Michel Lascombe

II. Réformer les instruments du parlementarisme rationnalisé

C’est sous cette rubrique qu’on retourne les principales réformes apportées en 1958 pour domestiquer le Parlement au plan technique. Nous allons étudier les différentes modifications proposées.

A. La limitation de l’utilisation de l’article 49 al. 3.

On ne reviendra pas ici dans le détail sur cet article de la constitution qui focalise souvent tous les mécontentements. On renverra à un article certes ancien mais qui ne me semble pas trop « démodé » (Le Premier ministre, clef de voûte des institutions ? L'article 49 alinéa 3 et les autres... – RD publ. 1981. 105). Simplement il faut rappeler que cet article a pour but de permettre au gouvernement d’obtenir l’adoption d’un texte sans vote du moment qu’une majorité hostile ne parvient pas à ce constituer. Son mécanisme avait été proposé dès la IV° République par F. Gaillard et trouve son origine dans une disposition de la loi fondamentale (Allemagne) qu’on appelle la « motion de censure constructive ». Plus efficace que la question de confiance des régimes antérieurs il a été utilisé 82 fois sous la V° pour l’adoption de 47 textes, si mes statistiques sont justes.

1. Conçu pour être utilisé dans les périodes pendant lesquelles la majorité parlementaire n’est que « relative » (1960-1962 : 7 utilisations ; 1988-1993 : 38 utilisation) il évite la « coalition des extrêmes » qui sans pouvoir constituer une majorité de remplacement parvenait pourtant sous les III° et IV République à renverser les gouvernements. Il en résultait une instabilité gouvernementale assez grande car, suite à la chute du ministère il n’était gère possible de trouver une autre combinaison et un ministère quasiment identique lui succédait avant d’être à nouveau renversé par la même coalition d’extrêmes incapables de constituer une majorité. De telle coalition ne sont plus guère possible actuellement. Durant la période 1988-1993, alors que les gouvernements n’avaient la majorité absolue, il était impossible que le parti communiste adopte une motion de censure déposée par le droite ou inversement. Le 49 la. 3 a donc parfaitement rempli son rôle en permettant, même dans ce cas, une stabilité gouvernementale.

Mais l’article 49 al. 3 est aussi utilisé lorsque la majorité est plus large. Deux hypothèses sont alors envisageables :
- ou bien la majorité est faible et il convient de s’assurer que personne ne fera défection (Gouvernement Pompidou 4 : 3 utilisations ; 1ère cohabitation, Gouvernement Chirac 2 : 8 utilisations)
- ou bien un des partis composant la majorité est frondeur et il convient de le discipliner (Période des gouvernements de Barre : 8 utilisations).

Enfin l’article 49 al. 3 est aussi utilisé lorsque le gouvernement dispose de la majorité absolue dans deux cas :
- ou bien le texte à adopter heurte les convictions profondes du parti majoritaire et il convient de le forcer (Gouvernement Mauroy 2 : Projet de loi sur les prix et les revenus ; Projet de loi sur les évènements d'Afrique du Nord dont amnistie des généraux ; Gouvernement Mauroy 3 : Projet de loi sur l'enseignement privé. Au total 5 utilisations).
- ou bien il s’agit pour le gouvernement d’un simple usage de « confort » pour accélérer le vote d’un texte en évitant soit l’obstruction de l’opposition soit le faible enthousiasme de la majorité (+ ou -13 utilisations selon que certaines pourraient être ajoutées dans la catégorie précédente).
Ces statistiques permettent de faire une remarque.

2. Dans le cas où un parti ou une coalition ne dispose pas de la majorité absolue ou n’a à l’Assemblée nationale qu’une majorité faible ou encore a une majorité divisée, l’utilisation de l’article 49 al. 3 est un élément essentiel pour assurer le fonctionnement du régime ces périodes (1960-1962 ; 1967-1968 ; 1976-1981 ; 1986-1988 ; 1988-1993) représentent à elles seules 64 utilisations sur les 82 recensées. Son utilisation répond donc bien au but fixé par le constituant : assurer la stabilité gouvernementale tant qu’une majorité alternative n’est pas constituée. Et l’on voit mal dans ces conditions comment il serait possible de réduire le nombre de ces utilisations sauf à risquer le retour à l’instabilité. Certes, le quinquennat et l’effet d’entrainement qu’il opère sur les élections législatives doivent permettre de dégager des majorités stables mais cela n’est vrai qu’à partir du moment où cette effet d’entrainement est suffisant. Il l’est si le Président élu dispose d’une large avance sur son concurrent. Mais il en irait certainement différemment si l’écart du second tour de la présidentielle était réduit. Il suffit de garder en mémoire le nombre de siège perdu en juin dernier entre les deux tours des législatives pour se convaincre que, même sans qu’une cohabitation ne voit le jour, la majorité parlementaire peut être réduite voire se limiter à une majorité relative. Dans ce cas le salut est dans l’article 49 al. 3.

Dès lors on a du mal à comprendre la limitation apportée par le rapport Balladur. Certes, elle part de l’idée que la loi de finances et de financement de la sécurité sociale sont les textes essentiels pour que le gouvernement puisse mener les réformes qu’il souhaite. Mais cela est vrai dans le domaine budgétaire et par extension fiscal, dès lors que ces lois peuvent contenir des dispositions fiscales. Mais pour le reste, pour faire passer des textes « sociétaux », ces lois sont impuissantes et l’absence de possibilité de recourir à l’article 49 al. 3 pourrait être gênant. Du reste il suffit pour ce convaincre de cette réalité de se pencher sur les textes adoptés avec cet article : sur les 47 textes pour lesquels le 49 al. 3 a été utilisé à l’un des stades quelconque de la procédure législative on ne trouve que 13 loi de finances et aucune loi de financement de la sécurité sociale depuis leur création en 1996. On voit donc que ce sont souvent d’autres textes que des textes financiers qui obligent à utiliser l’article 49 al. 3. De plus l’article 47 et l’article 47-1 contiennent chacun un mécanisme permettant au gouvernement de passer outre l’obstruction parlementaire dans la procédure budgétaire ou des lois de financement en permettant de mettre en œuvre les lois de finances et de financement par voie d’ordonnance. Dans ce cas le recours à l’article 49 al. 3 C. parait inutile. Dès lors la limitation introduite par le comité Balladur est peut-être inadaptée.
Du reste, le Président de la République s’interroge : « S'agissant de l'article 49 alinéa 3, dont la portée symbolique ne doit pas être sous-estimée, je suis d'avis que son utilisation doit être encadrée. Plusieurs solutions sont envisageables, celle du comité bien sûr, mais aussi, par exemple, une limitation du nombre de recours possibles à cet article en une session ou en une législature, ou encore une utilisation de l'article 49 alinéa 3 qui serait limitée aux périodes durant lesquelles le gouvernement ne dispose pas d'une majorité absolue au Parlement ».

3. a) Nous venons de donner sur la solution préconisée par le comité notre sentiment et nos réserves. Voyons les autres solutions contenue dans la lettre du Président de la République. Le choix d’un nombre limite d’utilisation pas session ou par législature nous semble relever de l’impossibilité. Comment pourrait-on parvenir à calculer ce nombre qui, par définition serait fixé par la Constitution ? Comment le Gouvernement pourrait-il gérer les choses en particulier si la majorité est faible, divisée ou relative ?

D’abord, si cette option était retenue, quid des lois de finances et de financement de la sécurité sociale ?
- Ou bien le « nombre » en question devrait inclure les lois de fiances et de financements de la sécurité sociale. Dans ce cas, compte tenu qu’il peut y avoir chaque année plusieurs lois de finances rectificatives auxquelles s’ajoutent la loi de règlement et la loi de financement de la sécurité sociale, il faudrait pour parer toutes éventualité prévoir rien que pour ces lois : 6 utilisation pour la LFI (la première partie qui peut demander trois lectures ; ensuite la seconde et l’ensemble également) puis trois à la LFR (1 à 3 LFR par ans parfois 3 ; il serait donc nécessaire de prévoir à nouveau 6 utilisations), enfin une pour la LR et trois pour la LFSS on arrive pour être sûr de soit à 16 utilisations potentielles pour les lois à caractère financier. Le « nombre » est déjà astronomique et ne peut donc pas être constitutionnalisé.
- Ou bien il faut maintenir l’exception pour les lois à caractère financier et se pose la question de savoir si la limite serait fixée par session ou législature.

Si ce nombre est par session il faudrait le fixer à la fois pour la session ordinaire et pour les sessions extraordinaires. On verrait certainement le gouvernement concentrer vers la fin de la session les lois les plus difficiles soit les répartir entre la session ordinaire et les sessions extraordinaires de juillet et de septembre.
Il ne serait donc envisageable que de fixer un nombre par législature. Mais le risque est alors de voir le Gouvernement en difficulté 2puiser rapidement son quota et, ensuite en plus pouvoir faire des réformes difficiles sauf à dissoudre l’Assemblée nationale et alors, … C’est la fin de la logique calendaire instituée en 2002.
Bref on le voit, cette solution nous parait tout aussi impraticable que la précédente dans l’hypothèse de gouvernements faibles ou minoritaires.

3. b) En fait, et on l’a bien compris ce qu’il faut éviter ce sont les utilisations de « confort » ou celle en particulier si la
majorité est forte. C’est donc la dernière solution envisagée par le Président de la République. Seuls les gouvernements disposant d’une majorité absolue à l’assemblée nationale se verraient interdire l’usage de l’article 49 al. 3. Ceci aurait interdit l’usage de cet article par les gouvernements Raffarin et Villepin (pour donner les cas les plus récents d’utilisation).
Pour séduisante qu’elle soit cette solution me semble toutefois difficile à mettre en œuvre. D’une part, nous l’avons vu dans certains cas, il s’agit d’obtenir de la majorité le vote d’un texte qui heurte ses convictions mais qui peut néanmoins s’avérer indispensable. Il serait dommage que le ne puisse pas parvenir à ses fins dans ce cas. Ensuite et surtout, la notion de majorité absolue n’est pas aussi simple à déterminer que cela. Certes sur en mathématique tout va bien : 577/2 = 288,5 arrondi à l’entier supérieur, et l’on obtient 289. Mais un gouvernement n’ayant que 289 députés favorables est-il réellement dans la situation de pouvoir se passer de l’usage du 49 al. Evidemment non. Il entre dans la catégorie des gouvernements trop faiblement majoritaires et doit pouvoir disposer d’un moyen de « souder » ses troupes. Une épidémie de grippe dans la majorité laisserait, fut-ce temporairement, la majorité à l’opposition qui pourrait pendant ce temps, refuser tous les textes. On pourrait alors rédiger en interdisant l’usage du 49 al. 3 à ces gouvernements majoritaires sauf s’il s’agit des lois de finances et des lois de financement, supposant que pour les autres textes, ils pourraient attendre une meilleure conjoncture. Mais si la majorité est aussi faible, une seule élection partielle peut en faire passer un gouvernement dans la catégorie de ceux disposant seulement d’une majorité relative, ce qui aurait pour effet de lui « rendre » l’usage du 49 al. 3.
On comprend par ces exemples que l’usage du 49 al. 3 ne peut être refusé à un gouvernement disposant seulement d’une voix ou de quelques voix de plus que la majorité absolue. Il faudrait donc prévoir un seuil supérieur. Oui mais lequel ?

