénat comme cela est possible pour les lois ordinaires et même pour les lois organiques (même si elles concernent le Sénat mais dans ce cas à la majorité absolue des membres de l’Assemblée nationale). Dans ce cas, il faut avoir recours au référendum de l’article 11 C. dont on sait que son usage pour la révision est contesté même s’il a déjà permis d’y aboutir, justement pour surmonter l’hostilité du Sénat. Mais l’usage de l’article 11 C. prive en fait le Parlement de pouvoir peser sur la révision. Certes, il en discuterait mais ne pourrait pas amender le texte du Gouvernement. Cette limitation au pouvoir législatif est parfaitement insupportable, surtout dans l’hypothèse où il s’agit (comme en 1969) de toucher à l’exercice même de ce pouvoir. La proposition du Comité devrait donc permettre d’éviter l’alibi de blocage pour passer par l’article 11 C. et donc en fait court-circuiter non pas une assemblée mais tout le Parlement.

L’idée du comité est de permettre au Président de la République, si les deux assemblées ne parviennent pas à trouver un texte de compromis de soumettre au référendum le texte que l’une ou l’autre assemblée aurait réussi à adopter à la majorité des 3/5. Il faudrait donc, pour surmonter le veto constituant d’une assemblée réunir deux conditions : que l’autre vote le texte à cette majorité qualifiée et que le peuple approuve ce choix.

On voudrait faire deux remarques.

1. La solution semble intéressante et pourrait être bonne. Il nous faut pourtant indiquer qu’à notre sens la solution retenue n’est pas entièrement satisfaisante. En effet, par une curiosité que l’on explique mal, la Constitution ne permet pas, dans le cadre de la révision constitutionnelle, la recherche d’un compromis. Il n’y a pas d’équivalent de la procédure de Commission mixte paritaire pour la révision constitutionnelle. Du reste par deux fois déjà, il a fallu recourir à des subterfuges (CMP informelle) pour trouver le compris souhaité et ce le plus en amont possible. Il nous semble que cette recherche du compromis s’impose d’autant plus si, comme le prévoit le Comité on met en place un moyen de surmonter la mauvaise volonté d’une des assemblées. Aussi les dispositions des alinéas 2 à 4 de l’article 45 auraient-elles pu être étendues à la procédure de révision et ce sans difficulté quitte du reste à prévoir que la procédure d’urgence serait dans ce cas interdite pour encore inciter au compromis.

2. Mais il aussi étonnant que la question de la modification de la procédure de révision se soit arrêté à ce seul problème de surmonter l’hostilité d’une assemblée. N’y a-t-il pas plus curieux dans le fait que la procédure d’approbation de la révision puisse être différente selon que l’initiative de la révision émane de l’exécutif ou du législatif ? Pourquoi faut-il obligatoirement un référendum pour les propositions de révisions alors que les projets peuvent en être dispensé (et le sont souvent …). Ne conviendrait-il pas de se demander si la différence dans la procédure choisie devrait être due non pas à l’auteur de l’acte mais à l’importance de son contenu ?

Nous pensons en effet qu’il serait inutile de soumettre au référendum une proposition de révision modifiant les dates de la session ordinaire (art. 28 C.) alors qu’il serait sans doute nécessaire que soit soumis au peuple un projet venant à modifier le principe de la souveraineté nationale (art. 3 C.). On pourrait donc suggérer que, pour la révision de certains articles, précisément énumérés par le texte, seul le référendum puisse procéder à l’approbation de la révision, même si l’initiative en a été prise par l’exécutif. Hélas, aucune réflexion n’a été menée sur cette question et on ne peut ici que le regretter.

XI. La procédure référendaire dans les propositions du Comité Balladur

Le référendum de l’article 11 C. fait lui aussi l’objet d’une proposition de la part du Comité Balladur. Il s’agit, nous dit-il d’aménager la possibilité d’un référendum d’initiative populaire. La demande d’un tel référendum est souvent présentée par les partis politiques en particulier par ceux qui ne sont pas représentés au Parlement ou qui ne sont pas en état de participer à une majorité gouvernementale. C’est sans doute un élément de démocratisation de nos institutions qui mérite l’attention sous réserve de garder présent à l’esprit qu’il faut éviter de tomber dans le travers que connaissent certains pays : consultations référendaires fréquentes et dès lors, baisse de la participation par lassitude de l’électorat. Il convient donc, on en est conscient de recherche un moyen qui puisse limiter les hypothèses de mise en œuvre de la procédure toute en préservant les apports de démocratie semi directe qu’elle permettrait.

