Le blog de Michel Lascombe

L’engouement de la presse pour le rapport Balladur fut bref. Il suffit d’écouter l’émission de Canal + de ce dimanche 4 novembre pour s’en persuader. L. Ferrari a à peine interrogé l’ancien Premier ministre sur les propositions du comité. Il fut bien plus question des évènements des derniers jours alors même que E. Balladur lui-même, rappelant qu’il n’est plus élu de la Nation, n’avait guère envie d’y répondre. Tout juste a-t-il concédé que la vente puis le rachat bien plus cher de l’immeuble des Journaux Officiels pour y implanter les services des Affaires étrangères et de la coopération ne constituait pas une bonne gestion du patrimoine immobilier de l’Etat et qu’une enquête s’avèrerait utile. Mais c’était bien le moins.

Il faut dire que, en dehors de la question de droit de message présidentiel, le rapport Balladur n’est pas très « sexy ». Alors, une fois que l’on a dit que le Président pourra s’exprimer devant les assemblées … on a tout dit en fait. Ce sujet n’a qu’un intérêt tout à fait limité et pour s’en débarrasser, nous le traiterons dès à présent. De plus, soyons très clair, c’est le seul élément de révision constitutionnelle auquel tienne vraiment le Président de la République. Il l’a dit dans son discours d’Epinal (c’est même le premier élément de proposition de son discours : Je souhaite donc que soit étudiée la possibilité que le Président de la République puisse s'exprimer au moins une fois par an devant le Parlement pour expliquer son action et pour rendre compte de ses résultats) et dans la lettre de mission adressée à E. Balladur (Vous préciserez à cet effet les conditions dans lesquelles le Président de la République pourrait venir exposer sa politique directement devant le Parlement). En fait, on le comprend bien, il y a pour le Président, une véritable frustration. Il ne peut pas venir expliquer sa politique devant les parlementaires, c’est-à-dire devant ceux-là même qui sont chargés de voter les lois permettant la mise en œuvre de cette politique. Le Président a sans doute le sentiment que, pouvant présenter lui-même son programme aux parlementaires (et principalement à ceux de la majorité évidemment) il pourra plus facilement obtenir leur vote sur ses projets sans que les députés ou les sénateurs ne les dénaturent.

Bref, le Président pense qu’il est plus à même que le Premier ministre d’emporter l’adhésion du Parlement ; sa force de conviction orale emporterait ainsi les dernières réticences. Car il ne faut évidemment pas s’y tromper. Le message au Parlement n’est pas destiné à la Nation. Je veux dire par là qu’il n’est pas à destination des citoyens. Sa forme, nécessairement solennelle, n’aurait pas l’effet médiatique d’une interview télévisée et les téléspectateurs s’en lasseraient vite. Si le Président veut s’adresser à chacun d’entre nous, il n’a pas besoin de s’exprimer devant nos représentants mais devant les caméras, directement. C’est donc dans les rapports entre le législatif et l’exécutif qu’il faut considérer le discours qu’envisage de faire le Président devant la représentation nationale. S’y ajoute sans doute le fait que le Président des Etats-Unis a ce droit dans le cadre du discours sur l’Etat de l’Union et que … Mais passons. Rappelons simplement ici les termes de l’article II section 3 de la Constitution des Etats-Unis : "He shall from time to time give to the Congress Information of the State of the Union, and recommend to their Consideration such Measures as he shall judge necessary and expedient". C’est sans doute ce modèle que N. Sarkozy souhaite suivre bien plus que le discours du trône britannique, autre cérémonie traditionnelle mais d’une toute autre portée puisque le souverain lis en fait un discours rédigé par le Premier ministre.

Ces choses étant dites, il faut rappeler en premier lieu pourquoi le Président de la République française ne peut pas s’adresser de vive voix aux parlementaires français. En effet, il y a là un apparent paradoxe : il peut intervenir devant tous les parlements du monde sauf le notre ! La règle va même au-delà ; ce sont les locaux affectés au parlement qui sont interdit au Président de la République. Au point qu’il a fallu, dans certains cas, trouver des artifices. Lors de la cérémonie en l’honneur de P. Mendès-France le 27 octobre 1982, le Président F. Mitterrand a prononcé son discours d’hommage … dans la cour d’honneur de l’Assemblée nationale. Il ne s’agissait pas de s’adresser aux parlementaires au sens politique du terme, ils n’étaient du reste pas les seuls personnes présentes. Mais l’hommage était rendu par le Parlement et plus précisément par l’Assemblée nationale ; le Président ne pouvait donc pas pénétrer dans les locaux. On admettra qu’il y a là sans doute un excès dans l’interprétation des dispositions de l’article 18 C. qui se lit : « Le Président de la République communique avec les deux assemblées du Parlement par des messages qu'il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat ».

