Michel Lascombe

VI. Revaloriser la fonction parlementaire

A. Accroître la disponibilité des parlementaires

Nous l’avons dit en introduisant nos commentaires sur les propositions du Comité relatives au Parlement, les parlementaires ne sont pas vraiment des parlementaires mais bien plus des représentants à Paris de leur collectivité territoriale et/ou de leur circonscription. La fonction de parlementaire passe au second plan. L’essentiel étant la réélection et celle-ci se gagnant par les investissements locaux, il faut avant tout obtenir les autorisations et/ou les financements permettant d’améliorer localement la situation des administrés. Accroître la disponibilité des parlementaires et donc un élément essentiel de la réussite des autres propositions du Comité. Donner plus de compétences au Parlement et améliorer les conditions de son action n’ont de chance de renforcer l’importance des assemblées que si les parlementaires exercent ces compétences et utilisent ces moyens nouveaux. On ne peut donc que se réjouir de lire en tête de rubrique (n’en déplaise à tout ceux qui, lors des auditions ont tenté de démontrer le contraire) que « l’activité parlementaire de législation et de contrôle constitue, par elle-même, une activité à temps plein ». Le Comité en tire une conséquence immédiate : « le mandat unique est la seule mesure qui corresponde vraiment aux exigences d’une démocratie parlementaire moderne ».

Pourtant, dans sa lettre à F. Fillon, le Président de la République ne tranche pas : « J'observe qu'il n'existe pas de preuve de ce que les parlementaires ayant un mandat unique seraient meilleurs ou plus investis que ceux qui cumulent celui-ci avec un mandat local. Chaque système a ses avantages et ses inconvénients. Je suis néanmoins sensible aux interrogations de nos concitoyens quant à la capacité réelle d'un même élu à exercer plusieurs mandats importants à la fois, voire à cumuler ceux-ci avec l'exercice de fonctions professionnelles. Il n'est pas incohérent par ailleurs de considérer que le renforcement du Parlement doit s'accompagner d'un plus grand investissement des parlementaires. Pour toutes ces raisons, je vous demande de soumettre à la concertation l'ensemble des solutions possibles, depuis l'extension des limitations de cumul à la présidence des établissements publics de coopération intercommunale jusqu'à l'interdiction du cumul ».

Il est vrai que, s’il y a bien une proposition qui ne recueillera pas l’assentiment des parlementaires et qui sera selon toute vraisemblance bloquée c’est celle-là. Il ne fait pas de doute que les 66 sénateurs et les quelques députés (j’essaie d’établir le nombre députés dans ce cas … l’Assemblée nationale m’a promis une réponse sous quelques jours, je vous la communiquerais) qui n’ont aucun mandat local ne constituent pas une majorité pouvant conduire à la modification de cette pratique bien française.

Pourtant, si l’on veut que les parlementaires remplissent les missions nouvelles qui seront les leurs si les propositions du Comité sont adoptées, il est tout à fait nécessaire qu’ils ne soient pas absorbés par d’autres tâches plus « locales ». Devant les difficultés que pourraient connaître cette proposition, le Comité est du reste prudent et demande simplement que l’on « s’engage » dans la voie du mandat unique par une modification progressives des « dispositions organiques du code électoral, s’accomplisse de manière progressive à la faveur de chacune des élections municipales, cantonales et régionales à venir ». se serait donc très progressivement que se réaliserait le mandat unique mais même comme cela on imagine mal que les élus locaux acceptent de faire disparaître le cumul tant ils y sont attachés, convaincu que c’est le garant de leur réélection.
Il faudra donc suivre cette évolution, qui promet d’être lente et difficile mais qui, à terme, ne pourra pas être évitée.

B. Reconnaître de nouvelles garanties à l’opposition

Mais comme l’indique le Comité, le mandat unique n’est pas suffisant pour permettre le succès des propositions qu’il présente. Il faut aussi que les nouvelles prérogatives ainsi accordées au Parlement « profitent à l’ensemble des parlementaires, et pas uniquement à ceux qui soutiennent l’action du Gouvernement ».
Nous avons vu déjà bien des propositions du Comité sur ce sujet. On peut ici résumer rapidement les principales. D’abord, un partage plus proportionnel des responsabilités dans chaque assemblée (présidence des commissions permanentes ; présidence ou rapporteur des commissions d’enquête, répartition du temps de parole, répartition de l’ordre du jour, etc.).

On sait que pour éviter d’avoir à définir l’opposition, le Comité préfère accorder ces garanties aux formations qui n’ont pas déclaré soutenir le gouvernement. Mais malgré cette formulation a contrario, la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne semble pas permettre d’accorder à certains parlementaires des garanties particulières (Cons. const. 22 juin 2006, n° 2006-537 DC § 13). Le Comité, conscient de cette difficulté propose donc de modifier l’article 4 de la Constitution pour permettre à la « non majorité » de disposer de droits spécifiques. Un nouvel alinéa renverrait à la loi le soin déterminer les conditions dans lesquelles sont garantis les droits respectifs des partis et groupements politiques qui ont déclaré leur appartenance à la majorité qui soutient le Gouvernement et de ceux qui ne l’ont pas déclarée. Par ailleurs, le Comité propose d’ajouter un article spécifique à la vie parlementaire qui confie aux règlements des assemblées de garantir les droits aux groupes politiques au sein du Parlement (art. 51-1 C. nouveau).

Fort de ces précisions, les droits des partis ou des groupes parlementaires seraient mieux garantis en fonction d’une déclaration qu’ils pourraient faire et qui serait suffisamment souple pour ne pas enfermer le parti ayant déclaré appartenir à la majorité dans une obligation de soutien systématique mais lui permettrait de s’opposer malgré tout à des dispositions gouvernementales qui ne lui conviendraient pas. C’est sans doute la que résidera la principale difficulté. Il ne faudrait pas que cette déclaration d’appartenance soit un prétexte à imposer une discipline de vote encore plus forte qu’actuellement, rendant le principe du vote personnel largement fictif.
Certes l’idée d’une déclaration positive permet aux partis « centristes » de ne pas apparaître comme soutenance le gouvernement en place sans pour autant les contraindre à indiquer qu’ils sont dans l’opposition. Mais un autre danger pourrait apparaître. Si aucun parti ne présente une déclaration d’appartenance à la majorité soutenant le gouvernement, tous les partis seront réputés appartenir à cette non majorité. Et, dès lors que certains droits seraient accordés à ces seuls partis, certains pourraient être tentés de le faire pour jouir de droits et en priver d’autant la véritable opposition. Qu’on imagine un instant le « Nouveau centre » ne pas faire la déclaration d’appartenance. Il pourrait ainsi obtenir un part de l’ordre du jour réservé tant dans la semaine à l’initiative des assemblée que dans la semaine de contrôle. Comment ce dévoiement pourrait-il être sanctionné ? Il ne semble pas que le Comité ait prévu cette éventualité.

Reste que les avantages de la proposition du Comité l’emportent largement sur les inconvénients et qu’elle permet non seulement de redonner un certain pouvoir à l’opposition dans la compétence législative du parlement mais également de permettre une meilleure organisation du contrôle parlementaire qui, dans un système parlementaire moderne, est une activité au moins aussi importance sinon plus que celle de légiférer.

VII. Renforcer l’efficacité du contrôle parlementaire