. Il ne semble donc pas y avoir de bonne solution à limiter l’usage du 49 al. 3 sauf à entrer dans une véritable « usine à gaz » qui ne survivrait pas à la première crise gouvernementale que cet article est justement là pour éviter.
En fait, il me semble que le dernier usage qui fut fait de cet article va considérablement en limiter les applications de « confort ». Même si la contestation contre le CPE aurait sans doute existé si la loi avait été adoptée sans le recours au 49 al. 3, l’usage de cet article dans les circonstances de l’époque était certainement maladroit voir provocateur. Il faut donc penser que, comme pour le référendum (voire la dissolution de confort) les titulaires de ces pouvoirs seront à l’avenir plus prudents.

Il faut se rendre à l’évidence, l’usage de l’article 49 al. 3, base du parlementarisme rationnalisé, ne peut pas être limité par une disposition constitutionnelle sauf à perdre tout son intérêt. Dès lors, même si c’est avec regret, il faut le conserver tant que notre régime sera parlementaire et que la réponse à la question « Qui gouverne la France » sera : La majorité de l’Assemblée nationale. En effet, dès lors que l’on est en rien assuré que cette majorité soit forte, unie et stable, il faut pouvoir la contraindre et en tous les cas empêcher que deux partis minoritaires et opposés sur l’échiquier politique ne s’allient pour détruire sans pouvoir s’entendre pour construire.

Reste cependant que l’usage de l’article 49 al. 3 ne devrait pas pouvoir aboutir à des situations par trop attentatoire aux droits du parlement. On peut à cet égard donner au moins un exemple. En 1967, le gouvernement Pompidou IV n’ayant qu’une très faible majorité à l’AN décide de gouverner par ordonnances. Or, compte tenu de la faiblesse de sa majorité et de l’hostilité du Sénat, il n’est pas certain d’obtenir le vote de la loi d’habilitation et va donc utiliser de manière combinée tous les articles du parlementarisme rationnalisé. Il engagera sa responsabilité sur la loi d’habilitation à toutes les lectures devant l’assemblée qui, compte tenu de l’urgence déclarée, sera appelée à statuer définitivement dès la troisième lecture. Les trois motions de censure déposées frôleront a majorité absolue, la dernière de voix seulement … La loi autorisant le gouvernement Pompidou IV a agir par ordonnance ne sera donc jamais « votée » mais simplement considérée comme adoptée du fait du rejet de la censure. Est-il normal que le Parlement puisse de la sorte être dessaisi de sa compétence législative ? De toute évidence, non. C’est la raison pour laquelle il me semble qu’à tout le moins, il serait nécessaire que l’article 49 al. 3 ne puisse être utilisé pour obtenir une habilitation à agir par ordonnances. Certes, le plus souvent maintenant les ordonnances sont utilisées pour réaliser la codification de la législation. Mais peut-on assurer qu’elles ne le seront plus lorsque le gouvernement ne dispose que d’une majorité restreinte. Nous savons qu’il a, dans ce cas, même si sa majorité est relative, le moyen de gouverner. Dès lors point n’est besoin de porter au pouvoir législative l’atteinte ultime qui est de la priver de son pouvoir de voter les lois.

Je proposerais donc que l’article 38 C. soit modifié et précise que la procédure de l’article 49 al. 3 C. ne soit pas applicable pour obetnir l’ahbilitation législative.


B. Le vote bloqué.

La partie la plus dense du rapport Balladur est incontestablement celle relative au Parlement. 43 des 77 propositions de réformes y sont consacrées. Hélas cette densité numérique ne recouvre vraisemblablement qu’une inutilité pratique. Depuis des années on parle de revaloriser le Parlement ; depuis des années les réformes se succèdent et l’on nous explique que c’est parce qu’il n’a pas tel ou tel pouvoir que le Parlement ne joue plus qu’un rôle secondaire en France ; depuis des années on nous dit aussi qu’il faut modifier son fonctionnement pour lui permettre de remplir son rôle ; depuis des années la léthargie s’est installée au Palais Bourbon (chambre d’enregistrement) mais aussi au Palais du Luxembourg (même si, paradoxalement le travail des sénateur est souvent plus novateur que celui des députés). En fait ce n’est certainement ni dans une modification des procédures ni dans une augmentation des pouvoirs du Parlement que ce trouve la solution à cette cure de jouvence.

C’est dans les parlementaires eux-mêmes qu’elle doit se faire. Et nous ne pensons pas uniquement à une question d’âge mais simplement à une question de mentalité. Les parlementaires de la majorité comme de l’opposition ne jouent plus leur rôle ni de législateur ni de contrôleur. On ne parlera pas du rôle de censeur qui est depuis longtemps à ranger au rayon des accessoires historiques. Les causes de cette léthargie sont connues. Elles ont souvent été dénoncées et décrites. On renverra par exemple à une thèse soutenue à l’université de Lille 2 par Gilles Toulemonde en 1998 : « Le déclin du Parlement sous la Vème République - Mythe et réalités ». Deux causes essentielles sont mises en avant pour expliquer que les parlementaires ne remplissent plus leur rôle : le cumul des mandats et le phénomène majoritaire. Ces deux éléments se combinent l’un avec l’autre pour démotiver totalement les élus nationaux et les transformer en simples élus locaux. Ne pouvant pas, sous peine d’apparaître comme traitre à leur camp, contester les projets du gouvernement qui représentent 80 % de la législation, les parlementaires de la majorité ne voient pas à quoi ils servent dès lors qu’ils ne sont en fait qu’un groupe politique d’enregistrement. Dès lors ils se sentent bien plus utiles à défendre les intérêts de leur circonscription ce qui, de surcroît les assure plus d’un renouvellement de leur mandat tant local que national. Le phénomène est tel que l’Assemblée nationale compte plus d’élu locaux que le Sénat : qu’on en juge :

Députés :
261 maires ; 8 maires d’arrondissement (Paris Lyon Marseille) ; 104 conseillers municipaux ;
21 présidents de conseil généraux ; 44 vice présidents ; 90 conseillers généraux ;
7 présidents de région ; 59 conseillers régionaux
Parmi eux cumulent :
68 un mandat municipal (généralement maire) et un mandat départemental (conseiller général) ;
14 un mandat municipal et régional.
Si l’on prend simplement les « exécutifs » locaux (Maires, Présidents de conseil général ou régional) on obtient 289 députés soit 48,87 %.

Sénat :
123 maires ; 81 conseillers municipaux ;
32 présidents de conseil généraux ; 24 vice présidents ; 56 conseillers généraux ;
3 présidents de région ; 20 conseillers régionaux
Parmi eux cumulent :
67 un mandat municipal (généralement maire) et un mandat départemental (conseiller général) ;
6 un mandat municipal et régional.
Si l’on prend simplement les « exécutifs » locaux (Maires, Présidents de conseil général ou régional) on obtient 158 sénateurs soit 47,73 %.

On le voit, mieux encore que le Sénat, l’Assemblée nationale est le représentant des collectivités territoriales.

On comprend aisément dans ces conditions que voter la loi présente d’autant moins d’intérêt qu’il s’agit simplement de l’adopter et non pas de la faire. On comprend aisément dans ces conditions que contrôler le gouvernement est une perte de temps et un danger pour ces élus locaux, VRP de leur commune département où région mais aussi de leur criconscription.
Dès lors, une amélioration du fonctionnement du parlement et un accroissement de ces pouvoirs on peu de chance de changer réellement son activité. On l’a bien vu avec les deux réformes précédentes dont on nous promettait quelles seraient décisives. Les parlementaire peine à remplir la séance mensuel réservée à un ordre du jour définit par la conférence des présidents (Niche ou fenêtre parlementaire) et le passage des deux sessions annuelles à la session unique n’a pas amélioré la présence dans l’hémicycle ou même dans le Palais. Alors, si les propositions Balladur sont mise en œuvre, verra-t-on une amélioration ? On peut raisonnablement en douter. Augmenter les pouvoirs du Parlement ne sert à rien lorsqu’on sait que les parlementaires n’exercent pas ceux dont ils disposent déjà ; améliorer les conditions du travail parlementaire ne changera rien au fait qu’il est essentiellement improductif dès lors qu’il ne peut conduire qu’à adopter les textes présentés par le gouvernement. La boucle est bouclée et pourtant ce sont des propositions nombreuses qui font l’objet du rapport. Sous la réserve que nous venons de faire nous allons en étudier quelques unes, parmi les plus significatives, suivant ici l’ordre du rapport.

I. Partager l’ordre du jour.

A. La question de l’ordre du jour revient sans cesse lorsqu’on parle de revaloriser le parlement. Il est vrai qu’il y a une certaine curiosité à constater qu’en France c’est pour l’essentiel le gouvernement qui fixe l’ordre du jour du Parlement. Les choix du gouvernement détermine ce que l’on appelle l’ordre du jour prioritaire et, s’il reste du temps, ce qui est de moins en moins souvent le cas, l’ordre du jour dit « complémentaire » est déterminé dans chaque assemblée par un organe appelé « conférence des présidents ». En fait, il faut faire deux remarques liminaires pour bien comprendre l’enjeu.
- D’une part la priorité donnée au Gouvernement n’est pas simplement limité au choix des textes qui seront débattus. Le gouvernement choisit effectivement les textes qu’il souhaite voir étudiés (projets de loi c’est-à-dire émanant du gouvernement ou propositions de lois c’est-à-dire émanant d’un parlementaire … logiquement de la majorité le plus souvent). Mais sa compétence va bien au-delà. Le gouvernement détermine l’ordre d’examen de ces textes retenus et les jours de séances qui leur seront consacrés. Cette détermination est donnée à titre indicatif en début de session mais le Gouvernement reste libre de modifier ses priorités comme bon lui semble au fur et à mesure de l’évolution des débats.
-D’autre part, le gouvernement, maître de l’ordre du jour en pratique ne joue pas véritablement le jeu. Il n’étale pas les projet sur l’ensemble de la session mais a plutôt tendance à laissé relativement « vide » le début de la session ou de la reprise de session après une interruption pour charger les fins de sessions et donc laisser moins de temps aux parlementaires pour débattre. Il faut donc bien admettre que les parlementaires ne sont pas les seuls à l’origine du dysfonctionnement du Parlement.