En fait, l’interdiction remonte, comme on l’a déjà souvent dit dans les médias, aux débuts de la III° République. Plus précisément au gouvernement provisoire de la République avant même la rédaction des lois constitutionnelles de 1875. A l’époque, il y avait un Président de la République (Adolphe Thiers, en fait Louis Adolphe mais il utilisait lui-même exclusivement son second prénom) et une assemblée composant le Parlement (l’Assemblée nationale). Monsieur Thiers, comme il est convenu de l’appeler, député de cette assemblée et chef du pouvoir exécutif, dénommé Président de la République à partir du la loi du 31 août 1971 (dite aussi « constitution Rivet ») s’adressait souvent aux députés. Du reste le texte de cette « constitution Rivet » l’y autorisait : « Il est entendu par l'Assemblée nationale toutes les fois qu'il le croit nécessaire et après avoir informé de son intention le Président de l'Assemblée ».
Or, Monsieur Thiers avait une force de conviction exceptionnelle et, alors même que l’assemblée nationale, majoritairement monarchiste, semblait ne pas soutenir une de ses idées ou un de ses projets, il parvenait, en montant à la tribune, à retourner la majorité et à obtenir les lois qu’il souhaitait. Les caricaturistes de l’époque le représentait avec, sous le bras, la clef de la situation …

Les monarchistes, craignant que Monsieur Thiers n’empêche un retour rapide à la monarchie, souhaitaient donc réduire son influence. Une réforme du droit de message fut donc adoptée : la loi du 13 mars 1873 (encore dite « constitution de Broglie ») modifiait donc le texte de la « constitution Rivet » et disposait : « Le Président de la République communique avec l'Assemblée par des messages qui, à l'exception de ceux par lesquels s'ouvrent les sessions, sont lus à la tribune par un ministre. Néanmoins il sera entendu par l'Assemblée dans la discussion des lois, lorsqu'il le jugera nécessaire, et après l'avoir informée de son intention par un message. La discussion à l'occasion de laquelle le Président de la République veut prendre la parole est suspendue après la réception du message, et le Président sera entendu le lendemain, à moins qu'un vote spécial ne décide qu'il le sera le même jour. La séance est levée après qu'il ait été entendu et la discussion n'est reprise qu'à une séance ultérieure. La délibération a lieu hors la présence du Président de la République ».
On le constate, la procédure mise en place n’a d’autre but que d’empêcher Monsieur Thiers de pouvoir s’exprimer comme bon lui semble et surtout de pouvoir convaincre. Une fois qu’il a parlé, il se retire et il est possible alors d’essayer de « retourner » les députés qu’il aurait pu persuader. Bref, Monsieur Thiers perd là son moyen de pression sur l’Assemblée, il ne peut plus obtenir d’elle ce qu’il veut. Quelques mois plus tard, le 24 mai 1873, il démissionne. Voilà donc l’origine de ce qui était qualifié par Monsieur Thiers lui-même de « cérémonial chinois ». Le but est clair : empêcher le Président de la République de pouvoir faire pression sur les parlementaires. Mais n’est-ce pas précisément ce que souhaite pouvoir faire, avec la même magie du verbe, N. Sarkozy. Le « cérémonial chinois », allégé par les Constitutions suivantes, ne passera donc pas le printemps. S’il n’y a qu’une modification a obtenir, ce sera celle-là.

C’est sans doute ce souvenir et cette crainte qui conduisent certains parlementaires à vouloir refuser cette possibilité au Président. On s’amusera sans doute de voir des parlementaires de gauche défendre une institution conçue par des monarchistes pour lutter contre un républicain. Mais les temps ont changés. L’argument avancé reste pourtant le même ; la crainte que le Président ne trouve dans ce « pouvoir » un moyen de pression sur le Parlement. Il faut donc se poser la question : ce changement peut-il avoir une incidence sur l’équilibre des pouvoirs dans la Constitution ? La réponse est de toute évidence « non », même si cette réponse doit être nuancée.

