Le blog de Michel Lascombe

On nous permettra de ne pas aller dans le commentaire des travaux du « Comité Balladur » (ci-après : « le comité ») dans ordre qu’il suit pour ses propositions. L’actualité parfois commende et nous sommes d’autant plus enclin à la suivre qu’elle correspond à certains de nos enseignements…

Ainsi donc voudrions-nous parler ici de la dotation « Pouvoirs publics » du budget de l’Etat et, on l’aura compris, plus particulièrement des crédits de la présidence de la République. On veut d’abord rendre hommage à un collègue qui, dans cette matière a écrit une somme qui, à bien des égards, peut être considérée comme le point de départ de la réflexion dans ce domaine même si elle est rarement citée par les protagonistes de la réforme ou les commentateurs qui s’en emparent. On fait référence à la thèse de V. Dussart, publiée aux éditions du CNRS sur l’autonomie financière des pouvoirs publics constitutionnels. Les propositions de V. Dussart se traduisent peu à peu dans la réalité et l’on ne peut que s’en réjouir.

Qu’en est-il ? Le principe de la séparation des pouvoirs, si souvent invoqué, est ici encore utilisé pour justifier que ni le budget du Parlement, ni selon un raisonnement parallèle celui de la Présidence de la République ne soit soumis à un contrôle a priori (vote d’une autorisation budgétaire spécifique) ni a postériori (contrôle par la Cour des comptes). En fait on notera cette curiosité que de se réfugier derrière la séparation des pouvoirs pour justifier que le Parlement n’adopte pas son budget (l’Assemblée vote et discute du sien mais pas de celui du Sénat et inversement …) et que celui du Président de la République soit traité différemment de celui du Gouvernement … alors qu'ils sont tous les deux un élément de l'exécutif ! Mais c’est ainsi, et la tradition dans ce domaine est fort ancienne. « La personne du Roi est inviolable et sacrée » précise la Constitution de 1791 ; dès lors il a une liste civile prévue par la Constitution dans une formule qui laisse rêveur en particulier lorsqu’on entend certains arguments pour justifier l'augmentation de la rémunération présidentielle : « La Nation pourvoit à la splendeur du trône par une liste civile, dont le Corps législatif déterminera la somme à chaque changement de règne pour toute la durée de celui-ci ». Belle époque sans inflation ! Qu’importe. On doit d’abord se souvenir d’une part que la déclaration des droits de l’homme donne aux citoyens ou à leurs représentant le soin de constater la nécessité des contributions (c’est donc bien le rôle du Parlement que de le faire y compris pour lui-même et donc pour la Présidence) mais aussi à la société de demander compte à tout agent public. Certes, réduire le Président de la République à la notion d’agent public peut peut-être paraître irrévérencieux ; il n’empêche. On ne peut donc que ce réjouir qu’une volonté de transparence conduise à mieux connaître le coût réel de la présidence et à mieux contrôler l’usage de ses crédits.

C’est que, jusque là, les crédits qui figuraient dans la dotions « pouvoirs publics » pour la Présidence n’étaient en fait que très partiels. Pour l’essentiel, les dépenses de la Présidence sont en fait payées par d’autres ministères (défenses et affaires étrangères). Il en va ainsi de la plus grande partie des dépense de personnel (environ 900 des 1000 personnes qui travaillent à la présidence ; la Garde républicaine dépend du ministère de la défense et d’autre personnels sont mis à la disposition de la Présidence par d’autre ministères) mais également des dépenses de réception et de déplacement [partagées entre les deux ministères précités : les avions assurant les transports des personnalités sont en fait rattachés à l’Escadron de transport, entraînement et calibration 65 DU Groupe Aérien d’Entrainement et de Liaison : ETEC 65 GAEL (En 2007, selon nos informations, il s’agit de deux Airbus 319, de deux Falcon 900 long-courriers, de quatre Falcon 50 moyen-courriers. Les vols sont identifiés sous l'indicatif COTAM 0xy ‘Commandement du Transport Aérien Militaire’, le COTAM 0001 étant réservé au Président de la République) et les frais de réception des personnalités étrangères ou de réceptions données à l’étranger sont payés par le ministère des affaires étrangères]. Même si les dernières années ont marqué une augmentation sensible des crédits du la Présidence par la réintégration d’une partie des crédits payés selon ces formules, cette réintégration n’est que partielle … Le budget de la Présidence augmentera donc mécaniquement par les réintégrations futures.