Devant la raréfaction des périodes d’ordre du jour complémentaire, une première révision a rendu au parlement une partie de l’ordre du jour en créant un « super priorité » : une séance par mois est réservée à un ordre du jour fixé par le Parlement. Ce que l’on appelle la « niche » parlementaire dans le jargon de l’AN. En fait ce mécanisme ne fonctionne pas. Et il y a à cela plusieurs raisons.
- D’abord, nous l’avons dit, les parlementaires ont du mal à alimenter cette niche. De deux choses l’une : ou le texte qu’ils proposent est important et intéresse le gouvernement et celui-ci va le « prendre » dans l’ordre du jour prioritaire ; où le texte n’intéresse pas gouvernement la majorité parlementaire ne le votera pas même s’il émane de ses rangs (et plus encore s’il émane de l’opposition). Reste donc une place pour les propositions sans importance, symboliques mais sans réelle portée. Devant ce phénomène, il ne faut pas s’étonner si la niche sert à autre chose qu’à l’examen de proposition de loi. Ainsi la niche a-t-elle était utilisée pour des débats sans portée législative !
- Ensuite, le temps réservé à la « niche » (une séance par mois, c’est-à-dire quelques heures) compte tenu de l’alternance entre les groupes politiques (chaque groupe ayant au moins une séance par session, et la majorité ayant le plus grands nombre de séance, certains groupes n’ont droit qu’à une séance par an …), est extrêmement court. Il n’est donc pas possible d’inscrire à la « niche » des textes d’envergure avec de nombreux articles et traitant de question de fond. Nouvelle prime aux textes « témoignage » sans réelle portée.
- Enfin, mais c’est l’objection majeure, il va de soi que la « niche » de l’Assemblée nationale sera utilisée par elle pour les propositions émanant de ses membres et celle du Sénat pour les siennes. Même si le texte est adopté par l’assemblée qui est à son origine, il faut encore l’inscrire à l’ordre du jour de l’autre assemblée. Les membres de la seconde assemblée ne vont pas « gâcher » une partie de leur niche pour inscrire les propositions adoptées par l’autre. La solution est donc pour que le texte vienne en débat devant la deuxième assemblée que le gouvernement l’inscrive à l’ordre du jour prioritaire, ce qui suppose que le texte l’intéresse. Et l’on en est réduit au notre première remarque. Et que dire si la seconde assemblée apporte audit texte des modifications et qu’il faut alors une « navette ». On comprend là encore qu’il faut un texte qui risque le moins possible de susciter des divergences entre les assemblée donc encore une fois un texte sans réelle intérêt.

B. Dans ces conditions est-il pertinent de proposer un « partage » de l’ordre du jour. Ne va-t-on pas retrouver les mêmes difficultés que celles décrites plus haut ? La proposition du Comité, pour tenter de lever ces obstacles, imagine à la fois une nouvelle division du temps parlementaire et une nouvelle répartition de ce temps entre gouvernement et parlement d’une part et « majorité » et « opposition » de l'autre.

- Sur un groupe de quatre semaines, une serait réservée au contrôle de l’action du gouvernement, les trois autres étant consacrées prioritairement ou exclusivement au vote des lois. Deux de ces trois semaines auraient leur ordre du jour fixé « prioritairement » par le gouvernement. La liberté lui est laissée, s’il le souhaite, d’y inscrire des débats. La troisième semaine verrait son ordre du jour laissé à l’initiative de l’assemblée sur les projet ou propositions qu’elle souhaiterait mais à l’exclusion de débats. Il s’agit donc d’abord de distinguer le temps du « contrôle » de celui de la « législation ». On peut se réjouir de cette (ré)affirmation de l’importance du contrôle parlementaire. D’autant qu’il est ici conçu en dehors des questions au gouvernement qui continueraient d’exister à raison d’une séance hebdomadaire au moins et ce même durant les sessions extraordinaires (à la différence de ce qui se passe actuellement). Le contrôle est pris ici au sens large incluant l’évaluation des politiques publiques. On le voit, l’idée de différencier les deux rôles du parlement permet d’éviter que des débats soient organisés dans la « niche ».

- La « niche » est très largement élargie puisqu’elle passe de « une séance par mois » à une semaine sur quatre. Restait la question de l’« alimentation » de la « niche élargie ». Le Comité laisse libre les parlementaires de leur choix : ils peuvent donc y inscrire des projets de lois s’ils le souhaitent. Mais ici, ce sont les parlementaires qui déterminent quels projets de lois ils ont envie d’étudier et non plus le gouvernement. La durée de la niche permet évidemment aux parlementaires d’avoir le temps de débattre et d’avancer sur les propositions émanant d’eux ou sur les projets qu’ils jugent plus prioritaires mais leur permet aussi, au besoin d’inscrire des textes déjà adoptés par l’autre assemblée. Le rôle du gouvernement dans ce cadre s’en trouve donc réduit. La chance de voir aboutir une proposition plus dense étant plus grande, peut-être verra-t-on naître des propositions plus nombreuses et plus intéressantes. En tous les cas, le gouvernement ne pourra plus jouer la « montre » et placer en toute fin de session des projets qu’il présente mais qu’il ne souhaite pas vraiment voir adoptés (projet de lois sur les « class action » lors de la dernière législature par ex.). Cette fois, les parlementaires peuvent s’en emparer et les mener au bout de la procédure.

- L’opposition ou du moins la « non majorité » dispose d’un jour séance par semaine à son initiative tant dans la semaine de « contrôle » que dans la semaine « législative » à initiative parlementaire et là encore, surtout pour la semaine de contrôle pourra contraindre le gouvernement à s’expliquer sur des sujets qui n’étaient pas vraiment abordés jusqu’ici. Ce sera en particulier le cas s’agissant du suivi de l’application des lois. On sait en effet que bien des lois restent longtemps inapplicables faute que soient adoptés les décrets d’application ; le gouvernement pourra être appelé à s’en expliquer à la demande de l’opposition. On imagine en effet assez mal la majorité critiquer le gouvernement qu’elle soutient et montrer qu’il n’agit pas. L’espoir de voir une proposition de lois de l’opposition « passer » reste faible (il y a toujours des exceptions) mais l’existence de cette journée de séance hebdomadaire pour l’opposition peut aussi l’inciter à présenter des textes construits ce qui obligera la majorité, si ces textes sont bien faits, à débattre de la question et à trouver les arguments pour les rejeter. Ce peut être, pour l’opposition le moyen de présenter un programme alternatif à celui du gouvernement et non plus seulement à s’opposer à ses initiatives.

On le voit, les propositions du Comité Balladur vont bien au-delà des toilettages qui ont été mis en œuvre jusqu’alors. Elles constituent une novation évidente tant sur le plan de la conception du rôle du Parlement que sur celui de la maitrise qu’il a de son activité et du rôle de l’opposition. Reste que, d’une part, il faut s’assurer que le projet de révision aille bien dans le sens des propositions du comité mais surtout que les parlementaires jouent le jeu par la qualité de leurs critiques et de leur propositions mais aussi par leur présence. Sans ne venir d’ores et déjà à cette question on doit aussi espérer que le gouvernement soit lui aussi un acteur responsable de cette transformation. On voit bien qu’elle pourrait être ses tentations : faire pression sur la majorité pour qu’elle inscrive essentiellement des projets de lois dans la semaine laissée à l’initiative parlementaire. Le gouvernement pourrait ainsi inscrire prioritairement des textes secondaires (autorisation de ratification de traités internationaux par ex.) dans ses deux semaines pour contraindre les parlementaires de la majorité à « manger » le temps législatif avec les autres projets de lois. Il y aura donc, si cette initiative est retenue, une grande part laissée, comme toujours, l’attitude des hommes pour faire fonctionner les règles. Il en va ainsi de tous les mécanismes juridiques qui reposent sur la bonne volonté. Si on veut éviter ces excès, il faut non plus réglementer lais encadrer ou limiter.
C’est ce que tente le comité à propos des instruments du parlementarisme rationnalisé.

II. Réformer les instruments du parlementarisme rationnalisé

(…)

Parmi les pouvoirs non contresignés du Président de la République, il en est un qui est l’objet de bien des fantasmes. Destiné à ne jamais servir il a été mis en œuvre une fois. Conçu pour éviter de se retrouver dans une situation aussi désastreuse que celle de l’invasion du territoire et de la seconde guerre mondiale en juillet 1940, il a été utilisé dans le cas d’une insurrection intérieure. Prévu pour permettre de rétablir une situation particulièrement difficile à maîtriser, il fut mis en œuvre pendant plus de 5 mois pour réduire une tentative de putsch avortée au bout de 48 heures. Mieux beaucoup de français sont convaincu qu’il a été utilisé en 1968 alors qu’il ne l’a pas été et que le président de la République par intérim ne peut le mettre en œuvre alors qu’il ne fait pas parti des pouvoirs présidentiels qui sont retiré au Président du Sénat en cas intérim ou de vacance. Bref, cet article est mal connu, jugé dangereux pour la démocratie et de plus, il faut le reconnaître extrêmement mal rédigé : c’est l’article 16. C’est du reste avec l’article 49 al. 3, l’un des rares articles dont on parle en citant son numéro comme si l’on voulait en conjurer le sort en ne disant pas ce qu’il recouvre : les pouvoirs exceptionnels en cas de crise.

Il a souvent été proposé de le supprimer ; il reste en place. Même F. Mitterrand n’a pas touché à cette disposition alors même que sa disparition faisait parti des fameuse « 110 propositions ». Comme on pouvait s’u attendre, cet article revient sur le devant de la scène et a fait l’objet d’une analyse par le comité Balladur comme il l’avait fait en son temps de la part du comité Vedel. De quoi s’git-il ?

