Michel Lascombe

VIII : Définir le rôle du Parlement

Par un paradoxe qui interroge sur la volonté du constituant de 1958, la Constitution telle qu’elle est actuellement rédigée, ne dit rien du rôle du Parlement.

Le rôle du Président de la République est défini à l’article 5 C., celui du Gouvernement à l’article 20 C. Pour le parlement, il n’y a pas d’équivalent. Le comité Balladur propose de remédier à cette lacune. Certes on sait que le rôle d’un parlement en régime parlementaire est double, voire triple : voter les lois, contrôler le gouvernement et éventuellement réviser la constitution. Mais ce qui va sans dire va parfois mieux en le disant. Jusqu’à présent la Constitution est muette sur ces questions. Certes l’article 34 indique, « la loi est votée parle Parlement » mais en dehors de cette précision qui, de plus ne se trouve pas dans le titre consacré au Parlement, il n’ya rien de précis sur le contrôle parlementaire et éventuellement sur le pouvoir constituant. On peut faire abstraction de ce dernier élément dans la mesure où les révisions étant des lois constitutionnelles, on pourrait rattacher la révision constitutionnelle au vote des lois. De surcroît, les révisions constitutionnelles peuvent aussi être acquises par l’intervention du peuple. Mieux, sous la V° République, c’est la ratification populaire qui est le principe ; l’intervention du Congrès n’est qu’exceptionnelle. En principe le Parlement intervient avant la ratification populaire, il n’en reste pas moins qu’il serait difficile de dire que le pouvoir constituant appartient au parlement, même s’il y joue un rôle. On comprend dès lors que le Comité ne change rien sur ce point. En revanche, il propose de préciser le rôle du Parlement dans les autres domaines.

C’est donc une réécriture de l’article 24 que le Comité propose. Dans un troisième alinéa de cet article situé dans le titre de la Constitution relatif au Parlement, il définit le rôle de ce dernier distinguant trois éléments.

A. Le parlement vote la loi.

Le Comité propose tout d’abord de supprimer le premier alinéa de l’actuel article 34 pour le remplacer par le premier membre de phrase de l’alinéa 3 de l’article 24. Le Comité propose d’écrire que « le Parlement vote la loi » en remplacement de la formule actuelle « la loi est votée par le Parlement ». On ne peut que se réjouir de ce changement de formulation même s’il est encore relativement insuffisant pour traduire la réalité constitutionnelle. En effet, la formulation de l’article 34 laisse à penser que toutes les lois sont votées par le Parlement, Or nous savons que cela n’est pas le cas des lois référendaires. La nouvelle formule permet donc de tenir compte de ces lois : elle ne fait plus référence qu’à la compétence du Parlement de voter la loi sans que celui-ci en est ait l’exclusivité et permet donc la distinction entre les lois parlementaires et les lois référendaires.

Reste cependant que certaines lois, même parlementaires, ne sont pas « votées » par le Parlement. En effet, si la procédure de l’article 49 al. 3 est mise en œuvre, la loi n’est pas « votée ». Elle est, à la fin de la procédure « considérée comme adoptée ». Certes, il est possible qu’un vote intervienne mais ce vote aura lieu non pas sur la loi elle-même mais sur la motion de censure éventuellement déposée. Mais il est aussi possible que la loi soit considérée comme adoptée sans qu’aucun vote n’intervienne. C’est en effet le cas si aucune motion de censure n’est déposée. On dira sans doute que cette procédure ne pouvant être mise en œuvre que devant la seule assemblée nationale, le Sénat, lui, vote la loi. Certes. Mais d’une part, l’Assemblée nationale peut avoir le dernier mot et donc se prononcer seule, d’autre part le Sénat peut voter contre le texte. Dans ce cas, on peut ne recenser que des votes négatifs qui peuvent malgré tout déboucher sur l’adoption de la loi.

Toutes ces considérations nous conduisent à dire qu’il eut été plus juste de dire à l’article 24 « Le Parlement adopte la loi » ou encore « le Parlement discute et adopte la loi ». C’est du reste comme cela qu’est rédigée la formule de promulgation des lois qui parle bien d’adoption et non de vote. Mais ce sont là sans doute considérations de « juristes » un peu obtus me dira-t-on. Pourtant, quand à faire de réécrire le texte constitutionnel autant lui retirer ses scories.

B. Le parlement contrôle l’action du gouvernement

Ce second rôle confié au Parlement n’est, pas plus que le précédent, précisé dans la constitution dans sa rédaction actuelle. Simplement est-il indiqué à l’article 20 que le gouvernement « est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 ». Mais on le constate, il ne s’agit là que d’envisager le contrôle de censure et non toutes les formes que peut revêtir le contrôle parlementaire. Or, et de toute évidence, le contrôle de censure n’a plus la même portée qu’avant.