Reste que, les réintégrations ont un inconvénient. Les dépenses payées par les ministères étaient discutées par le Parlement lors de l’étude des « missions » dont elles relevaient mais surtout ces dépenses étaient contrôlées par la Cour des comptes lorsqu’elle se penchait sur les budgets desdits ministères. L’opération « vérité » avait donc débouchait donc sur un paradoxe curieux : plus on connaissait la réalité du budget présidentiel moins il était contrôlé puisque les dépenses de la présidence échappent au contrôle de la Cour. N. Sarkozy l’a bien compris. Il propose donc que la réintégration s’accompagne du contrôle de la Cour des comptes sur le budget présidentiel. Mais en contre partie cela signifierait que certaines dépenses, jusqu’alors inconnues parce que non contrôlées ne manqueront pas de l’être. Ces dépenses pouvant être considérées parfois comme des dépenses personnelles du Président, il fallait nécessairement en tirer la conséquence : une augmentation du traitement présidentiel s’imposait s’il devait désormais couvrir plus de dépenses personnelles que par le passé. En effet, dès lors que la Cour contrôlera, elle révèlera et l’on saura que tel repas, tel costume, etc. a été payé par le budget de l’Etat alors qu’il ne fait aucun doute que ces dépenses ne relèvent pas des nécessités des la charge. On sait par exemple que le Général De Gaulle, invitant parfois ses petites-filles à l’Elysée, leur offrait un goûter qu’il tenait à payer de sa poche, pour donner un exemple concret et non polémique. La logique de l’augmentation du traitement présidentiel est donc là bien plus qu’ailleurs, bien plus que dans la « splendeur du trône ». Restera donc à la Cour à assurer son contrôle en tenant compte justement de cette augmentation. On peut s’interroger comme les journalistes sur l’opportunité de cette augmentation et sur sa symbolique. Nous la croyons nous justifiée au fond pour les raisons sus indiquées sous la réserve expresse que la Cour ne trouve pas, dans le contrôle qu’elle opérera, de dépenses strictement personnelles.

C’est dans ce sens que P. Seguin fait au Comité Balladur la proposition de mettre en place un contrôle des crédits de la présidence de la République. Mais il y met tout de suite deux limites.

En premier lieu, s’il parait tout à fait légitime de contrôler les services de la Présidence comme les autres services de l’administration, il est sans doute plus délicat de contrôler les crédits directement rattachables la personne du Président. Je pense notamment à la liste civile stricto sensu et à certaines dépenses marquées du sceau du secret pour lesquelles le principe d’acte de Gouvernement pourrait être légitimement invoqué. Le périmètre de ces dépenses devra être défini.
En second lieu, de nouvelles modalités de communication des observations de la Cour devraient être également définies. La Cour ne rendrait pas publiques ses constatations relatives au contrôle de ces fonds budgétaires. Elle ne les remettrait qu’au Président de la République, libre à lui de les publier ou non. Les diligences effectuées par la Cour sur les écritures comptables correspondantes qui ont vocation à être centralisées dans la comptabilité générale de l’Etat et participent à la formation de son résultat comptable, permettraient quand à elles de lever en partie la réserve que la Cour a formulée à l’occasion de la certification des comptes de l’Etat.

Si la première nous parait justifiée, il n’en va pas de même de la seconde. Nous rejoignons ici les réserves que G. Carcassonne présente vers la 58e minutes de l’audition du Premier président. Pour résumer, notre collègue estime que pour assurer une bonne information du Parlement en particulier sur les augmentations des crédits demandés d’une année sur l’autre et sur les ventilations d’un poste à l’autre, il conviendrait que le rapport de la Cour soit public. Le Premier président indique qu’il prend bonne note de cette réflexion qui n’est pas sans fondement.