Le Comité fait donc une proposition dans ce sens. Il suggère qu’un tel référendum pourrait être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. La proposition ne manque pas d’être curieuse.

D’une part, l’initiative populaire n’est pas réelle. Ce sont bien les parlementaires qui font la proposition ; les électeurs inscrits n’interviennent qu’ensuite. La preuve en est : la procédure retenue organise le recueil des signatures des citoyens après que le Conseil se soit prononcé sur la Constitutionnalité de la demande parlementaire. Certes on dira qu’il est possible que les citoyens fassent pression sur les parlementaires en recueillant les signatures avant ; il n’empêche qu’il faudra recommencer la collecte.

Ensuite, le référendum n’est pas nécessairement organisé. Même si les conditions que nous venons de décrire sont remplies, la seule contrainte pour le Parlement est d’examiner le texte dans le délai d’un an. Ce n’est que s’il ne l’examine pas que le référendum a lieu. S’il examine et rejette, l’affaire s’arrête sans que le peuple se prononce. Compte tenu de ces modalités, on peut à coup sûr prévoir que même si cette révision devait être adoptée, elle ne déboucherait sur l’organisation d’aucun référendum.

Enfin, ce que nous affirmons est d’autant plus vrai que la proposition Balladur limite la possibilité d’organisation d’un référendum aux seuls objets mentionnés actuellement à l’article 11 C. Or on sait que la rédaction actuelle de l’article 11 C. est extrêmement restrictive. Sauf pour les traités internationaux du reste, les référendums de l’article 11 C. sont rares. Si l’on excepte les applications « gaulliennes » permettant le règlement de la crise algérienne, il faut constater qu’il n’y a eu qu’un seul référendum dans le cadre des limites fixée par l’article 11 C. celui sur l’organisation des pouvoirs publics en Nouvelle-Calédonie (1988) ! Même avec la modification introduite en 1995 qui devait permettre de faire des référendums plus fréquents, rien ne s’est produit. On se souvient d’ailleurs que, alors que le Président Chirac aurait souhaité pouvoir faire un référendum sur la suppression du service national obligatoire, il ne lui a pas été possible de le mettre en œuvre compte tenu de la rédaction à tout le moins alambiquée de la formule : « réformes relatives à la politique économique ou sociale de la nation et aux services publics qui y concourent ». On aurait pu espérer au moins que le champ du référendum populaire ne soit pas aussi limité voire même que le champ du référendum en général soit élargi et manière significative par la reprise de la formule proposée en 1984 par F. Mitterrand et permettant un référendum sur des questions « concernant les garanties fondamentales des libertés publiques ».

Le comité projet de révision déposé à l’issu des travaux du Comité Vedel comportait certes la même restriction mais élargissait le champ référendaire en reprenant la proposition de 1984. Et par ailleurs, il ne subordonnait pas la présentation de la demande de référendum à l’accord de 1/5 des parlementaires.

Avec ces conditions draconiennes donc, la proposition Balladur n’est en fait que de la poudre aux yeux qui risque de décevoir d’autant plus que les partis politiques disposant d’une représentation parlementaire sont en général peu enclin à souhaiter l’intervention directe du peuple dans une compétence qu’ils estiment relever de leur seul pouvoir.

Mais plus curieux sont encore les oublis que le Comité fait dans ce domaine. De ce point de vue, le projet issu des travaux du Comité Vedel était beaucoup plus prudent. En effet, il interdisait qu’un référendum puisse être proposé s’il avait pour conséquence, soit de modifier ou d'abroger une loi promulguée depuis moins de cinq ans, soit de consulter les citoyens sur un texte qui a déjà été rejeté par référendum depuis moins de cinq ans. Le Comité Balladur ne fixe pas cette limite. Faut-il en déduire qu’un référendum abrogatif serait possible immédiatement à l’issu du vote d’une loi nouvelle ? En dans cette hypothèse l’opposition ne va-t-elle pas vouloir déclencher la procédure dès que cela est possible pour menacer la loi et rendre plus difficile son application ? Il faut donc là encore regretter le défaut de la rédaction proposée par le Comité.

XII. De l’exception d’inconstitutionnalité