En fait il faut se replacer pour comprendre l’article 16 dans l’esprit qui préside à la rédaction de la Constitution en 1958. Le souvenir de l’impuissance française au moment de la débâcle est en encore présent. Il l’est d’autant plus que De Gaulle, secrétaire d’Etat du Gouvernement de l’époque est revenu de Londres avec une proposition originale de la part du Gouvernement britannique : fusionner la France et la Grande-Bretagne dans une union d’Etat. Convaincu de l’intérêt de cette proposition, De Gaulle tente de convaincre le gouvernement français de l’accepter. Il ne parviendra pas à se faire entendre et sera pris dans la tourmente qui en quelques jours donne le pouvoir à Pétain dont on sait déjà qu’il prépare l’armistice. Bref, ulcéré par l’impuissance du gouvernement, De Gaulle estime qu’il faut prévoir les cas où l’homme providentiel peut s’imposer par delà les atermoiements des partis et des dirigeants. Il a déjà esquissé la pensée qui préside à l’article 16 dans « Le fil de l’épée ».
En essayant de traduire la pensée du Général sans trop la déformer, nous pourrions dire que, en période normale, le Président de la République s’appuie sur le peuple. L’élection donne à celui-ci une légitimité qui lui permet de gouverner. Ce lien « peuple-Président » qui justifiera la mise en place de l’élection au suffrage universel directe, ne semble pourtant pas suffisant en période de crise. Il faut alors que s’opère une mutation des deux notions. Le peuple se transforme en Nation pour assurer la sauvegarde de la Patrie en péril et le Président de la République en Chef assurant la défense de la Patrie. IL est normal alors qu’il concentre les pouvoirs en sa seule personne ; nous trouvons donc alors un autre couple « Nation-Chef » à même pour le second d’apparaître comme le sauveur de la première avec son accord.
C’est cette transformation que réalise aussi bien qu’il la constate l’article 16 C. Il trouve parfaitement sa place dans la logique gaulliste et constitue dès lors un élément essentiel de l’organisation des pouvoirs publics dans ce cadre. Mieux, il est en parti, de par son existence même une des raisons qui justifie aussi la puissance du Président de la République en période normal. C’est parce qu’il peut devenir le Chef de la Nation si la Patrie est en péril que le Président doit pouvoir disposer en période normal de pouvoirs importants et être choisi par le peuple. Les deux périodes s’imbriquent et se justifie l’une l’autre dans un raisonnement circulaire.

On comprend donc que l’existence même de l’article 16 C. est, dans la constitution, un élément central. Il revient donc sans cesse dans le débat même s’il n’a, il faut le dire que peu de chance de s’appliquer souvent. Il apparaît un peu comme consubstantiel de la Constitution et sa suppression n’est en fait voulue que par ceux qui n’admettent pas les changements que la Constitution a induits dans notre régime politique par rapport à celui des Républiques antérieures. Il est du reste significatif de voir que F. Mitterrand, adversaire résolu de la Constitution préconisait la suppression de cet article tant qu’il n’avait pas lui-même endossé les habits de Président que l’élection au suffrage universel lui a donné. A partir de là son opposition à cet article fut moins résolue dès lors qu’elle pouvait justifier aussi une partie de son pouvoir. Comme la symbolique de l’arme nucléaire donne au Président la prééminence en matière militaire, la présence de l’article 16 C ; lui donne une suprématie légitimée par l’élection au SUD qui elle-même peut-être rendu logique par la nécessité de choisir celui qui deviendrait, au besoin, l’incarnation de la Patrie en danger.

On doit encore replacer l’article 16 C. dans un autre contexte. L’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyens (DDHC) nous rappelle que : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de constitution. ». Or, on le sait l’article 16 C. conduit à faire disparaître la séparation des pouvoirs pour un temps du moins, faisant du Président de la République, selon la belle expression de M. Duverger, un « dictateur au sens romain du terme ». En effet, les mesures qui seront prises pendant la mise en œuvre de l’article 16 C. « doivent être inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission ».

L’article 16 C. apparaît donc comme une constitution dans la constitution ; une constitution permettant temporairement la confusion des pouvoirs pour mieux rétablir la séparation dès que les circonstances le permettent. Il s’inscrit donc parfaitement dans l’épure de l’article 16 DDHC dès lors qu’il s’agit d’un article de la Constitution permettant de garantir la pérennité la séparation des pouvoirs au-delà d’un période pendant laquelle les circonstances (extérieures ou intérieures) auraient rendues nécessaire la confusion. Constitution d’exception dans la Constitution normale de la France l’article 16 C. ne peut donc être que limité dans le temps.

Or c’est là, toute la difficulté. Si le constituant de 1958 a encadré avec beaucoup de soin la mise en œuvre de l’article 16 C. pour éviter qu’il ne puisse être déclenché abusivement (avec en plus les dispositions organiques prévoyant que l’avis du Conseil Constitutionnel sur sa mise en œuvre est publié et motivé), rien n’est prévu pour qu’une fois mise en œuvre, il s’arrête sitôt qu’il n’est plus nécessaire. On notera qu’il ne s’agit pas là d’une situation propre à l’article 16 C. On se souvient en effet qu’en 20058 lors de la mise en œuvre de l’état d’urgence (crise des banlieues) cette question de la durée de cet état d’exception était au centre du débat. Le Conseil d’Etat l’avait bien compris et, à la requête de plusieurs professeurs de droit, précisé que le maintien de l’état d’urgence ne serait plus légal dès lors que les circonstances ne le justifierait plus (CE référé, 14 nov. 2005, Rolin et Hoffer (2 espèces) : req. n° 286835 et 286837 ; JCP A 2005 n° 1373, note Gauthier. CE 9 déc. 2005, n° 287777, Allouache et autres (dont votre serviteur injustement prénommé "Pierre" dans la liste des requérants). Quant à l’article 16 C. lui-même, la seule fois où il fut utilisé (avril septembre 1961) a démontré la lacune constitutionnelle dans ce domaine. Son déclenchement n’avait pas soulevé de remarque. En revanche, alors que les circonstances qui avaient justifié qu’on y recourt avaient disparu (du reste moins de trois jours après sa mise en œuvre) il restait en vigueur pendant 5 mois, sans raison et surtout sans fondement.

C’est donc ce point que s’attache à résoudre le Comité Balladur. Conscient qu’il est impossible de fixer un délai maximum au-delà duquel il faudrait arrêter la mise en œuvre de l’article 16 C. le Comité fait la proposition la plus simple : permette que la nécessité du maintien en vigueur de l’article puisse être régulièrement contrôlée. De mécanismes sont proposés. D’une part, au terme d’un délai de trente jours, le Conseil constitutionnel peut être saisi par soixante députés ou soixante sénateurs aux fins d’apprécier si les conditions fixées au premier alinéa demeurent réunies. Le Conseil se prononce par un avis qu’il rend dans les moindres délais. D’autre part, le Conseil procède de lui-même à cet examen après soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà. Ces mécanismes sont sans doute suffisants pour retirer l’essentiel du venin qu’il pouvait y avoir dans cet article. Il eut sans doute été possible d’aboutir à un résultat identique avec d’autres mécanismes peut-être plus automatiques. Nous avions proposé par le passé une rédaction alternative ajoutant un alinéa ainsi rédigé. « Le Conseil Constitutionnel examine d’office, tous les XXX jours, si les conditions qui ont amené à la mise en œuvre du présent article sont toujours réunies et justifient son maintien en vigueur ; son avis est motivé et publié ». Mais dans l’ensemble le résultat est le même sous réserve que l’avis du Conseil soit bien motivé et publié. Il est donc nécessaire d’accompagner la proposition de révision avancée par le Comité d’une modification organique corrélative. L’article 53 de l’ordonnance 58-1067 du 7 novembre 1958 relative au Conseil Constitutionnel dispose en effet, « Il émet un avis sur la réunion des conditions exigées par le texte visé à l'article précédent. Cet avis est motivé et publié ». Il faut apporter la même précision dans le texte organique pour les avis rendus à la demande des parlementaires ou à l’initiative du Conseil dès lors que cette précision ne serait pas faite dans la Constitution.

Pouvait-on encore apporter d’autres précisions pour améliorer encore l’article 16 C ? Certainement.
- On pourrait sans doute prévoir ce qui se passe si la dissolution intervient avant la mise en œuvre de l’article. On sait que la dissolution est interdite une fois l’article déclenché mais, il est possible de dissoudre à 14 h et de mettre en œuvre l’article à 15 heures. Dans l’absolu, il n’y a pas violation de la lettre de la constitution mais de son esprit. Comment mettre alors en œuvre la procédure de l’article 68 C ? Certes mais on est là dans la fiction et le coup d’état. Or jamais une disposition constitutionnelle aussi bien écrite soit-elle n’a empêché un coup d’état. Sio la dissolution a été prononcé plusieurs jours avant compte tenu d’une première dégradation de la situation intérieure et qu’ensuite il apparaît nécessaire de mettre en œuvre l’article 16 C. en revanche, rien n’est prévu. Le recours à la loi Tréveneuc du 15 février 1872 est sans doute possible mais un peu ‘anachronique’. Il serait sans doute plus facile de trouver une solution dans le texte de même de l’article distinguant l’hypothèse dans laquelle il est possible, malgré les circonstances de tenir les élections législatives prévues à l’article 12 C. ou non.
- Plus important encore aurait été de régler la question des compétences effectives que peut exercer le Parlement pendant la mis en œuvre de l’article 16 C. Car si les pouvoirs sont confondus dans la personne du Chef de l’Etat, il convient quand même de définir précisément les pouvoirs qui restent au Parlement qui sinon, comme ce fut le cas en 1961, ne sait pas quoi faire pendant la réunion de plein droit prévue par l’article 16 C. On ne peut laisser cette question en l’état et se référer simplement aux interprétations données à l’époque par le Président de la République et le président de l’Assemblée Nationale d'alors. Le renvoi à une loi organique est sans doute utile pour traiter de cette question pour ne pas alourdir trop l’article dans sa version constitutionnelle. Dans le même temps la question de la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée durant l’application de l’article 16 C. pourrait être réglée.

Reste que, même s’il l’on pouvait encore être plus précis, l’essentiel est dans la proposition du Comité Balladur. On verra dans quelle mesure le projet de révision en reprend les idées. N. Sarkozy en tous les cas souhaite que l’article 16 C. soit révisé. Il est aussi da&’accord avec l’autre aspect de la proposition Balladur concernant l’état d’urgence et l’état de siège tous deux constitutionnalisés et dont les régimes seraient précisés par une loi organique.