Le comité lui se prononce clairement dans le sens d’une réintégration et d’un contrôle sans pour autant inviter à une modification de la Constitution pour y parvenir. La question pourrait être traitée par une simple loi organique. Il est déjà très satisfaisant que le comité aille dans le sens préconisé par le Premier président Seguin et donc dans le sens des souhaits présidentiels eux-mêmes. Il est pourtant dommage que la question de la publicité du rapport que la Cour des comptes serait amené à rendre ne soit pas abordée. Or il nous semble que deux obstacles restent à surmonter.

Il est vrai que, même si la tradition constitutionnelle serait contredite par la mise en œuvre d’un contrôle du budget de la présidence (contrôle que le comité souhaite d’ailleurs étendre aux autres pouvoirs publics constitutionnels et donc au Parlement et au Conseil Constitutionnel), il n’est pas besoin de réviser la Constitution pour y parvenir. Il n’y a pas là une « coutume » constitutionnelle mais une simple tradition.
Reste que la Cour des comptes est une juridiction. Or, l’article 67 C. rappelons le, dispose que le Président de la République « ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que faire l'objet d'une action, d'un acte d'information, d'instruction ou de poursuite ». On reviendra encore sur le rapport Avril qui évoquait clairement que le juge financier devait être englobé dans les juridictions auxquels le Président devait échapper durant l’exercice de son mandat. Certes, le contrôle de la Cour des comptes ne serait pas véritablement de nature juridictionnelle mais quelle serait la marge de manœuvre de la Cour si, d’aventure, son contrôle non juridictionnel lui révélait une « anomalie » pour reprendre le beau terme de G. Carcassonne qui, là encore soulève opportunément la question. Pourrait-elle la mentionner dans son rapport ? Sans doute s’il n’est pas public ! Mais cela est moins certain s’il l’était ! On comprend donc pourquoi on est un peut dubitatif lorsque l’on note que le comité n’a pas pris position sur la question de la publicité du rapport. Dès lors, même si la loi organique que le comité appelle de ses vœux devait régler la question, il n’est pas certain que, prévoyant la publicité du rapport, elle n’entre pas en conflit avec l’art. 67 al 2 C. Or, et là encore, il faut sans doute avoir des regrets, le comité ne propose pas non plus une « correction » de l’article 67 C. dont nous avons dit dans ce blog qu’il était fort mal rédigé.

La loi organique devra donc être d’une rédaction prudente pour que le Conseil Constitutionnel n’y trouve pas à redire. Mais au fait, cette loi organique (dont on nous dit par ailleurs qu’elle pourrait aussi concerner les autres pouvoirs publics constitutionnels), à quel article de la Constitution peut-elle être rattachée ? C’est peut-être la difficulté majeure. Aucune disposition de la Constitution n’opère de renvoi à une loi organique que ce soit pour les questions d’autonomie financière ou du fonctionnement de la présidence de la République. Mieux, s’agissant du Parlement, le renvoi n’est pas fait non plus pour son fonctionnement. L’ordonnance 58-1100 du 17 novembre 1958 n’est pas une ordonnance organique mais une simple ordonnance législative … dont on peut dès lors supposer qu’elle pourrait encore moins prévoir un tel contrôle. Le défaut de renvoi constitutionnel à la loi organique, dans l’un et l’autre cas (présidence et Parlement) nous semble dès lors poser un problème quant à la possibilité de prévoir, dans une loi organique, le contrôle de la Cour des comptes que l’on souhaite mettre en place. Il faut dons, au moins prévoir le renvoi à la loi organique à l’un ou l’autre des articles de la Constitution pour que le Conseil Constitutionnel puisse trouver le fondement juridique à l’existence de celle-ci. A quel article faire ce renvoi ? En définitive cela dépend essentiellement de savoir s’il concerne l’ensemble des pouvoir publics constitutionnels d’un coup ou si l’on procède au cas par cas comme on l’a fait par exemple pour le Conseil Constitutionnel qui dispose de sa loi organique. Dans ce dernier cas, il est simple d’y prévoir l’intervention de la Cour des comptes.