1. L'hypothétique contrôle de censure

Si, sous les III° et IV République, la censure des gouvernements suite à une question de confiance ou à l’initiative des parlementaires (Ordre du jour de défiance et interpellation sous la III° République ; il existait bien une motion de censure sous la IV° République mais elle n’a jamais été mise en œuvre) était relativement fréquente (il faut malgré tout relativiser : ce n’était pas là la raison essentielle des chutes de gouvernement ; en effet, d’une part les gouvernements démissionnaient parfois pour « rupture de la solidarité ministérielle, une parti composant la majorité lui retirant son soutien conduisant au départ des membres du gouvernement appartenant à ce partis ; d’autre part, les gouvernements démissionnaient normalement, en application de la coutume constitutionnelle, à la suite d’une élection présidentielle ou des élections législatives ; c’est du reste ces deux derniers cas qui sont les plus fréquents sous la III° République), tel n’est plus le cas sous la V° République.

On ne connait en effet qu’un seul gouvernement renversé par une motion de censure, alors qu’aucun gouvernement n’a été renversé suite à une question de confiance ou à l’engagement de responsabilité sur un texte (art. 49 al. 3). Les raisons de cette stabilité gouvernementale tiennent évidemment à la rationalisation du parlementarisme qui permet aux gouvernements d’obtenir aisément et sans risque le vote des textes qu’ils souhaitent. Mais ce n’est là qu’une raison mineure. La raison qui justifie cette stabilité et la disparition des « crises » gouvernementales tient essentiellement dans la « phénomène majoritaire » et la bipolarisation. L’un et l’autre sont la conséquence surtout de l’élection présidentielle au suffrage universel direct qui réduit nécessairement à 2 le nombre de candidats au second tour.
A partir de cette réalité, la composition du parlement ne peut nécessairement résulter, surtout lorsque les législatives ont lieu dans la foulée de la présidentielle, que par rapport à la majorité présidentielle qui vient de se dégager. Des candidats ont le label « majorité présidentielle » d’autres ne l’on pas. Quels que soient les résultats des législatives, (concordance ou cohabitation), l’Assemblée nationale se dote d’une majorité plus ou moins forte. Si elle est faible, et seulement dans ce cas, les mécanismes du parlementarisme rationnalisé (et surtout le 49.3) entrent en jeu pour lui permettre de gouverner. Il n’est donc plus guère envisageable que les gouvernements soient renversés par les mécanismes traditionnels du contrôle de censure, sauf hypothèse tout à fait exceptionnelle d’une majorité pluri partisane qui se déliterait en fin de législature, comme ce fut le cas justement en 1962. Mais on la noté, par la suite, même de 1088 à 1993, ce phénomène ne c’est pas produit (il faut peut-être aussi réserver le cas d’une majorité très faible comme en 1967 ; mais la durée trop courte de cette législature empêche de savoir si un risque de délitement, dû pour l’essentiel à des élections partielles, aurait pu naître.

La disparition du contrôle de censure n’est pas véritablement une curiosité. On la constate dans les grandes démocraties parlementaires. Dès lors qu’un gouvernement a pu se constituer, ce qui n’est pas toujours simple il est vrai, ses chances de se maintenir sont grandes. Ainsi que ce soit en Grande-Bretagne, en Allemagne, en Espagne, voire même en Italie (pour ne citer que nos voisins les plus proches), les gouvernements renversés sont de plus en plus rares.

2. Le contrôle d'investigation

De ce constat, il faut tirer la conclusion que le contrôle parlementaire doit prendre d’autres formes que le contrôle de censure. C’est le contrôle d’investigation dont les formes les plus classiques sont les questions parlementaires et les commissions d’enquêtes. Hélas, il faut bien reconnaitre que, en France, ces mécanismes ne fonctionnent guère tant par un manque de tradition que par un manque de volonté évidente. L’opposition n’ayant pas de véritable statut, elle ne dispose pas vraiment des moyens d’utiliser ces mécanismes avec efficacité ; la majorité ne parvenant pas à gagner en indépendance vis-à-vis de l’organe exécutif qu’elle soutien (gouvernement en cas de cohabitation, Président en cas de concordance), elle n’exerce qu’un contrôle « mou » quand elle l’exerce, mais surtout, s’ingénie à empêcher l’opposition d’utiliser les faibles moyens qui sont les siens. On comprend mieux dès lors que l’opposition se réfugie dans l’obstruction parlementaire (flibuste) puisque les autres techniques sont vaines.

