Michel Lascombe

On profite de la rentrée pour faire ici un petit bilan de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel en matière de droit public financier.

La première remarque a été fait par l’un des commentateurs de ce blog : le Conseil n’a pas été saisi de la LFI 2007. Celle-ci a donc été promulguée par le Président de la République dès le surlendemain de son adoption (L. 2006-1666) et publiée au JO du 27 décembre. Jusqu’à présent, depuis l’élargissement de la saisine en 1974, seules les LFI pour 1989 et 1993 n’avaient pas fait l’objet d’une saisine. On s’interroge sur les raisons qui ont conduit à cette « abstention » sauf à estimer que toutes les dispositions de la LFI pour 2007 paraissaient parfaitement conforme à la Constitution à tous les parlementaires qu’ils soient de la majorité u de l’opposition. Pourtant, une exception d’irrecevabilité a été défendue contestant la sincérité du budget qui, on le sait, est maintenant un principe budgétaire « lolfique » que le Conseil Constitutionnel est chargé de garantir même si, il est vrai, jusqu’à maintenant le Conseil ne l’a jamais sanctionné. Dans l’impossibilité de connaître les raisons réelles de cette inaction, on en restera donc au constat.

En revanche, la LFSS pour 2007 a, elle, fait l’objet d’une saisine qui a conduit le Conseil Constitutionnel (Cons. const. 2006-544 DC) a déclarer 20 dispositions contraires à la Constitution (18 articles complets, un article partiellement et un mot d’un autre article). La censure a donc été assez large. Elle trouve dans 12 cas sur 20 son origine dans l’interdiction de « cavaliers sociaux ». Autrement dit, les mesures en question n’avait pas à figurer dans une LFSS. Le Conseil constitutionnel poursuit là une jurisprudence classique tant en matière de LF que de LFSS. Plus originale est l’indication selon laquelle 2 des 12 dispositions présentant le caractère d’un cavalier étaient, de surcroît, contraire à l’article 40 de la Constitution et auraient donc dû être déclarées irrecevables à ce titre.

L’irrecevabilité de l’article 40 C. est absolue et il appartient donc aux assemblées d’en assurer le respect par la mise en place d’un mécanisme de contrôle a priori. Dès lors, jusqu’à présent le Conseil se refusait à examiner la conformité des amendements parlementaires ou des propositions de lois à l’article 40 C. si la question n’avait pas été soulevée en séance devant l’assemblée concernée au cours du débat sur un amendement ou une proposition qui aurait échappé à ce contrôle préalable. Ici, il soulève la question lors même que rien n’avait été soulevé dans le débat. C’est qu’en effet, il n’existe, au Sénat, de mécanisme de contrôle de la recevabilité a priori que pour les propositions de loi et non pour les amendements parlementaires. Le Sénat devra donc modifier son règlement pour tenir compte de l’obligation qui lui est ainsi faite et qui était déjà mais implicitement imposée par une décision antérieure (2005-519 § 28). On doit noter qu’il y a là une inflexion importante de la jurisprudence classique du Conseil Constitutionnel, inflexion pourtant limitée dans ses effets à l’espèce, le Conseil n’ayant appliqué la nouvelle jurisprudence qu’aux articles qui eussent en toute hypothèse été déclaré contraires sur le fondement des « cavaliers » alors que bien d’autres articles auraient pu être frappé par ce changement. Il s’agit là sans doute là d’une volonté de garantir la sécurité juridique et de ne pas faire de « revirements sauvages ». On sait les juridictions de plus en plus attentives à cette question (Voir la jurisprudence AC !).

La même attitude est à noter s’agissant de l’application par le Conseil Constitutionnel des effets de la priorité de l’Assemblée nationale en matière financière (art. 39 C.). Le Conseil appliquait ici aux LFSS une jurisprudence développée pour le LF en la rendant par ailleurs plus contraignante. Le droit de priorité de l’Assemblée nationale en matière financière conduit en effet le Conseil à interdire au Gouvernement « d’introduire des mesures nouvelles dans une loi de financement de la sécurité sociale (ou de finances) » sans les avoir soumises en premier lieu à l'Assemblée nationale . La nouvelle formulation se distingue de celle appliquée jusqu’alors qui interdisait de « présenter des mesures financières entièrement nouvelles ». Les mots «financières » et « entièrement » ayant disparu, l’interdiction est plus large que par le passé et aurait conduit pratiquement à déclarer contraire à la Constitution tous les amendements présentés par le Gouvernement devant le Sénat. Il a ici limité la déclaration d’inconstitutionnalité aux seuls amendements ayant fait l’objet d’une saisine sans soulever la question d’office pour les autres.

On le voit, la décision 2006-544 DC apporte sur le plan procédural bien des modifications importantes dont la Haute assemblée et le Gouvernement devront tenir compte.