La révision constitutionnelle semble donc être en route. N. Sarkozy a envoyé à F. Fillon une lettre précisant ce qu’il souhaite voir modifié dans la Constitution mais aussi les lois organiques et le régime électoral. Sur bien des points cette lettre reprend en fait les indications que l’on trouvait dans le discours d’Epinal. Simplement pour certains points techniques, les travaux du Comité sont également repris, comme ils le sont sur certaines propositions innovantes (défenseur des libertés). On notera pourtant que s’agissant du nombre des mandats présidentiels et de la répartition des tâches entre le Président de la République et le Premier ministre, N. Sarkozy ne retient pas les propositions du Comité.
Nous continuerons progressivement l’étude des travaux du Comité mais en prenant cette fois le soin d’indiquer qi le Président de la République en retient ou non les propositions.

Une autre question concerne encore le Président de la République et le comité y a consacré ses premiers développements. Le Président de la République indiquait, dans son discours d’Epinal : J'ai vu qu'il y avait un débat sur le rôle du Premier Ministre ? Il est aussi ancien que la Ve République. Prenons ce débat à bras-le-corps au lieu de l'éluder. Il y a un débat sur l'étendue des pouvoirs du Président de la République ? Eh bien mettons le sujet sur la table.
La lettre de mission comportait encore un développement sur ce point : Il convient dès lors en premier lieu, d’examiner dans quelle mesure les articles de la Constitution qui précisent l’articulation des pouvoirs du Président de la République et du Premier ministre devraient être clarifiés pour prendre acte de l’évolution qui a fait du Président de la République le chef de l’exécutif, étant observé toutefois que cette articulation n’est guère dissociable du régime de responsabilité actuellement en vigueur ; c’est pourquoi, quelles que soient les réponses apportées à cette question, il y aura lieu en tout état de cause de rééquilibrer l’architecture institutionnelle d’ensemble en encadrant certains pouvoirs du Président de la République.

En fait la question posée ici est d’une rare complexité et il n’y a pas vraiment de réponse à y apporter en dehors d’une réflexion globale sur les institutions. D’ailleurs, les auditions ont montré que bien des interlocuteurs politiques avaient bien compris cette problématique. Il est vrai qu’E. Balladur lui-même avait soulevé la question ainsi que d’autres membres du comité comme J. Lang. C’est toute la question de la nature du régime qui est donc posée ici : régime parlementaire ou présidentiel. Nous n’allons pas reprendre ce débat ici sauf pour dire deux choses liminaires.

Un régime présidentiel n’est pas uniquement, comme on l’a trop souvent dit, et en particulier comme le dit E. Balladur dans sa conférence de presse du 6 septembre 2007, un régime dans lequel il n’y a pas de responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Certes, cette responsabilité n’existe pas dans un tel régime et pour cause : il n’y a pas de gouvernement ! Mais surtout il faut tirer la conséquence logique de cette absence de responsabilité : le chef de l’Etat n’a pas le droit de dissolution. Maintenir le droit de dissolution en supprimant la responsabilité politique du gouvernement devant le parlement, c’est faire en réalité un régime de confusion des pouvoirs au profit de l’exécutif et donc un régime césariste. Or, dans bien des interventions devant le comité, seule la disparition de la responsabilité était évoquée. J’ajoute que se limiter à la disparition de la responsabilité et à l’absence de droit de dissolution c’est faire un régime présidentiel « à la française » (en référence aux constitutions de 1795 et 1848) ; il faut encore que le chef de l’Etat ait le droit de veto faute de quoi le déséquilibre en faveur du Parlement est trop fort puisque celui-ci peut alors imposer ses vues à l’exécutif. Il y a de forte chance pour qu’un tel régime se bloque mais peu importe, il faut au minimum supprimer la dissolution.

D’ailleurs le comité Balladur l’admet. Il estime qu’il est possible d’« opter pour un régime de nature présidentielle. Certains des membres du Comité se sont déclarés favorables à une telle évolution. Mais eux-mêmes ont dû constater qu’il faudrait alors supprimer le droit de dissolution de l’Assemblée nationale par le Président de la République, reconnaître à ce dernier un droit de veto sur les lois adoptées par le Parlement et développer une culture du compromis qui n’est pas toujours conforme aux traditions politiques de notre pays ».
Mais on a entendu certaines des personnes interrogées par le comité (F. Bayrou par exemple mais on retrouve également une tendance identique chez R.G. Schwartzenberg) trouver dans ce droit de dissolution une véritable fonction « cathartique » en cas de crise suraiguë. Une telle analyse est fausse. Elle repose sur l’idée que l’on pourrait mâtiner le régime présidentiel de cet élément typique du régime parlementaire qu’est la dissolution ; le mélange des genres risque de donner un monstre avec une présidence hypertrophiée.

Car, et c’est notre seconde remarque liminaire, le régime semi présidentiel cela n’existe pas. Pas plus d’ailleurs que le régime semi parlementaire. Ce son nécessairement le même tous les deux. Je veux dire que si un régime est semi présidentiel, il est nécessairement « semi autre chose » donc semi parlementaire. C’est le principe de la bouteille à moitié vide ou à moitié pleine. Mais si l’on peut admettre que la distinction parlementaire/présidentielle est dépassée (encore conviendrait-il de le démontrer), cela ne conduit pas à admettre les régimes mixtes qui cumulent bien souvent les défauts de l’un et de l’autre.

En fait, selon nous, il y a une analyse bien plus simple à mener pour qualifier le régime de la V° République sans recourir à ces artifices. C’est peut-être dans cette voix que le comité Balladur c’est avancé sans le savoir ou du moins, sans le dire clairement.

Quel est le problème ? Il est dans l’incohérence entre la réalité des périodes de concordance des majorités présidentielle et parlementaire et l’affirmation de l’art. 20 C. « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ». En cas de concordance et encore plus avec le quinquennat, c’est évidemment le Président qui détermine la politique et le gouvernement qui la conduit (encore qu’actuellement la question de pose de savoir s’il la conduit vraiment ou si elle est aussi conduite depuis l’Elysée). Mais on notera que cette formule correspond bien au régime tel qu’il s’applique en période de cohabitation. C’est la cohérence entre la réalité de la concordance et le texte que tente de réaliser le comité. Mais et nécessairement pour cela, il apparaitra qu’en période de cohabitation, cette cohérence disparaît.

Or, et chacun en est bien conscient :
1. Les périodes de cohabitations seront nécessairement moins fréquentes. C’était le but de l’ « inversion du calendrier » pratiquée en 2000 : les législatives ayant lieu dans la foulée de la présidentielle, l’effet d’entraînement de la première sur les secondes joue à plein. Le comité, en proposant que le premier tour des législatives ait lieu en même temps que le second tour de la présidentielle altère un peu cet effet mais pas complètement. Nous y reviendrons dans un autre billet.
2. Même si elles sont moins fréquentes, les cohabitations sont en fait toujours possibles. Aucun système ne peut les empêcher. Si le Président élu ne l’est qu’à une majorité très faible de quelques milliers de voix, rien ne lui garanti de disposer ensuite d’une majorité. Du reste, même dans le régime présidentiel américain, les cohabitations sont possibles et même relativement fréquentes.
Le comité Balladur admet du reste cette analyse : En d’autres termes, le Comité a pris acte du fait que, tant que coexistent, en France, deux sources de légitimité, l’une présidentielle, issue de l’élection du chef de l’Etat au suffrage universel, l’autre parlementaire, issue de l’élection des députés au suffrage universel, on ne pouvait sérieusement imaginer d’éliminer, en fait, la possibilité d’une divergence d’orientation politique entre le chef de l’Etat et la majorité de l’Assemblée nationale. La concomitance du calendrier des élections présidentielles et législatives est en effet impossible à garantir dès lors que le Président de la République peut démissionner, décéder ou dissoudre l’Assemblée nationale. En outre, cette concomitance n’empêche pas par elle-même le peuple souverain d’opérer des choix politiques différents selon qu’il s’agit d’élire le chef de l’Etat ou les députés. D’ailleurs, ce risque de divergence entre l’orientation politique du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif existe aussi bien dans le système présidentiel américain que dans les institutions de la V° République. Mais il n’y emporte pas les mêmes conséquences. Aux Etats-Unis, cette divergence ne met pas en cause l’unité du pouvoir exécutif, qui demeure entre les mains du seul Président. En France et sous la V° République, elle met au grand jour la dyarchie qui, quoi qu’on dise, existe au sein du pouvoir exécutif et y introduit la division. Surtout, le Comité a considéré que, dès lors qu’il était impossible d’éliminer en fait tout risque de cohabitation, il était vain, et sans doute dangereux, de prétendre l’éliminer en droit.

Si l’on ne choisi pas le régime présidentiel, il n’y a donc d’autre voie que celle du régime parlementaire. Comme le disait M. Debré en 1958 : Pas de régime conventionnel, pas de régime présidentiel: la voie devant nous est étroite, c'est celle du régime parlementaire.

Or des régimes parlementaires, chacun sait qu’on peut en imaginer deux :
- Le régime parlementaire « pur », celui qui est pratiqué dans la plupart des pays d’Europe ; le régime dans lequel le gouvernement est responsable devant le Parlement mais seulement devant le Parlement ou encore le régime moniste.
- Mais en dehors de cette hypothèse, il existe un régime parlementaire moins classique et de tradition plus ancienne, préexistant au régime moniste : le régime dualiste. Dans ce régime le gouvernement est à la fois responsable devant le parlement et devant le chef de l’Etat. Ne sont-ce pas là les deux hypothèses de notre V° République ? En période de cohabitation le régime est moniste ; en période de concordance, il est dualiste.

