Michel Lascombe

C. Rôle et activité des commissions.

C’est ici le centre de la proposition du comité. Il s’agit en fait de déplacer le centre de discussion des projets de lois (mais aussi des propositions) vers les commissions. Celles-ci (et ce serait nouveau pour les projets) seraient en mesure d’adopter des amendements qui viendrait modifier le projet. Ceci explique qu’il faille modifier l’article 44 de la Constitution comme nous l’avons vu : l’alinéa premier qui détermine qui est titulaire du droit d’amendement serait complété par la disposition suivante : « Il (le droit d’amendement) s’exerce en séance ou en commission dans les conditions fixées par le règlement de chaque assemblée ». Ceci est indispensable pour que les commissions puissent aussi rejeter les amendements. Nous savons que la jurisprudence du Conseil Constitutionnel peut s’interpréter comme donnant aux parlementaires le droit à ce que leurs amendements soient examinés en séances. La précision apportée permet de palier les éventuelles difficultés qui pourraient naître d’un rejet en séance d’un amendement parlementaire. L’exercice est ainsi garanti sans que le parlementaire auteur de l’amendement puisse s’en plaindre.

A l’inverse, des amendements émanant tant du gouvernement que des parlementaires pourraient y être adoptés et les projets sortiraient donc de la commission modifiés. Le gouvernement pourrait intervenir dans les commissions ce qui permettrait là encore d’améliorer le dialogue.

Ceci conduit à l’innovation essentielle : le débat en séance publique n’aurait plus lieu, s’agissant des projets, sur le texte tel que le gouvernement l’a déposé mais sur le texte tel que la commission l’a adopté. Cette formule présente plusieurs avantages.

- Le premier est évidemment de revaloriser le travail de commission qui redevient central. On comprend pourquoi nous avons dit qu’il pourrait être un précieux facteur de lutte contre l’absentéisme (au moins sinon plus important que l’augmentation du nombre de commission et la diminution corrélative du nombre des parlementaires membres de celles-ci).

- Le deuxième est évidemment de permettre un débat plus technique (là encore facilité par le faible de nombre de membre mais aussi par le fait que les parlementaires seraient plus impliqué dans le sujet de la commission qui pourrait les intéresser plus compte tenu du plus grand choix que l’augmentation du nombre de commission leur proposerait). Les amendements techniques et rédactionnels seraient traités à ce stade, laissant à la séance plénière les amendements plus politique qui posent les véritables problèmes.

Pour permettre que ce travail de commission soit efficacement mené, le Comité propose de laisser plus de temps à celles-ci. Les projets de lois ne pourraient venir en séance publique que passé le délai d’un mois après leur dépôt. Le Comité avait proposé que ce délai soit de deux mois mais le Président de la République a jugé cela trop long. Pourtant c’est de la qualité du travail de la commission et donc sans doute du temps qu’elle pourra y consacrer de dépend la qualité de la loi tant sur le fond que sur le plan rédactionnel. C’est sans doute là que la proposition du Comité présente le plus de difficulté. On le voit de plus en plus, le Président de la République ou le gouvernement annonce de nouvelles dispositions qui nécessitent l’intervention du Parlement. Dès cette annonce faite, les français pensent que la mesure va pouvoir rentrer en vigueur ; ceci est d’autant plus vrai qu’il s’agit de plus en plus de répondre à une préoccupation immédiate et non plus de légiférer à froid. Dans ces conditions, le délai laissé aux commissions risque d’apparaître comme un frein à l’activité gouvernementale ou présidentielle ; il est donc à craindre qu’il ne soit encore réduit.

D. Réserver la séance plénière au règlement des difficultés non tranchées en commission et au vote d’ensemble

Mais il existe encore d’autres avantages à la proposition du Comité.

* D’une part, si le gouvernement n’était pas satisfait du travail de la commission et souhaitait revenir à son texte initial, il lui appartiendrait de déposer les amendements nécessaires et de tenter de les faire adopter en séance plénière. On retrouve ici l’importance du droit d’amendement accordé au gouvernement. Mais surtout, et ce serait la nouveauté essentielle, il s’agirait pour le gouvernement non plus de demander le rejet d’un amendement parlementaire qui ne lui plairait pas mais l’adoption de son amendement de « retour » qui viendrait détruire tel amendement parlementaire que la commission aurait trouvé bon au point de l’avoir adopté. Le gouvernement serait donc dans la position du demandeur (auteur de l’amendement) et non plus du défendeur. On voit comment cette situation peut changer la donne voire inverser les facteurs. Certes, le phénomène majoritaire continue de jouer et il y a fort à parier que le gouvernement puisse l’emporter mais … il aura déjà tenté en commission de justifier son texte sans succès et d’éviter l’adoption de l’amendement. Pourtant l’amendement aura convaincu la commission. C’est donc qu’il avait des soutiens et sans doute une certaine justification. Il faut donc pour le gouvernement non plus trouver des arguments de maintien mais de rétablissement de son texte ce qui est nécessairement moins simple.
Ceci est d’autant plus vrai que la commission n’ira pas dans le même sens que le gouvernement, fut-elle présidée par un membre de la majorité. Elle voudra défendre son texte et il s’en suivra un véritable débat en séance plénière, ce qui n’est plus guère le cas actuellement. On comprend bien que le débat en séance public retrouve alors toute son importance car les jeux ne sont pas faits. Et l’on peut espérer que les parlementaires y retrouvent aussi un intérêt. In fine, le gouvernement pourrait certes avoir recours aux mécanismes du parlementarisme rationnalisé et en particulier au vote bloqué (dont on comprend pourquoi nous avons fit qu’il pourrait connaître un regain d’intérêt) et enfin, devant l’Assemblée nationale à tout le moins au 49 al. 3 (ce que le Comité qui proposait de réserver cet article aux seules lois de finances et de financement n’envisageait pas). Mais justement, ce recours à ces mécanismes abrupts risque encore de rendre l’attitude du gouvernement difficilement compréhensible.