I. D’abord traitera des questions qui ne soulèvent aucune difficulté.

1. Devant qui le discours doit-il être fait ? Car le Parlement étant bicaméral on pouvait imaginer qu’il soit prononcé indifféremment devant l’une ou l’autre assemblée, devant la seule assemblée élue directement c’est-à-dire l’Assemblée nationale ou devant les deux assemblées réunies en congrès, à Versailles. On pouvait éliminer ce dernier choix. Lourd et compliqué à mettre en œuvre, il supposait que les discours présidentiels revêtent une solennité telle qu’ils eussent été impossibles à tenir. Certes, aux Etats-Unis, le discours est prononcé devant le Congrès. Mais rappelons que nous sommes là-bas dans un état fédéral et que les assemblées siègent dans un même lieu. La solution s’impose donc et elle est aisément mise en œuvre. Le déplacement du Parlement à Versailles aurait été compliqué et coûteux, sans compter en plus sur la symbolique du lieu. Se limiter à la seule Assemblée nationale, c’était évidemment rendre à l’assemblée élue une forme de reconnaissance. Mais le Sénat en aurait certainement été choqué, au risque de ne pas vouloir voter la révision. La seule solution possible était donc de laisser le choix au Président. C’est ce que propose le comité : « Le Président de la République peut prendre la parole devant l’une ou l’autre des assemblées du Parlement ». Reste donc au Président à répartir ses discours. Il les fera prioritairement devant l’Assemblée nationale (comment seront-ils communiqués aux sénateurs ? le président bissera-t-il sont discours lui-même ?) mais il pourra aussi profiter de certains sujets pour en réserver la primeur au Sénat (décentralisation par exemple).

2. Combien de fois le Président peut-il s’adresser au Parlement ? Là encore les solutions étaient diverses. N. Sarkozy souhaite clairement que ce soit au moins une fois l’an. Fallait-il fixer une limite ou imposer un rythme ? L’usage du verbe « pouvoir » (Le Président de la République peut …) et l’absence de toute autre mention de rythme laisse une liberté totale de faire ou non un discours ou encore d’en faire plusieurs, de les faire régulièrement ou en fonction des circonstances. C’est la tradition qui imposera ces éléments petit à petit, si la tradition s’installe. Ainsi relisons la formule américaine : from time to time (de temps en temps) a fini par imposer un discours annuel.

3. Quand ces discours peuvent-ils avoir lieu ? Fallait-il prévoir que le discours ait lieu en début de session ordinaire pour annoncer les sujets qui seraient traités ? Fallait-il ne l’autoriser que durant les sessions ? Là encore, le bon sens obligeait à ne pas statuer. En maintenant l’alinéa deux de l’actuel art. 18 C. le comité rend même possible le discours en dehors des sessions, le Parlement (donc les deux assemblées … même celle devant laquelle le Président ne parlera pas, à moins qu’il faille voir là une obligation à ce que le discours soit lu dans l’autre assemblée selon la procédure actuelle ou une obligation à bisser le texte ?) étant spécialement réuni pour la circonstance.

II. Mais reste alors la question essentielle : reste-t-on dans la symbolique, les parlementaires entendant la parole présidentielle religieusement (debout comme actuellement ?) ou en vient-on dans le concret, les parlementaires pouvant répliquer au discours présidentiel ?

On rappellera les termes de l’allocution du Président de la République à Epinal. Nous avons cité tout à l’heure la demande : Je souhaite donc que soit étudiée la possibilité que le Président de la République puisse s'exprimer au moins une fois par an devant le Parlement pour expliquer son action et pour rendre compte de ses résultats. Il faut ajouter les limites : « Même s'il ne peut y avoir débat entre le Président de la République et la représentation nationale, même s'il n'y a pas juridiquement une mise en jeu de la responsabilité, tout le monde sent bien que ce serait un engagement fort, la mise en jeu d'une forme de responsabilité intellectuelle et j'ose le mot "morale" qui ne serait pas anodine et qui aurait forcément des conséquences politiques sans que pour autant la dignité de la fonction présidentielle et la fonction de recours qu'elle incarne soit le moins du monde remise en cause ». Comme on le constate, tout est dans la procédure et non dans le principe. Comment va se dérouler la prise de parole du Président et que ce passera-t-il ensuite ? Il suffit pour se convaincre que ces questions sont d’importance de ce reporter à la « constitution de Broglie ».

La lecture des propos tenus par le Président de la République à Epinal semble indiquer qu’il ne souhaite pas qu’il y ait un débat. Sur ce point déjà, les propositions du comité divergent du souhait présidentiel. La rédaction de l’article 18 C. que le comité propose dispose en effet : « Son allocution peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote ». C’est donc sans doute sur cette question que vont se focaliser les divergences d’approche. S’il y a débat, une fois le discours terminé et le Président sorti, la situation n’est pas tout à fait la même que si le discours ne donne lieu à aucun débat. Les socialistes, hostiles a priori à ce que la Constitution accorde au Président la possibilité d’intervenir, se laisseraient peut-être convaincre s’il y avait débat. Sinon, ils indiquent clairement, reprenant un vieux terme de notre langue lui aussi à connotation monarchique, que le discours serait plus une « adresse » et dans ce cas ne présente aucun intérêt. C’est donc sur ce point que la difficulté surgira ; que contiendra le projet de révision soumis au Parlement ? Il y a là un test intéressant d’autant plus intéressant que le comité permet par ailleurs au Parlement ne voter des « résolutions ».