Dans le premier cas, le Premier ministre gouverne : comme le présente le comité Balladur : un régime purement parlementaire (est celui) dans lequel la réalité et la totalité du pouvoir exécutif appartiennent au Premier ministre. Dans le régime dualiste, si l’on reprend les termes du comité Balladur en les adaptant : la réalité et la totalité du pouvoir exécutif sont partagées entre le Premier ministre et le chef de l’Etat. C’est d’ailleurs comme cela que le régime parlementaire « pur » est né. Au départ, l’absolutisme monarchique a peu à peu cédé la place à un exécutif partagé avant que le roi ne perde totalement toute influence. C’est le régime qui fut pratiqué en France (certes à une époque où la démocratie n’est pas encore développée et où la Charte de 1814, en réalité, constituait un régime de confusion au profit de l’exécutif comme a tenté de l’appliquer Charles X) peu ou prou sous le règne de Louis XVIII puis sous celui de Louis-Philippe. La Charte de 1830 constitue du reste la première constitution française à tendance parlementaire. Du reste, ce type de régime est souvent qualifié en France de « régime orléaniste », Louis-Philippe étant de la branche des « Orléans ». On retrouvera encore ce régime à la fin du second Empire. Bref, il correspond à une tradition française qui combine la démocratie et le bonapartisme, c’est-à-dire la démocratie et l’autorité. Dans ce régime, le Chef de l’Etat fixe les orientations tant qu’il a une majorité parlementaire favorable. C’est exactement ce que vit la France en période de concordance.

Dès lors, rien de choquant dans la formule choisi par le comité Balladur.
A la rédaction actuelle de l’article 20 C. Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation, formulation de parlementarisme « pur », il propose de confier au Président le soin de « définir » la politique tandis que le gouvernement n’aurait plus qu’à la « conduire ». Il ajoute donc à l’article 5 C. qui défini le rôle d’arbitre du Président de la République, rôle traditionnel en parlementarisme « pur » un alinéa supplémentaire : Il (le Président de la République) définit la politique de la nation.
Le comité limite à l’article 20 C. le rôle du gouvernement : Le Gouvernement conduit la politique de la nation.

C’est ce que souhaite en fait le Président de la République même si les choses sont moins nettes que la façon dont il les exposait lui-même : Oui je souhaite que le Président de la République gouverne. La traduction qu’en fait le comité Balladur est en faite très proche la formulation de l’art. 10 de la Constitution du 21 mai 1870, rédigée sous l’influence de E. Ollivier (républicain modéré de l’époque) et qui affirme le caractère parlementaire dualiste du second Empire : L’empereur gouverne avec le concours des ministres.

Voilà donc le résultat du travail du comité sur ce point essentiel. Alors que jusque là, la Constitution était rédigée comme une constitution parlementaire moniste et appliquée en période de concordance comme un régime dualiste, la proposition du comité conduirait à la rédiger comme une constitution parlementaire dualiste qui serait appliquée, en période de cohabitation, comme un régime moniste. Il n’est que la question de la responsabilité des ministres qui n’est pas traitée. Le comité ne va pas jusqu’à admettre que le Président qui nomme le Premier ministre et le ministre puisse les révoque l’un comme les autre de sa seule initiative. Cela est pourtant ce qui se passe dans la pratique. Simplement, pour le respect des formes, le Premier ministre remet la démission de son gouvernement si le Président le lui demande, dès lors qu’il est de la même majorité que le Président. S’il est choisi dans l’opposition présidentielle, alors le Premier ministre est « indéboulonnable ».

En fait, le comité Balladur ne fait que changer les facteurs et décrire la situation la plus fréquente (concordance et donc dualisme) ; il laisse à la pratique la situation la plus rare (cohabitation et donc monisme). Mais dans ce cas, la Constitution ne décrira plus la répartition des compétences telle qu’elle se pratique en période de cohabitation. On sera donc face à une nouvelle incohérence. Mais compte tenu de ce que nous avons dit et de la rareté prévisible des périodes de cohabitation, la Constitution décrira maintenant la situation générale alors qu’elle ne décrivait jusqu’alors que les situations exceptionnelles. Cette réforme, si elle lieu ne changera donc rien dans la pratique.

En fait tout, comme avant dépendra des circonstances et des hommes.

Des circonstances d’abord.
En période de cohabitation le rôle du Président est différent selon qu’il reste un personnage politique central et puissant (1° cohabitation), ou qu’il n’a plus d’avenir politique (2° cohabitation) ou qu’il est affaibli (3° cohabitation suite à la dissolution). En période de concordance, selon les volontés du Président et du Premier ministre il y aura ou non répartition des tâches. On a toujours vu des Premiers ministres effacés et des Présidents en première ligne.

Des hommes ensuite.
Les débuts du septennat de V. Giscard d’Estaing ont été très voisins du début du quinquennat actuel. Simplement, J. Chirac, Premier ministre d’alors n’a pas supporté de rester en seconde ligne dès lors qu’il avait des ambitions politiques pour l’avenir et qu’il disposait du parti majoritaire auquel n’appartenait pas le Président de la République. Il a donc essayé de gouverné ; dans l’impossibilité de le faire sans heurter de front le Président il a démissionné. Actuellement le Premier ministre et le Président sont issus du même parti qui en plus avait comme chef l’actuel Président. Par ailleurs, il est douteux que F. Fillon ait, pour l’instant du moins, la volonté de développer des ambitions politiques personnelles. Il en est allé sans doute de même dans les premiers mois de tous les premiers septennats.

Si l’on essaie de reprendre la liste des Premiers ministres on, peut dégager des tendances :
- M. Couve de Murville et P. Messmer furent des Premiers ministres effacés n’entrant pas en conflit avec le Président. Il en va sans doute de même de G. Pompidou à ses débuts.
- A partir de 1967, en revanche G. Pompidou devait s’affirmer. Lui, J. Chaban-Delmas, L. Fabius et M. Rocard, avaient des ambitions comme J. Chirac. Ce fut aussi peut-être le cas d’A. Juppé et de D. De Villepin. Ils ne pouvaient donc rester dans un rôle de simple collaborateur du Président pour montrer qu’ils pouvaient un jour s’installer à l’Elysée.
- D’autres, même s’ils n’avaient pas nécessairement cette ambition, avaient le caractère bien trempé : E. Cresson, R. Barre et Michel Debré font parti de cette catégorie. R. Barre pourtant briguera la Présidence
- D’autres enfin étaient liés par une fidélité qui leur interdisait de s’opposer dès lors qu’ils disposaient d’une certaines marge de manœuvre sur des sujets leur tenant à cœur : P. Mauroy, P. Bérégovoy, J.-P. Raffarin peuvent être rangés dans ce groupe. Ils ont chacun menés quelques réformes personnelles.

Bref, on le constate, par delà les institutions et la situation de concordance, le caractère des hommes, leur volonté et leur ambition façonnent les liens qu’ils entretiennent avec le Président et leur action comme Premier ministre. Ces éléments ne peuvent pas être rédigés dans une Constitution. Il faut donc laisser une marge de manœuvre assez grande pour permettre aux institutions de fonctionner selon les volontés des deux partenaires et des électeurs.

Le comité Balladur va un peu plus loin. Il propose de régler une autre difficulté que tous les constitutionnalistes ont notée. Si l’art. 15 C. dispose Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la Défense Nationale, l’article 20 indique que le Premier ministre est le responsable de la défense nationale. Comment concilier ces deux formules. Déjà le Comité Vedel s’y était attaché. Il indiquait : Le comité constate la prééminence du président de la République, chef des armées, en charge des grandes orientations de la défense nationale à travers la présidence des conseils et comités supérieurs de la défense, tout en proposant de préciser le rôle du Premier ministre. En indiquant à l'article 21 que ce dernier est responsable non « de la défense nationale », mais de « l'organisation de la défense nationale », on rendrait mieux compte des compétences du chef du gouvernement dans la mise en œuvre des choix de stratégie, d'équipement et de répartition des moyens.
C’est la même idée que retient le comité Balladur avec une solution différente : La responsabilité du Président de la République, chef des armées, est plus éminente que les textes ne le prévoient et le partage des rôles entre le chef de l’Etat et le Premier ministre demeure flou, même en période de cohabitation, la pratique ayant montré qu’en une telle occurrence, ni le Président de la République ni le Premier ministre ne pouvaient exercer pleinement la responsabilité que leur confère le texte de la Constitution. Le Comité a estimé qu’il était sage d’en prendre acte. Aussi propose-t-il que la phrase : « il est responsable de la défense nationale » soit remplacée, au premier alinéa de l’article 21 de la Constitution, par les mots : « Il met en œuvre les décisions prises dans les conditions prévues à l’article 15 en matière de défense nationale » .

En fait, les deux comités constitutionnalisent l’idée, du reste peu contestée y compris dans les périodes de cohabitation selon laquelle il existe, dans le domaine de la défense une prééminence naturelle du Président de la république. En fait celle-ci résulte surtout du fait qu’il est le seul détenteur du code nucléaire, base de notre politique de défense. Il y a donc mise en conformité ici du texte et de la réalité et consécration d’une forme de ce que certains ont appelé un « domaine réservé » même s’il est plus étroit que ce que l’on a parfois défini comme cela (la consécration ne va pas jusqu’à y inclure officiellement les relations extérieures, ce qui du reste a parfois été contesté en période de cohabitation).

Voilà donc ce que l’on peut dire des propositions du comité Balladur dans ce domaine des relations entre le Premier ministre et le Président de la république. En maintenant le Premier ministre, en maintenant la responsabilité du gouvernement devant le Parlement, en maintenant le droit de dissolution, le comité a pris acte du caractère parlementaire de notre Constitution. Il a simplement donné à la rédaction de celle-ci un caractère plus dualiste que par le passé en traduisant dans le texte la réalité de la pratique de concordance. Mais pour le reste, les grands principes ne changent pas dans le texte : le Président de la République n’a toujours pas l’initiative des lois ni la maitrise du Parlement. C’est là le rôle aussi bien ingrat qu’essentiel du Premier ministre, interface indispensable en le Président et sa majorité parlementaire. Mais il fallait maintenir cette interface pour permettre au besoin un fonctionnement en période de cohabitation. Les liens entre le Premier ministre et la majorité parlementaire restent mais ceux entre le premier ministre et le Président disparaissent. Cela n’eut pas été possible si l’on allait plus loin sans vouloir passer à un régime présidentiel que certains appelaient de leur vœux ; le comité a sagement préservé l’avenir.

Le texte de l'allocution suivi d'un petit commentaire.

