Michel Lascombe

IV. Moderniser le droit d’amendement

La question du droit d’amendement est essentielle sous la V° République. D’abord, il faut rappeler que la Constitution de 1958 apporte dans ce domaine deux nouveautés essentielles. La première, peut-être la plus essentielle même si elle est moins connue, la Constitution de 1958 accorde le droit d’amendement au gouvernement, ce qu’il n’avait pas sous les Républiques antérieures. Cette nouveauté a donné au gouvernement bien des possibilités et rendu inutiles certaines techniques parfois fréquemment utilisées sous les III° et IV° République comme par exemple la question de confiance sur le rejet d’un texte. La seconde, la plus connue, est que le droit d’amendement est limité. Ceci est vrai en particulier des amendements parlementaires mais également des amendements du gouvernement. On doit noter que la pratique de ces limitations s’est modifiée au cours du temps. D’une part les limitations fixées par les dispositions constitutionnelles n’ont plus nécessairement la même portée ; en particulier les dispositions de l’article 41 C. ne sont plus gère mises en œuvre. D’autre part, des apports jurisprudentiels importants ont conduit à faire naître ou à aggraver certaines limites nouvelles.
Mais au fur et à mesure de l’évolution de la pratique le droit d’amendement c’est trouvé prendre une autre dimension. En effet, compte tenu du principe majoritaire qui limite progressivement toute possibilité d’expression à l’opposition, le droit d’amendement a été de plus en plus souvent utilisé comme un moyen d’obstruction.

L’amendement est devenu l’arme la plus efficace de l’opposition et, l’informatique aidant, il est de plus en plus simple de produire des amendements en série. Le nombre des amendements l’emporte dès lors sur la qualité. En effet, aussi bons soient-ils, leur chance d’être adoptés, s’ils émanent de l’opposition est faible. En revanche, dès qu’ils sont nombreux, les médias s’emparent de la question et on parle de l’opposition. Il y a donc un dévoiement de l’amendement contre lequel, il faut le noter, il est difficile de luter sans encore réduire les droits des parlementaires. Dès lorsque la volonté du Comité était d’augmenter le rôle du parlement et de doter l’opposition de véritable moyens d’action, il fallait assouplir le droit d’amendement en le modernisant. Mais il faut aussi faire sienne la remarque du Comité que l’on doit reproduire ici : « Contrairement aux idées reçues, cette explosion du nombre des amendements n’est pas uniquement le fait de l’opposition. Les amendements déposés et adoptés en séance par la majorité le sont dans une telle proportion qu’il n’est pas rare de voir un projet de loi doubler voire décupler de volume en cours de discussion. Et plus de la moitié des amendements adoptés sont déposés par les commissions. Il s’ensuit que les initiatives politiques importantes que l’opposition pourrait prendre sur un texte sont noyées sous le nombre et que les priorités de la majorité deviennent, elles aussi, indiscernables. Ni sur les bancs de la majorité ni sur ceux de l’opposition le principal n’est plus distingué de l’accessoire ».

La question du droit d’amendement est donc devenue centrale dans l’activité du parlement et il convient donc de la traiter avec une attention toute particulière.

Or dans ce cadre, force est de dire que l’on ne comprend pas nécessairement toutes les propositions du Comité. Nous voudrions les examiner successivement même si pour certaines d’entre elles, il faut rompre la suite logique des propositions faites par le Comité.

A. L’assouplissement de l’article 40 C.

Après avoir affirmé, non sans raison que la seule disposition constitutionnelle limitant le droit d’amendement qui soit appliquée est celle de l’article 40 mettant en place une limitation quant à la portée financière des amendements, c’est justement cette limitation que le Comité propose d’assouplir. Entendons nous bien nous ne sommes pas hostiles à l’idée développée par le Comité. Il ne s’agit pas pour nous de vouloir limiter à toute fin le droit d’amendement des parlementaires. Mais le choix de la modification apportée par le comité est à tout le moins étonnante. En fait il semble tout simplement (mais ce n’est pas le seul cas, nous le monterons) que le Comité ait totalement fait abstraction des modifications apportées à la procédure budgétaire par la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF). Et dès lors, certaines de ses propositions se trouvent un peu en porte-à-faux. En effet même s’il est vrai que l’article 40 trouve application en dehors de la procédure budgétaire, il se trouve qu’il s’y applique également. Dès lors, la modification proposée, qui aurait reçu un accueil favorable sous l’empire de l’ordonnance de 1959 relative aux lois de finances, se trouve ici avoir des conséquences inattendues.
Pour bien comprendre il faut rappeler que, dans sa rédaction actuelle, l’article 40 C. interdit en matière de charges (c’est-à-cire même s’il existe une différence, pour simplifier, en matière de dépenses) un type d’amendement autorisé en matière de ressources (Sous les mêmes réserves : recettes). Redisons pour simplifier que les amendements parlementaires ne sont pas recevables s’ils diminuent LES recettes ou augmentent UNE dépense. Cette différence entre le pluriel et le singulier est extrêmement importante lorsqu’il s’agit de présenter un amendement compensé.

