Michel Lascombe

III. Mieux préparer la loi

A. Les rapports d’impact.

On reproche de plus en plus aux lois non seulement d’être trop nombreuses mais aussi d’être mal faites. Sur ce dernier point, tout n’est sans doute pas de la faute du Parlement comme le note le comité Balladur : « La plupart des textes adoptés par les assemblées sont d’origine gouvernementale et bien des amendements défendus en séance publique par des membres du Parlement auxquels il est fréquemment fait reproche de dénaturer la loi ou d’en augmenter le volume sont, en fait « inspirés » par le Gouvernement ». Dès lors on ne peut que souhaiter, comme le Comité que les lois soient désormais accompagnées d’un rapport d’impact, c’est-à-dire d’une étude « analysant avec une précision suffisante les raisons pour lesquelles, compte tenu des effets de la législation existante, il est utile de légiférer à nouveau ». Le Conseil d’Etat a largement développé ces questions dans son rapport annuel 2006 « sécurité juridique et complexité du droit » auquel nous ne pouvons de renvoyer. Reprenons ici simplement le début de la conclusion du rapport de la Haute assemblée :

La pertinence d’une réforme implique qu’une réflexion soit menée :
– d’abord sur la nécessité d’une nouvelle législation ou réglementation, au regard de l’objectif recherché et des autres actions publiques, normatives ou non, envisageables :
. libre jeu des acteurs assorti de simples recommandations,
. certifications privées par des entreprises ou des organismes professionnels,
. code de bonne conduite négocié avec un secteur professionnel,
. incitations financières et négociation de conventions entre les partenaires,
. régulation par une autorité administrative indépendante ou autorégulation,
. information ou communication ;
– ensuite sur l’impact potentiel de la législation ou de la réglementation envisagée
apprécié au moyen :
. d’une analyse interministérielle et, pour les réformes les plus importantes, d’une contre-expertise,
. d’une écoute des milieux directement destinataires, restituée sous la forme d’une étude ou d’une synthèse publique.
L’insuffisance de cette réflexion, politique par essence, même si elle est préparée par les administrations, « figure parmi les causes de l’excès, ou ce qui revient au même, de la modification incessante des normes [Guide pour l’élaboration des textes législatifs et réglementaires, La Documentation française, élaboré par le Premier ministre (Secrétariat général du Gouvernement) et le Conseil d’État, juin 2005] ». La décision politique, qui reste avant tout une décision d’opportunité, ne peut être prise qu’au vu d’une évaluation précise de la situation actuelle et du bilan coûts-avantages, même sommaire, de chacune des options possibles.

Le rapport Balladur, qui dit faire sien le travail du Conseil d’Etat, suggère donc que la présence d’un rapport d’impact soit une condition de recevabilité des projets de loi. Et l’on ne peut que se réjouir de cette volonté. Dès lors qu’il s’agit d’imposer une contrainte au gouvernement, il est nécessaire que cette précision soit apportée par la Constitution. En effet, le législateur n’a pas cette possibilité et le Conseil Constitutionnel l’a souvent rappelé. Le principe de cette étude d’impact serait donc prévu par un nouvel alinéa ajouté à l’article 39, les détails étant renvoyés à une loi organique.

Reste que, si la Constitution prévoit effectivement cette obligation pour les projets de loi, encore faut-il qu’elle soit remplie par le Gouvernement. C’est ici qu’apparaît la plus large divergence entre les propositions du Comité et les souhaits exprimés par le Président de la République dans sa lettre au Premier ministre.
En effet le Comité, conscient sans doute que cette obligation ne serait pas facilement acceptée par le Gouvernement, a prévu un mécanisme de contrôle de son respect faisant appel au Conseil constitutionnel, saisi en cas de doute sur le respect de cette obligation par le président de l’assemblée saisie ou 60 de ses membres. Si le Conseil, statuant dans un délai de 8 jours, devait constater que les règles fixées par la loi organique n’étaient pas respectées, le projet de loi serait réputé n’avoir pas été déposé. On le voit la sanction est lourde et, nul doute que le gouvernement, une fois sanctionné de la sorte, présenterait des projets accompagnés d’un rapport d’impact conforme aux exigences de la loi organique.