ALLOCUTION DE M. LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
Bicentenaire de la Cour des Comptes lundi 5 novembre 2007
Monsieur le Premier Président,
Monsieur le Procureur Général,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Mesdames et Messieurs les auditeurs,
Mesdames et Messieurs, Merci de votre accueil.
Merci cher Philippe Séguin de ces mots si chaleureux.
Je suis heureux d’être parmi vous pour commémorer la création de la Cour des Comptes et célébrer son deux centième anniversaire.
Je voulais par ma présence en un instant aussi solennel rendre hommage à votre institution qui depuis deux cents ans sert l’Etat sans discontinuer malgré les vicissitudes de l’Histoire.
Je voulais rendre hommage au travail et au sens de l’Etat de ses magistrats et de tous ceux qui les aident à accomplir leur mission.
Cette mission, c’est de faire en sorte que la confiance des citoyens dans l’Etat puisse être préservée.
Cette mission, c’est de faire respecter une éthique, une éthique républicaine, une éthique du service public.
Car le contrôle des comptes publics ce n’est pas qu’une exigence technique, c’est d’abord une exigence morale.
L’argent public, c’est l’argent de tous, c’est l’argent durement gagné par le travail, l’effort, la peine de chacun.
Cet argent est doublement sacré.
Il l’est parce qu’il est pris au travailleur et à l’épargnant, parce qu’il est le sacrifice qui est demandé à chacun pour que la République puisse vivre, parce que le paiement de l’impôt c’est l’acte civique par lequel la solidarité cesse d’être un vœu pieux pour devenir une réalité.
Sacré, l’argent public l’est aussi parce que les besoins sont toujours plus grands que les ressources, parce qu’il y a trop de détresse, de misère, de souffrances à soulager, parce qu’il y a trop d’injustices à réparer, parce qu’il y a trop d’inégalités à corriger et trop peu de moyens pour qu’un seul centime soit gaspillé, pour qu’un seul centime soit détourné.
Qu’on gaspille de l’argent public, qu’on le détourne, et c’est autant qui manquera pour venir en aide à ceux qui en ont le plus besoin, à ceux qui sont les plus vulnérables, à ceux que les accidents de la vie ont brisés.
Trop longtemps on a considéré le gaspillage et le détournement de l’argent public avec une certaine légèreté.
Trop longtemps les enquêtes, les rapports et les observations de la Cour des Comptes sont restés sans conséquence.
Trop longtemps on a considéré que le manque de rigueur dans la gestion des deniers publics au fond n’était pas si grave – parce que l’argent public ce n’était pas l’argent de tous, mais l’argent de personne.
Trop longtemps on a considéré que le propre de l’argent public était d’être dépensé sans compter, qu’il était dans la nature du service public que son efficacité ne soit pas mesurable et que si l’on devait demander des comptes au comptable il n’était pas légitime d’en demander à l’ordonnateur.
Je profite de l’occasion qui m’est donnée de m’exprimer devant vous aujourd’hui pour dire que cette époque est révolue.
Notre Etat a besoin d’une révolution intellectuelle et morale.
La révolution intellectuelle pour moi c’est celle de la certification qui oblige à la transparence et à la sincérité des comptes, et c’est celle de l’évaluation qui oblige chacun à se soucier des conséquences de ce qu’il décide et des résultats de ce qu’il entreprend.
La révolution morale pour moi c’est celle de la responsabilité. La révolution morale pour moi c’est la plus grande sévérité pour ceux qui commettent des fautes, c’est la fin du sentiment d’impunité pour les fraudeurs, c’est, en même temps, la récompense du mérite et du travail bien fait.
Rien n’est plus immoral et plus démoralisant que cette confusion des esprits et des valeurs qui met sur le même plan le bien et le mal, l’honnêteté et la malhonnêteté, la compétence et l’incompétence.
Rien n’est plus immoral, plus démoralisant que cette négligence ordinaire dans la gestion des deniers publics qui décourage les bonnes volontés et détruit le consentement à l’impôt.
Il nous faut une révolution dans les esprits et dans les comportements.
Cette révolution, elle est devenue urgente après tant de laisser-aller.
Cette révolution les Français la souhaitent.
Elle a commencé avec la nouvelle procédure budgétaire.
Elle a commencé avec la certification des comptes publics.
Mais cette révolution, elle est trop lente.
Cette révolution, elle ne va pas assez loin.
Cette révolution, je veillerai à ce qu’elle aille jusqu’au bout, à ce qu’elle aille vite, à ce qu’elle aille le plus loin possible.
C’est dans cet esprit que j’ai voulu que la Présidence de la République donne l’exemple.
Le budget de l’Elysée n’était pas soumis au contrôle de la Cour des Comptes. Désormais, il le sera.
Le salaire du Président de la République était fixé discrétionnairement. Désormais il le sera par la loi, en toute transparence.
La commission de réforme des institutions présidée par Edouard Balladur propose que tous les pouvoirs constitutionnels soient soumis au contrôle de la Cour. Je ferai mienne cette proposition parce que nous avons besoin que la démocratie soit irréprochable et parce que l’opacité engendre toujours le soupçon et le discrédit.
Qu’on me comprenne bien : il ne s’agit pas de jeter la suspicion sur la grande majorité des fonctionnaires, sur leur honnêteté, sur leur compétence, sur leur dévouement. Au contraire, il s’agit de leur rendre leur dignité, de les rendre insoupçonnables, de préserver leur honneur.
J’ai souvent eu l’occasion de dire que je n’aime pas la manière dont on parle des fonctionnaires dans mon pays et qu’il est profondément injuste de les rendre responsables des dysfonctionnements de l’Etat, de son immobilisme, de ses gaspillages qui ne sont imputables qu’à des fautes, à des comportements, à des choix politiques.
Comme il est profondément injuste de faire supporter à tous les fonctionnaires le poids des fautes et des erreurs de quelques-uns d’entre eux.
C’est cette injustice que je veux combattre.
Un contrôle plus rigoureux, une évaluation plus systématique, une responsabilité mieux affirmée et à laquelle nul ne doit être soustrait, permettront non seulement de faire des économies pour réduire nos déficits et notre endettement, mais aussi de rétablir le prestige de notre fonction publique et de restaurer l’autorité de l’Etat qui pâtit de toutes les fautes et les erreurs qui ont été commises en son nom.
Le gaspillage et la fraude détruisent le civisme et la confiance du citoyen dans l’Etat et dans ceux qui le servent.
Moins de gaspillage, moins de fraude ce sera plus d’esprit civique, davantage de confiance dans la République et dans la démocratie, davantage de respect pour les fonctionnaires.
La lutte contre la fraude, je veux que ce soit une priorité. Je l’ai promis aux Français. Cette promesse sera tenue.
Chaque responsable d’un service public, d’une administration, devra présenter un plan de lutte contre la fraude.
Je demanderai des comptes sur les résultats obtenus à chaque Ministre, à chaque Directeur d’administration centrale, à chaque dirigeant d’établissement public. Je veux que chacun se sente concerné, impliqué, responsable. Je veux que chacun sache qu’il sera jugé aussi sur ce critère.
Je le répète : ce ne sont pas seulement l’organisation et les procédures qui doivent être réformées pour que soit résolue la crise de notre démocratie et pour que notre Etat et notre fonction publique retrouvent la confiance des citoyens. Ce sont les principes mêmes de notre gestion publique qui doivent être refondés.
Cette révolution intellectuelle et morale, vous avez vocation à en être le bras armé.
Je suis convaincu que nous ne résoudrons rien, que nous n’assainirons pas la situation de nos finances publiques, que nous ne réduirons pas durablement nos déficits et notre endettement par des politiques d’austérité.
A ceux qui ne croient qu’à la vertu des politiques sacrificielles, je veux dire que les Français n’ont cessé depuis 25 ans de faire en vain des sacrifices considérables.
A ceux qui veulent donner la priorité à la réduction des déficits au lieu de donner la priorité aux réformes, je veux dire qu’ils confondent les conséquences et les causes et que ce sont les réformes qui réduisent les déficits.
A ceux qui réclament des politiques comptables, je dis que la France a besoin de politiques économiques, non de politiques comptables. Je leur dis que le rationnement comptable de la dépense met du désordre dans l’Etat, accroît les gaspillages et alourdit les déficits au lieu de les réduire.
Je leur dis que le rationnement est une mauvaise politique et que la bonne politique c’est de chercher à accroître l’efficacité de la dépense. C’est que l’Etat consomme moins mais qu’il investisse davantage.
C’est que la dépense publique soit davantage tournée vers l’avenir et moins vers le passé.
Ce doit être le rôle de la Cour des Comptes d’aider l’Etat à dépenser mieux.
Ce doit être le rôle de la Cour des Comptes d’éclairer les choix publics pour que la dépense publique soit toujours plus efficace.
En quelques décennies, la Cour des Comptes a beaucoup changé. Sous l’impulsion de vos prédécesseurs et plus encore sous la vôtre, Monsieur le Premier Président, cher Philippe Séguin, elle est devenue plus réactive, plus opérationnelle. J’en veux pour preuve la rapidité et l’efficacité avec lesquelles elle a relevé le défi de la certification.
Nous n’en sommes plus à l’époque où chaque magistrat de la Cour travaillait comme s’il appartenait à une profession libérale.
Le temps n’est plus où les magistrats achetaient leur charge et la transmettaient à leurs enfants.
Le temps n’est plus où les conseillers maîtres venaient en équipage une fois par mois chercher leurs liasses qu’ils dépouillaient chez eux en prenant tout leur temps.
La Cour désormais est une institution moderne qui concentre les compétences les plus grandes et les talents les plus divers et les plus remarquables. Son statut juridictionnel et sa collégialité lui donnent une indépendance précieuse pour l’accomplissement de toutes ses missions.
Je connais les débats récurrents autour de son rôle. Je connais la remise en cause toujours renouvelée de son statut, de son indépendance et de son positionnement. Un jour on veut la couper en deux, séparer la dimension juridictionnelle et les fonctions d’expertise, d’évaluation, de certification. Un autre jour on veut lui créer des concurrents, multiplier les organismes d’évaluation. Une autre fois on se dit que l’on pourrait la supprimer ou lui retirer une partie de ses missions.
Pour ce qui me concerne, je considère que ces débats sont clos, que les membres de la Cour continueront à être des magistrats, que ni son indépendance ni son positionnement ni ses missions ne doivent être remis en cause.
La Cour gardera son statut et son unité. Elle continuera d’apporter son concours au Parlement dans sa mission de contrôle de l’exécutif.
Vous m’avez fait parvenir, Monsieur le Premier Président, un avant-projet de texte visant à réformer la Cour de Discipline Budgétaire et Financière, et je vous en remercie tant les propositions qu’il contient sont stimulantes et novatrices.
Sachez qu’elles vont à mes yeux dans la bonne direction. J’en approuve les principes et les grandes lignes. Elles viendront nourrir une réforme plus large à laquelle j’ai demandé au gouvernement de travailler. Elle touchera tout à la fois aux principes de notre comptabilité publique, au contrôle et à la mise en jeu de la responsabilité des ordonnateurs, au contrôle de légalité et aux pouvoirs et à l’organisation des juridictions financières.
Vous serez naturellement associé à ces réflexions le moment venu.
Vous sentez bien après tant de changements, tant d’évolutions dont la nouvelle procédure budgétaire n’est pas la moindre, la nécessité de tout remettre à plat, de retrouver une cohérence qui ne peut s’opérer ni par le retour à la tradition, ni par la table rase. Il nous faut refonder la Cour des Comptes à partir de ce que l’histoire et l’expérience ont légué de plus solide.
Le message que je veux délivrer aujourd’hui est simple.
Je ne veux pas atténuer l’indépendance de la Cour des Comptes, je veux la préserver.
Je ne veux pas réduire les prérogatives de la Cour des Comptes, je veux les accroître.
Je ne veux pas diminuer les compétences de la Cour des Comptes, je veux les augmenter.
Je ne veux pas qu’elle ait moins de pouvoir, je veux qu’elle en ait davantage.
Je ne veux pas affaiblir ses moyens, je veux les renforcer.
Je veux que la Cour demeure une juridiction parce que c’est sa force et son originalité, et qu’en même temps elle devienne le grand organisme d’audit et d’évaluation des politiques publiques dont notre Etat a besoin.
L’urgence, me semble-t-il, est d’abord matérielle.
Une telle fonction exige des moyens. Imagine-t-on des grands cabinets d’audit du secteur privé où les auditeurs n’auraient pas d’assistant, où chacun aurait à régler lui-même tous ses problèmes matériels, à effectuer les tâches de secrétariat ? Le moins que l’on puisse dire c’est que les conditions dans lesquelles travaillent les magistrats de la Cour ne favorisent pas leur efficacité et que de ce point de vue on est encore entre la modernité et les temps anciens. La Cour a innové dans son recrutement pour relever le défi de la certification. Il lui faudra sans doute innover encore.
Je vous invite, Monsieur le Premier Président, à engager une réflexion collective sur ce que pourraient être les pouvoirs, les moyens et l’organisation nécessaires pour que ce grand organisme d’audit public dont la France a besoin puisse voir le jour et fonctionner sans que ce qui fait la force de l’institution que vous présidez s’en trouve amoindrie mais au contraire décuplée. Je souhaite que vous me fassiez part de vos conclusions dans un délai de trois mois.
L’avenir de la Cour des Comptes n’est pas derrière elle. Il est devant elle. La Cour a une histoire. Elle est l’héritière d’institutions bien plus anciennes – parce que nos rois éprouvaient déjà le besoin de faire contrôler l’argent public. On n’appartient pas à une institution pareille sans ressentir sans doute une fierté secrète d’être héritier d’une aussi longue tradition et sans que chacun ne se trouve porté par cette tradition à la plus grande exigence envers lui-même tant il éprouve tout naturellement le devoir de s’en montrer digne.
Mais répéter indéfiniment le passé ne saurait tenir lieu de projet.
Je ne suis pas venu vous inviter à répéter le passé mais à inventer l’avenir.
Je suis venu vous inviter à faire de ce bicentenaire non une simple commémoration mais le point de départ d’une renaissance.
Je suis venu vous inviter à la rupture avec les habitudes, les comportements, les routines du passé.
Je suis venu vous inviter à l’audace.
Car c’est d’audace dont nous avons besoin pour faire les réformes dont vos rapports montrent depuis si longtemps la nécessité.
C’est d’audace dont nous avons besoin pour moderniser notre administration, pour innover, pour refaire de l’Etat le levier du changement, l’agent principal du progrès qu’il fut si souvent dans notre histoire et non un facteur d’immobilisme et de conservatisme qu’il a fini par devenir.
Ayez de l’audace et vous aurez les moyens que cette audace appelle. Je m’y engage.
Ayez de l’audace et vous deviendrez l’aiguillon d’une révolution administrative sans précédent.
La Cour des Comptes a deux cents ans. C’est un bel âge pour une institution dans un pays qui dans le même temps a connu huit Constitutions dont deux Empires, deux monarchies, quatre Républiques, sans compter le régime de Vichy.
Cette longévité elle la doit à la qualité des hommes et des femmes qui l’ont servie, à leur haute valeur intellectuelle et morale, à leur passion pour le bien public. Ils ont su la rendre indispensable à l’Etat.
Dans les circonstances où nous nous trouvons, elle l’est à mes yeux plus que jamais.
Je suis venu vous dire ma confiance.
La Cour des Comptes a deux cents ans et encore une tâche immense à accomplir.
Elle a deux cents ans et elle commence une nouvelle jeunesse.
Elle a deux cents ans et tout l’avenir devant elle.
Nous allons le bâtir ensemble.
Je vous remercie.

