Michel Lascombe

II. Réformer les instruments du parlementarisme rationnalisé (suite)


B. Le vote bloqué

Le Comité Balladur ne fait de proposition de modification de la procédure de vote bloqué (art. 44 al. 3 C). Il faut dire que cette procédure n’est plus guère utilisée. Si l’on s’en réfère aux dernières années à l’Assemblée nationale on constate que depuis 1995 la moyenne d’utilisation ne dépasse pas deux fois par an (1er oct. 30 sept) alors que on constate une forte utilisation de 1963 à 1967 inclus (maximum 23 utilisations en 1963) puis de 1986 à 1987 et encore de 1988 à 1993 (maximum 33 utilisations en 1991). Au Sénat les chiffres sont légèrement différents (80 utilisation en 1986 dont 49 sur le même texte) mais les périodes de forte utilisation pratiquement identiques.

Le vote bloqué n’apparaît dont plus comme une arme gouvernementale de forte utilisation. En revanche on comprendra qu’elle pourrait le redevenir dans l’hypothèse où l’usage de l’art. 49 al. 3 se trouvait limité. En effet, sans avoir des effets équivalents, le vote bloqué permet malgré tout d’assurer l’intégrité d’un texte gouvernemental dans le sens que le gouvernement souhaite lui donner.

On rappellera que le gouvernement peut, avec cette procédure demander que l’assemblée devant laquelle elle est engagée se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le gouvernement.
Dès lors, dans la mesure où, comme nous le verrons, le Comité Balladur propose de modifier la procédure législative en faisant discuter les projets du Gouvernement non plus sur le texte déposé par lui mais sur le texte tel que la commission saisie au fond l’aura modifié, il est probable que le vote bloqué sera de nouveau un moyen pour que le gouvernement puisse rétablir le texte dans l’état où il le souhaite en faisant disparaître les amendements non souhaités par lui et qui auraient pu être adoptés par la commission. C’est en effet, avec le droit d’amendement du gouvernement l’arme essentielle dans ce cas pour que le texte ne soit pas défiguré par le Parlement.

On comprend donc mieux que le Comité souhaite laisser cette arme en l’état. En limiter l’usage ‘outre les difficultés qui seraient voisines de celles rencontrées pour l’article 49 al. 3) priverait le gouvernement d’une arme importante et redevenue nécessaire si les autres propositions du Comité sont retenues.

C. La procédure d’urgence

On sait que le gouvernement, sans autre procédure qu’une simple déclaration faite soit au moment du dépôt d’un projet de loi ou à tout stade de la procédure, peut déclarer l’urgence. Cette déclaration a pour effet de permettre au gouvernement de réunir la commission mixte paritaire (CMP) dès après une seule lecture dans chaque assemblée. Si le texte n’est pas urgent la CMP ne peut être réunie qu’après deux lectures dans chaque chambre. Si certains texte (les lois de finances par exemple) sont urgents par détermination de la loi organique, les autres, du moins le supposait-on ne le seraient qu’en fonction de circonstances. Or, force est de constater qu’en fait, tous les projets de lois ou presque sont déposés avec la mention « urgent » et que la procédure d’urgence est en fait devenue la procédure normale.

Il en résulte que la navette parlementaire ne joue plus et que la recherche d’un compromis entre les deux assemblées n’est plus que le résultat des négociations de la CMP. La navette, comme le note le Comité, perd donc tout intérêt. Chaque chambre examine le texte et l’on passe tout de suite à la recherche d’un compromis par la CMP sans tenter de le trouver dans le débat parlementaire. Le Comité souhaitait donc trouver une solution pour limiter le recours à l’urgence. Là encore, il paraissait impossible de fixer une limite en nombre d’utilisation.

Le Comité c’est donc orienté vers la recherche d’un veto parlementaire. La procédure d’urgence, sauf pour les textes qui sont urgents par détermination de la loi organique, ne pourrait pas être mise en œuvre si les deux assemblées s’y opposent. A dire vrai la solution retenue laisse perplexe. Le fonctionnement de la déclaration d’urgence ne manquera pas de poser problème. Il conviendra que la première assemblée saisie s’oppose à cette urgence par un vote. Et si le vote est positif, lorsque le texte sera en discussion devant la seconde assemblée, il faudra à nouveau procéder à un vote sur la question. En revanche si la première assemblée saisie ne s’est pas opposé, l’urgence est acquise. Reste à savoir à quelle majorité l’opposition à l’urgence devra se manifester. La majorité des présents ? le vote ce fera-t-il à main levée ? Certes cela ne relève pas de la Constitution mais il eut été intéressant d’avoir une idée, car si la majorité exigée est très forte, il est fort probable que l’urgence ne sera jamais refusée. Par définition, le gouvernement ayant la majorité à l’Assemblée nationale, il faudrait nécessairement que certains députés de cette majorité votent en faveur de l’opposition à urgence pour qu’elle soit refusée. On imagine donc les pressions du Gouvernement sur l’une ou l’autre assemblée pour parvenir à maintenir l’urgence. On se doute que si le gouvernement leur demande de n’en rien faire, sauf à imaginer une fronde, ils ne le feront pas. Evidemment en cas de majorité faible le risque sera d’autant plus grand.

En tous les cas, il est très vraisemblable que l’on n’aura rarement l’occasion de voir le Parlement parvenir à voter une telle motion de « refus d’urgence ». EN fait ce qui est surtout critiquable dans la proposition du comité c’est qu’elle tend à constitutionnaliser le principe de l’urgence. Tous les projets de loi seront déposés avec la mention « urgent », le gouvernement laissant au Parlement le soin d’en décider, manière élégante de se défausser. Ainsi, la formule retenue nous semble aller dans le sens contraire de l’objectif recherché : réhabiliter la navette parlementaire. Agir ici encore par l’interdiction du recours à l’urgence dans des certaines procédures aurait peut-être pu être combiné avec la proposition du comité.

III. Mieux préparer la loi