Ainsi, de chambres d’enregistrement, les assemblées pourraient redevenir lieu de débat et d’affrontement politique même si, en fin de compte, le gouvernement dispose toujours du pouvoir d’imposer ses vues. On comprend dès lors l’importance de cette modification. Par le seul fait que la séance plénière discute d’un projet amendé, le parlement retrouve une grande partie de son intérêt.

En fait, il s’agit de faire le constat que, avec le phénomène majoritaire, le droit d’amendement gouvernemental et le vote bloqué (voire le 49.3) la rationalisation du parlementarisme est telle qu’il n’y a plus besoin de la protection des projet qu’avait imaginé le constituant de 1958 en prévoyant que la séance plénière se déroule sur le texte du projet tel qu’il a été déposé. En 1958 on ne pouvait pas savoir que le phénomène majoritaire se produirait (su reste comme il est surtout la conséquence de l’élection du Président au SUD, ceci est parfaitement logique) et on ne pouvait pas savoir non plus que les autres règles de procédure seraient aussi efficace. Le constat pouvant maintenant être fait, il est possible d’alléger un peu ces mécanismes ; le Comité a choisi de revenir sur le principe de l’examen du texte tel qu’il est au moment du dépôt, on ne peut que s’en féliciter.

* D’autre part, pour ajouter encore à l’intérêt du travail des commissions ainsi revalorisé par le droit qu’elles ont d’adopter les amendements, le Comité propose que les auditions que les commissions réalisent pour s’informer et mieux préparer leurs travaux puissent être publiques. Là encore c’est une bonne formule. En effet, si les commissions font appel à des experts ou, plus généralement, des spécialistes il est intéressant de connaître leur point de vue. Cette publicité des auditions est du reste logique dans la mesure où c’est désormais en commission que se passera le principal travail parlementaire. Les séances des commissions doivent dès lors pouvoir être publics comme les votes qui y seront émis. Il faut que la transparence se diffuse également dans les commissions dans la mesure où elles deviennent décisionnelles même si leur décisions peuvent ensuite être remis en cause par la plénière.

Car le projet du Comité ne permet pas l’adoption des lois en commission. La loi sera toujours votée en séance plénière au moins sous la forme d’un vote d’ensemble si tous les amendements adoptés en commission satisfont le gouvernement et les parlementaires. Mais le plus souvent des questions difficiles seront laissées à la séance plénière, la commission ayant simplement débroussaillé le terrain sur les questions les plus techniques. Il y aura donc toujours un vote en plénière.

En fait cette technique se pratique déjà en matière de lois de finances. Certaines missions techniques sont discutées en commission élargie. La commission des finances s’augmente des membres de la commission saisie pour avis de la mission en débat et en effectue l’examen. Mais le projet de loi de finances reste adopté en séance plénière. C’est l’article 117 du règlement de l’Assemblée nationale qui prévoit cette possibilité : « La Conférence des Présidents peut décider que l’examen de certaines missions de la seconde partie du projet de loi de finances de l’année aura lieu, à titre principal et à l’exclusion des votes, au cours d’une réunion commune de la commission des finances, de l’économie générale et du plan et de la ou des commissions saisies pour avis. La réunion est coprésidée par les présidents des commissions concernées et son compte rendu est publié au Journal officiel à la suite du compte rendu intégral de la séance au cours de laquelle la mission est discutée ».
Certes, ici, la Constitution n’étant pas encore modifiée (et de toute façon la proposition du Comité réservant le cas des lois de finances et de lois de financement pour lesquelles le débat en séance publique se ferait toujours sur le projet du gouvernement), la commission élargie n’adopte pas d’amendements venant modifier le projet. Mais cette pratique est sans doute la préfiguration de ce que pourrait être, avec adoption d’amendement en plus, l’économie de la proposition du Comité.
Mais il semble aussi que la condition du succès de cette réforme soit dans les parlementaires eux-mêmes. Le Comité propose de revaloriser la fonction parlementaire, c’est une des conditions de la réussite.

VI. Revaloriser la fonction parlementaire