Il va de soi, dans l’esprit du Président de la République comme dans celui du comité que le discours présidentiel ne peut pas donner lieu à un vote. Cela est d’ailleurs expressément écrit dans les propositions du comité. Mais plus loin, le comité indique que le Parlement devrait être autorisé à adopter des « résolutions ». Nous reviendrons sur ce point dans le détail plus tard. Ici, nous voulons combiner la possibilité du discours suivi d’un débat et la possibilité de voter une résolution pour permettre au Parlement d’exercer la fonction « tribunitienne » utile au fonctionnement de toute démocratie (voir les éléments sous l’art. 24 C.). Comment empêcher alors qu’une résolution ne soit déposée, suite à l’intervention du Président, résolution qui, sans doute, ne serait pas adoptée, mais qui donnerait lieu à un vote. Certes, le comité prévoit que le droit de résolution serait encadré par le règlement de l’assemblée. Celui-ci pourrait donc peut-être les interdire suite à un discours présidentiel. Mais l’interdiction vaudrait dans le temps et éventuellement dans l’objet. On peut fort bien attendre un peu et ne mentionner le discours présidentiel qu’au détour d’une résolution plus large ou plus étroite. La question mérite donc d’être posée : comment s’articule le droit de débattre et voter des résolutions et l’interdiction de voter sur le discours présidentiel ? Ne conviendrait-il pas de renvoyer pour ce faire à une loi organique à défaut de la prévoir dans la Constitution elle-même ? A tout le moins, les dispositions du règlement de l’assemblée y trouveraient une base juridique plus forte et les mécanismes gagneraient en précisions.

Les précisions s’imposent d’autant plus que, en toute hypothèse, on ne voit pas comment on pourrait interdire aux parlementaires de déposer une demande de destitution du Président selon les termes de l’article 68 C. Evidemment cette demande serait aussi repoussée d’autant que la majorité à atteindre est dans ce cas des deux tiers. Mais rien ne peut l’interdire et ce serait là un moyen pour les parlementaires de l’opposition d’obtenir un débat et/ou un vote interdit par ailleurs. Et le fondement ne serait pas totalement impossible à trouver. N. Sarkozy a bien dit qu’il s’agissait pour le Président à l’occasion de ce discours de « rendre compte de ses résultats ».

On le voit, ne pas permettre le débat suite au discours présidentiel pourrait conduire les parlementaires de l’opposition à refuser la révision et, si elle était acquise, à déclencher des procédures qui seraient plus gênantes encore que le débat lui-même. Il faut donc laisser le débat avoir lieu et tolérer qu’une résolution puisse être votée. Cela, nous l’avons dit ne changera rien à l’équilibre des pouvoirs, cela ne changera rien au fait que, si le Président veut faire pression sur les parlementaires de sa majorité, il le peut (facilement au début de son mandat, plus difficilement à la fin et encore moins s’il ne se représente pas) comme maintenant. Mais cela évitera des psychodrames dont notre classe politique est tellement friande.

Il faut avant de terminer se pencher sur le troisième alinéa de l’article 18 C. dans la rédaction proposée par le comité. Il permet au Président, d’être entendu à sa demande, par une commission d’enquête parlementaire. Ma fois, pourquoi pas le prévoir ? Reste, là encore, à fixer les modalités de cette audition. Peut-elle conduire à des questions ou bien s’agit-il d’un monologue « sec » ? Est-il possible que la contradiction ne puisse être apportée à la parole présidentielle dans le cadre d’une enquête ? Qu’en est-il dans ce cas de l’égalité des parties ? L’audition est-elle publique ? On imagine les médias dans ce cas ! A tout le moins serait-il heureux que cette possibilité soit encadrée par une loi organique (la même que précédemment). Mais nous penchons bien plus pour qu’elle ne soit pas retenue tant elle pose de problèmes difficiles à résoudre. Nous proposons donc de supprimer ce troisième alinéa et de le remplacer par le renvoi à une loi organique venant préciser les modalités d’application des deux alinéas précédents.


Voilà donc pour le folklore. Car en fait ce qui sera beau à la télévision, c’est l’arrivée du Président de la République dans l’hémicycle, entre les deux rangées de gardes républicains, sabres au clair et les parlementaires debout pour l’accueillir. Un Huissier annoncera-t-il tout haut l’arrivée du Président et en quels termes ? Les parlementaires applaudiront-ils comme ils le font aux USA, toute tendance confondue ? Là, on peut raisonnablement en douter. Pour le reste et heureusement, le comité Balladur fait d’autres propositions bien plus importantes que celle là, qui restera au rang des gadgets avant de devenir une cérémonie traditionnelle et compassée une fois les ans ayant fait leur ouvrage.