Or, c’est justement ce « contrôle » que le Président de la République ne souhaite pas voir instauré : « Je ne suis pas favorable (…) à ce que le Conseil constitutionnel puisse être saisi de la recevabilité des projets de loi au regard de leur étude d'impact. C'est au gouvernement qu'il incombe en la matière d'agir avec la discipline nécessaire ». Bel acte de confiance dans le gouvernement. A n’en point douter, si l’exigence d’un rapport d’impact est prévue par la Constitution, ces rapports d’impact existeront. Mais que contiendront-ils ? Seront-ils aussi précis que ce que la loi organique aura prévu ? On peut espérer que ce sera le cas. Mais qu’en sera-t-il s’ils sont réduits à quelques considérations sans réelle portée ? On imagine sans peine que, si l’on poursuit sur la voie des « lois de circonstance » comme celles qui sont votées actuellement (chiens dangereux, sécurité des manèges, ou autre) le rapport sera essentiellement limité à la constatation de l’existence des évènements qu’il faut « calmer ». Or, justement, n’est-il pas intéressant de savoir si l’arsenal existant ne permet pas déjà, si on l’applique d’arriver au résultat souhaité sans ajouter une couche à une législation déjà tellement dense ? On doit donc regretter qu’aucune sanction ne puisse venir frapper les projets de loi qui ne seraient pas accompagné d’un rapport d’impact sérieux.
A force de faire des lois sur tout et de vouloir que la loi traite de toute les situations, elle perd de son efficacité et de sa portée, elle perd son caractère général et impersonnel pour ne plus traiter que du particulier et on sait bien qu’une loi, aussi précise et complète soit-elle ne pourra jamais parvenir à prévoir toutes les situations que la vie et les évènements façonnent. On terminera donc par la citation que le Conseil d’Etat, s’auto citant, place en tête du rapport auquel nous avons renvoyé : quand la loi bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu’une oreille distraite ».

B. Contrôleur juridique, avis du Conseil et loi de programmation.

On insistera pas plus sur les autres propositions du Comité s’agissant de la préparation de la loi. La présence d’un « contrôleur juridique » chargé de donner son visa à l’édiction des textes normatifs ne relève pas du domaine constitutionnel et même si l’idée est intéressante, elle risque de ne pas trouver rapidement un écho du fait de l’alourdissement procédural qu’elle génèrerait. La possibilité donnée au Président des assemblées de soumettre au Conseil d’Etat les propositions de loi est également intéressante. Il faut effectivement qu’elle soit prévue dans la Constitution, le Conseil d’Etat étant jusqu’à présent le Conseiller du gouvernement et non du Parlement. Quant à la transformation de la rédaction de l’avant dernier alinéa de l’article 34 pour permettre que des lois de programmation puissent intervenir dans d’autres domaines que le seul domaine « économique et social » relève du simple bon sens et de la nécessité de mettre fin à une jurisprudence assez ambiguë du Conseil Constitutionnel [CC 21 avril 2005, n° 2005-512 DC § 7 et s. (spé. § 14) ; CC 7 juillet 2005, n° 2005-516 DC § 2 et s. (spé § 6 et 7)]. Reste la question de la communication des avis rendus par le Conseil d’Etat sur les projets de loi. Cette communication est souvent demandée mais ces avis, sauf volonté du gouvernement lui-même sont secrets. Là encore on ne peut que rejoindre le Comité pour dire que ce secret alimente bien des suspicions qu’il serait sans doute bon de lever. Le simple fait que le Comité le souhaite engagera-t-il le gouvernement à communiquer lesdits rapports ? Rien n’est moins sur. Il aurait donc peut-être été préférable de prévoir leur communication dans la Constitution même si certains secteurs pouvaient être exclus. Mais l’avenir dira s’il y a sur ce point une amélioration. Pour l’instant en dehors d’un souhait, le Comité n’a pas été plus loin.