Prenons quatre amendements :

• Les deux premiers vont réaliser des compensations croisées :
- l’un compense une diminution de recette par une diminution de dépense. Certes, l’équilibre budgétaire n’est pas modifié mais LES recettes n’en ont pas moins diminuées globalement puisque l’amendement propose d’en diminuer une : il est irrecevable ;
- l’autre compense l’augmentation d’une dépense par l’augmentation d’une recette. Certes, là encore, l’équilibre budgétaire n’est pas modifié mais les dépenses n’en ont pas moins diminuées globalement puisque l’amendement propose d’en diminuer UNE : il est irrecevable

• Les deux suivant proposent une compensation dans la même catégorie :
- l’un diminue une recette mais la perte est compensée par l’augmentation, à due concurrence d’une autre recette : au total, LES recettes ne diminuent pas : l’amendement est recevable.
- l’autre augmente une dépense mais cette augmentation est compensée par la diminution à due concurrence d’une autre dépense : au total LES dépense n’augmentent pas mais UNE dépense augmente : Dans le cadre de la rédaction actuelle de l’article 40 C. l’amendement est irrecevable ; avec la rédaction du comité, il devient recevable.

On voit donc qu’avec la nouvelle rédaction une nouvelle catégorie d’amendements compensés serait recevable alors qu’elle ne l’est pas actuellement et il y a là incontestablement un apport intéressant ne le nions pas.
Pourtant, cette nouvelle rédaction n’est pas sans inconvénient en particulier dans le domaine budgétaire. En effet, la difficulté que tente de régler le Comité par sa proposition est en grande partie réglée dans le cadre de la LOLF.

Dès la conception de celle-ci en effet, la question de la portée des amendements parlementaires et donc la limitation de l’article 40 C. a été ressenti comme une difficulté. Si la LOLF n’avait prévu que des programmes, il eut été impossible à un parlementaire d’apporter quelque modification que ce soit à la répartition des crédits de ces programmes en encourir l’irrecevabilité de l’article 40 C. Pou cette raison, et pour redonner aux parlementaires la possibilité, dans le cadre d’une même mission de préférer encourager tel ou tel programme, la LOLF a réalisé un regroupement des programmes en mission. Cela a permis de régler la question du droit d’amendement dans le cadre du droit budgétaire. En effet, selon l’article 47 de la LOLF, « Au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s’entend, s’agissant des amendements s’appliquant aux crédits, de la mission ».
Dès lors on comprend que, par cette précision, il était d’ores et déjà possible de procéder à des déplacements de crédit d’une programme vers un autre et même de créer un programme dans une mission en l’alimentant par des crédit retirés à d’autres programmes de la même mission.
En revanche, il n’est pas possible dans le cadre de la LOLF de déplacer des crédits d’une mission vers une autre.

Or la modification que propose le comité aurait pour résultat de rendre les dispositions de la LOLF sans effet puisqu’il serait possible désormais de présenter des amendements modifiant non plus seulement les programmes d’une même mission mais les programmes entre les missions. Est-ce réellement ce que souhaite le Comité, les débat au sein de celui-ci qui, sur la question des finances sont peu précis, ne permettent pas de le dire. Mais en tous les cas cette extension ne manque pas de poser problème. En effet, autant il est logique de laisser au parlement la possibilité de modifier les programmes d’une mission et éventuellement d’en créer, autant c’est une autre chose de laisser modifier les missions elles-mêmes, c’est-à-dire de modifier l’équilibre même de la loi de finances telle que le Gouvernement l’a préparée. Bref, il serait au moins nécessaire de savoir si la modification proposée par le Comité a cette objet où si le Comité souhaite que soit maintenu les mécanismes de la LOLF, dont on peut raisonnablement se demander s’ils seraient encore conforme à la Constitution si l’article 40 C. était modifié. En tous les cas, il n’est pas certain qu’en matière budgétaire, au moins, les parlementaires aient autant que cela ressenti la nécessité e cet allègement. Le nombre supplémentaire d’amendements déposés depuis que les dispositions de l’art. 47 de la LOLF est en vigueur n’est pas vraiment très élevé. Il y en a eu quelques dizaines la première année. Un communiqué de la commission des finances du Sénat indiquait récemment : « 32 amendements sur les crédits budgétaires : outre les amendements à la mission « Remboursements et dégrèvements », l’adoption de ces amendements aurait pour effet de modifier l’affectation de près de 950 millions d’euros de crédits et de réduire le déficit budgétaire à hauteur de 76 millions d’euros ». On le voit le nombre reste faible et les sommes en jeu également.

Par ailleurs, on notera que la volonté du Constituant était bien, dans la rédaction de l’article 40 C. telle qu’on la connaît aujourd’hui, d’éviter les amendements par trop démagogiques. Certes, ils ne seront pas adoptés mais la discussion sera plus longue. Si tel est le cas dans le cadre du débat budgétaire, c’est encore plus vrai dans le cadre des autres débats. Car, rappelons le, l’art. 40 C. s’applique aussi à ces hypothèses. Certes sa nouvelle rédaction permet d’éviter que le budget soit obéré par un amendement qui, créant une dépense, serait compensée par la diminution d’une autre. Mais on imagine facilement qu’il serait possible de toujours utiliser le même programme ou la même mission jusqu’à le vider de tous ses crédits pour créer des dépenses nouvelles par ailleurs.
On aurait donc aimé avoir un peu plus de détail sur la portée exacte que le Comité voulait donner à cette modification. En tous les cas, le nombre d’amendement recevable sera certainement beaucoup plus élevé si cette modification est apportée, sans que l’on puisse avoir l’assurance qu’ils soient meilleurs pour autant.

B. La modification de l’article 41 C.