Michel Lascombe

Les travaux de la commission des lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la responsabilité du Président de la République ont eut lieu le mercredi 20 décembre. Ils sont particulièrement instructifs et nous ne pouvons que conseiller aux lecteurs de s’y reporter. Ils appellent, me semble-t-il, au moins deux remarques essentielles.

- D’une part, il est extrêmement important de s’entendre sur la portée exacte de la nouvelle rédaction des articles 67 et 68 C. S’agit-il uniquement d’envisager des hypothèses dans lesquelles des faits pénalement répréhensibles constitueraient « un manquement manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat » ou s’agit-il, comme on le dit dans les débats de la Commission, de « corréler la détermination de l’incompatibilité des manquements présidentiels aux devoirs de sa charge » transformant la responsabilité pénale en responsabilité politique du Président devant le Parlement ?

L’exemple de la destitution du Président Brésilien Fernando Collor de Mello en 1992 ne nous éclaire pas car les faits qui lui étaient reprochés (corruption aggravée) sont constitutifs d’une infraction pénale.
En revanche, l’exemple donné par E. Balladur est plus net : le refus du Président Mitterrand de signer les ordonnances en 1986 lui apparaît comme aller à l’encontre de l’esprit de la Constitution (ce qui du reste est contesté par une partie de la doctrine et que je conteste d’ailleurs) et, sans constituer un fait délictueux, répondre aux conditions fixées par le nouvel article 68 C et être un manquement aux devoirs de la charge présidentielle. Est-ce cela que l’on veut mettre en place : La possibilité de poursuivre le Président lorsqu’il interprète une disposition Constitutionnelle susceptible de plusieurs lectures ? On dira que peut également, dans ce cas, constituer un manquement aux devoirs de sa charge, la promulgation, par le Président, d’une loi dont il demande à ce qu’elle ne soit pas appliquer !

Dans ces cas, il s’agit bien de transformer complètement la portée actuelle de l’article 68 C. et de mettre en place un responsabilité politique du Président devant le Parlement.
Du reste, le rapporteur de la commission le sous-entend également en disant : « La procédure de destitution est un processus politique et ne doit être qu’un processus politique ». Mais rien n'est dit clairement.

Or, il me semble qu’il faut être clair sur ce point dès l’origine, c’est-à-dire dès la révision constitutionnelle et non comme cela semble être sous-entendu, renvoyer la question à la loi organique qui précisera l’organe chargé d’instruire du dossier. Si la responsabilité est politique, l’instruction n’a pas à être confiée à une juridiction ; si la responsabilité est pénale, elle doit l’être. C’est de la réponse à la question sur la nature de la responsabilité que doit dépendre l’organe d’instruction et non l’inverse. Or pour l’instant, il n’y a pas de position nette à la commission des lois sur le second point, c’est dire qu’il n’y en a pas sur le premier.

Car cette responsabilité politique, il faut le dire nettement, ne fonctionnera que dans un seul sens. Avec la majorité requise des 3/5 dans chaque chambre pour déclencher la procédure conformément à l’amendement qui vient d’être proposé par la Commission des lois, jamais un procédure ne pourra être entreprise à l’encontre d’un Président de droite. Le Sénat s’y opposera, même dans l’hypothèse d’une cohabitation majorité de gauche à l’Assemblée nationale. A l’inverse, la cohabitation d’un Président de gauche avec une majorité parlementaire de droite peut aboutir à ce que celle-ci se débarrasse du Président par la mise en œuvre d’une procédure de destitution. Certains diront qu'il s'agit d'une hypothèse d'école dès lors que la cohabitation est de toute façon impossible depuis la mise en place du quinquennat. Possible mais pas certain. Peut-on se contenter de cette affirmation pour mettre en place un mécanisme contestable sur ce point au moins ?

Enfin, il faut se poser la question de savoir s’il est sain que le Président de la République soit politiquement responsable devant le Parlement. C’est, rappelons le, le Premier ministre et le gouvernement qui sont seuls responsables devant le Parlement actuellement. Que le Président soit responsable devant le peuple peut-être mais devant le Parlement, il y a une transformation complète de notre régime ; il quitte définitivement la sphère des régimes parlementaires même dualistes.

- D’autre part, il y a une certaine ambigüité dans le fonctionnement du mécanisme tel qu’il est décrit par la Commission des lois. Quid des relations entre la procédure de destitution et l’empêchement ?

Il est dit que la dissolution serait possible tant que les deux assemblées en se seraient pas mise d’accord pour se constituer en Haute cours. En revanche, dit on, lorsque la décision de réunir la Haute cour est acquise, la dissolution devient impossible puisque le Président est juridiquement empêché et l’intérim mis en place. Autrement dit le fait de décider de réunir la Haute cour ouvre un intérim de transition qui conduit à confier les rennes de la République, pendant toute la durée de l’instruction et des audiences devant la Haute cour au Président du Sénat.

Or l’article 7 C. est clair, l’empêchement provisoire est constaté à la majorité absolue des membres du Conseil constitutionnel. Quid si cette majorité n’est pas atteinte ? Est-il dans ce cas dans une compétence liée ? Si oui, il conviendrait de modifier l’article 7 C. dans ce sens ou de réserver le cas en le précisant à l’article 68 C. Par ailleurs, l’empêchement provisoire qui interdit l’usage de la dissolution et du référendum n’est pas limité dans le temps.

Alors pendant combien de temps l’intérim du Président du Sénat va-t-il se prolonger ? Peut-on admettre une telle situation dans un régime où le Chef de l’état dispose d’autant de pouvoir ? Rappelons quand même que le Président du Sénat, n’est que l’élu de la Nation au troisième degrés, moins représentatif encore que le Président de l’Assemblée nationale.
Et qu’advient-il si le Président du Sénat ne dispose pas d’une majorité à l’Assemblée nationale ? La cohabitation se prolonge pendant tout le temps que le Président en titre n’est pas effectivement destitué par la Haute cour ? Et s’il ne l’est pas, il revient ? et s’il l’est peut-il se représenter à l’élection présidentielle suivante ou est-il automatiquement déchu de ses droits civiques ?

Bref on le voit, il y a encore beaucoup à réfléchir sur la mise en place de cette responsabilité du Président de la République, dès lors qu’on en fait une responsabilité politique et non pénale. Il est donc dommage que le calendrier choisi pour cette réforme oblige encore à faire une révision bâclée. Le projet de révision déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale depuis 2003 mérite une autre étude que celle qui se prépare et ma foi, on est plus à trois mois prêt !