Il est vrai en effet que la Constitution ne fait pas la part belle aux moyens du contrôle d’investigation. Les questions parlementaires sont mentionnées par la Constitution à l’article 48 al. 2 mais seulement sous l’angle d’une priorité de l’ordre du jour. Et pendant très longtemps seule une séance par semaine leur étaient réservées. Il fallut attendre 1995 pour que d’autres séances de questions soient constitutionnalisées, même si, dans la pratique (sans doute en fait devenue une coutume ayant procédé à une révision de la Constitution comme cela est toujours possible) des questions d’actualité sont apparues depuis 1974. Quant aux commissions d’enquêtes, elles ne sont pas mentionnées par la Constitution. Oubli ou volonté du Constituant ? Elles ne sont en fait prévues que dans l’ordonnance n° 58-1100, dont on rappellera au passage qu’elle a, fort curieusement, seulement valeur législative et non organique … (n’aurait-il pas fallu profiter de la modification de l’article 24 pour indiquer qu’une loi organique précise les règle de fonctionnement des assemblées parlementaires).

C’est cette lacune constitutionnelle que le Comité se propose de réparer. Il propose donc d’indiquer, dans le même troisième alinéa nouveau de l’article 24 que le parlement contrôle le gouvernement. Cette formulation donnera une base constitutionnelle aux commissions d’enquêtes mais aussi à d’autres mécanismes qui ont été progressivement mis en place pour tenter de pallier, d’ailleurs avec souvent un succès mitigé, les dysfonctionnements des mécanismes classiques : missions d’information, délégations parlementaires, offices parlementaires, etc.

Mais en plus de l’affirmation constitutionnelle du pouvoir de contrôle du Parlement, le comité veut souhaite que les mécanismes traditionnels des questions et des commissions soient améliorés et un mécanisme nouveau développé.

a) L'amélioration des contrôles traditionnels

- S’agissant des commissions d’enquête, le Comité fait une proposition intéressante. Il est actuellement prévu ordonnance, que les commissions d’enquête ne peuvent être créées sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si la mission est antérieure à l’intervention du juge, la mission de la Commission prend fin aussitôt. Cette interdiction trouve son origine, dit-on, dans le principe de la séparation des pouvoirs. En quoi serait-il porté atteinte à ce principe par le simple fait qu’une commission d’enquête parlementaire enquête sur des faits qui sont aussi une infraction pénale. Le contrôle parlementaire est d’une autre nature et les faits sur lesquels il porte intéresser les représentants du peuple. Du reste, dans d’autres pays où la séparation des pouvoirs est au moins aussi stricte qu’en France sinon plus (qu’on pense seulement à l’exemple des Etats-Unis avec les commissions du Congrès dont la puissance n’est plus à démontrer), cette interdiction n’est pas reprise et les commissions enquêtent sur ces questions, quand bien même un juge le ferait pour sa part. Le Comité propose donc, fort opportunément de supprimer cette limite légale.

- S’agissant des questions parlementaires et en particulier des questions d’actualité, le Comité fait aussi une proposition. Il est vrai que ce mécanisme est de plus en plus convenu. La présence des caméras de télévision n’y est sans doute pas étrangère. Longue péroraison de l’opposition, absence des ministres concernés par la question, question de la majorité permettant de bien mettre en valeur tel ou tel pan de la politique gouvernementale et tellement bien « calibrée » qu’elle aurait pu être écrite par le ministre lui-même, absence de discussion, etc. Il y a là plus un show qu’un véritable contrôle comme on le connait en Grande-Bretagne. Le Comité propose donc que certaines séances de questions, réservées à l’opposition, soient consacrées à des sujets préalablement définis et que la réplique et la relance des questions soient possibles. Pour s’assurer que la rédaction actuelle de l’article 48 C. ne puisse pas être interprété comme interdisant un débat après que le ministre ait répondu (la rédaction réserve une séance aux questions et « aux réponses du gouvernement » et semble donc être exclusive de toute nouvelle intervention, même de l’auteur de la question) il propose une rédaction nouvelle de ces dispositions en ne mentionnant plus que les questions « au gouvernement ». Les règlements des assemblées pourraient alors, sans risque d’inconstitutionnalité, permettre que le débat soit relancé après la réponse du ministre et donc que l’opposition puisse s’exprimer sur les réponses faites aux questions de la majorité mais aussi puisse contredire le ministre lorsque sa réponse à une question de l’opposition parait insatisfaisante. De plus le Comité propose que les questions parlementaires puissent exister durant les sessions extraordinaires. Il est vrai qu’il y a une certaine curiosité à ce que cela ne soit pas le cas. Ainsi, alors que le parlement a siégé en sessions extraordinaire en juillet et en septembre 2007, il n’a pu interroger le gouvernement nommé en juin 2007 qu’à partir du mois d’octobre. On se doute pourtant qu’il existait avant cela des questions d’actualité qui par définition se démode très vite. La nouvelle rédaction lève le doute. Quant à l’égalité du temps de parole entre la majorité et l’opposition elle pourra être garantie par les règlements des assemblées, dès lors que la notion même d’opposition est admise constitutionnellement comme nous l’avons précédemment montré. Il est simplement dommage que le Comité, qui a clairement précisé la règle des quatre semaines alternées, laisse ce soin, en matière des questions, aux règlements des assemblées qui pourraient « oublier » d’y pourvoir.