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Voilà donc le discours prononcé par le Président de la République cette après midi à la Cour des comptes à l'occasion de son deux centième anniversaire. Et ‘zap’, on change de sujet. Fini les hôtesses de l’air espagnoles, voici la sincérité des comptes publics et la moralisation de la dépense. Je pense sincèrement à une reconversion dans un enseignement d’histoire du droit pour l’année prochaine, si je ne veux pas y laisser ma santé. Mais faisons contre mauvaise fortune bon cœur et commentons rapidement. Nous que je sois pressé mais car je suppose qu’avant d’avoir terminé mon commentaire il y aura autre chose à dire sur un autre sujet relevant des matières que je suis. Pauvre opposition. On ne parle plus de son statut. Il faudrait maintenant en assurer la protection. Elle ne peut plus suivre et va droit à la crise cardiaque collective. Mais j’en reviens au fond.

Deux idées essentielles dans ce discours.

L’une ne surprendra personne, nous en avons parlé hier : le contrôle par la Cour des comptes des crédits de la Présidence. On la relève cependant car elle permet à N. Sarkozy de faire une annonce intéressante. Le comité Balladur, nous l’avons dit propose, logiquement d’élargir le contrôle de la Cour des comptes aux autres pouvoirs publics constitutionnels et l’on pouvait se demander quel serait l’accueil du Président sur cette question. Nous voilà renseignés : « La commission de réforme des institutions présidée par Edouard Balladur propose que tous les pouvoirs constitutionnels soient soumis au contrôle de la Cour. Je ferai mienne cette proposition parce que nous avons besoin que la démocratie soit irréprochable et parce que l’opacité engendre toujours le soupçon et le discrédit ». On ne peut que se réjouir de cette solution, d’un part parce que cela montre l’intérêt en faveur des travaux du comité mais surtout parce qu’il eut été anormal qu’il n’e soit pas ainsi. Reste à convaincre les parlementaires et en particulier le Sénat ; il n’est pas certains que cela soit aussi simple mais nous verrons bien ; c’est soucis pour demain.

L’autre élément est plus neuf et plus intéressant même s’il reste flou dès lors qu’on n’en connaît pas exactement le contenu. Nos lecteurs fidèles ici et ailleurs dans des revues financières savent que nous appelons de nos vœux, moi-même et Xavier Vandendriessche, à une refonte de la responsabilité des ordonnateurs et des comptables. Aurions nous des lecteurs plus nombreux encore que ceux que nous pensions ?
Voilà en tous les cas ce que dis le Président de la République : « Vous m’avez fait parvenir, Monsieur le Premier Président, un avant-projet de texte visant à réformer la Cour de Discipline Budgétaire et Financière, et je vous en remercie tant les propositions qu’il contient sont stimulantes et novatrices.
Sachez qu’elles vont à mes yeux dans la bonne direction. J’en approuve les principes et les grandes lignes. Elles viendront nourrir une réforme plus large à laquelle j’ai demandé au gouvernement de travailler. Elle touchera tout à la fois aux principes de notre comptabilité publique, au contrôle et à la mise en jeu de la responsabilité des ordonnateurs, au contrôle de légalité et aux pouvoirs et à l’organisation des juridictions financières.
Vous serez naturellement associé à ces réflexions le moment venu ».

Depuis le temps que nous pensions prêcher dans le désert, une lueur d’espoir c’est toujours bon à prendre. Reste à savoir ce qu’il y aura dans la réforme. Nous avons des idées mais comme on ne nous à rien demandé, on ne peut être sûr qu’on les a entendues. Mais l’intention est là, elle est louable et il faut la saluer.

A ces annonces s'ajoute une commande.
Celle passée au Premier président d'un rapport sur ce que pourraient être les pouvoirs, les moyens et l’organisation nécessaires pour que ce grand organisme d’audit public dont la France a besoin puisse voir le jour et fonctionner sans que ce qui fait la force de l’institution que vous présidez s’en trouve amoindrie mais au contraire décuplée. Reste au Premier président Seguin à travailler pour rendre son rapport sous trois mois comme le souhaite le Président. Il a déjà donné quelques pistes dans différents colloques ou anniversaires en cette année de bicentenaire de la Cour mais aussi de quart de siècle des CRC. Il a, dans son intervention au Comité Balladur montré des pistes pour réformer notre contrôle parlementaire des finances publiques (nous en reparlerons).

Là encore nous avons des idées ; elles sont connues mais nous restons ouverts au dialogue et à l'échange si nous pouvons être utiles. Un air frais souffle sur les finances publiques, profitons de la brise favorable.

L’un des points qui ne retiendra pas longtemps non plus l’attention concerne le caractère renouvelable du mandat présidentiel. N. Sarkozy semblait intéressé par une limitation du nombre des mandats à deux, sans que du reste ne soit clairement précisé si cette limitation ne visait que les mandats consécutifs. Sa volonté était pourtant moins nette que s’agissant du message au Parlement. Dans le discours d’Epinal on trouvait en effet : « Dans le même esprit, je souhaite que soit examinée la question du nombre de mandats présidentiels. Faut-il les limiter à deux mandats successifs ? Parce que je pense que l'énergie que l'on met à durer, on ne la met pas à agir. Moi, j'ai été élu pour agir, pas pour durer. Ou faut-il laisser les électeurs en décider ? ».

Laisser les électeurs décider, c’est la solution que retient le comité. Le mandat resterait donc, si les travaux du comité sont repris dans le projet de révision (et sur ce point on ne voit pas pourquoi il ne le seraient point dès lors qu’il n’y a rien à changer), indéfiniment renouvelable com