b) La confortation d'un contrôle naissant

Le Comité souhaite aussi qu’un contrôle actuellement naissant soit conforté. Il note en effet que certaines commissions des deux assemblées prévoient que les rapporteurs d’un texte de loi sont ensuite chargés d’en contrôler l’exécution, d’évaluer ses effets et d’en faire publiquement rapport auprès de leurs collègues. Le comité insiste pour que les équipes de contrôle dans ce cadre soient composées d’un parlementaire de la majorité et d’un parlementaire de l’opposition qui seraient, pourquoi pas vice-président de ladite commission. Le Comité renvoi sur ce point au règlement des assemblées qui, dès lors que, comme nous l’avons vu la Constitution prévoirait l’existence de la « non majorité » par soustraction des groupes qui n’auraient pas déclaré soutenir le gouvernement, pourrait contenir de telles précisions. Ces équipes de contrôle pourrait en particulier informer les parlementaires sur l’état d’avancement de la préparation, de l’adoption et de la publication des décrets d’application des lois.

Il est vrai que la question de l’entrée en vigueur de la loi est récurrente. On le sait, sans décret d’application, sauf à être auto exécutoires, les lois ou certaines de leurs dispositions restent lettres mortes. Le juge administratif admet que le gouvernement dispose d’un « délai raisonnable » (CE 27 nov. 1964, Dame Vve Renard : Rec. CE 590) pour prendre les décrets d’application (délai variant essentiellement en fonction de la complexité de la matière à traiter). Ce délai, en tous les cas, ne peut pas être imposé par le législateur au gouvernement dans la loi à appliquer, le législateur ne pouvant pas donner d’injonction au gouvernement (CE 20 oct. 1950, Cne de Saint-Eugène : Rec. CE 511). Même si le législateur indique que … « Le gouvernement prendra dans les X mois qui suivent la publication de la présente loi les décrets nécessaire à son entrée en vigueur » (ou une formule approchante) cela n’a pas pour le gouvernement valeur impérative et des décrets pris après ce délai ne sont pas pour autant illégaux. Reste qu’il faut constater que le délai raisonnable est souvent dépassé. Le juge dispose alors, lui, d’une part de la possibilité de prononcer une injonction à l’égard du gouvernement d’avoir à prendre le délai dans un délai qu’il fixe (CE 26 juill. 1996, Ass. Lyonnaise de protection des locataires : RFD adm. 1996. 768) et d’autre part de pouvoir assortir le non respect de cette injonction d’une astreinte (CE 11 mars 1994, Soulat : Rec. CE 115, notons qu’en l’espèce, le retard persistant, l’astreinte sera liquidée : CE 6 janv. 1995, Soulat, AJDA 1995. 157). En tous les cas, le refus de prendre les décrets d’application est constitutif d’une faute susceptible d’ouvrir droit à indemnisation (CE 10 mars 1967, Sté « Les ardoisières d’Angers » : Rec. CE 116). Cette jurisprudence, qui pourrait être développée, permet au Comité de ne pas envisager un mécanisme permettant de palier la carence du gouvernement. Il préfère donc s’en remettre aux ministres en les invitant à suivre, éventuellement par le biais de « contrôleurs juridiques » ; Le Parlement serait informé de ce suivi mais il va de soi que les équipes de contrôle parlementaire pourraient être directement en lien avec ces « contrôleurs juridiques » ministériels pour suivre l’application des lois au plus prêt.

Mais comme le note le Comité, ces moyens de contrôle d’investigation traditionnels ou plus nouveaux semblent ne plus répondre, à eux seuls, aux exigences actuelles du contrôle politique moderne. C’est la raison pour laquelle le Comité propose d’ajouter un dernier membre de phrase à l’alinéa 3 nouveau de l’article 24 créant un « nouveau contrôle », celui de l’évaluation des politiques publiques.

C. Le parlement concourt à l’évaluation des politiques publiques